период реформ сельскохозяйственных угодий России

Необходимость и механизмы вовлечения в оборот заброшенных в период реформ
сельскохозяйственных угодий России
В.Я.Узун, д.э.н., профессор, ВИАПИ им. А.А.Никонова
(выступление на конференции в ВШУ, 2011 г.)
1. Заброшенные земли: методика определения площади.
Площадь сельскохозяйственных угодий, которая не используется для сельскохозяйственного производства, включает в себя:
а) площади, находящиеся в собственности государства и не закрепленные за сельхозпроизводителями. Как правило, на эти земли нет спроса со стороны сельхозпроизводителей. Нередки случаи, когда спрос есть, но государство не может передать эти земли
сельхозпроизводителям, так как процедура выделения и оформления очень затратна, а в
региональных и муниципальных бюджетах не выделяются средства на эти цели. Заявителям предлагается выделить и оформить госземли за свой счет, но гарантии их получения
не даются, так как законодательством предусмотрена процедура аукциона и т.д.;
За последние 20 лет площадь таких земель систематически увеличивалась (табл. 1).
1.Площадь сельскохозяйственных угодий России (млн. га)
1970 г. 1980 г. 1990 г. 1995 г. 2000 г. 2005 г. 2009 г.
Площадь
сельскохозяйственных угодий, всего
233,9
229,9
222,1
221,0
221,1
220,7
220,5
в т.ч. закреплено за
сельхозпроизводителями 222,0
219,0
213,8
209,6
197,0
191,7
190,7
не передано сельхозпроизводителям
11,7
10,9
8,3
11,4
24,1
29,0
29,8
б) площади, находящиеся в собственности, сельхозпроизводителей, переданные им в
аренду или пользование, но фактические не используемые. Статистика не отслеживает эти
площади. По экспертным оценкам ученых и политиков. Они колеблются в достаточно
широком диапазоне: от 20 до 40 млн. га.
В данной работе площади неиспользуемых сельскохозяйственных угодий определены
по данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 г.
Генеральная совокупность переписи включала 36,9 млн. сельхозпроизводителей.
Около 6 млн. из них не занимаются сельхозпроизводством (19 тыс. СХО, 139 тыс. КФХ,
2,6 млн. ЛПХ, 3,2 млн. садоводов и огородников). В пользовании этих хозяйств было 23,3
млн. га сельхозугодий (включая арендованные площади, но исключая переданные в аренду). Кроме того, хозяйства, производившие сельхозпродукцию, часть сельхозугодий также
не использовали. Таких площадей было 20,5 млн. га.
Таким образом, сельхозпроизводители не использовали в 2006 г. 43,8 млн. сельхозугодий, а общая площадь неиспользуемых сельхозугодий, включая государственные земли, не переданные сельхозпроизводителям, составляла 73,6 млн. га, т.е. 33,4% всех сельхозугодий страны. Таковы данные статистики. Фактическая площадь неиспользуемых
сельхозугодий в стране, видимо, выше, так как при проведении переписи указанная сельхозпроизводителями площадь сельхозугодий была более чем на 20 млн. га меньше, чем
площадь, которую по документам о закреплении земель показывает в своих отчетах Роснедвижимость.
2. Качество заброшенных земель.
Какие земли выведены из оборота? Для того, чтобы ответить на этот вопрос, была
проведена группировка субъектов РФ по удельному весу не переданных сельхозпроизводителям земель (табл. 2) и группировка административных районов России по биоклима-
1
тическому потенциалу1. Площадь неиспользуемых сельхозугодий по районам определена
на основе данных ВСХП – 2006 г. Результаты этой группировки приведены в таблице 3.
Из данных табл. 2 видно, что в 13 субъектах РФ, где почти все сельхозугодия закреплены за сельхозпроизводителями, средний биоклиматический потенциал равен 109 балов,
а в 20 субъектах РФ, где 43,5% сельхозугодий не переданы сельхозпроизводителям, средний БКП составляет 83 балла.
2. Группировка субъектов РФ по проценту не закрепленных за сельхозпроизводителями сельхозугодий
Группы субъектов РФ
по % не закрепленных за
сельхозпроизводителями
сельхозугодий
до 5%
5-15%
15-25%
Более 25 %
Всего
Кол-во
субъектов РФ
Средний
процент не
закрепленных сельхозугодий
Средний
БКП
13
24
19
20
76
3,2
8,0
19,6
43,5
13,5
109
103
88
83
98
Данные табл. 3 наглядно показывают, что выведены из оборота преимущественно
земли в районах с низким биоклиматическим потенциалом. Именно в таких районах
находятся более 40 % площадей неиспользуемых земель. Из таблицы 3 видно, что рост
сельского хозяйства наблюдается прежде всего в субъектах с высоким биоклиматическим потенциалом и растущим сельским населением.
