2. Деятельность правоохранительных органов и эффективность

Уважаемые участники совещания!
Анализ статистических данных свидетельствует о снижении миграционной
активности на территории Воронежской области примерно на 7%.
Несмотря
на это, профилактике нарушений миграционного законодательства необходимо и
в дальнейшем уделять особое внимание.
Так, по состоянию на 01.01.2010 на территории области поставлено на
миграционный учет 76486 иностранных граждан и лиц без гражданства (АППГ 82201), снято с учета 40603 иностранных граждан и лиц без гражданства (39292).
На территории области расположено 37 работодателей, имеющих
разрешения на привлечение иностранных работников (39). Иностранным
гражданам оформлено 7817 разрешений на работу (10044), аннулировано 2470
разрешений (2792). Таким образом, количество иностранных граждан,
работающих у каждого работодателя, составляет примерно по 140 человек.
Незаконное пребывание на территории России иностранных граждан,
совершение ими преступлений и правонарушений, стихийное заполнение
мигрантами рынка труда, монополизация мелкорозничной торговли способствуют
увеличению безработицы для населения и усиливают обоюдную неприязнь, что
развивает межнациональные и межконфессиональные конфликты в обществе.
Вместе с тем, проверки деятельности территориальных отделов и
Управления ФМС свидетельствуют о недостаточности проводимой ими работы и
допущению нарушений законодательства.
Так, в 2009 году сотрудниками УФМС выявлено 1463 иностранных
гражданина, незаконно осуществляющих трудовую деятельность (1447). Однако
протоколов об административных правонарушениях по ч.1 ст.18.15 КоАП РФ в
отношении работодателей составлено всего лишь 917 (808). Таким образом, за
привлечение к трудовой деятельности в России иностранных граждан при
отсутствии у них разрешений к ответственности привлечено 63% работодателей.
Ненадлежащим образом органами ФМС области осуществляется работа по
привлечению к административной ответственности по ч.3 ст.18.9 КоАП РФ лиц,
предоставляющих жилые помещения иностранным гражданам, незаконно
пребывающим на территории России. О недостатках работы на данном
направлении свидетельствует несоразмерность количества иностранных граждан,
привлеченных к административной ответственности по ч.1 ст.18.8 КоАП РФ за
нарушение режима пребывания (4192 человека), количеству должностных лиц и
граждан, привлеченных по ч.3 ст.18.9 КоАП РФ (490 человек). Разница в
количестве привлеченных к административной ответственности указанных
категорий граждан составляет почти 90%.
Ненадлежащим образом проводится работа по исполнению постановлений о
наложении штрафов по делам об административных правонарушениях. В 2009
году на иностранных граждан наложено 6090 административных штрафов на
сумму 12233 тыс. руб., из них взыскано только 4142 штрафа на сумму 8285 тыс.
руб. или 68% (АППГ – 64%). Работа по привлечению к административной
ответственности лиц, не уплативших штраф в 30-дневный срок, не организована.
Не налажена работа по направлению судебному приставу-исполнителю
материалов для взыскания суммы административного штрафа. Так, в нарушение
2
КоАП РФ должностные лица ОУФМС в Лискинском районе не направили в
службу судебных приставов постановления о привлечении 5-ти иностранных
граждан к административной ответственности в виде штрафа, не оплативших его
в срок. Аналогичные факты выявлены в других районах.
В нарушение КоАП РФ должностные лица органов ФМС, рассматривающие
дела об административных правонарушениях, зачастую не устанавливают
причины и условия, способствовавшие их совершению, представления о
принятии мер по их устранению в организации и должностным лицам не вносят.
В 2009 году внесено 36 представлений (в 2008 году – 7).
Ненадлежащим образом организована система миграционного учета
иностранных
граждан.
Должностными
лицами
УФМС
допускаются
многочисленные ошибки в написании фамилий, имен, отчеств, дат рождения,
гражданства лиц, привлекаемых к ответственности, при введении данных в АБД
«Административная практика» ИЦ ГУВД области. Указанное положение дел
искажает статистические данные о количестве иностранных граждан,
привлеченных к административной ответственности, не позволяет выявить
злостных нарушителей режима пребывания, решить вопрос об их
административном выдворении и приводит к недостоверности учета.
Существуют трудности в работе с заключенными иностранными
гражданами. В исправительных учреждениях области содержится более 7500
осужденных, из них 414 или 6% составляют иностранные граждане и лица без
гражданства. При этом 248 лиц данной категории не имеют документов,
удостоверяющих личность и гражданскую принадлежность. Однако УФМС не
соблюдаются требования законодательства о направлении сотрудника
миграционной службы в течение 10 дней с момента получения информации о
прибытии иностранца в учреждение для ознакомления с его личным делом и
организации оформления документов.
