О типичных ошибках при принятии уставов муниципальных

О типичных ошибках при принятии
уставов муниципальных образований и муниципальных правовых
актов о внесении изменений в устав
Устав муниципального образования (далее – устав) как основной закон
муниципального уровня имеет особое значение в системе муниципальных
правовых актов. Так, устав регламентирует основополагающие вопросы
организации местного самоуправления определенного муниципального
образования. Он призван не просто дублировать нормы федерального
законодательства,
но
в
рамках
диспозитивных
возможностей,
представленных законодателем, индивидуализировать муниципальное
образование, установить свой вариант регуляции местного самоуправления.
При
проведении
правовой
экспертизы,
представленных
на
государственную регистрацию уставов муниципальных образований и
муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав принимаемых
в форме решений о внесении изменений и дополнений в Устав (деле –
решение, МПА), специалистами Управления Министерства юстиции
Российской Федерации по Рязанской области регулярно выявляются ошибки
и недостатки, допускаемые представительными органами муниципальных
образований при их подготовке и принятии, которые служат основанием для
отказов в государственной регистрации уставов муниципальных образований
и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы.
Нарушения, как правило, заключаются либо в противоречии устава
(муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав)
муниципального образования Конституции Российской Федерации,
федеральным законам, законам Рязанской области, либо в нарушении
установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия
устава (решения о внесении изменений в Устав) муниципального
образования, либо в наличии в уставе (решении) муниципального
образования коррупциогеннных факторов.
Наиболее
распространенными
нарушениями,
допускаемыми
органами местного самоуправления при принятии уставов и правовых актов
о внесении изменений и дополнений в уставы, являются:
1.
Несоответствие
перечня
вопросов
местного
значения
муниципального образования перечням, закрепленным статьями 14, 15, 16
Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ
от 06.10.2003 №131). Перечень вопросов местного значения, произвольно
расширяется или сужается муниципальными образованиями, не
оговаривается срок вступления в силу отдельных вопросов местного
значения. Нарушения, связанные с определением полномочий органов
местного самоуправления, дублирование полномочий различных органов
местного самоуправления.
2. Перечень оснований досрочного прекращения полномочий депутата,
выборного должностного лица муниципального образования, а также
установленных ограничений не соответствует перечню, предусмотренному
ФЗ от 06.10.2003 №131;
4. При принятии муниципальных правовых актов о внесении
изменений в уставы не в полной мере учитываются изменения, внесенные в
Федеральный закон 131-ФЗ.
5. Допускаются нарушения установленного Федеральным законом от
06.10.2003 № 131-ФЗ порядка принятия муниципального правового акта о
внесении изменений и дополнений в устав:
- нарушение процедуры принятия муниципальных правовых актов о
внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования,
отсутствие на решении подписи главы муниципального образования;
- несоблюдение установленного частью 4 статьи 44 указанного
Федерального закона тридцатидневного срока между датой официального
опубликования (обнародования) проекта муниципального правового акта и
датой его принятия;
6. Также имеет место, нарушения связанные с установленным
порядком принятия и регистрации уставов:
- нарушение установленного частью 1 статьи 3 Федерального закона
от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов
муниципальных образований» (далее – ФЗ от 21.07.2005 № 97-ФЗ) 15-ти
дневного срока направления принятых муниципальных правовых актов в
регистрирующий орган;
- не соблюдение 10-ти дневного срока предоставления сведений об
официальном опубликовании уставов муниципальных образований и
муниципальных правовых актах о внесении в них изменений и дополнений,
установленного статьей 5 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 97ФЗ;
- нарушение последовательности действий при принятии Устава
(решения о внесении изменений в Устав), нарушении сроков этих
действий. Например, не проводятся публичные слушания, хотя согласно
пункту 1 части 3 статьи 28 Федерального закона от 06 октября 2003 года №
131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» (далее ФЗ №131) проект устава, а также проект
муниципального правового акта о внесении изменений в устав должен
выноситься на публичные слушания, кроме случаев, когда изменения в устав
вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов
местного значения и полномочий по их решению в соответствие с
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами;
При опубликовании проекта Устава (МПА) иногда не соблюдается
установленный 30-дневный срок, не публикуется порядок участия граждан в
его обсуждении. Встречаются случаи, когда публикуется уже принятый
Устав или решение (МПА) о внесении изменений и дополнений в устав, а
данные о публикации проекта отсутствуют.