3. Группировка административных районов России по биоклиматическому потенциалу*.
Площадь неиспользуемых сельхозугоГруппы по биоклиКол-во
Средний
дий (по данным ВСХП-2006)
матическому порайонов в
БКП
тенциалу
группе
млн.га
в % к итогу
До 90
562
76
18,0
41,1
90-100
311
95
8,7
19,9
100-115
469
108
9,5
21,8
Более 115
375
127
7,5
17,2
Всего
1717
97
43,8
100,0
В группировку включены только те районы, по которым имеются данные по биоклиматическому потенциалу
*
3. Где находятся неиспользуемые земли?
Вполне очевидно, что неиспользуемые земли имеются во всех субъектах РФ и административных районах. Однако доля этих земель существенно различается по регионам.
Для характеристики степени использования сельскохозяйственных угодий была выделена
зона сельскохозяйственного запустения (рис.1). В нее включены административные районы в которых по данным ВСХП – 2006 г. более 50% сельскохозяйственных угодий не используется.
Работы по оценке биоклиматического потенциала административных районов проводилась в СССР в середине XX века. Результаты этой работы опубликованы в книге: Природно-сельскохозяйственное районирование в земельного фонда СССР (Под ред. Шашко Д.И. – М, 1975 г., 389 с.)
1
2
3
Как видно из приведенной карты в эту зону вошло 425 административных районов.
Расположены они преимущественно на Севере и Востоке страны, а также в нечерноземной зоне. Высок удельный вес таких районов в полупустынной Астраханской области.
Причина вывода из оборота сельхозугодий в Северных, Восточных и полупустынных
районах вполне очевидна – неблагоприятные природно-климатические условия. Это подтверждается приведенными выше данными, характеризующими зависимость вывода земель из оборота от биоклиматического потенциала.
Существенное влияние на использование сельхозугодий оказывает устойчивость
сельского развития, в первую очередь характеризующаяся динамикой численности сельского населения. В тех субъектах РФ, где устойчивость нарушена, быстро сокращается
сельское население, наблюдается спад в сельском хозяйстве и, соответственно, вывод
сельхозугодий из оборота (табл.4).
4. Группировка субъектов РФ по индексу численности сельского населения за 19902009 гг.
Группы субъектов РФ
по индексу численности сельского населения 2009 г. по сравнению с 1990 г., %
До 80
80-100
Более 100
Число
субъектов
РФ
14
36
26
Средний индекс
численности
сельского населения 2009 г. по
сравнению с 1990
г.,%
74,9
90,3
112,4
Индекс физического
объема продукции
сельского хозяйства
2009 г. по сравнению
с 1990 г., %
73,4
83,1
95,1
Отметим кстати, что рост производства продукции сельского хозяйства и численности
сельского населения за годы реформ происходил в первую очередь в регионах с высоким
биоклиматическим потенциалом.
В зоне сельскохозяйственного запустения нет спроса на землю. В связи с этим фермеры, прекратившие сельскохозяйственную деятельность, не могут продать или сдать в
аренду свою землю, она остается неиспользованной (4,8 млн. га). В этой зоне основная
часть владельцев земельных долей, не имеет возможности выделить участки в натуре и
самостоятельно их использовать или передать в аренду, продать. Земельные доли остаются невостребованными (7,1 млн. га.)
4. Об основных причинах вывода земли из оборота.
В выступлениях политиков и в большинстве научных публикаций вывод сельскохозяйственных угодий из оборота расценивается как крайне негативное явление: оно ведет к
сокращению сельскохозяйственного производства, сельской безработице, зарастанию
сельскохозяйственных угодий лесом и кустарником. В итоге возникает угроза продовольственной безопасности стран. Из этих оценок следует вывод: надо вернуть сельскохозяйственные земли в оборот, повысить уровень занятости сельского населения сельскохозяйственной деятельностью.
Чтобы оценить экономическую состоятельность таких рекомендаций, нужно учесть,
что в социалистической экономике вовлечение земель в оборот определялось планом, а не
экономическими критериями. Существовали планово-убыточные хозяйства, которым государство компенсировало убытки. Кроме того, закупочные цены в стране были дифференцированы таким образом, чтобы компенсировать затраты даже в зонах наименее эффективного производства. Все это обеспечивалось благодаря высокому уровню дотаций
колхозам и совхозам из бюджета. По подсчетам ОЭСР в 1986-1988 гг. уровень совокупной
государственной поддержки сельского хозяйства России составлял 80-83% к стоимости
4
товарной продукции и многократно превышал уровень поддержки в США, ЕС и других
странах2.
