Два века социальной политики

Т.Ю. Сидорина Два века социальной политики Москва 2005 УДК 316.343.3 ББК 63.3(0)6-2 Оглавление Художник М.К. Гуров Вместо предисловия ................................................................. 17 Почему была написана эта книга ........................................... 21 Глава 1 С чего и как начиналась современная социальная политика (Западная Европа XVII-XIX вв.) 1. Истоки социальной политики в европейской истории....................................................................................... 2. Социальная политика в Великобритании XVIH-XIX вв ............................................................................. 2.1. Экономические и социальные последствия закона Спинхемленда ..................................................... 2.2. Закон о бедных ........................................................ 2.3. Работные дома: кнут без пряника .......................... 3. История социальной политики Франции: общественные работы, трудовые мастерские ........................ ISBN 5-7281-08342 © Сидорина Т.Ю., 2005 © Российский государственный гуманитарный университет, 2005 4. Социальная политика в Германии на рубеже XIX-XX вв ............................................................... 4.1. Социальное законодательство ................................ 4.2. Союз социальной политики ................................... 31 38 39 45 47 49 53 53 56 Глава 2 Философия социальной политики 1. Античность ............................................................................ Платон. «Государство» .................................................. Аристотель. «Политика» ............................................... 59 59 60 2. Эпоха Возрождения. Н. Макиавелли. Великие социальные утопии .................................................. 63 3. Новое время. Эпоха Просвещения ...................................... Т. Гоббс. «Левиафан» ............................................ Ж.-Ж. Руссо. Теория общественного договора и Французская революция. Предпосылки социальной политики государства всеобщего благосостояния ..................................................... 67 4. Философия XIX в.: Дж.Ст. Милль о решении социальных проблем .............................................. 70 66 66 5. Классический либерализм и проблема бедности .............. 71 Т. Мальтус: бедность и рост населения ............. 71 Г. Спенсер: государство не должно вмешиваться в естественное развитие общества ...................... 71 Глава 3 Становление и развитие теории социальной политики в социологии и экономической теории в XIX-XX вв. 1. Развитие идей социальной политики в экономической теории: от А. Смита до А. Сена (1776-1998 гг.) .......................... 1.1. А. Смит о социальных функциях государства ........................................ 7 5 7 5 1.2. Концепция общественной политики И. Бентама ............................ 80 1.3. Л. фон Мизес: мифологемы человеческого существования ....................................... 82 1.4. Дж.М. Кейнс и государственное регулирование экономики ............................................. 85 1.5. Ф.А. фон Хайек: индивидуализм, экономический и социальный порядок ........................ 88 1.6. Экономический либерализм в Германии. Социальная политика В. Ойкена ................................. 90 Основные вопросы теоретической дискуссии ..................................... 91 1.7. А. Сен: социальная политика, свобода и экономический рост .................................................... ,95 Социальные возможности .................................. 96 Социальная политика и экономический рост .......................................... 97 Бедность как отсутствие базовых возможностей ....................................................... 98 Общественные блага и рыночный механизм ............................................................... 100 2. Развитие идей социальной политики в социологической теории ....................................................... 2.1. Социология бедности и перспективы развития социальной политики .................................................... Истоки возникновения социологии бедности ............................................................... Модели интерпретации бедности в западной социологической мысли .................. Модели социальной политики ........................... 2.2. В. Зомбарт: идеалы социальной политики ............ Определение социальной политики ................... 7 100 101 101 103 104 105 105 Сущность социальной политики ....................... Идеалы социальной политики ........................... 2.3. К. Поланьи: социальная политика в условиях становления рынка ...................................... Парадоксы социальной политики ...................... Проблема бедности и социальная политика в XIX в.................................................................... 2.4. Т.Х. Маршалл: социальная политика в XX в ......... Научная биография и основные идеи ................ Социальная политика государства ................... 2.5. Социальная политика в отечественной социальной и социологической теории........................ П.А. Сорокин: социальная политика как социальная медицина .................................... С.Н. Булгаков: научность социальной политики .......................................... 107 108 110 111 113 Глава 5 Социальная политика социального государства 117 117 123 и социальная теория ................................................................ 156 128 2. Правовое государство ......................................................... 157 128 130 Глава 4 Социальная политика и либеральная доктрина на Западе 1. Либерализм и социальная политика .................................. 135 2. Либерализм: этимология понятия. История возникновения........................................................... 137 Этимология понятия ............................................ 137 История либерализма .......................................... 138 3. Экономический либерализм и социальное реформирование в XX в ........................................................... 142 3.1. Экономический либерализм.......................... 142 3.2. Л. фон Мизес: либеральная трактовка государства и государственной политики .......... 146 8 3.3. П.И. Новгородцев о новом английском либерализме .......................................................... 147 3.4. Ф.А. фон Хайек: кризис либерализма и его причины ....................................................... 152 3.5. Либерализм как вечное изменение ............. 155 1. Понятие социального государства 3. Гражданское общество .......................................................... 158 3.1. Гражданское общество: множественность трактовок ...........................................( 159 3.2. Гражданское общество: экскурс в историю ............ 161 3.3. Гражданское общество, политика и правовое государство .................................................. 164 4. Социальное государство 4.1. Понятие социального государства ......................... 4.2. Теоретические основы социального государства ...................................................................... 4.3. Социальные государства и их конституции ............................................................... 4.4. Социальное государство на рубеже XXI в ............ Социальное государство и гражданское общество на Западе .................... Стратегии сохранения социального государства............................................................ Россия между социалистическим и социальным государством ................................ 165 167 169 171 171 175 177 Глава 7 Социальная защита: обязанность государства или ответственность бизнеса Глава 6 Социальная политика, социальные риски и социальное страхование 1. Проблема социальной стабильности в обществе риска ........................................................................ 180 2. Риск как предмет социологического исследования ........... 183 3. Социальные риски и социальное страхование .................... 187 4. История становления системы социального страхования в странах Западной Европы............................... 4.1. Становление социального страхования во Франции .................................................................... 4.2. Социальные законы О. Бисмарка ........................... 4.3. Великобритания: проект социального страхования У. Бевериджа ................................................................... 5. Государственное социальное страхование в США ............ 