В 2009 году из исправительных учреждений области освобожден 141
иностранец, не имеющие документов для пересечения границы. При этом в
учреждения уголовно-исполнительной системы из УФМС на них поступило всего
7 свидетельств на возвращение в страну гражданской принадлежности лицам,
содержащимся в колониях, и 2 свидетельства после освобождения их из мест
заключения. Указанное во многом обусловлено длительными сроками подготовки
Министерством иностранных дел РФ удостоверяющих документов для
иностранных граждан, освобождающихся из мест лишения свободы.
В соответствии с действующим законодательством, если пребывание
иностранного гражданина, законно находящегося в России, создает реальную
угрозу здоровью населения, может быть принято решение о нежелательности
пребывания данного иностранного гражданина в РФ. Однако в настоящее время
на законодательном уровне не регламентирован порядок оформления документов
для подготовки заключения о необоснованности пребывания на территории
России указанной категории иностранных граждан органами Министерства
здравоохранения. Исполнение данного законодательства в Управлении
Роспотребнадзора по Воронежской области будет проверено в апреле-мае 2010 г.
3
Определенные трудности в своевременной реализации положений
Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в
Российскую Федерацию» вызывают длительные сроки подготовки распоряжений
о нежелательности пребывания в России иностранных граждан, подлежащих
освобождению из мест лишения свободы. В частности, Управлением ФСИН для
последующего принятия Минюстом России указанных решений в 2009 году
направлено 182 материала. При этом поступило лишь 104 распоряжения о
нежелательности пребывания иностранных граждан в РФ. Таким образом, 78
освободившихся иностранных граждан, юридически не имеющих оснований для
пребывания в России, продолжают оставаться на ее территории.
Иной проблемой, препятствующей своевременному выдворению указанной
категории иностранных граждан, по-прежнему является неопределенность на
законодательном уровне конкретного механизма выдворения лиц данной
категории после отбытия ими лишения свободы. В результате отбывшие
наказание иностранцы, пользуясь отсутствием контроля за исполнением
обязанности по убытию из России, не имея дохода, вновь совершают
преступления. Данные проблемы являлись предметом рассмотрения на
заседаниях межведомственной рабочей группы, УФСИН и УФМС рекомендовано
направить в федеральные службы запросы с предложением разъяснить порядок
исполнения выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства после
отбытия наказания в виде лишения свободы.
В 2009 году на территории области выявлено 8494 правонарушения,
совершенных иностранными гражданами, и лицами без гражданства, что на 0,8%
меньше, чем в 2008 году (8565), а также 7965 правонарушений, совершенных
иностранными гражданами, связанных с нарушением режима пребывания, что на
5,6% больше, чем в 2008 году (7520).
Несмотря на снижение количества зарегистрированных преступлений,
совершенных иностранными гражданами с 409 - в 2008 году до 384 - в 2009 году
(или на 6,1%), сотрудниками милиции и миграционной службы не принимается
достаточных мер по выявлению иностранных граждан, незаконно находящихся в
России и склонных к совершению преступлений.
Так, на территории Панинского и Семилукского районов с 2008 года
незаконно проживали двое иностранных граждан - Украины и Узбекистана, они
не были выявлены, а в 2009 году совершили убийства.
Вследствие бездействия правоохранительных органов Левобережного
района гражданином Азербайджана Гасановым Б.Ш., незаконно находящимся на
территории России, совершено преступление, предусмотренное ч.3 ст.264 УК РФ.
Факты совершения тяжких преступлений иностранными гражданами,
незаконно пребывающими на территории России, установлены прокурорами
Железнодорожного, Левобережного, Советского, Бобровского, Рамонского,
Семилукского, Борисоглебского районов.
Органами предварительного следствия не соблюдаются требования
законодательства о принятии мер
к установлению обстоятельств,
способствовавших совершению преступления, представление о принятии мер по
их устранению в организации или их должностным лицам не вносятся.
4
Прокурором Центрального района по результатам изучения двух уголовных
дел установлено, что граждане Казахстана и Украины, незаконно находившиеся
на территории России, и неоднократно привлекавшиеся к уголовной
ответственности, вновь совершили кражи. В ходе расследования уголовных дел
следователями не дано оценки законности их нахождения на территории России,
не принято мер к установлению обстоятельств, способствовавших совершению
преступления. Меры реагирования к должностным лицам и органам власти,
допустившим их незаконное пребывание, также не приняты. Аналогичные
нарушения выявлены прокурорами других районов.
Кроме того, дознаватели и следователи не уделяют должного внимания
качеству
вносимых
представлений,
не
анализируют
обстоятельств,
способствовавших совершению преступлений. Вопрос о принятии конкретных
мер по их устранению, а также привлечении к дисциплинарной ответственности
виновных лиц, не ставится. Указанные обстоятельства препятствуют
привлечению виновных должностных лиц органов внутренних дел и УФМС к
дисциплинарной и административной ответственности за невыполнение законных
требований следователей и дознавателей.