С переходом к рыночной экономике уровень господдержки стал меньше 10%, а в
1992-1994 гг. и в 1999 г. был даже отрицательным, т.е. государство не только не поддерживало сельхозпроизводителей, а наоборот, изымало их доходы в казну. В условиях рынка вовлечение ресурсов в производство стало определяться не планом, предельной отдачей ресурсов: если предельная отдача ресурса равна нулю, то дальнейшее увеличение
масштабов его использования становится неэффективным. В связи с этим. Бизнес стал отказываться от использования земель, расположенных в зонах с низким биоклиматическим
потенциалом, в районах, где отсутствовала квалифицированная рабочая сила.
Если бы бизнес не вывел из оборота земли, расположенные в неблагоприятных природно-экономических условиях, а продолжал их использовать, то на рынок поступала бы
дополнительная продукция, в условиях резко снизившихся в период реформы доходов
населения, это привело бы к падению цен на сельскохозяйственную продукцию и разорило бы не только тех, кто использует земли с низким коэффициентом отдачи, но и многих
других.
Кроме того, при социализме земля колхозам и совхозам передавалась в вечное бесплатное пользование. В рыночных условиях ничего вечного нет. Земля, как и другие ресурсы, должна переходить от менее эффективных пользователей к более эффективным.
Однако такой переход легко осуществляется при нулевых или низких транзакционных издержках. В России эти издержки в начале реформ были относительно невысокими, но в
2000-ые годы резко возросли и стали непреодолимым барьером, особенно для малого бизнеса. Значительная часть неиспользуемых земель закреплена за заброшенными хозяйствами, которые фактически не функционируют, но юридически еще существуют. Это
бывшие колхозы и совхозы или образованные на их месте производственные кооперативы
и ООО, которые вели неэффективную деятельность, стали финансово несостоятельными,
фактически обанкротились, но не прошли официальную процедуру ликвидации и передачи земли другим пользователям. Стоит эта процедура очень дорого, для ее проведения
нужны значительные бюджетные средства или первоначальные вложения бизнеса. В федеральном, региональных и муниципальных бюджетах средства на эти цели никогда не
выделялись, а бизнес в большинстве регионов эти затраты окупить не может, поэтому
земля и остается неиспользуемой.
5. Мероприятия по государственному стимулированию вовлечения земель в оборот.
Освоение заброшенных земель – это функция бизнеса. Однако государство может
стимулировать этот процесс, осуществляя ряд специальных мероприятий. Ниже приведены основные мероприятия, которые будут стимулировать освоение неиспользуемых земель. Так как сельское хозяйство - это сфера деятельности преимущественно малого бизнеса, то и приведенные мероприятия направлены в первую очередь на поддержку малого
бизнеса.
5.1. Снижение транзакционных издержек, выделение и оформление земли.
Выше уже было отмечено, что высокие транзакционные издержки на выделение земли лишают крестьян доступа к земле, препятствуют ее обороту, в процессе которого земля
должна переходить от менее эффективных к более эффективным собственникам и пользователям.
Для резкого сокращения транзакционных издержек сельхозпроизводителей целесообразно:
-предусмотреть в федеральном, региональных и муниципальных бюджетах финансовые средства, необходимые для выделения и оформления продаваемых и передаваемых в
www.oecd.org . См. также: В.Я.Узун, Е.А. Гатаулина, М.Г.Муратова. Эффективность использования региональных аграрных бюджетов. – М., ВИАПИ им. А.А.Никонова. ЭРД, 2011 г. – с.15
2
5
аренду государственными и муниципальными органами власти земель. Предложения
ВИАПИ им. А.А.Никонова по включению указанных расходов в Госпрограмму развития
сельского хозяйства на 2013-2020 гг. были отвергнуты Минсельхозом РФ;
-компенсировать из федерального и региональных бюджетов часть расходов сельхозпроизводителей на выделение и оформление земель сельскохозяйственного назначения, ранее полученных бесплатно у государства;
-компенсировать расходы граждан на оформление и регистрацию прав на земельные
доли, полученные при приватизации земель колхозов и совхозов;
-не требовать у граждан при выделении и оформлении земельных участков правоустанавливающие документы;
-разрешить передачу в краткосрочную аренду неиспользуемых земельных участков в
упрощенном порядке: заявления арендатора, решения местного органа власти и уведомление собственника земельного участка.