5.1. Исторические вехи становления социального страхования в США ........................................................ 5.2. Страхование рисков в сфере труда ........................ 5.3. Страхование на случай безработицы ..................... 5.4. Страхование производственного травматизма ... 189 189 197 198 207 207 208 209 211 6. Становление социального страхования в России в конце XIX - начале XX в ....................................................... 213 7. Закат государства социального страхования ..................... 215 7.1. XXI в.: риск выходит за рамки социального страхования .............................................. 215 7.2. Новые перспективы: страхование или налогообложение? ................................................... 219 8. Социальное страхование против рынка ............................. 220 10 1. Многосубъектность социальной политики и становление гражданского общества в России................... 1.1. Было ли социальное государство? ......................... 1.2. Об ответственности государства ........................... 1.3. На повестке дня - социальная ответственность бизнеса............................................................................. 2. Социальная защита в России: деятельность государства и частная инициатива ............................................................. 2.1. Из истории социальной защиты в России ............ 2.2. Социальная помощь в России в законодательных актах и других исторических источниках ....................................................................... 2.3. Работные дома, богадельни, приюты, дома призрения, ночлежные дома в России ................. 226 226 231 233 236 236 239 241 3. Благотворительность и социальная политика ................... 245 3.1. Лексикон благотворительности ............................. 245 3.2. Благотворительная деятельность как направление социальной политики ....................... 247 3.3. Роль государства в благотворительной деятельности ................................................................... 248 3.4. Возрождение благотворительности в России .... 249 Корпоративная благотворительность ................. 249 Посредники благотворительной деятельности .. 252 Некоммерческие организации ............................ 252 Современные благотворительные фонды .......... 253 3.5. Благотворительная деятельность в России глазами исследователей ................................ 254 11 1.1. Понятие государства всеобщего благосостояния ............................................................... 286 1.2. Подходы к определению ......................................... 287 Глава 8 Идеалы социальной политики - справедливость и выбор 1. Социальная политикан социальная справедливость .... 259 1.1. Социальная справедливость ................................... 259 1.2. Дистрибутивная теория справедливости Дж. Ролза и социальная политика ................................ 261 1.3. Социальная справедливость и социальный порядок ................................................... 265 Ф.А. фон Хайек: рыночное распределение благ и иллюзия справедливости .................................. 265 Социальная справедливость в системе порядков В. Ойкена ............................ 269 2. Общественный выбор и социальная политика .................. 2.1. Экзистенциализм, ответственность и свобода выбора ............................................................ 2.2. Классический либерализм, свобода и выбор ......... 2.3. Комплексное понимание свободы .......................... 2.4. Общественный выбор, индивидуальное поведение и справедливость ............................................................ 2.5. Теория общественного выбора: теоретические и методологические основы ........................................... 2.6. Акторы политического процесса ............................ 2.7. Теория общественного выбора и социальная политика ................................................... 271 271 274 275 277 279 280 281 Глава 9 Государство всеобщего благосостояния и модели социальной политики 1. Государство всеобщего благосостояния ............................ 286 12 2. Модели социальной политики ............................................. 289 2.1. Множественность подходов к проведению социальной политики. Необходимость классификации .................................... 289 2.2. Г. Эспинг-Андерсен: типы государства всеобщего благосостояния. Параметры классификации ........................................... 291 2.3. Режимы государства всеобщего благосостояния................................................................ 295 2.4. Н. Мэннинг: модели управления социальной политикой. Социальная политика и власть ................. 298 Плюралистская власть ......................................... 298 Модель элит .......................................................... 299 Корпоративная модель ........................................ 299 Марксистская модель .......................................... 300 2.5. Типология В. Корпи и X. Палма .............................. 300 2.6. М. Альбер и П. Козловски: какой капитализм? какая социальная политика? .......................................... 302 2.7. Социальное неравенство и модели социальной политики ..................................................... 304 3. Экономика благосостояния: неолиберализм против кейнсианства? .................................... 306 4. Кризис государства всеобщего благосостояния и новые социальные перспективы .......................................... 309 4.1. Философия кризиса в XX в ..................................... 309 4.2. Кризис социальной доктрины ................................ 314 4.3. Три кризиса государства всеобщего благосостояния ............................................................... 315 13 4.4. Государство всеобщего благосостояния в условиях глобальной экономики .............................. 318 4.5. Будущее государства благосостояния .................. 323 Глава 10 Мировой опыт социальной политики 1. Скандинавские страны: великий эксперимент благосостояния .................................... 1.1. Шведская модель государства всеобщего благосостояния ............................................. Общая характеристика шведской модели государства всеобщего благосостояния .............. «Шведский эксперимент» ................................... 1.2. Дания на пути к обществу «социальных трансфертов» .......................................... Государство всеобщего благосостояния в Дании ................................................................. Перемены в социальной политике 1960-1980-х годов ................................................ Проблемы устойчивости «трансфертного» общества ............................................................... 2. СССР - Россия: патерналистская модель социальной политики .............................................................. 2.1. Патернализм и социальная политика в директивной экономике СССР ................................... 2.2. Типология моделей социальной политики в сопоставлении с российской действительностью ......................................................... 2.3. Либеральные реформы 1990-х годов в России и роль государства в их осуществлении ...................... 2.4. Особенности формирования социальной политики .......................................................................... 14 329 329 329 333 338 339 340 343 345 345 2.5. Характеристика ситуации в социальной сфере .... 356 2.6. Социальная политика 1990-х годов глазами исследователей ............................................................... 359 3. Немецкая модель социального рыночного хозяйства — 361 3.1. Развитие либеральных идей и подходов к формированию концепции социального рыночного хозяйства в 1930-1940-х годах .................. 362 3.2. Формирование социального государства в Западной Германии ..................................................... 363 3.3. Цели социального рыночного хозяйства. Социальные основы рыночной экономики Л. Эрхарда ...................................................................... 367 3.4. Этическое содержание социального рыночного хозяйства ..................................................... 371 3.5. Германский путь ....................................................... 375 4. Неолиберальная модель социальной политики: англосаксонский путь .............................................................. 378 4.1. Опыт социальной политики Великобритании ... 