УДК 336 - Высшая школа экономики
реклама
Н.М. Гусева (Федеральная служба финансово-бюджетного надзора) Тенденции развития государственного финансового контроля на современном этапе. Опыт развитых стран. Среди всего многообразия задач государственного финансового контроля (ГФК) будут рассмотрены только те из них, которые связаны с формированием бюджетов центральных правительств различных стран, а также вопросы эффективности бюджетных расходов и собственно контрольноаудиторской деятельности применительно к финансовым ресурсам в распоряжении центральных правительств. Подобный контроль может осуществляться не только национальными, но и наднациональными субъектами. Повышение значимости интеграции ГФК в систему государственного управления и возрастание значимости контроля как функции управления обозначено в Статье 1 Лимской декларации: «Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль – не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования…». Поэтому, с точки зрения повышения роли финансового контроля в управлении государственными финансами следует вначале рассмотреть основные мировые тенденции в государственном управлении. Основной тенденцией является значительное повышение внимания не просто к обеспечению целевого характера утвержденных бюджетных расходов, но к их эффективности. Генеральной тенденцией является необходимость интеграции контрольных процедур в процесс управления государственными финансами. Генеральной тенденцией является необходимость интеграции контрольных процедур в процесс управления государственными финансами. Значительное повышение внимания направлено не просто к обеспечению целевого характера утвержденных бюджетных расходов, но к их эффективности. В научной литературе указана необходимость обеспечения единства 1 процесса постановки целей и работы по их достижению. Для этого обязательно участие в постановке целей исполнителей мероприятий, запланированных для их достижения. Этот принцип означает, что одним из важнейших видов контроля является контроль результативности в разрезе достижения ранее поставленных целей. Субъект контроля вправе выходить за рамки контроля указанного типа и предлагать собственные критерии результативности объекта контроля. Но в таком случае субъект контроля выражает собственное мнение, которое может быть использовано для повышения эффективности функционирования объекта контроля. Субъект контроля не должен подменять собой ответственных за планирование и текущую деятельность объекта контроля. Выводы по результатам контрольной деятельности, выходящие за рамки сравнения запланированных и фактически достигнутых объектом контроля результатов должны носить рекомендательный характер, направленный на совершенствования других, отличных от контроля функций управления. В этом заключается возрастание экспертной роли государственного финансового контроля. При рассмотрении практики применения механизмов стратегического управления и контроля в органах государственной власти индустриальных стран прослеживается ряд тенденций в государственном управлении, заключающихся в смещении фокуса с четкого выполнения текущих операций и управления финансами на управление результатами деятельности в долго- и среднесрочном периоде, усложнении методов управления расходами. Переключение фокуса на управление результатами означает повышение значимости контроля эффективности расходования государственных средств. Наблюдается разрыв в практике государственного планирования и контроля, заключающийся в нечетком формулировании результатов на стадии планирования, что в любом случае снижает качество собственно контроля по сравнению с выражением мнения проверяющего. Речь идет о том, что, несмотря на наличие трех четких измерений эффективности использования средств, общепринятых в настоящее время в мировой практике: эконом2 ности, продуктивности и результативности расходов, государственные программы часто не формулируются в соответствии с ними. Рассматриваемые измерения предполагают выделение непосредственных и конечных результатов государственных программ, что делается на уровне планирования далеко не всегда. Важной проблемой является определенное противоречие обеспечения достижения запланированных результатов и сбалансированности расходов и доходов бюджета. Положительной стороной бюджетной сбалансированности (бездефицитности или определенной установленной величине дефицита) является недопущение в средне- и долгосрочной перспективе избыточной долговой нагрузки на государственный бюджет. Отрицательной стороной может являться недофинансирование государственных программ, что снизит их эффективность в средне- и долгосрочной перспективе из-за сокращения расходов по статьям, требующим продолжения финансирования для достижения результата. Подобные проблемы все больше нарастают в настоящее время в некоторых странах Запада. Например, согласно прогнозу Генерального аудиторского офиса (ГАО) США (GAO), проблема покрытия государственного долга может выйти на первый