5.2. Защита сельхозпроизводителей от бандитов, воров, рейдеров и т.п.
Значительные площади земель в России не используются из-за того, что государство
не выполняет функции «ночного сторожа». Охрана имущества и урожая фактически возложена на самих сельхозпроизводителей. Полиция, плохо выполняющая эту функцию в
городах, в селе с ней тем более не справляется. Крупные сельскохозяйственные компании
создают свои охранные подразделения, или нанимают специализированные организации,
а малый бизнес с задачей охраны собственности справиться не может.
Россия - травяная страна. На ее просторах ежегодно вырастают корма. Но трава не
признана национальным богатством. На лугах и пастбищах России в 60-80 годы прошлого века паслись около 60 млн. голов крупного рогатого скота, 71 млн. овец и коз. К 2010
г. поголовье КРС сократилось на 40 млн. голов, овец и коз – на 50 млн. голов. На лугах и
пастбищах на огромных территориях нет скота. Ежегодно трава вырастает и сгнивает. И
одна из причин такого положения - трудности охраны выпущенного на пастбища скота.
Принятая во всем мире система электропастухов в России не используется. Пасущийся
скот охраняется людьми, иначе его уведут.
В структуре животноводства России всегда преобладали крупный рогатый скот и овцы. Это естественно для страны с ограниченными травяными ресурсами. В последние два
десятилетия структура животноводства резко изменилась: выращивается не тот скот, для
которого есть естественные корма, а тот, охрану которого может обеспечить хозяин, т.е.
свиньи и птица, которые содержаться в закрытых хорошо охраняемых помещениях тысячами или даже сотнями тысяч голов. Крупный рогатый скот и овцеводство не допускает
такой концентрации: они должны быть рассредоточены по всем лугам и пастбищам страны.
5. Структура животноводства России (тыс. усл. голов, в сельскохозяйственных организациях)
1990 г.
2010 г.
тыс. усл.
в%к
тыс. усл. в % к итогол.
итогу
гол.
гу
Крупный рогатый скот
34435
55,6
7041
36,8
в т.ч. коровы
15322
24,8
3714
19,4
Свиньи
9371
15,1
3245
16,9
Овцы и козы
4210
6,8
443
2,3
Птица всех видов
9305
15,0
6965
36,4
Лошади
2344
3,8
396
2,1
Прочее поголовье
2212
3,6
1060
5,5
100,0
100,0
Всего
61878
19150
6
Повышение доли отраслей, потребляющих главным образом концентрированные
корма, производство которых в большинстве регионов страны отсутствует или ограничено, фактически привело к свертыванию животноводства в большинстве хозяйств страны.
Для решения проблемы защиты сельхозпроизводителей от бандитов необходимо:
-политическая постановка и обсуждение этой задачи;
-тщательное изучение опыта других стран;
-разрешение на ношение оружия и его использование при покушении на собственность граждан;
-организация систем самообороны.
5.3. Защита сельхозпроизводителей от чиновников. В развитие сельскохозяйственного бизнеса активно вмешиваются государственные чиновники различных ведомств, начиная от налоговой инспекции, пожарников, санэпидемстанций, россельхознадзора и кончая
контролерами на дорогах, рынках (ГАИ, полиция и т.д.). Крупный сельскохозяйственный
бизнес может спорить, отклонять многие претензии чиновников благодаря имеющимся в
его штате специалистам различных профилей или, на худой конец, откупится от проверяющих. Большие масштабы производства позволяют окупить затраты на борьбу с чиновниками.
Малый бизнес, обычно представляемый одним человеком – главой хозяйства, не может противостоять чиновничьим претензиям, а затраты на выплаты проверяющим очень
часть выводят малый бизнес в зону неэффективности.
Кроме мер по ограничению числа проверок, борьбе с коррупцией для охраны малого
бизнеса от чиновников должны использоваться:
- самоуправляемые организации малого бизнеса типа Ассоциации крестьянских фермерских хозяйств и кооперативов (АККОР), потребительские сельскохозяйственные кооперативы, ревизионные союзы кооперативов и др. Государственная поддержка этих организаций, целевое выделение средств на содержание юристов и других специалистов,
защищающих права крестьян, могли бы дать ощутимый эффект;
- взаимодействие крупного и малого бизнеса в АПК. Сельхозпроизводители являются
поставщиками сырья и покупателями продукции крупных компаний. Государственная политика должна предусматривать меры поощрения тех компаний, которые работают с малым бизнесом по контрактам, предусматривающим не только приобретение продукции и
поставку ресурсов, но и защиту от чиновников и бандитов. В современных российских
реалиях без такого взаимодействия развитие малого сельского бизнеса затруднено.