378 Отчет У. Бевериджа и его влияние на развитие социальной политики Великобритании ................................................... 378 Развитие социальной политики во второй половине XX в .................................... 381 4.2. США: государство усиливает роль в выработке и реализации приоритетов в социально-экономической сфере .............................. 390 Послесловие. На пути к мировой социальной политике ......... 394 350 351 354 Примечания .............................................................................. 401 Библиография ........................................................................... 430 Вместо предисловия Человек, который берется писать книги, оказывается в двойственном положении. С одной стороны, он все еще такой же читатель, как и прочее грамотное население Земли, но уже и не совсем такой. Он уже не только читает, но и сам пишет книги, которые читают другие люди. Он смотрит на книгу и как автор, и как читатель, а это, согласитесь, все-таки разные ракурсы восприятия. Поэтому, когда я задумывалась о содержании первого вводного раздела данной монографии (будь то введение, предисловие или какое-то иное изначальное рассмотрение темы, подготавливающее читателя к дальнейшему знакомству с работой), я чувствовала себя одновременно и гипотетическим читателем, который обычно пропускает предисловие как некую формальную нагрузочную часть книги, просто пролистывает эти первые страницы (ведь часто и нумерация начинается с первой главы, предисловие же нумеруется неким особым способом, например, римскими цифрами). Правда, если книга оказывается настолько интересной, что, прочитав ее, не хочешь расставаться с автором, героями, сюжетами и стремишься продлить общение, тогда оставшееся непрочитанным предисловие, авторские комментарии могут ненадолго заполнить пустоту, грозящую образоваться после расставания с книгой. Если же перед нами научная монография, то заинтересованный исследователь, возможно, и обращается к предисловию с целью более четко разобраться в замысле автора, а скорее - к вводной статье, написанной другим специалистом в данной области науки или кем-то из коллег самого автора, который по собственному устремлению или по просьбе издательства подготовил некий анализ публикуемой работы 17 (статью, которая содержит в себе, как правило, оценки, критические замечания, возможно, воспоминания о проведенном вместе времени, научных дискуссиях и пр., что всегда удобно использовать при написании статей, дипломов, диссертаций и т. д.). Что же касается позиции автора создаваемого или уже написанного научного труда, то предисловие в большинстве случаев действительно играет формальную, условную роль, далекую от научной значимости. Это - некая дань научной и вообще литературной традиции. Большинство авторов, в принципе, обозначают в предисловии общую задачу работы, проводят некие параллели с состоянием науки в этой области, рассказывают о структуре работы, выражают благодарности коллегам, друзьям, родственникам, так или иначе принимавшим участие в работе над книгой или просто сочувствовавшим автору во время ее написания или в каких-то иных жизненных ситуациях и заслужившим его взаимное расположение. Бывают, возможно, и обратные си-туации. Я, например, хотела выразить благодарность или даже посвятить данную работу людям, которые, как это ни удивительно, ставили преграды на моем пути в занятиях социальной политикой, в ее преподавании, в ее пропаганде как области социальной теории. Однако я все-таки не стала этого делать, надеясь, что книга переживет недоброжелателей и неблагоприятные времена. Оказавшись перед необходимостью писать предисловие, я увидела, что мне не хочется следовать распространенной и общепринятой схеме. Подумалось, что на самом деле следует написать лишь о том, как возник замысел книги о социальной политике (области науки на стыке социологии, экономики, права, социальной философии, политологии), венчающей почти десятилетний период моих исследований в этой области, опыт общения со специалистами (отечественными и зарубежными учеными, прикладными акторами социальной политики - руководителями и сотрудниками государственных организаций социальной сферы), годы преподавания, сотрудничества с журналом «Мир России» и пр. Здесь мне остается выразить благодарность коллегам, содействовавшим как моему вхождению в социальную политику, так и написанию этой работы. Прежде всего я благодарю заслуженного деятеля науки РФ, д-ра ист. наук, профессора О.И. Шкаратана, которого я могу назвать своим учителем в этой области. О.И. Шкаратан заинтересовал меня изучением социальной политики, познакомил с известными отечественными и западными исследователями, привлек к эмпирической социологической работе, обсуждал первые статьи - в общем, потратил много времени и сил, прежде чем можно было говорить о результатах. Я благодарна канд. ист. наук В.И. Кабалиной - научному директору Института сравнительных исследований трудовых отношений, которая в течение ряда лет помогала мне как друг, ученый, коллега своими советами в работе над проектами, в руководстве студенческими исследованиями. Я очень ценю поддержку, оказанную д-ром соц. наук И.Ф. Девятко во время подготовки курса по социальной политике, благодаря чему мне удалось вырваться из, казалось бы, непреодолимых сетей прикладной псевдосоветской социальной политики, увидеть за ее рутиной сияние теоретических высот. Неоценима научная помощь директора Института социальной политики и социальных проблем ГУ-ВШЭ, д-ра экон. наук С.Н. Смирнова. Наша совместная работа над учебником по социальной политике способствовала моему научному росту и оформлению замысла данной монографии. Помог мне недавно появившийся журнал исследований по социальной политике. Большое содействие в работе над книгой оказали коллеги из Российского государственного гуманитарного университета. Декан философского факультета, Д'Р филос. наук, профессор В.Д. Губин, заведующий кафедрой современных проблем философии, д-р филос. наук, профессор В.П. Филатов одобрили замысел работы, участвовали в ее обсуждении, помогали советами и предложениями. Помог и декан социологического факультета РГГУ, чл.-кор. РАН, д-р филос. наук, профессор Ж.Т. Тощенко. Его поддержка в журнале «Социологические исследования» и фундаментальная монография «Социология труда» подтвердили правильность сделанного методологического выбора. Наконец, я благодарна замечательному сочинению К. Поланьи «Великая трансформация», шестидесятилетие со дня выхода которой отмечалось в 2004 г. Эта работа - великий памятник 18 19 идеям и реалиям рыночной экономики - окончательно убедила меня в том, что социальная политика - увлекательная научная область, способная вызвать искреннюю заинтересованность и любовь. Издание подготовлено при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (грант № 04-03-00495а). Почему была написана эта книга Поводом для написания этой книги послужили три обстоятельства. Во-первых, к концу 2004 г. стало очевидно, что при изобилии публикаций по социальной проблематике студентам и аспирантам, изучающим соответствующие дисциплины, нельзя было предложить ни одного систематизированного свода знаний о сути и трансформации исходных оснований социальной политики как важнейшего общественного института новейшего времени. С этим автор и его коллеги неизменно сталкивались в ходе преподавательской деятельности в вузах страны. Во-вторых, к написанию предлагаемой читателю книги меня подталкивал накопившийся профессиональный опыт системного, философски осмысленного, исторически опосредованного и практически апробированного исследования феномена социальной политики. Я начала заниматься социальной политикой более десяти лет назад, участвовала в международных и российских исследовательских проектах, писала статьи, готовила лекционные курсы. В течение этого времени я постоянно сталкивалась с несправедливой ограниченностью трактовки социальной политики, непониманием ее научной значимости и соответствующим отношением как ученых, так и граждан. В результате у меня появилось устойчивое желание рассказать российскому читателю о том, как социальная политика развивалась в истории человечества, какие идеи, концепции и теории составили ее содержание, повлияли на ее формирование. Возник замысел книги показать проблемную и теоретическую полноту социальной политики, раскрыть ее содержание как комплекса социальнотеоретических концепций, рассмотреть, как с социальной политикой связаны основные направления социальной, экономической, 21 политической мысли, какое влияние на нее оказали сочинения мыслителей прошлых веков и современности. В-третьих, мне казалось необходимым