план уже к 2020 г. Аналогичная проблема присутствует во многих странах Евросоюза еще в больших масштабах, а в некоторых из них уже привела к невозможности государства самостоятельно рассчитываться по своим долгам. Наиболее «проблемной» в этом отношении является Греция. Уровень государственного долга Греции составлял на середину 2011 г. около 115% ВВП страны. Это не самый большой размер государственного долга в мире. Наибольший относительный размер государственного долга имеет Япония, на середину 2011 г. он составлял около 200% ВВП. Однако ситуация с влиянием государственного долга на экономику в указанных странах на момент рассмотрения неодинакова, что ясно подтверждали данные о стоимости и доходности государственных облигаций в преддверии осознания неплатежеспособности Греции (на середину 2011 года). Так цена государственных облигаций Греции сроком на один 3 год составляла на май 2011 г. 59%, текущий доход до погашения 14,5% годовых. Цена же японских государственных облигаций составляла 100,04%, текущий доход до погашения всего 0,16% годовых. Учетная ставка Европейского Центрального банка составляет 1,25%, Банка Японии 0,065%. Приведенные сопоставительные данные свидетельствуют о кризисном положении в Греции, недоверии инвесторов к покупке государственных обязательств этой страны. В Японии же, имеющей почти в 2 раза большую долговую нагрузку к ВВП, судя по ценам и доходности государственных облигаций, кризиса государственного долга пока не наблюдается, однако он может начаться в перспективе. Данные рассуждения имеют прямое отношение к проблематике государственного финансового контроля, так как означают необходимость совершенствования системы показателей, аналитики и прогнозирования проблем управления государственными финансами. Необходимый контроль бюджетной сбалансированности невозможно осуществлять по одному показателю (например, часто используемый показатель отношения величины государственного долга к ВВП). Для каждой страны, в каждой конкретной ситуации «критическая» величина государственного долга, а также параметров федерального бюджета, приводящих к масштабным кризисным явлениям различна и определяется состоянием экономики, прежде всего, ее реального сектора. Развитие ряда отраслей требует вливания государственных средств, что и порождает проблему оптимального уровня дефицита бюджета и государственного долга. Среди задач ГФК следует выделять не просто контроль превышения параметрами бюджетной сбалансированности определенной установленной отметки, но и выражение экспертного мнения по поводу величины рассматриваемых параметров, исходя из анализа и прогноза социально-экономической ситуации и выделения ее основных проблем органами ГФК. Для стран Европейского Союза (ЕС) тенденцией является усиление регулирования национальных бюджетных систем со стороны наднациональных 4 организаций. При этом следует отметить сравнительную неэффективность подобного регулирования в настоящее время. В 1997 г. в Амстердаме был принят «Пакт стабильности и роста», предусматривающий определенные требования к величине госдолга и дефициту бюджета. Однако пакт, в целом, не способствовал укреплению финансовой дисциплины и является объектом критики со стороны ряда правительств государств-членов ЕС. В Январе 2012 года обязательные критерии финансовой стабильности были еще более ужесточены. К концу 2011 года лишь 4 страны ЕС укладывались в эти требования. В настоящее время, ведется работа по ужесточению санкций за нарушение пакта. Данные нововведения, в случае их принятия будут накладывать повышенные требования к качеству финансового контроля, осуществляемого Еврокомиссией. Речь, прежде всего, будет идти о достоверности расчета вышеуказанных показателей. С этой целью Еврокомиссия должна будет контролировать правильность расчета как величины дефицита бюджета конкретной страны, так и величину ее ВВП, так чтобы это не могло быть подвергнуто сомнению. Повышение внимания к аудиту эффективности использования бюджетных средств на национальном уровне будет происходить в странах с передовой экономикой, не нуждающихся в финансовой поддержке со стороны. В странах же с кризисным положением дел следует в кратко и среднесрочной перспективе ожидать повышение внимания к контролю целевого характера расходования бюджетных средств. На это указывают обсуждаемые в настоящее время целевые показатели выделения помощи Греции и показатели, описывающие пути их достижения: снизить государственный долг к 2020 г. до 120% ВВП, в текущем (2012) г. госрасходы должны быть урезаны на сумму 3,3 (млрд. евро), эквивалентную 1,5% ВВП страны, а затем еще на 10 млрд. евро до 2015 г. Для этого предполагается снизить минимальный размер оплаты труда в Греции на 22% (в настоящее время она составляет чуть менее 600 евро в месяц) и сократить до 150 тыс. госслужащих. Контролировать расходы в данном случае можно только с точки зрения уровня экономности, так как 5 поставить конкретные задачи на уровнях продуктивности и результативности