Особенности европейской региональной политики
реклама
М. Симон ТРАНСФОРМАЦИЯ НАЦИОНАЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВ ЕВРОПЫ ПОД ВЛИЯНИЕМ ПРОЦЕССОВ РЕГИОНАЛИЗАЦИИ Государство как политический институт в условиях глобализации подвергается трансформации. Под воздействием глобализации диверсифицируются уровни управления и субъектов политики, значительная часть функций переносится как «наверх» – к наднациональным органам, так и «вниз» – к региональным и местным властям. Особенно наглядно данные процессы можно наблюдать в Евроcоюзе. Там налицо усиление роли регионов в процессе принятия решений, конкуренция с правительствами государствнаций. Единый внутренний рынок в Европе позволил регионам играть более активную роль политических во внешнеэкономических препятствий. связях, Межрегиональное освободив их сотрудничество от и относительная экономическая независимость регионов привели к идее необходимости внедрения налогового федерализма во многих государствах. Многие эксперты полагают, что ХХI в. станет «веком регионов». «Ренессанс регионализма» Национальное государство как формальный политический институт на современном этапе претерпевает значительные изменения, по существу трансформируя свое исходное содержание и приобретая новое, обусловленное глобализацией. Это выражается, прежде всего, в том, что нарастающая необходимость интеграции в экономике, решения экологических проблем, обеспечения прав человека, равно как и проблем международной и внутренней безопасности, неизбежно детерминирует постепенную передачу функций национальных государств наднациональным органам. 1 Обострение ряда кризисных ситуаций по мере развития глобализации выдвигает на первый план потребность в регулировании стихийно разворачивающихся процессов в целях адаптации человечества к новым условиям существования. Решающее способные значение здесь приобретают силы, контролировать эти процессы и вносить в них элементы упорядоченности и целенаправленности. «Сегодня мир, почти лишенный путевой нити, пытается на ощупь найти новый баланс, новое соотношение сил между государством, рынком и гражданским обществом», – заявил М. Хансен1. Сложность проблемы в том, что ее решение требует не просто разграничения полномочий между указанными институтами, но и трансформации самих институтов в связи с изменением общественных ценностей и приоритетов. Существует мнение, что интеграционные процессы в экономике ведут к «стиранию» государственных границ, к ослаблению государственного суверенитета в финансовой сфере. Вместе с тем стихийные процессы глобализации не превращают мировую экономику в некий однородный комплекс, а наоборот, усиливают контраст между высокоразвитым центром, в котором проживает 1/6 населения Земли, и периферией, составляющей основную массу жителей планеты. Поскольку мировая валютно–финансовая сфера превратилась в единую систему, экономическая архитектура, складывающаяся в мире, оказывается крайне нестабильной, она чревата большими потрясениями не только для стран периферии, но и для центра, ведь обвал одного из ее звеньев может тяжело отразиться на всех остальных. Несмотря на возросшее могущество и относительную независимость от государства крупнейших субъектов рынка (олигопольных структур), последние не в состоянии регулировать стихийные процессы мирового «Ценности, которые мы защищаем, перемены, к которым мы стремимся. Социальная справедливость в условиях глобализации экономики»: Доклад Генерального директора МОТ. 81 сессия. Женева, 1994. С.15. 1 2 рынка, приобретающие все более непредсказуемый характер, и вынуждены опираться на институт государства. Многие исследователи придерживаются мнения, что после 1945 г. суверенитет утратил свою актуальность вследствие распространения транснациональных сетей, прежде всего, сети глобального капитализма и постиндустриальной культуры. Существуют разные мнения относительно эрозии национального государства в современных европейских реалиях. Профессор Бостонского университета, интеграции В. пишет Шмидт транснациональных корпораций о специалист том, что (ТНК), в по европейской результате роста международных сетей коммуникации (в основном, электронных средств массовой информации) и международного постепенного бизнеса государство-нация отмирания2. При всей вступило уникальности в процесс европейской действительности ее дальнейший прогресс, оставляющий позади фазу национального государства, в большой степени отвечает общим тенденциям, поскольку современный контекст неуклонно благоприятствует преобразованию государств либо в конфедерации, либо в кондоминиумы, либо в федерации разного состава и разной структуры. Однако не все европейские политологи единодушны в оценке положения государства-нации в контексте Европейского сообщества. Достаточно интересно в этом отношении высказывание выдащегося американского