донести системно организованное знание о предмете социальной политики до тех, кто является непосредственным участником второй по масштабам и последствиям социальной революции в России. А это и политики, принимающие соответствующие решения, и работники социальных учреждений, обязанные реализовывать эти решения, и, главное, население, мы с вами, ощущающие в своем повседневном бытии все то, что называется социальной политикой. Я считала полезным изменить утилитарные представления о социальной политике как о чем-то связанном только с экономикой и финансами, показать, что разумная социальная политика в не меньшей степени есть зеркало общественных умонастроений, морали, представлений о справедливом устройстве мира. Все это исключительно подвижная субстанция, поэтому при исследовании социальной политики необходимо знать, из чего она произросла в конкретный момент и как ситуация может развиваться в дальнейшем. Социальная политика - сложный системный объект, который требует комплексного изучения на стыке разных научных дисциплин - экономики, социологии, права, политологии и др. В широком смысле слова социальная политика в XX в. это общественный институт, деятельность которого направлена на обеспечение основных социальных потребностей общества и его слоев; это одно из важнейших направлений внутренней политики государства, имеющее в своей основе социальную доктрину, которая определяет стратегию и цели развития общества, а также деятельность институтов гражданского общества; это направление социальной теории, область научных исследований, учебная дисциплина; и наконец, - это система мер, обеспечивающая решения по всем направлениям социальной сферы (занятость населения, здравоохранение, образование, социальное и пенсионное обеспечение и пр.). В свое время английский философ Ф. Бэкон писал о препятствиях, стоящих на пути истинного познания. Он называл их заблуждениями, или идолами, выделяя идолов рода, пещеры, рынка и театра. Философия не физика. Величие философских открытии подтверждается в течение столетии, подтверждается их современностью. Идолы Бэкона актуальны и сегодня. Особенно это касается идолов рынка - расхожие мнения, ярлыки, штампы заставляют забывать об истинном смысле многих понятий. Так случилось и с социальной политикой. В настоящее время она представляется неким собранием мероприятий в сфере социального обеспечения, прикладной областью, весьма удаленной от творческого научного поиска. Такое положение дел во многом обусловлено отношением к социальной политике в СССР, где в условиях плановой экономики проводилась соответствующая социально ориентированная деятельность, отличная как от социальной политики дореволюционной России, так и от моделей социальной политики стран с рыночной экономикой. В период активного экономического реформирования в России решение социальных вопросов, как и разработка соответствующей переменам социальной политики, было отложено, что повлекло за собой общеизвестные трагические и во многом непоправимые последствия, признанные самими же экономистами, но уже значительно позже. Одной из причин этого, безусловно, было отсутствие интереса у молодых российских реформаторов (в большинстве своем получивших «классическое советское» политэкономическое образование) к значимости социальной политики, ее истории, принципам, зарубежному опыту, успехам и провалам западных моделей, т. е. явная недооценка этой сферы внутриполитической деятельности государства. Ситуация осложнялась и тем, что научное сообщество России, а именно тот его сегмент, который специализировался в области исследования социально-экономической проблематики, представлял собой некое архаическое порождение советской системы и советской науки - назовем ее прикладной марксистскополитэкономической. Научные издания в этой области, за редким исключением, «покоряли» отсутствием теоретического обоснования, соотнесенности с зарубежными исследованиями, теоретическими разработками, анализа работ зарубежных ученых, истории социальной политики и опыта ее проведения в других странах мира, межстрановых сопоставлений. В экономических, социологических, общественно-политических журналах публиковались описательные статьи о ситуации в разных секторах 22 23 социальной сферы, о работе служб социальной помощи малообеспеченным, приводились бесконечные статистические данные, часто противоречивые, не сопровождавшиеся аналитическим обоснованием. Возникало ощущение, что российская социальная политика в целом и ученые, работающие в этой области, в частности - это некая корпоративная культура, посвятившая себя экономическому и статистическому анализу проблем, традиционно относимых к комплексу социальных. Новый период в истории России поставил перед этими учеными новые интересные задачи, среди которых основными до сих пор являются рынок труда и безработица. Очень популярной стала тема бедности, предоставившая широкое поле для разнообразных расчетов прожиточного минимума, уровня жизни, потребительской корзины, сопоставления верхней и нижней квинтильных и децильных групп и т. д. Но, обратившись к обсуждению этих новых для российской действительности тем, ученые не изменили принципам советской науки, ее методам, характеру изложения. Почти никто не посягал на решение той или иной теоретической задачи в области социальной политики, на проведение постэмпирического обобщения, сопоставление с западными теориями и прогнозами. Российские ученые продолжали работать в прежней советской парадигме, обновив проблемное исследовательское поле. Все это производило гнетущее впечатление. В итоге утвердилось представление о том, что социальная политика - это комплекс мероприятий по решению социальных проблем, разрабатываемых и проводимых соответствующими институтами, что существует только прикладная социальная политика и ни о какой теории социальной политики, социальной политике как области теоретического социального анализа не может быть и речи. В книге «Прогресс и хаос» (2002) известный финский социолог, директор центра российских и восточноевропейских исследований М. Кивинен пишет: «Поразительно, что, несмотря на глубину потрясений и трагедий, пережитых российским обществом, российская социология не вышла за рамки безобидных эмпирических исследований, не выработала сколько-нибудь серьезных теоретических концепций. И это при том, что теоретические концепции являются основой рефлексии в общественных науках... В определенной степени отсутствие социологических концепций и ныне является проблемой для российских общественных наук. Создается впечатление, что почти все более или менее известные российские социологи обзавелись собственными научными институтами, в которых проводятся многочисленные прикладные исследования мнений и ценностей по самым разным проблемам, вызывающим интерес у их создателей. Может показаться, что лишь немногие из этих научных учреждений имеют достаточно энергии и энтузиазма, чтобы заниматься серьезной теоретической работой...»1 Неприятная и жесткая оценка, но относительно социальной политики она близка к истине. И хотя теоретические аспекты социальной политики рассматривались в книгах и статьях Л.А. Гордона, И.А. Григорьевой, Т.Н. Заславской, Л.В. Константиновой, В.Н. Лексина, В.Д. Ройка, С.Н. Смирнова, В.Н. Ярской и других ученых, это весьма ограниченный круг авторов и работ2. Я хотела бы высказать некоторые соображения о состоянии социальной политики как научного направления, хотя не претендую на их окончательность и полноту. Социальная политика в СССР и постсоветской России не рассматривалась как область собственно социологических исследований, раздел социологии, хотя такие выдающиеся российские мыслители, как П.А. Сорокин, С.Н. Булгаков, П.