Часть 4 статьи 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» предусматривает, что проект муниципального
правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования
не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава
муниципального образования подлежит официальному опубликованию
(обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием)
установленного представительным органом муниципального образования
порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту
указанного муниципального правового акта, а также порядка участия
граждан в его обсуждении. Кроме того, согласно пункту 1 части 3 статьи 28
того же Федерального закона проект устава, а также проект муниципального
правового акта о внесении изменений в устав должен выноситься на
публичные слушания.
Нарушения порядка принятия Устава (решения о внесении изменений в
Устав) заключаются в следующем:
7. Нарушение правил оформления документов, предоставляемых для
государственной регистрации:
7.1. Предоставлен неполный пакет документов.
7.2. Документы предоставлены в не прошитом и не пронумерованном
виде, не скреплены печатью представительного органа и не заверены
подписью председателя представительного органа.
7.3. Документ подписан не надлежащим лицом, на документах не стоит
печать, или стоит печать другого органа местного самоуправления
(например, решение и титульный лист Устава не подписаны главой
муниципального образования и не заверены печатью).
7.4. Не предоставлен магнитный носитель (дискета, диск), информацию
невозможно прочесть с носителя. Как правило, нечитаемыми оказывается
значительная часть дискет. Целесообразным является представление
информации на СD-диске.
8. В уставах и муниципальных правовых актах о внесении изменений и
дополнений в уставы муниципальных образований имеются нарушения
требований юридической техники и терминологии; несоответствия
данных на электронном носителе представленным в бумажном виде;
внесения в устав изменений, которые отсутствуют в решении о внесении
изменений и дополнений в устав.
Анализ нарушений, позволяет сделать вывод, что основными причинами
нарушений федерального законодательства при принятии уставов
муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении
изменений и дополнений в уставы муниципальных образований является
динамично меняющееся федеральное законодательство, отсутствие в
муниципальном образовании информации по изменению федерального
законодательства, слабая правовая подготовка сотрудников муниципальных
образований,
недостаточная
материально-техническая
оснащенность
(отсутствие правовых баз Консультант +, Гарант и т.п.).
Приведем пример неправильного оформления пакета документов.
Согласно сопроводительному письму, главой одного из муниципальных
районов Рязанской области для регистрации муниципального правового акта
о внесении изменений в устав муниципального образования представлены
два решения о внесении изменений и дополнений в устав муниципального
образования : от 29.09.2011 г. №178/12 и от 01.11.2011 г. №214/14.
Указанные решения не были ранее зарегистрированы Управлением
Минюста России по Рязанской области. Однако, на регистрацию представлен
Устав в редакции решений районной Думы от 29.09.2011 г. №178/12 и от
01.11.2011 г. №214/14.
В соответствии с частью 4 статьи 3 Федерального закона от 21 июля
2005 года № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных
образований» для регистрации муниципального правового акта о внесении
изменений в устав муниципального образования (в порядке, установленном
частями 1, 2 и 3 статьи 4 ), в регистрирующий орган направляются (в двух
экземплярах):
1) новая редакция положений устава муниципального образования с
внесенными в них изменениями;
2) решение представительного органа муниципального образования либо
решение схода граждан о принятии указанного акта, а также протокол
заседания представительного органа муниципального образования либо
протокол схода граждан, на которых был принят указанный акт.
Таким образом, из смысла указанной выше статьи можно сделать вывод,
что в регистрирующий орган для регистрации направляется один
муниципальный правовой акт (в двух экземплярах) о внесении изменений в
устав муниципального образования.
Согласно статьи 4 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 97-ФЗ,
решение о государственной регистрации устава муниципального образования
принимается в тридцатидневный срок со дня его представления для
государственной регистрации, уставу (в редакции соответствующего
решения) присваивается государственный регистрационный номер,
зарегистрированный устав муниципального образования направляется главе
муниципального образования.
Аналогичный порядок предусмотрен для регистрации всех
последующих изменений и дополнений в Устав.
Хотелось бы также остановиться на некоторых моментах проведения
антикоррупционной экспертизы Уставов (решений о внесении изменений в
Устав).
Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 "Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов" утверждена Методика проведения
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов
Данная методика применяется для обеспечения проведения
прокуратурой
Российской
Федерации,
федеральными
органами
исполнительной власти, органами, организациями и их должностными
лицами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них
коррупциогенных факторов.