социолога М. Манна: «В исторической сердцевине современного общества, в наднациональном европейском сообществе (ЕС), – пишет он, – еще теплится особая вера в тот аргумент, что национальнополитический суверенитет разрушается. Однако на сегодняшний день существование даже старейших национальных государств еще не превысило средней продолжительности человеческой жизни, в большинстве же своем 2 Schmidt V.A. The new world order, incorporated: The rise of business a. the decline of the nation-state. - Florence: EUI. R.Schuman centre, 1995 – 28p. 3 они куда более юны, а многие еще борются за право родиться»3. Поэтому, как полагает М. Манн, все разговоры об отмирании государства-нации достаточно преждевременны. «Региональные барьеры внутри национальных государств утратили былое значение, чего нельзя сказать разве что о представителях Каталонии. Национальные системы образования, средства массовой информации и потребительский рынок продолжают подтачивать местечковую психологию, сплавляя социальную и культурную жизнь в единство, являющееся национальным даже в мельчайших своих проявлениях. Таким образом, закат национального государства не носит всеобщего, повсеместного характера»4. Действительно, нельзя не согласиться с М. Манном. На данный момент ЕС, пожалуй, единственная удачная модель демократической интеграции в современном мире. Она уникальна в первую очередь тем, что в ее основу заложен принцип «cубсидиарности» (дополнительности), предусматривающий многоуровневую систему принятия решений. Речь идет о четырех уровнях: коммунальном, наднациональном. При этом региональном, национальном и решение каждой конкретной проблемы относится к компетенции той власти, которая обеспечивает ее оптимальное решение. Таким образом, проявляется тенденция к перенесению части государственных функций по регулированию валютно-финансовой сферы на надгосударственный уровень. Помимо этого, развитие процессов глобализации подталкивает государства к большей координации в области правового регулирования информационного пространства, экологии, борьбы с терроризмом, наркобизнесом и преступностью. Такая координация требует усиления той стороны института государственной власти, которая связана с международным сотрудничеством и развитием. Фактически, ни одно другое 3 Манн М. Нации-государства в Европе и на других континентах // Нации и национализм. М., 2002. С. 392. 4 Там же. С.398. 4 интеграционное объединение нельзя поставить в один ряд с Евросоюзом (будь то АСЕАН, НАФТА, МЕРКОСУР, СНГ, АТЭС), поскольку только государства – члены ЕС согласны делегировать широкие полномочия наднациональным институтам, отказываясь тем самым от части национального государственного суверенитета. Если же говорить об общемировых тенденциях, то необходимо отметить, что число государств неуклонно увеличивается. Есть соблазн объяснить этот феномен распадом коммунистической системы, а также отпадением от бывших колониальных империй Запада последних «осколков» на территории Африки и Океании. По мнению некоторых ученых, мир сейчас переживает своеобразный «ренессанс регионализма». В работе «Регионализация в контексте становления постиндустриального общества» И.Конов и Д.Топольсков указывают на то, что начало этого процесса можно датировать 60-ми годами XX века. «Именно тогда в развитых странах Запада, – отмечают они, – стали актуализироваться исследователей региональные казались чем-то идентичности, абсолютно которые для многих рудиментарным. Однако движения в Шотландии и Уэльсе, Стране Басков и Каталонии, на Корсике и в Бретани заставили европейских политиков пойти на серьезные реформы (1978 г. – Испания проводит административно-территориальные реформы, 1982 г. – Франция изменяет местное правление, 1999 г. – Великобритания идет на то, что Шотландия и Уэльс приобретают местные законодательные органы). В Канаде проблема Квебека осмысливается через понятие отдельного общества. И это общество не утрачивает, а усиливает черты своей идентичности, несмотря на существующие уступки со стороны центрального правительства»5. Можно найти общую основу регионализации, которая сначала дала себя знать в развитых странах, а затем превратилась в общемировое явление. Конов И.Ф., Топольсков Д.М. Регионализм в контексте становления постиндустриального общества // Глобализация, федерализм и региональное развитие / Институт социологии РАН. М., 2001. С. 29–31. 