И. Новгородцев, писали о социальной политике как серьезном направлении научных исследований. (Правда, определяющее влияние на восприятие социальной политики оказали все-таки немецкие экономисты - как зачинатели этого теоретического направления, активно использовавшие и сам термин social politik.) Это один из важных факторов. Другой связан с тем, что для советской России одной из приоритетных областей научных исследований на протяжении десятилетий была сфера труда, чему соответствовали интерес и поддержка такой дисциплины, как экономика труда. Активно развивалась социология труда и занятости, но ею занимались тоже скорее экономисты, во всяком случае люди, близкие им по духу и исследовательским интенциям. Не думаю, что следует подробно останавливаться на истории развития социологии труда в России, об этом написано много работ3. Хочу обратить внимание на то, что исследования трудовых отношений, их организа- 24 25 ции и планирования, трудовой мотивации, трудовой адаптации и прочего проводились очень широко. Преобладала эта тематика и в исследованиях по социальной политике, поскольку политика занятости как одно из направлений социальной политики в бывшем СССР признавалась в качестве приоритетного и определяющего направления, что, кстати, имеет место и по сей день. Я бы назвала это явление засильем трудовиков (так называли в советской науке специалистов по экономике труда). Возвращусь к тезису о плановости советской экономики. Гражданам СССР был гарантирован труд, пенсионное обеспечение по достижении определенного возраста или в случае инвалидности (что подразумевало благополучную, безбедную старость); среднее образование было обязательным, высшее - бесплатным, как и медицина; трудящиеся граждане могли рассчитывать на оплачиваемый отпуск по болезни и т. д. К этому можно добавить почти бесплатное обеспечение досуга и отдыха советских людей: кино, театры, спортзалы, стадионы, бассейны, профсоюзные дома отдыха, турбазы, дешевый проезд на городском транспорте, железной дороге и даже на самолете. Конечно, социальная стратификация имела место и в сталинские, и хрущевские, и застойные брежневские времена, но, как мы теперь уже хорошо осведомлены, каждый слой советского общества имел все перечисленные блага, хоть и разного качественного наполнения4. Поэтому трудно представить себе советских социологов, охваченных творческим порывом исследовать и предложить некую более гуманную и справедливую социальную политику. Хотя всетаки можно было попытаться сопоставить успехи советской социальной политики и недостатки таковой на Западе. Полагаю, что не стоит, да и не имеет смысла, упрекать советских социологов за отсутствие попыток отыскать объект для теоретического анализа в столь упорядоченной системе социального обеспечения, каковое имело место в «прогрессивном» социалистическом государстве. Переход на иные экономические рельсы кардинально изменил ситуацию. Рыночная экономика прежде всего требует определиться с социальной политикой. Но насколько не подготовлен был предпринятый экономический переход, настолько же невероятным было бы и предположение о понимании необходимости выработки новой социальной парадигмы. Как известно, реформаторы просто оставили решение социальных вопросов «на потом»5. Российское государство, стремительно ворвавшееся в заманчивый капиталистический мир, во-первых, осталось без социальной политики как внутриполитической доктрины, а во-вторых, социальные и экономические науки, так долго и усердно изучавшие проблемы советского труда, иного объекта для изучения, видимо, не предполагали. Вот и покатилась невостребованная социальная политика по прежним научным рельсам. Такой просоветской, экономизированной, «трудовой» - я ее и встретила во второй половине 1990-х годов. 26 27 Следует отметить, что не только в среде профессиональных исследователей социальной политики, но и вне ее сложилось устойчивое мнение о предмете и прикладной ограниченности социальной политики. С таким мнением я сталкивалась на самых разных научных и образовательных уровнях. Не следует, в принципе, осуждать людей, высказывавшихся подобным образом. Все они вышли из СССР как из пресловутой гоголевской «Шинели». Если человек (претендующий на статус исследователя, преподавателя, администратора в университете) хоть когда-то сталкивался с научными публикациями или общественно-политическими статьями в массовых изданиях по вопросам социальной политики, то неизбежно у него должно было сложиться впечатление о концептуальной ограниченности этой области. И если кто-то вызывается учить социальной политике студентов, то предмет обучения должен охватывать исключительно обозначенную систему мероприятий, изложение статистических данных, программ (политика в области занятости, помощь пенсионерам, инвалидам, реформирование здравоохранения, образования), результатов проводившихся исследований, выявивших, например, сколько людей живут за чертой бедности, сколько пользуются услугами службы занятости и пр. Однако социальная политика - это не только мероприятия в помощь нетрудоспособным, малоимущим, пожилым и больным. В развитых странах, на разных концах планеты социальная политика проводится исходя из серьезных оснований, продуманных на теоретическом и проверенных на практическом уровнях. Великобритания, Германия, США, Франция, Канада и многие другие страны гордятся учеными, теоретиками, государственными деятелями, создавшими и воплотившими в жизнь известные во всем мире концепции и модели социальной политики. В нашей стране эти идеи, теории, концепции до сих пор почти неизвестны, не изучены, не востребованы. Предлагаемая читателю книга состоит из десяти глав. В первой главе я рассказываю об истории возникновения современной социальной политики, вторая глава посвящена теоретическим истокам социальной политики в истории социальнофилософской мысли прошлых веков, в третьей главе социальная политика представлена в контексте развития экономической и социальной теории XIX-XX вв., четвертая, пятая, шестая, седьмая и восьмая главы посвящены великим идеям и теоретическим конструкциям эпохи модерна - либеральной доктрине, теории социального государства, гражданскому обществу, социальным рискам и социальному страхованию, благотворительности государства и индивида и, наконец, современным концепциям справедливости и общественному выбору. Все перечисленное составило основание современной социальной политики, и в книге предпринята попытка выявить основные содержательные скрепы, сочетавшие социальную политику и величайшее теоретическое наследие Нового времени. Девятая и десятая главы рассказывают о социальной политике XX в. Ее центральный феномен - государство всеобщего благосостояния. Вы прочтете о типах Welfare State, моделях социальной политики. В десятой главе рассмотрен опыт воплощения модели государства всеобщего благосостояния в разных странах мира. Российский опыт, безусловно, отражен в нашей работе, но он не превалирует, поскольку законодателями мод в области социальной политики в течение последних столетий являются Западная Европа и Северная Америка. Возможно, России еще предстоит сказать свое слово в истории социальной политики, об этом напишут книги и создадут теории. Это время еще не настало, хотя исследователи предпринимали попытки выяснить, было ли в СССР Welfare State. Эти попытки не увенчались успехом. Я назвала свою книгу «Два века социальной политики» и хочу сказать несколько слов о временных границах работы. В литературе по социальной политике часто пишут, что никогда в истории не было государства, общества, которые не обращались бы к решению социальных проблем. Этот тезис рассматривается как подтверждение многовековой истории социальной политики в качестве неизбежной составляющей деятельности любого общества. Однако, занявшись собственно историей социальной политики (как историей не столько действий, сколько идей), я пришла к согласию с теми исследователями и политиками, которые утверждают, что по-настоящему о социальной политике следует говорить в пределах двух последних столетий. «Теоретическое осмысление социальной политики началось параллельно с оформлением социального государства в Германии», пишет И.А. Григорьева6. «Проблематика собственно социальной политики оформлялась в течение XIX-XX вв. в связи с ростом масштабов государственного вмешательства в общественные процессы, что способствовало выделению социальной политики из всего комплекса общественного регулирования в качестве самостоятельного направления, охватывающего своим влиянием специфическую сферу человеческой жизни и деятельности», утверждает Л.В. Константинова7. Для меня социальная политика в ее современном понимании - это также продукт эпохи Просвещения, атрибут правового государства и гражданского общества, теоретическое воплощение и практическая реализация лозунгов Великой французской революции. Можно высказать предположения о путях развития социальной политики. Первое направление реализовало себя в области социальной утопии, причем истоки здесь достаточно давние. В течение столетий исходя из идеи общественного благополучия предпринимались попытки вообразить, придумать некое идеальное общественное устройство, в котором не будет социальных тягот, все будут творить и трудиться. Великие умы прошлого создавали идеальные модели возможного общественного благоустройства (невероятные по красоте, стройности и правдоподобию). Однако понятие «утопия» уже давно и оправданно обрело символическое значение - несбыточного, нереального, выдуманного, иллюзорного. Поэтому надеяться, что можно придумать некую новую социальную политику, сидя за письменным столом, в современных условиях вряд ли оправданно. 