в таких условиях не представляется возможным. Не обсуждаются ключевые вопросы о причинах долгового кризиса Греции и вытекающие из этого подходы к организации экономической жизни страны, которые позволили бы ей, по крайней мере, в долгосрочной перспективе приблизится к выполнению критериев, общих для всех стран ЕС при условии обеспечения достойного уровня жизни граждан. С точки зрения развития финансового контроля это, скорее всего, означает его стагнацию на уровне проверки экономности и целевого характера расходов. Этот вариант представляется вероятным в случае благоприятной в долгосрочном периоде глобальной экономической конъюнктуры, в результате чего долговая проблема разрешится сама собой. По мнению ряда аналитиков на это надеется и правительство Греции. Тенденция на усиление роли наднациональных организаций в осуществлении контроля будет усиливаться как в странах ЕС подверженных долговому кризису, так и в странах, не подверженных долговому кризису в данный момент, с общим сохранением относительной неэффективности такого контроля. Вообще говоря, само по себе установление одинаковой планки государственного долга для стран с разными социально-экономическими условиями является неоднозначной мерой, что было показано нами выше. В связи с фактическим и прогнозируемым увеличением государственных расходов возрастает важность экспертной функции финансового контроля. Так, исходя из Стратегического плана ГАО США на 2010-2015 гг. планирование деятельности ГАО по финансовому контролю, в том числе, выбор объектов контроля осуществляется исходя из выявленных проблем и причин их возникновения. Это отражает тенденцию повышения значимости ГФК как функции управления общественными финансами, увеличения самостоятельности органов контроля в планировании собственной деятельности. Следует отметить, что, например, в США пока не предложен упорядоченный и научно обоснованный набор механизмов, направленных на устранения долгосрочных угроз для финансовой системы. 6 Проблема эффективности расходования государственных средств будет стоять все более остро даже в развитых странах, имеющих достаточно высокий уровень качества управления государственными финансами и высокий уровень жизни, такими, например, как Япония и США. Проблема государственного долга Японии обусловлена экономическим спадом в стране в начале 1990-х гг. Одной из основных причин был резкий спад строительной отрасли. Из-за высочайшего уровня развития экономики Японии необходимость в новых зданиях и сооружениях попросту отпала. Затем последовал обвал фондового рынка и существенное повышение уровня безработицы. В качестве решения проблем правительством Японии был выбран вариант финансирования значительного количества общественных работ. Однако государственные средства были потрачены не эффективно и привели к возрастанию государственного долга и временному снижению безработицы, но не к росту ВВП. Глава Федерального казначейства США Т. Гейтнер отмечает, что опыт государственных расходов на выход из экономического кризиса выводит на первый план проблему эффективности расходования средств, т.е. важно не повторять ошибку правительства Японии, когда деньги вкладывались фактически без учета конечных результатов. В частности, было построено множество бесполезных, особенно с учетом уровня развития и относительно малых размеров территории страны, инфраструктурных объектов (например, мосты или дороги). Данный пример иллюстрирует объективную тенденцию к повышению внимания ГФК к вопросам эффективности расходования средств. Далее следует обсудить последствия данной тенденции для процесса осуществления государственного финансового контроля. Одним из основных последствий является переключение внимания органов государственного контроля с осуществления рутинных процедур, подобных аудиту финансовой отчетности, проверки целевого характера осуществленных расходов, на анализ непосредственных и конечных результатов государственных программ и выявление ключевых тенденций и проблем социально экономического развития. США 7 уже организуют контроль таким образом, что ГАО в качестве высшего органа ГФК разрабатывает стандарты государственного финансового контроля, а аудит финансовой отчетности органов исполнительной власти США может осуществляться силами внешних негосударственных аудиторских компаний. Следует отметить, что такого рода аутсорсинг - передача ответственности за проведение рутинных процедур сторонним негосударственным организациям в США обусловлена не политическими факторами приверженности принципу, провозглашаемому многими экономистами о том, что государственные организации по своей сути менее эффективны, чем частные. В случае с США имеются определенные объективные основания подобной частичной передачи в основном рутинных контрольных функций частным аудиторским фирмам. Основными из них, по-видимому, является, во-первых, желание отделить творческую составляющую деятельности по финансовому контролю от рутинной, что объективно следует из описанных