5 5 Такой основой выступает становление постиндустриального общества. Мировое политическое поле претерпевает изменения из-за того, что роль политических акторов начинают играть ТНК. Все это позволяет сделать вывод о разрушении Вестфальской системы мира, основным элементом которой было национальное государство. Сейчас оно утратило часть своих функций. Силы регионализма вырвались из-под его оболочки. В ЕС многие региональные органы власти стремятся напрямую иметь дело с Брюсселем, обходя свои национальные правительства. Это обусловлено стремлением повысить собственный статус. «С 1992 г. при Еврокомиссии как совещательный орган действует Комитет регионов (COR), куда сейчас входят 189 членов. В Совете Европы зарегистрированы 235 регионов, которые сотрудничают между собой»6. Подразделением прогнозных исследований Еврокомиссии был даже создан специальный сценарий под названием «Сотни цветов»7, отвечающий запросам современного гражданского общества. Он предполагает переход к локальным сообществам, региональным местным самоуправлениям, которые и станут главными источниками власти. «Жизнь без правительства» – вот лозунг будущего политического устройства Европы. Благодаря новым формам сотрудничества между регионами происходит процесс трансформации национальной идентичности в Европе. Возможно, данный феномен можно объяснить исторической обусловленностью существования подобных процессов. В последние годы появилась возможность доведения регионализации Европы до ее логического конца, т.е. децентрализации управления на всех уровнях. Региональная политика основана на системе региональных контрактов. Регионы сами определяют приоритетные задачи на ближайшие пять лет. Подобную экономическую систему можно охарактеризовать как Конов И.Ф., Топольсков Д.М.. Указ. соч. С.31. The Future of the Nation State: Essays on Cultural Pluralism and Political. Integration // Ed. by S. Gustavsson, L. Lewin L. L; N.Y.: Nerenius & Santerus Publ. 1996. P. 297. 6 7 6 неолиберальную, предполагающую разрыв между городом и деревней, исход сельского населения в города. Регионы и отдельные страны договариваются о сферах экономического влияния. Фактически им предоставляется большой круг прерогатив, таких, например, как самостоятельное решение бюджетных вопросов. Формирование еврорегионов происходит даже в тех государствах, которые только что вступили в ЕС. Вместе с тем все очевиднее неоднозначность наблюдаемых на континенте тенденций регионализации. В результате большей прозрачности границ правительства мобильностью сталкиваются капитала, трудовых с выходящей ресурсов, из-под товаров, контроля культурных ценностей. Не только на государственном уровне, но и на уровне интеграционных объединений все сложнее регулировать влияние ТНК, чье могущество нередко превосходит возможности правительств стран, на территории которых разворачивается их деятельность. Другие международные, экономические, торговые и финансовые организации, действующие в системе мирового и европейского рынков, стремятся сломать протекционистские барьеры и непосредственно, иногда бесконтрольно, взаимодействовать с потребителями. Постоянными источниками повышенной опасности стали проблемы организованной преступности, наркоторговли и международного терроризма. В 90-е годы в условиях заметного ухудшения дел в экономике и роста безработицы, превысившей в среднем в Европе 11%, многие жители континента пришли к выводу, что современное государство, страдающее хроническим бюджетным дефицитом, не в состоянии справиться с ситуацией традиционными методами. На этом фоне четко обозначились еще два фактора усиления роли региональных образований. С одной стороны, возросло осознание того, что «органы местного самоуправления» составляют одну из основ демократического строя, обеспечивая право граждан на участие в управлении государственными делами, а это, в свою очередь, представляет собой огромный вклад в построение Европы, основанной на 7 принципах демократической и децентрализованной власти. С другой стороны, кризисное положение вызвало к жизни определенные «центробежные» тенденции и надежду на то, что на уровне региональных органов власти, максимально приближенных к гражданам, станет возможно найти оптимальное решение выхода из кризиса. Так объективно возникло пространство, в пределах которого субнациональные и трансграничные регионы приобрели большие вес и значимость. Особенности европейской региональной политики На протяжении последних десятилетий европейцами уже накоплен заметный опыт в региональной политике. Еще в 1969 г. был подписан документ Комиссии Европейского сообщества о «региональной политике сообщества», в котором говорилось о необходимости приступить к организации деятельности Сообщества по вопросу регионального развития8. План включал следующие составляющие: проведение мероприятий по оптимизации развития индустрии регионов, укрепление связей между ними и отстающими в промышленном отношении регионами, создание полюсов развития, преимущественно в сельскохозяйственных зонах. В намерения Комиссии входило с помощью региональной политики и при содействии Фонда регионального развития сообщества достичь «выравнивания» регионов. Особую остроту данная проблема приобрела в связи с расширением ЕС сначала за счет вступления в него Испании, Португалии и Греции, а затем и других стран, отдельные регионы которых нуждались в солидных финансовых вливаниях. Необходимо отметить, что на момент создания Фонд регионального развития занимал 2-е место в статье расходов Сообщества после финансирования аграрной политики. 