28 29 В то же время теоретическая нагруженность социальной политики обусловлена необходимостью концептуального построения социальных моделей. Социальное реформирование опирается на развитое теоретическое знание. Об этом свидетельствует влияние, которое оказали на развитие социальной политики такие теории, как теория справедливости, теория общественного выбора, теория общества риска и др. Другой путь социальной политики - по следам экономического развития. Формирование социальной политики в XIXXX вв. самым очевидным образом обусловлено развитием экономических учений с учетом предшествующих идей XVIII в. и даже более ранних эпох. Каждый поворот истории экономической мысли, каждая теоретическая находка - это заявка на социальное и экономическое реформирование, определенную перестройку социальных-и экономических отношений, разработку новых законов, новации в правовом обеспечении, организации труда и др. Применение новых экономических идей должно сопровождаться осмыслением возможных социальных последствий и политики, необходимо сопровождающей любое экономическое реформирование. Отталкиваясь от предложений экономического порядка, социальная политика выстраивает их концептуальное оформление на социальном уровне. В заключение следует отметить, что цель книги во многом определила ее характер, подбор и изложение материала. В основе своей книга хрестоматийна, поскольку прежде всего я стремилась представить комплекс основных идей и теорий, составляющих ядро и шлейф современного понимания социальной политики. Это обусловило необходимость широкого привлечения работ современных исследователей, энциклопедий, фрагментов классических сочинений. Использованы также некоторые разделы учебника «Социальная политика» (2004), но они существенно обновлены, переработаны и дополнены. Т.Ю. Сидорина Глава 1 С чего и как начиналась современная социальная политика (Западная Европа XVII-XIX вв.) Социальные проблемы существуют столько, сколько и общество. И именно особенностью современного общества является понимание необходимости концептуального решения этих проблем. Если социальная политика в ее современном виде в основном сформировалась в течение XIX-XX столетий, то разрозненные социальные мероприятия издавна проводились местными сообществами, церквями, правителями, частными лицами. Эти мероприятия принимали различную форму, в том числе попечения, призрения, взаимопомощи, благотворительности и т. д. Вначале они касались преимущественно жертв чрезвычайных обстоятельств (наводнения, пожары, эпидемии), бедняков, отдельных лиц, которые по тем или иным причинам были не в состоянии самостоятельно обеспечивать себя и содержание которых фактически брало на себя общество. В XVII-XIX вв. были приняты первые законы о бедных1. В XIX в. социальная политика обрела современные очертания как направление внутриполитической деятельности государства. В XX в. большинство развитых стран мира приступили к реализации различных моделей социальной политики. 1 Истоки социальной политики в европейской истории Обращаясь к истории социальной политики, я хотела бы рассмотреть эволюцию этого социального феномена на примере европейского общества, в рамках которого социальная политика, собственно, и достигла существенных высот. 31 История предоставляет нам примеры постепенного формирования концептуального понимания и построения социальной политики как государственной социальной доктрины, методологии, модели и, наконец, теории государства всеобщего благосостояния, в которую вылилась многовековая история развития социальной политики как деятельности по обеспечению социальной стабильности и социального благосостояния с последующим включением таких феноменов, как солидарность, экономическая и социальная защищенность, индивидуальная и общественная ответственность и т. д. Если опираться на стандартную схему развития общества (от традиционного к индустриальному), то на первом этапе почти все страны проходили общую школу выживания, поиска решений, побед и поражений то в разгоравшейся, то утихавшей битве с природными катастрофами, войнами, народными бунтами -всем тем, что обостряло социальные проблемы и требовало от правителей и служителей церкви принятия тех или иных мер по сохранению социальной стабильности. Если исходить из тезиса, что в истории не существовало государств, так или иначе не решавших социальные проблемы, то прежде всего речь идет о помощи пострадавшим от природных катастроф - наводнений, извержений вулканов, землетрясений, засухи, неурожаев, эпидемий холеры, оспы, чумы и т. д. Мудрый властитель готов был выделить из казны необходимые средства для установления относительного спокойствия. Так же и церковь на протяжении веков (даже в большей мере, нежели государство) несла бремя призрения нищих, больных, голодных, убогих, юродивых, давала кров бездомным, обучала неграмотных, привечала одиноких, утешая их словом Господним. Как это ни привлекательно, я все-таки не стала бы называть эту деятельность церкви и государства традиционных обществ социальной политикой в современном смысле этого слова. Полагаю, что таковая начинает формироваться лишь с переходом европейских государств к индустриальной стадии развития, с формированием правового государства, демократического строя, гражданского общества, современной системы права и государства вообще, когда социальная политика вплетается в общую систему государственной политики, а в рамках формирующегося 32 гражданского общества расширяет свои возможности и распространяется на альтернативные негосударственные объединения и группы. Исторические документы доносят до нас отголоски минувших времен, и в том числе описания благородных социальных деяний известных исторических личностей. Я же обращаюсь к европейской истории как колыбели будущей социальной политики индустриального общества. Помощь страждущим и неимущим имеет свою многовековую историю. Эти история и опыт не просто интересны как некая социальная практика, некогда имевшая место: все это помогает вывести определенные закономерности бытия, которые существуют вне зависимости от времени и пространства, которые частично воплотились в законах о бедности средневековой Европы и которые общество по сей день пытается реализовать в проектах социальной политики. Известный исследователь экономической истории У.Дж. Эшли представляет некоторые фрагменты экономической истории Англии в контексте решения острых социальных проблем, в том числе бедности и нищеты. В первоначальной христианской церкви главным и долгое время единственным назначением денег, жертвуемых верующими и собираемых должностными лицами церкви, была помощь бедным прихожанам. В VI в. возник обычай делить церковные доходы на четыре части: одна шла в пользу епископа, другая - в пользу остального духовенства, третья - на содержание церковных зданий и, наконец, четвертая - на содержание бедных. Церковные законы, требовавшие уплаты десятины, и светское законодательство, заставлявшее платить ее, неизменно заявляли, что попечение о бедных - одно из главных оснований для этого требования, и многие из отцов церкви защищали данный платеж главным образом на этом основании2. Заведование всеми доходами церкви находилось первоначально в руках епископа, но через некоторое время определенные доходы (десятина) были представлены в распоряжение отдельных приходов. При реорганизации церковного строя обязанность попечения о бедных была возложена на приходских священников. 