В нарушение законодательства контроль за пребыванием иностранных
граждан, возложенный на органы ФМС и ОВД, не осуществляется. Так,
прокурором Семилукского района установлены факты незаконного проживания в
с. Землянск с 2008 года шестерых граждан Украины, трое из которых незаконно
проживали в указанном населенном пункте с 2008 года и совершили 7 краж
чужого имущества в 2009 году. При этом, никто из иностранных граждан не
привлекался сотрудниками ОВД к ответственности по ст.18.8 КоАП РФ. Кроме
того, в 2009 году прокурором района в г. Семилуки выявлено 14 фактов
незаконного привлечения к трудовой деятельности иностранных граждан, не
имевших разрешения на ее осуществление. Указанные факты выявлены
прокуратурой района в ходе проведения проверки. Несмотря на это, никто из
участковых уполномоченных ОВД района к дисциплинарной ответственности не
привлечен. Такие факты выявлены прокурорами и других районов.
Распространению нелегальной миграции во многом способствует
сложившаяся в области незаконная деятельность физических и юридических лиц
по предоставлению услуг в сфере оформления документов, подтверждающих
законность пребывания на территории региона, предоставления транспортных
услуг по пересечению границы, рабочих мест, жилых помещений для
проживания, регистрации иностранных граждан по одним и тем же адресам. В
средствах массовой информации систематически распространяется реклама о
предоставлении иностранным гражданам услуг по оформлению разрешений на
временное проживание, вида на жительство, гражданства, регистрации по месту
проживания. Однако сотрудниками УФМС и оперативными подразделениями
правоохранительных органов работа по выяснению обстоятельств и условий
предоставления указанных услуг не проводится.
Несмотря на выявление многочисленных фактов незаконного привлечения к
трудовой деятельности иностранных граждан, предоставления жилых помещений
либо оказания иных услуг иностранным гражданам, находящимся в России с
5
нарушением установленного порядка, сотрудниками УФМС, ГУВД и УФСБ
выявлено лишь 3 преступления, предусмотренных ст.322.1 УК РФ. Проведение
процессуальных проверок инициируется не во всех случаях. Так, Лискинским
межрайпрокурором установлено, что должностными лицами ОУФМС района в
2009 году выявлено незаконное пребывание 47 граждан Таджикистана и
Узбекистана в г.Лиски на территории ОАО «ЛискоБройлер», которые привлечены
к административной ответственности по ч.1 ст.18.8 КоАП РФ. Однако
соответствующий материал для организации процессуальной проверки по
признакам преступления, предусмотренного ст.322.1 УК РФ, в территориальный
ОВД направлен после вмешательства прокуратуры района. Проводится проверка.
По материалам проверок в большинстве случаев выносятся необоснованные
постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, что является причиной
их отмены прокурорами. Так, в 2009 году на территории Центрального,
Ленинского, Коминтерновского и Рамонского районов зарегистрировано 10
сообщений указанной категории. Из них, в 8-ми случаях постановления об отказе
неоднократно отменялись как незаконные. Например, 19.06.2009 в ОВД по
Рамонскому муниципальному району поступило сообщение об организации
Хожевым К.А. незаконного пребывания иностранных граждан на территории РФ.
Участковым уполномоченным проводились процессуальные проверки, 05.09.2009
вынесено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела по п.2 ч.1 ст.24
УПК РФ. По результатам изучения материалов проверки надзирающим
прокурором принятое решение отменено лишь 17.02.2010, а материал возвращен
в ОВД для проведения дополнительной проверки. Аналогичные меры
реагирования приняты остальными прокурорами.
Доказательственная база по материалам и делам данной категории строится
на показаниях иностранных граждан. Лица, привлекающие их к трудовой
деятельности, как правило, не устанавливаются либо не опрашиваются.
Учитывая, что в течение длительного времени незаконные решения, принятые
органом дознания, остаются без должной реакции со стороны надзирающих
прокуроров, иностранные граждане выезжают с территории России, что в
дальнейшем затруднит процесс доказывания по делу.
В 2009 году в сфере режима пребывания иностранных граждан выявлено
4308 правонарушений. При этом, 268 иностранными гражданами данные
правонарушения совершены неоднократно. Несмотря на это, должных мер по
подготовке материалов для принятия решений о нежелательности пребывания
указанных иностранных граждан на территории России УФМС не принято.
Решения суда о выдворении иностранных граждан органами внутренних дел
фактически не исполняются: в 2009 году из 229 указанных судебных решений
исполнено – 17. Причины неисполнения указанных решений связаны с одной
стороны с недостаточным финансированием указанных мероприятий, с другой
отсутствием налаженной системы порядка исполнения решений суда, в том числе
обеспечения контроля за указанными лицами после вынесения в отношении них
решений о выдворении, отсутствии учреждений для содержаний указанной
категории иностранных граждан.
6
Учитывая изложенное, Вашему вниманию предлагается проект
постановления координационного совещания с мероприятиями, направленными
на активизацию работы на указанном направлении.