8 Зуева К. Новые концепции европейской интеграции // Мировая экономика и международные отношения. 1995. №11.С. 29 8 С середины 80-х годов эта региональная политика приобрела новый импульс. В 1985 г. Совет Европы принял «Европейскую хартию о местном самоуправлении», а в 1989 г. – «Европейскую (Мадридскую) рыночную конвенцию о трансграничном сотрудничестве территориальных образований и их властных органов»9. В рамках ЕС в 1984 г. состоялась первая конференция по теме: «Парламент – регионы», на которой была разработана рекомендация по созданию автономных региональных органов и по установлению прямых контактов между ними и европейскими институтами. Вместе с тем региональная политика осложняется существенными отличиями регионов друг от друга. Территориально–административные единицы Бельгии, Германии, Италии и Испании имеют богатый опыт самоуправления, в то время как во Франции, Голландии, Дании законодательство ограничивает полномочия местных властей. В еще большей степени низкая степень самостоятельности местного самоуправления характерна для Греции и Португалии10. Особым вниманием в последнее время пользуется регионы, созданные на приграничных территориях для развития международного сотрудничества и преодоления «национальной ограниченности». Идея такого сотрудничества зародилась еще в XIX в., когда в 1875 г. Франция и Испания создали так называемую «двустороннюю комиссию» сотрудничества в районе Пиренеев11. После Второй мировой войны в 1949 г. был подписан италоавстрийский договор, цель которого заключалась в том, чтобы облегчить взаимную торговлю продуктами и товарами местного производства между итальянской провинцией Альто–Адидже и австрийскими землями Тироль и Форарльберт. 9 Зонова Т. В. От Европы государств к Европе регионов? // Полис. 1999. N 5. С. 155–164. 10 11 Зонова Т. В Указ. соч, С.157. Europe in Global Change: Strategies and Options for Europe // Ed. by: U. Ueidenfeld, J. Janning. 1993. P. 9 В 1972 г. была образована Межрегиональная ассоциация Центральных Альп, в которую вошли альпийские регионы Италии, Австрии, Швейцарии и Германии. Данная ассоциация до сих пор служит весьма наглядной моделью плодотворного взаимодействия европейских регионов. Ее задача заключается в охране окружающей среды, обустройстве территорий, улучшении условий жизни и занятости местного населения, координации транспортных путей для развития туризма, сохранении местных традиций и культурном сотрудничестве. В 1971 г. была создана также Ассоциация Адриатических Альп, впервые включившая, помимо западноевропейских, некоторые регионы Югославии12. Мадридская конвенция 1980 г. предоставила местной власти возможность разработки юридической основы взаимодействия по экономическим, социальным, экологическим и культурным вопросам вне зависимости от национальных границ. Под термином «трансграничное сотрудничество» предполагалось административного, культурного технического, характера, понимать все согласованные экономического, направленные на меры социального укрепление и и развитие добрососедских отношений между регионами, находящимися по обе стороны границы, а также заключение соответствующих договоров. Особое внимание уделялось совершенствованию налоговых и таможенных правил, условий внешней торговли и процедур перевода капиталов. Конвенция определяла сферы трансграничного сотрудничества: вопросы городского и регионального развития, улучшения транспортной и коммуникационной сетей, энергоснабжения, охраны окружающей среды, взаимопомощи в чрезвычайных ситуациях, а также проблем воспитания, образования, научных исследований, здравоохранения и т.д..13 12 Developments in West European Politics / Ed. by M. Rhodes et al. Houndmills etc.: Macmillan Press. 1997. P. 328. 13 Эмерсон М. Формирование политических рамок Большой Европы // Современная Европа. 2004, с.58 10 Большое внимание в конвенции уделялось культурной политике, организации досуга, спорту и туризму. Проблемы социальной защиты трудящихся и работа в приграничных областях, а также осуществление совместных экономических проектов, строительство предприятий, совершенствование промышленных систем – все это, так или иначе, было затронуто разработчиками Мадридской конвенции. Авторы призвали участников к заключению соответствующих межгосударственных договоров. В духе этой конвенции Совет Европы учредил постоянный представительный форум органов местной и региональной власти 32 стран – членов Совета Европы – Конгресс местных и региональных властей Европы. В 1990 г. состоялась первая конференция трансграничных регионов, в ходе которой особое внимание было обращено