2 - 2694 33 Эшли высказывает сомнения в том, что приходское духовенство тратило сколько-нибудь значительную часть своих доходов на дела милосердия. Со времени чумы духовенство настолько обеднело, что у него не было ничего, что можно было бы раздать другим: «Священники и настоятели приходов жаловались своим епископам, что их приходы обеднели со времени чумы, и просили позволения и разрешения жить в Лондоне и отправлять здесь службы за симонию: ведь серебро такая приятная вещь»3. Дело, которое приходское духовенство не могло или не хотело исполнять, в некоторых округах исполняли монастыри в первые века своего существования. В каждом монастыре имелось должностное лицо, которое оделяло пищей или деньгами всех обращавшихся за помощью. Но уже в XV столетии монахи стали предаваться праздности и роскоши, их любовь к бедным охладела: тщательное исследование положения окрестного трудящегося населения и оказание помощи несчастным прекратились, оставалась лишь раздача без всякого разбора милостыни всем толпившимся у монастырских ворот. В инструкциях монастырям, составленных королевскими комиссарами в 1535 г., наряду с требованиями, чтобы в каждом монастыре был назначен особый раздаватель милостыни, который должен был собирать остатки пищи и раздавать заслуживающим этого беднякам, добавлено в виде предостережения, что «такая милостыня вовсе не должна раздаваться здоровым, сильным и праздным нищим и бродягам, тем, которые вообще обыкновенно стекаются в такие места»4. Для организации помощи бедным существовала, однако, и другая категория учреждений, шедших более верным, чем монастыри, путем и, казалось бы, застрахованных от плохих результатов, к которым приводил неосмотрительный способ действий последних. Речь идет о госпиталях: средневековые госпитали были учреждениями, предназначенными не только для приема больных, но и для оказания помощи нуждающимся и престарелым. Они были наиболее характерной формой благотворительности и связующим звеном между монастырями и частной благотворительностью. История средневековой благотворительности (социальной практики, распространенной отнюдь не только в Великобритании, но и других европейских странах) нашла отражение в худо - жественной литературе. Так, в романе Т. Манна «Избранник» героиня, принадлежащая к знатному дворянскому роду, участвует в создании и деятельности одной из подобных организаций, причем не только деньгами, но и собственным тяжелым трудом, помогая больным и немощным. Она выполняет свой долг, повинуясь тяжкому обету: «Пусть у его [замка] подножья на ваши вдовьи деньги построят у большой дороги приют для бездомных, для старых и дряхлых, для больных и калек. Там надлежит вам править и, надевши серый наряд, лечить хворых, омывать их раны, купать их, одевать, раздавать милостыню странникам-нищим и мыть им ноги...»5 Итак, средневековые госпитали в течение достаточно длительного времени были очагами реальной помощи нуждающимся. «В продолжение долгого времени почти каждый более или менее зажиточный гражданин в Лондоне вспоминал о госпитале в своем завещании, - пишет Эшли. - В четырнадцатом столетии отказы в пользу примерно семи и более значительных госпиталей сделались составной частью "общей формы" духовных завещаний наряду с отказами "в пользу старого и нового соборов св. Павла, пяти монашеских орденов, в пользу заключенных в Ньюгет и Маршалси и всех затворников в Лондоне и пригородах"»6. После 1400 г. приток пожертвований начинает заметно иссякать. Статут 1414 г. следующим образом описывает положение в это время: «Многие госпитали, основанные как благородными королями этого государства, лордами и леди, духовными и светскими, так и другими лицами разных сословий в честь Господа и Его Преславной Матери ради спасения душ означенных жертвователей, причем в пользу этих госпиталей означенные благотворители сделали щедрые пожертвования из своего движимого имущества на их постройку, а из своих земель и аренд на то, чтобы содержать стариков и старух, прокаженных, умалишенных мужчин и женщин, бедных женщин с детьми и других бедняков и здесь помогать им, кормить и подкреплять их, - пришли теперь по большей части в упадок, а их имущества и доходы отнимаются и тратятся на другие надобности разными лицами, духовными и светскими, вследствие чего многие мужчины и женщины умерли в великой нищете от недостатка помощи, средств к жизни и поддержки»7. 34 35 Следует сказать и о помощи, которую получали бедные непосредственно от частной благотворительности. Эшли пишет, что в то время частная благотворительность была распространена гораздо сильнее, чем теперь, и прежде всего потому, что церковь придавала особое значение делам милосердия. У дворян раздача милостыни принимала огромные размеры, соперничая даже с благотворительностью монастырей и госпиталей. Распространенной формой частной благотворительности были так называемые отказы богатых лендлордов в пользу их бедных держателей. Это могло помочь последним перенести случайности неурожайных годов, не увеличивая рядов безземельных рабочих или шаек праздных бродяг. Завещатель часто выражал пожелание, чтобы в случае если он обидел кого-то из своих держателей или неправильно присвоил себе их имущество, его душеприказчики возвратили бы взятое обратно. Иногда отказы предназначались для воспитания бедных детей или выдачи замуж девушек-бесприданниц. Иногда богатые горожане оставляли деньги для раздачи бедным тех сельских приходов, из которых они пришли в Лондон. Однако часто завещатель оставлял деньги без всяких условий; при этом обычно делалось распоряжение, чтобы милостыня была роздана в день похорон - при отпевании или же во время заупокойной службы. Главным мотивом отказов на дела благотворительности была забота о загробной жизни. Завещатели полагали, что раздача милостыни причтется к сумме хороших дел, а также рассчитывали на благодатную пользу молитвы облагодетельствованных бедняков, молитвы, которая часто была непременным условием подаяния. «Не может быть никакого сомнения, - отмечает Эшли, - что благотворительность подобного рода носила случайный и деморализующий характер»8. Благотворительность (во многом насаждавшаяся христианской моралью) при всей ее расточительности не могла решить большинства социальных проблем. Огромная масса бедняков так и не получали помощи, влача нищенское существование. Теперь обратимся к законодательству этого периода. Позднейшие законы о бедных развились из ряда статутов о рабочих, издававшихся с 1350 г. Рабочие статуты содействовали трудоустройству населения. Приказом от 1349 г. было объявлено, что все лица, способные к работе и не имеющие средств к существованию, должны служить тем, кто в них нуждается, за обычную плату. Им запрещалось перемещаться из одной местности в другую; они должны были довольствоваться работой в собственной деревне. Также объявлялось, что лица, подающие милостыню здоровым нищим, будут заключены в тюрьму: «Вследствие того, что многие здоровые нищие, пока они имеют возможность жить нищенством, отказываются от работы, предаваясь праздности и порокам, а иногда краже и другим мерзостям, никто не должен, под предлогом сожаления или сострадания, давать им что бы то ни было для того, чтобы этим путем заставить их работой добывать себе все необходимое для жизни»9. В 1388 г. законодательно было установлено, что служащие и рабочие не могут покидать своих жилищ, если не будет представлено удостоверение, заключающее в себе причину ухода, и не указано время окончания срока их отсутствия, если они должны вернуться. Предполагалось выдавать удостоверение только в том случае, если рабочий мог представить доказательства того, что он нанялся где-либо в другом месте. Но что было делать с немощными нищими, действительно не способными к труду? Законодатели снова обратились к идее местной ответственности: такие нищие должны были оставаться там, где их застало издание акта; если жители этих местностей не желали или были не в состоянии их содержать, они должны были быть приняты другими городами данной сотни или населением той местности, где они родились, и здесь должны были прожить остаток дней своих. В 1525 г. гуманист-католик Х.Л. Вивес в трактате «О помощи бедным» изложил проект нового закона о бедных. Вивес высказал предположение, что главной мерой в борьбе с бедностью является организация работы: «Для того чтобы производители товаров не нуждались в работниках и чтобы хватало мастерских Для бедняков, властям следует закрепить за каждым хозяином определенное число тех, кто сам не может завести собственное Дело»1(>. Вивес даже призывал создать нечто вроде общественного хозяйства. Говоря о бедняках, которые могли бы объединиться, 36 37 чтобы открыть мастерскую, он писал: «Этим людям, так же как и тем, к кому магистрат прикрепит несколько учеников, следует поручать организацию городских общественных работ, коих имеется во множестве; пусть поручат им все работы, которые надобно осуществить в лечебницах, чтобы все средства и блага, изначально предназначенные для бедняков, ими же и потреблялись»11. Вивес опирался на следующую классификацию бедных: те, которые находятся в госпиталях и богадельнях; бездомные нищие; честные и стыдящиеся своего положения бедные, проживающие в своих домах. В соответствии с этим делением он предлагал провести точную перепись всех неимущих, после чего врачи должны определить, кто из них действительно является не способным к труду. Тех, кто здоров и трудоспособен, следовало принудить к труду и запретить просить подаяние. Тем, кто не способен к труду, необходимо дать приют в госпиталях и богадельнях. Сами госпитали реформировать, а