Коррупциогенными
факторами,
устанавливающими
для
правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или
возможность необоснованного применения исключений из общих правил,
являются:
а) широта дискреционных полномочий
- отсутствие или
неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения,
наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или
органов местного самоуправления (их должностных лиц);
б) определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное
установление возможности совершения органами государственной власти
или органами местного самоуправления (их должностными лицами)
действий в отношении граждан и организаций;
в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного
установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по
усмотрению органов государственной власти или органов местного
самоуправления (их должностных лиц);
г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие
бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных
актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или
органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный
правовой акт;
д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции нарушение компетенции органов государственной власти или органов
местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных
правовых актов;
е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных
актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих
полномочий - установление общеобязательных правил поведения в
подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие
порядка совершения органами государственной власти или органами
местного самоуправления (их должностными лицами) определенных
действий либо одного из элементов такого порядка;
з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление
административного порядка предоставления права (блага).
Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные,
трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и
организациям, являются:
а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для
реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных,
трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и
организациям;
б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти
или органами местного самоуправления (их должностными лицами) отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;
в) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление
неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Так в ходе проводимой проверки Уставов (решений о внесении
изменений в Устав) установлено наличие коррупциогенных факторов.
Приведем следующие примеры.
Пример №1.
Решением Совета депутатов муниципального образования от 05 декабря
2011 года №43 статья 35.1 Устава «Муниципальный контроль» изложена в
новой редакции: «1. Органы местного самоуправления вправе
организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам,
предусмотренным федеральными законами. 2. К отношениям, связанным с
осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением
проверок
юридических
лиц,
индивидуальных
предпринимателей,
применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года №
294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)
и муниципального контроля».
Таким образом, в Уставе (в редакции решения Совета депутатов) не
определены органы местного самоуправления, уполномоченные на
осуществление
муниципального
контроля,
не
установлены
их
организационная структура полномочия, функции и порядок деятельности,
что противоречит части 1 статьи 6 Федерального закона от 26 декабря 2008
года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)
и муниципального контроля», предусматривающей определение органов
местного
самоуправления,
уполномоченных
на
осуществление
муниципального контроля, установление их организационной структуры,
полномочий, функций и порядка их деятельности в соответствии с уставом
муниципального образования.
Согласно подпункту «ж» пункта 3 Методики проведения
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства
Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов», отсутствие или неполнота административных
процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти
или органами местного самоуправления (их должностными лицами)
определенных действий либо одного из элементов такого порядка является
коррупциогенным фактором.
Пример №2.
Решением представительного органа муниципального образования от
29.09.2011 г. №178/12 «О принятии акта о внесении изменений и
дополнений
в
Устав муниципального образования» статья 58 Устава
изложена в новой редакции. Пункт 5 данной статьи устанавливает, что
«инспектора контрольно-счетной палаты замещают муниципальную
должность».
Данное положение противоречит пункту 3 статьи 5 Федерального
закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и
деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации
и муниципальных образований», устанавливающему, что должности
председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольносчетного органа могут быть отнесены соответственно к государственным
должностям субъекта Российской Федерации или муниципальным
должностям в соответствии с законом субъекта Российской Федерации или
нормативным правовым актом представительного органа муниципального
образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
Кроме того, реестром должностей муниципальной службы в Рязанской
области, утвержденным законом Рязанской области от 17.10.2007 N 136-ОЗ
(ред. от 14.09.2011) «О муниципальной службе в Рязанской области» также
не предусмотрено отнесение инспекторов контрольно-счетных органов к
муниципальным должностям. Учитывая изложенное, должность инспектора
контрольно-счетного органа не может быть отнесена к муниципальным
должностям.
Согласно подпункту «д» пункта 3 Методики проведения
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства
Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов», принятие нормативного правового акта за
пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной
власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при
принятии нормативных правовых актов является коррупциогенным
фактором.
По результатам проведения антикоррупционной экспертизы, в случае
выявления коррупциогенных факторов соответствующее заключение
направляется на имя главы муниципального образования а копия - в
прокуратуру области.
Выявленные коррупциогенные факторы (в Уставах и решениях)
держатся на контроле Управлением Минюста России по Рязанской области,
вплоть до их устранения. Как правило, выявленные нарушения оперативно
устраняются, вносятся соответствующие изменения и дополнения в Устав,
отменяется «старое» решение и принимается «новое», вносятся изменения и
дополнения с учетом выявленных недостатков.