на гармонизацию политических мер, связанных с обустройством трансграничных территорий. Сейчас в Европе более 30 таких образований, их представители объединены в Рабочую группу по приграничным регионам. Кроме того, действует «Программа средиземноморских конвенций», предполагающая сотрудничество французского региона южных Пиренеев с Северной Португалией и Ломбардии с Каталонией. «Регио Базиленсис» действует на основе соглашений между Швейцарией, Францией и Германией. В 1988 г. Штутгарт, Барселона, Лион и Милан основали «Моторную четверку», которая по замыслу организаторов должна была послужить своего рода «локомотивом» европейского промышленного развития. Можно привести много подобных примеров, что, безусловно, свидетельствует об устойчивости описанных процессов14. Немалое внимание в Европе уделяется регионам, расположенным в горных зонах. Только в ЕС они составляют не менее 26% территории с населением около 25 млн человек. Такие регионы имеются в Шотландии, Греции, Италии, Португалии, Испании и ряде других стран ЕС. Их 14 Marks G. Hooghe L. Blank K. European Integration and the State. Florence: EU Schuman Centre. 1995. P. 36. 11 особенность состоит в том, что они удалены от экономических центров, а численность их населения постоянно снижается. В 1994 г. состоялась конференция представителей горных регионов (по инициативе Совета Европы). В 1991 г. в Страсбурге была заключена «Альпийская конвенция» со статусом межправительственного документа. Подписавшие конвенцию разделили обязанности следующим образом: Италия взяла на себя разработку проектов развития сельского хозяйства, Франция должна была заняться вопросами туризма и территориального самоуправления, Швейцарии достался транспорт, Германии – защита окружающей среды и улучшение почв, а в компетенцию Австрии вошло сохранение горных массивов15. В данное время Совет Европы разрабатывает региональную программу для Карпат. Его содействие также весьма ощутимо в таком вопросе, как подготовка международных и двусторонних программ технической, организационной, финансовой, законодательной помощи для долгосрочного развития регионов Восточной Европы, расположенных в «неблагоприятных зонах». Кроме того, Совет Европы и ЕС приступили к созданию совместного фонда, призванного поддерживать в странах Восточной Европы экспериментальные межрегиональные инициативы с учетом западноевропейского опыта. Еще в 1989 г. по программе ЕС INTERREG Комиссия выделила 1,4 млрд немецких марок на «создание структур коммуникации и кооперации в приграничных регионах»16. На смену традиционной системе «породненных городов» в последнее время приходит так называемое партнерство, предполагающее стимулирование рыночных отношений между городами. Исполнительные органы ЕС и Совета Европы все чаще идут на установление прямых связей с местными 15 16 властями в попытке обойти негибкие национальные Towards a European nation? Political Trends in Europe / Ed. by M. Haller, R. Richter. London. 1995. P.124 Ibid. P.128. 12 бюрократические структуры. Правительства европейских стран по-разному реагируют на эти начинания. Так, в Италии декретом президента от 24 июня 1977 г. было установлено, что «даже в тех сферах деятельности, где области обладают самостоятельностью, только государству принадлежит право окончательного решения, если речь идет о связях с институтами ЕС»17. В Норвегии в январе 1996 г. на конференции в г. Осло по регионализации премьер-министр Г. Брунтланд заявила, что «министерство иностранных дел не может далее сохранять монополию на контакты с заграницей»18. Наглядный пример в данном контексте – возможность Тронхейма создавать свою службу внешней разведки и даже назначать собственных послов. Кстати, Тронхейм, Берген и Ставангер уже располагают лоббистами в штаб-квартире ЕС в Брюсселе. Различные теоретические подходы к вопросам «регионализма» Несмотря на значительные достижения, проблема «Европы регионов» в последнее время вызывает острые теоретические споры из-за возникших на фоне экономического кризиса, роста безработицы, социальной нестабильности, атмосферы разочарованности в результате европейской политики. Многие констатируют тот факт, что идея «Соединенных Штатов Европы», Европы государств и межправительственных соглашений перестала быть движущей силой интеграционного процесса. Так, в 1993 г. во Франции разочарование «маастрихтской Европой» высказало 34% населения, а в Германии – 56%19. «Евроскептицизм» способствует распространению националистических и партикуляристских настроений. Цит. по: Тихомиров Ю. А. Государство в современном мировом сообществе // Политические науки и НТР : Ежегодник. М., 1987. С. 38. 18 Цит. по: Berezin M. Democracy and Its Others in a Global Policy // International Sociology. L. 1999. Vol. 14. P. 240. 