выше тенденций возрастания сложности объекта контроля и усиления роли контрольных органов в оценке прогнозов и закономерностей, а также постановке проблем социальноэкономического развития государства. Во-вторых, существует особенно характерная для США чисто экономическая причина – более высокий уровень оплаты труда в государственном секторе по сравнению с частным. Еще одним, важным отличием институциональной среды ГФК США от условий Российской Федерации, которое позволяет передать исполнение части функций ГФК в частные руки является наличие развитых, разработанных высшим органом финансового контроля США (ГАО) стандартов осуществления процедур государственного финансового контроля. В рамках стандартизации ГФК в США разработаны следующие основополагающие стандарты: 1. Стандарты государственного аудита (т.н. «Желтая книга») (Government auditing standards – «Yellow book»). Данные стандарты регламентируют деятельность по государственному аудиту, осуществляемому как государственными контрольными органами, так и коммерческими аудиторскими 8 фирмами. 2. Принципы формирования и утверждения заявок на получение государственных средств (формирования т.н. «Законов о выделении финансирования» – федеральных законов, составляющих федеральный бюджет США) – т.н. «Красной книги» (Principles of Federal Appropriations Law – «Red Book»). 3. Стандарты внутреннего контроля, осуществляемого в федеральных органах исполнительной власти США (т.н. «Зеленая книга») (Standards for Internal Control in the Federal Government – «Green book»). 4. Руководство по проведению государственного финансового аудита (GAO/PCIE Financial Audit Manual (FAM)). Конкретизируют положения «Желтой книги» – стандартов государственного аудита и доводят их положения до описания непосредственных действий аудиторов в процессе проведения государственного аудита. 5. Руководство по оценке соответствия необходимых затрат запланированным результатам (GAO Cost Estimating and Assessment Guide). Важной тенденций развития ГФК в развитых странах является оформление его комплексного характера, что выражается в сочетании в практике контроля различных научных подходов и видов финансового контроля, а также постоянный поиск оптимального соотношения их применения. Выводы: 1. Все более тесная интеграция ГФК в систему государственного управления. Повышение значимости контроля как функции управления. Расширение задач контроля с собственно контроля целевого и законного характера использования государственных средств, до контроля непосредственных и конечных результатов государственных программ и обоснованности выделения на их достижение государственных средств. 2. Необходимость участия органов ГФК в выработке бюджетной политики, включая вопросы сбалансированности бюджетной системы, управлении эффективностью государственных программ, в том числе средне и дол9 госрочных. 3. Формулирование и выражение высшими контрольными органами собственного виденья и мнения по вопросам социально-экономического развития своих государств, повышение экспертной роли контрольных органов. 4. Повышение значимости творческой составляющей деятельности ГФК, большее внимание высших контрольных органов к эффективности расходования государственных средств, выражение экспертного мнения. 5. Все процедуры ГФК осуществляются в рамках стандартов ГФК, разрабатываемых высшим контрольным органом. 6. Оформление комплексного характера ГФК, что выражается в сочетании в практике контроля различных научных подходов и видов финансового контроля, а также постоянный поиск оптимального соотношения их применения. 7. Выделяется одновременная тенденция к децентрализации осуществления контрольной функции, выполнения ее непосредственно на объекте контроля, с рассмотренным выше усилением консолидации и стандартизации контрольной деятельности; повышается внимание к предварительному контролю и оценке эффективности использования государственных средств. 8. Существует тенденция усиления влияния наднационального контроля за ключевыми макроэкономическими показателями в странах, где наднациональные органы непосредственно вмешиваются в экономику. Список литературы 1. Лимская декларация руководящих принципов контроля. Принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 г. http://www.ach.gov.ru/ru/international/limskay 2. Кох Р. Стратегия. Как создавать и использовать эффективную стратегию. 2-е изд. СПб.: Питер, 2003 3. Government performance and resulting act of 1993 (US GPRA). 10 http://www.whitehouse.gov/omb/mgmt-gpra/gplaw2m 4. US SSA 2008-2013 Strategic plan. http://www.ssa.gov/asp/plan-20082013.html 5. US GAO 2010-2015 Strategic plan. http://www.gao.gov/cgi- bin/getrpt?GAO-10-559SP: 6. http://en.wikipedia.org/wiki/United_States_public_debt. 7. IMD-World-Competitiveness-Yearbook-2010. http://www.imd.org/news/IMD-World-Competitiveness-Yearbook-2010Rankings.cfm 8. Fackler M. Japan’s big-works stimulus is lesson. http://www.nytimes.com/2009/02/06/world/asia/06japan.html?_r=3&pagewanted= 1 11