6. Освоение заброшенных сельхозугодий России для решения мировой продовольственной проблемы.
Политиками и учеными неоднократно высказывалось мнение, что в России имеются
десятки миллионов неиспользуемых сельскохозяйственных земель и эти земли могут быть
освоены для решения мировой продовольственной проблемы. С этой целью предлагается
вернуть заброшенные земли в хозяйственный оборот, распахать залежи, резко увеличить
площади посевов.
При оценке возможностей России по освоению выведенных из оборота сельхозугодий
для решения мировой продовольственной проблемы необходимо учитывать следующее.
а) вывод наименее ценных земель из сельскохозяйственного оборота является обычной практикой стран с рыночной экономикой. Даже в малоземельной Европе за 1961-2003
гг. было выведено из оборота (законсервировано) 25,1 млн. га сельскохозяйственных угодий, в США – 35,6 млн. га, в Австралии – 40,8 млн. га, в целом по всему миру – 223 млн.
га. Обвальное сокращение площадей используемых сельхозугодий произошло в процессе
перехода к рыночной экономике во всех странах Восточной Европы;
б) в развитых странах проводится политика, стимулирующая вывод земель из оборота, сельхозпроизводители получают субсидии за каждый гектар неиспользуемых земель.
7
На этом фоне предложения по выплате субсидий за вовлечение в оборот новых земель
прямо противоречат мировым тенденциям;
в) предложения по увеличению площади пашни в России тоже не базируются на анализе мирового опыта. Распаханность сельскохозяйственных угодий в России в два раза
выше, чем в малоземельной Германии. Вряд ли России следует распахивать новые площади. Опыт других стран свидетельствует о целесообразности использования значительной
части сельскохозяйственных земель в виде культурных пастбищ и сенокосов;
г) современная мировая продовольственная проблема заключается не в физическом
недостатке продовольствия, а в низком уровне доходов части населения земного шара, что
не позволяет им купить продовольствие. Объемы производства в мире могут быть увеличены, если покупательная способность населения возрастет;
д) у России есть потенциал для увеличения производства продовольствия и его экспорта, в т.ч. и за счет вовлечения в оборот заброшенных земель. Однако следует иметь
ввиду, что вовлечение в оборот заброшенных земель в России может оказаться значительно более затратным и менее эффективным, чем в ЕС, США и многих других странах по
следующим причинам:
-выведенные из оборота земли России по качеству и биоклиматическому потенциалу
в большинстве регионов ниже, чем европейские или американские законсервированные
земли;
-в ЕС и США земли из оборота вывели действующие фермеры. При благоприятной
конъюнктуре они легко могут вернуть земли в оборот, для этого у них есть и техника и
трудовые ресурсы. В России тоже имеются функционирующие хозяйства, которые могут
ввести в оборот дополнительные площади. Но основная часть выведенных из оборота земель находится, как было показано выше, в заброшенных хозяйствах, безлюдных деревнях и селах. Чтобы вернуть эти земли в оборот, нужно, во многих случаях, начинать с переселения людей, создания новых хозяйств, приобретения техники и оборудования, освоения заросших лесом и кустарником участков. Все это требует значительных финансовых
вложений с длительным сроком окупаемости.
Резюме: В России имеется более 70 млн. га неиспользуемых сельскохозяйственных
угодий, однако расположены они преимущественно в зонах с низким биоклиматическим
потенциалом. Эти земли принадлежат, в основном, нефункционирующим сельхозорганизациям, крестьянским (фермерским) и личным подсобным хозяйствам, расположенным в
Северных и Восточных районах, а также в Нечерноземной зоне. Причиной вывода из оборота была низкая отдача земель, а также трудности их выделения, оформления, оборота.
Чтобы вернуть эти земли в оборот необходимо снизить трансакционные издержки по их
выделению и оформлению в собственность или аренду, обороту, обеспечить защиту сельхозпроизводителей от бандитов и чиновников.
При оценке потенциала России по решению мировой продовольственной проблемы за
счет вовлечения в оборот заброшенных земель необходим сравнительный анализ эффективности этого мероприятия в России и других странах мира.
Прежде чем субсидировать вовлечение заброшенных сельскохозяйственных угодий
оборот необходимо в каждом регионе провести сравнительную оценку эффективности дополнительных вложений в земли, находящиеся в обороте, и в земли, выведенные из оборота. Вложение средств в освоение целинных и залежных земель оправдано при их значительно более высокой отдаче по сравнению с вложениями в старопахотные земли.
8