17 19 Eatwell R Europe in Global Change: Strategies and Options for Europe // L. ; N.Y.: Routledge, 1997. - XIV, p. 235 13 В этом контексте и появляются радикальные теории, предлагающие новые модели европейского строительства. Их сторонники видят будущее не за европейской федерацией государств, а за Европой регионов, созданию которой будут способствовать европейские институты, вынужденные признать регионы в качестве самостоятельных субъектов интеграции. С ними спорят приверженцы европейское традиционного строительство, считающие, федералистского что взгляда необходимо на сохранить центральную роль за национальным государством. С известной долей условности мы назовем первых «регионалистами-функционалистами», а вторых – «государственниками-федералистами». В чем же принципиальная разница в их подходах к европейскому строительству? Какой они видят роль государства-наци? «Регионалисты-функционалисты» основываются на неолиберальных концепциях, акцентирующих внимание на свободной конкуренции с лозунгом “меньше государства, больше рынка!”». Они выступают за свободную, конкурентную борьбу регионов, основывающуюся не столько на наличии ресурсов и инфрастуктур, сколько на высококачественном сервисе и эффективном менеджменте. Сокращение числа иерархических инстанций, включение персонала в процесс принятия решений, соучастие в разработке планов развития, бóльшая информированность всех сотрудников о том, что происходит внутри предприятия, – вот основные положения их концепции регионального строительства. Кроме того, они выступают за трансформацию налоговой системы и передачу проблем социального обеспечения, занятости и образования на местный уровень, рассматривая подобную реформу как движение от «государства благоденствия» к «общине благоденствия». Будущее Европы они видят в возникновении системы взаимодействия городов и регионов как движущей силы интеграции. «Всеобщее 14 благоденствие», по мнению регионалистов, достигается не благодаря государству, а благодаря «свободе выбора маршрута»20. «Государственники-федералисты» государство как институт куда рассматривают современное сложный, предприятие. более чем Либерализация движения капиталов и создание единого рынка, как они полагают, не решили главной проблемы: не только не выровняли уровни развития регионов, но и существенно увеличили разрыв между ними. Капиталы перетекли в самые богатые с точки зрения производства и доходов регионы, а вследствие конкуренции средние и мелкие предприятия вынуждены «спасаться бегством» в другие страны. Вот что пишет по этому поводу французский исследователь П. Маклуор: «Вопрос о неравномерном развитии не только не снят с повестки дня, но стал еще более сложным – интеграция развитых регионов приводит к поляризации в пользу богатых»21. Регионалисты уверены в том, что маргинализация неразвитых регионов и богатство развитых приводят к диспропорции и торможению европейской интеграции, выразившейся в укреплении международного сотрудничества, признании за правами человека самостоятельной ценности. Регионы не располагают необходимыми средствами, чтобы взять на себя функции государства-нации. Подчеркивая непреходящую значимость государства, приверженцы данной концепции апеллируют к основному закону ФРГ (ст.72), в соответствии с которым именно федеральное правительство обеспечивает сохранение политического и экономического единства страны и равенства условий жизни граждан, независимо от территориальных границ федеральных земель22. Радикальный путь для большинства исторически сложившихся унитарных государств (например, Франции и Италии) заключается в отношении к регионам как к самоуправляющимся и самофинансирующимся Цит. по: Marks G., Hooghe L., Blank K. Op. cit. P.25 The Future of the Nation State. Op. cit. Р.267 22 Schmidt V. A. Op. cit. Р. 23 20 21 15 единицам. Этот путь означает также коренную ломку существующих структур управления. При этом французам «регионалисты» предлагают американскую модель, основанную на «слабом государстве» и развитом гражданском обществе, где основные правила игры определяет рынок и свободная конкуренция. Французский социолог П. Бирном пишет: «Подобное возможно лишь при условии замены нашей системы ценностей на американскую… С точки зрения хода истории, я с глубоким недоверием отношусь к искусственным модификациям культуры, и в связи с этим предполагаемое изменение характера государственности мне представляется невероятным».23 Еще в середине 90-х годов высказывались опасения, что при радикальном реформировании сверху, по договоренности правящих элит, потребуются сложные предварительные процедуры для подтверждения полномочий вступающих в переговоры сторон, референдумы с уточнением состава участников, многоступенчатые выборы. Пример распада СССР, СФРЮ и последовавших за этим региональных конфликтов указывает на возможность весьма драматичного развития такого рода процессов. Кроме того, попытка покончить с засильем центральных властей может привести к своего рода «неоцентризму» на региональном уровне, разбуханию местного бюрократического аппарата, росту коррупции и введению новых налогов. Таким образом, сама цель реформ – приблизить институты власти к народу – может превратиться в свою противоположность24. Особую остроту дискуссия о еврорегионах приобретает, когда речь идет об исторически спорных территориях. Это не означает, однако, что транснациональная регионализация непременно чревата конфликтами. Право на существование подобных проектов зависит от ответа на вопрос: способствует их реализация укреплению демократических институтов и развитию сотрудничества или, наоборот, разжигает националистические и 23 24 Цит. по: Developments in West European Politics. P.345. Towards a European Nation? Op.cit. P. 124 16 сепаратистские тенденции. Сепаратисты, на словах провозглашая лозунг «Европы народов», фактически делают шаг назад к этно-национальной обособленности. Такова деятельность фламандских сепаратистов в Бельгии, баскских – в Испании, сепаратистов из «Северной Лиги» в Италии, корсиканских сепаратистов во Франции. Очевидно, что указанные инициативы ставят под сомнение прочность самих государств-наций. В кризисной обстановке нельзя исключить возможность того, что даже рискованные геополитические проекты, подрывающие основы национальной государственности, увлекут за собой определенную часть европейской общественности. Так, по мнению Л. Караччиоло, главного редактора журнала «Лимес», «в сложившейся ситуации вызывает тревогу процесс делегитимизации национального государства». Он задает вполне оправданный вопрос: «Станет ли в глазах народа считаться легитимной власть, если будут подорваны основы национального государства»25. Большинство европейских конституционного и европейского «демократическое самоуправление исследователей права в приходят определенном в к области выводу, что геополитическом пространстве возникает в результате жизнедеятельности государства-нации, и было бы неразумно не считаться с этой реальностью»26. Главный риск проектов радикальной регионализации состоит в опасности геополитической «перетряски». Иными словами – подрыва основ, на которые опираются современные демократические политические институты Европы. Вместе с тем нельзя отрицать, что на региональном уровне нередко проще нейтрализовать потенциальную агрессию сепаратистских группировок. Именно регионы благодаря большей гибкости и лучшему знанию местной ситуации могут сыграть роль своеобразного буфера для тех правительств, 25 European Political Cultures: Conflict or Convergence? / Ed. by R. Eatwell. L. ; N.Y.: Routledge. 1997. P. 277. 26 Adjusting to Europe: The Impact of the European. Union on National Institutions a Policies / Ed. by Meny (автор, выходные данные!!) 17 которые оказались не в состоянии справиться с всплеском этнических конфликтов. Вопрос о том, не растеряли ли свой потенциал традиционные государства, приобрел особую остроту в области международных отношений. Неслучайно президент США Б. Клинтон одно из первых совещаний с членами новой внешнеполитической команды, состоявшееся в январе 1997 г., посвятил взаимоотношениям с новой «расширяющейся» Европой. Тогда же авторитетный американский внешнеполитический журнал Foreign Affairs включился в дискуссию по вопросам европейского регионализма. На его страницах советник Госдепартамента Дж. Ньюхауз высказался в пользу сохранения целостности европейских государств и выразил сомнения в том, что регионы захотят взять на себя расходы по социальному обеспечению27. «Маловероятно и то, что в будущем Европа будет состоять из многочисленных самостоятельных регионов: государство и впредь будет собирать налоги и содержать армию. Оно по-прежнему остается единственным проверенным инструментом защиты справедливости, терпимости и других человеческих ценностей»28. Главный редактор Foreign Аffairs Ф. Закария также счел нужным подчеркнуть, что подлинная угроза национальным государствам исходит снизу, от регионов. Опасность распада государств на отдельные регионы ощутима не только в Европе, но, по его словам, также и в Америке, сталкивающейся сегодня с фактическим прекращением действия американского «плавильного тигля»29. 27 Gehler M., Steininger R. Neutralen und die europäische Integration 1945–1995. Wien etc.: Bohlau, 2000. P. 354 28 Зонова Т. В. Указ. соч. С. 163. 29 Цит. по Зонова Т. В. Указ. соч. С. 162. 18 Принцип «субсидиарности» как основа сотрудничества еврорегинов В условиях регионализации актуален вопрос о ее влиянии на систему евробезопасности. Регионы, способные обеспечить собственное развитие, все громче ратуют за сокращение оборонных расходов. Так, после падения Берлинской стены правительства ряда немецких федеральных земель высказались за превращение военных баз в учебные центры. Однако мэры столиц этих земель выступили против такого предложения, стремясь сохранить рабочие места на этих базах. Данные разногласия свидетельствуют о том, что миссию обеспечения своей безопасности европейцы все больше возлагают не на собственные правительства, а на соответствующие структуры НАТО и ЕС. Многие участники дискуссии о Европе регионов приходят к выводу о том, что в современных условиях европейские институты, государства-члены и территориальные образования должны отказаться от радикальной ломки существующих структур и приступить к совместному обновлению системы равновесия между ними в условиях транспарентности и демократического контроля. Новый механизм их взаимодействия призван обеспечивать оптимальное соотношение между национальными, государственными и местными институтами власти. В связи с этим прежде всего встает проблема разработки демократической законодательной базы европейского регионализма. Принципы европейского права смогут обеспечить прочную основу концепции «нового регионализма», в частности «субсидиарность, соучастие, партнерство и гибкое финансирование»30. Принцип субсидиарности, т.е. механизма перераспределения компетенции между центром и периферией, в силу неприятия жесткого бюрократического разграничения полномочий, направлен против сверхцентрализации и обеспечивает гибкий подход к решению местных 30 Зонова Т. В., Указ. соч. С. 158. 19 проблем. Субсидиарность характеризуют как критерий «правительства, максимально приближенного к гражданам». Принцип соучастия (партнерства) означает согласованность действий между институтами, заинтересованным государством – членом ЕС и региональными автономиями – партнерами в деле достижения общей цели. Принцип гибкого финансирования наделяет региональные органы управления своего рода функциями предпринимательской деятельности, позволяя осуществлять частичное самофинансирование. Важно при этом иметь в виду, что данные положения распространяются только на органы местного самоуправления, учрежденные в соответствии с национальным законодательством. Кризис современного национального государства находится в центре внимания федералистов. Одна из основных проблем национального государства состоит в том, что государства слишком велики для воссоздания подлинно органичных демократических сообществ. Федерализм предлагает решить эту проблему, дав правовые основания автономии местных сообществ как единственных политических средоточий, где возможно воссоздание демократического этоса участия. Без таких «молекулярных» обществ демократия участия невозможна, она быстро вырождается в объект манипуляций со стороны частных интересов. Только при наличии таких жизнеспособных политических единиц может возникнуть федерация – политическая система, основанная на уже организованных и функционирующих сообществах, а не на отдельных индивидуумах. Ее задача принимать взвешенные решения по проблемам, с которыми не могут справиться отдельные входящие в нее образования. Именно по этой причине принцип субсидиарности – взаимодополняемости властей, предполагающий поддержку верхним уровнем власти нижнего и невмешательство в сферу компетенции среднего, есть непременное условие федерализма. 20 Таким образом, процесс размывания национального суверенитета в последние годы субсидиарности, приобрел на наиболее основе явные которого очертания. базируется Принцип деятельность наднациональных политических институтов, стал, по сути, первым в истории примером добровольного отказа от главенства государства как единственного актера на политической арене. Следует также обратить особое внимание на усиливающуюся тенденцию к региональной автономии в Европе. Известно, что модель «конфедерации», которую очень многие исследователи прочат Евросоюзу, предполагает децентрализацию власти национальных правительств и переход к региональному самоуправлению. Помимо упомянутых экономических выгод, такая модель значительно упрощает работу наднациональных политических институтов ЕС. При таком развитии событий деятельность национальных правительств фактически становится лишь формальной, т.е. основная их функция сосредоточивается на контроле за деятельностью регионов и охране правопорядка в них. Подобная роль «мирового судьи» предписывается национальным правительствам, в первую очередь, из-за опасности коррупции в системе регионального самоуправления. Вместе с тем наблюдается очевидный конфликт между принципами декларируемыми наднациональными политическими институтами ЕС, и реальными возможностями их воплощения. Безусловно, политическая система «Соединенных Штатов Европы» нуждается в реформировании. Однако нельзя забывать, что несмотря на огромный бюрократический аппарат Брюсселя, который подчас не дает возможности полноценному функционированию политических институтов, ЕС – чуть ли не самое динамичное и быстро развивающееся политическое формирование в мире. 21