всех лиц, способных к труду, удалить из них. Все больные должны получить медицинскую помощь, дети и молодежь - воспитываться трудом. Бедным домохозяевам, которые готовы трудиться, но не могут найти себе достаточное количество работы, можно дать небольшое денежное пособие на дом. Безусловно, все подобные мероприятия требовали серьезных вложений. По мнению Вивеса, в большинстве городов госпитали так богаты, что их доходов совершенно достаточно для этих целей12. Социальная политика в Великобритании XVIII-XIX вв. Великобританию часто называют первопроходцем в области теории и практики социального реформирования. Английский исследователь Ст. Миллер утверждает, что именно с возникновением индустриального общества (с его высокой концентрацией городского населения, развитием усовершенствованных транспортных средств, его потребностью в образованной рабочей силе, с национализированной политической и административной 38 системой - наряду с проблемами быстрых темпов роста и расколом более традиционных семейных и общинных систем социальной поддержки и социального контроля) государство приступило к развитию социальной политики и ее институтов13. Нет типичного пути формирования социальной политики как модели, но Великобритания оказала значительное влияние на развитие этой сферы благодаря процессу индустриализации. Опыт Великобритании во многих отношениях был примером для других стран, включавшихся в процесс индустриализации. Но и Великобритания в равной степени искала примеры для подражания в других странах, причем особенно значимым для нее оказался опыт Германии14. История становления социальной политики в Великобритании в эпоху промышленной революции интересна и поучительна. Одним из центральных событий этой истории стало принятие в 1795 г. так называемого закона Спинхемленда. 2.1. Экономические и социальные последствия закона Спинхемленда «Мировые судьи графства Беркшир, собравшиеся 6 мая 1795 г., в период жестокой нужды, на постоялом дворе "Пеликан" в Спинхемленде (неподалеку от Ньюбери), постановили, что в дополнение к заработной плате беднякам следует выдавать денежные пособия в соответствии со специальной шкалой, привязанной к ценам на хлеб, чтобы нуждающимся был таким образом обеспечен минимальный доход независимо от их заработков»15, -так описывает историю этого события выдающийся историк, антрополог и социолог К. Поланьи в книге «Великая трансформация: политические и экономические истоки нашего времени». Это решение беркширских судей стали называть законом Спинхемленда. Почему был принят этот закон и в чем он состоял? Цель закона заключалась в обеспечении бедных минимальным доходом. Предполагалось выплачивать некую добавочную сумму к зарплате в соответствии с определенной шкалой. В знаменитой рекомендации беркширских мировых сказано: если 39 галлон хлеба определенного качества «стоит 1 шиллинг, каждый нуждающийся труженик должен иметь на свое пропитание 3 шиллинга в неделю, либо заработанные его собственным трудом или трудом членов его семейства, либо полученные в виде пособия за счет местного налога в пользу бедных, а на содержание своей жены и каждого члена своего семейства - еще по 1 шиллингу 6 пенсов; если галлон хлеба стоит 1 1/6 - 4 шиллинга в неделю плюс 1/10, на каждый пенс превышения цены хлеба над отметкой 1 шиллинг он должен получать 3 пенса на себя и по 1 пенсу - на остальных»16. Поланьи замечает, что такой закон был временной, чрезвычайной мерой. Чем же было вызвано его введение? В конце XVII - середине XVIII в. слабости трудового законодательства (Статут о ремесленниках 1563 г., Закон о бедных 1601 г., Акт об оседлости 1662 г. и другие законодательные акты) привели к чрезвычайному обострению социальной ситуации, выявив свое растущее несоответствие изменявшейся экономической жизни. Акт об оседлости изначально был одним из законов, направленных против бродяжничества и в помощь бедным. Указанное законодательство предусматривало комплекс мер - от суровых наказаний злостных бродяг до создания работных домов и общественных фондов для содержания бедных по приходам. При этом для обеспечения оседлости вводился институт, напоминавший прописку. Приписанным к приходу признавали любого человека, прожившего в нем 40 дней. В том же документе была предусмотрена и возможность высылки по месту постоянного жительства в пределах названного выше срока. Акт гласил: «В силу некоторых неясностей в законодательстве беднякам не чинятся препятствия в переселении из одного прихода в другой, а тем самым в попытке поселиться в тех приходах, где имеются наилучший скот, большие площади пустошей или незанятых земель для постройки домов и много леса, который они могут сжигать и уничтожать», а поэтому устанавливалось, что «при поступлении жалобы... в пределах 40 дней после появления такого лица или таких лиц с целью поселиться указанным выше способом в любом жилище за годовую плату меньше 10 фунтов... любые два мировых судьи в согласии с законом вправе... выселить и от- править такое лицо или таких лиц в тот приход, в котором он или они на законном основании проживали»17. Принятие данного закона повлекло за собой различные правонарушения: приходские должностные лица при помощи подкупа побуждали бедняков своего прихода тайно переселяться в другие приходы и, скрываясь в течение 40 дней, приобретать там оседлость, чтобы освободить от расходов приход, к которому они, собственно, принадлежали. Поэтому позднее было постановлено, что 40-дневное пребывание, необходимое для приобретения кем-либо оседлости, начинается только с момента представления этим лицом письменного заявления с указанием его местожительства и состава его семьи церковному старосте или попечителю прихода, в котором оно собиралось поселиться. «Выселение человека, не совершившего никакого преступления или проступка, из избранного им для жительства прихода, - писал А. Смит, представляет собою очевидное нарушение естественной свободы и справедливости. Однако простой народ Англии, столь ревностно относящийся к своей свободе, но, подобно народу большинства других стран, никогда правильно не понимающий, в чем именно она состоит, уже более столетия терпит это угнетение»18. Говоря об ответственности, возложенной на приходы, не стоит забывать, что до 1795 г. не было прекращено действие законов о бедных, изданных еще в 1601 г. Нищенство сурово каралось, за бродяжничество полагалась смертная казнь. Закон о бедных 1601 г. определял, что здоровых бедняков (т. е. тех, кто был способен зарабатывать себе на жизнь физическим трудом, если бы только для него нашлась работа) следует принуждать к труду, чтобы они могли отрабатывать свое содержание, обеспечивать которое должен был приход; «обязанность призрения бедных была недвусмысленно возложена на приход, имевший право собирать необходимые суммы через местные налоги или взносы. Платить их должны были все домохозяева и землевладельцы, как богатые, так и небогатые, в соответствии со своими доходами от земли или домов»19. Такая картина сложилась в Англии к концу XVIII столетия. Законодательство требовало проведения серьезных реформ. И вот в 1795 г. отменяют Акт об оседлости и в этом же году принимают закон Спинхемленда. Однако его предназначением была 40 41 не задача ослабления тягот нуждавшихся, но прежде всего, как полагает Поланьи, попытка удержать Великобританию от неотвратимого перехода к рынку во всех его проявлениях. «Спинхемленд, - пишет Поланьи, - был обусловлен вполне конкретным этапом развития рынка рабочей силы, и истолковывать его следует в свете понимания данной ситуации теми, кто определял тогда политику. При таком подходе мы увидим в системе пособий средство, придуманное управлявшими страной сквайрами в ситуации, когда, с одной стороны, работнику уже нельзя было отказывать в свободе передвижения, а с другой - сам сквайр стремился предотвратить те резкие изменения в местных условиях (в том числе рост заработной платы), которые несло с собой создание свободного национального рынка труда»20. Обнищание деревни, повсеместный рост пауперизма казались скорее следствием несовершенного законодательства о бедных, чем результатом экономического подъема. Поланьи описывает не без иронии всевозможные явления, называемые в тот момент причинами бедности народных масс: «Среди этих причин указывались: нехватка хлеба; слишком высокая заработная плата в сельском хозяйстве, порождающая высокие цены на продукты питания; слишком низкая заработная плата в сельском хозяйстве; слишком высокая заработная плата в городах; нерегулярный характер занятости в городах; исчезновение сословия йоменов; непригодность городского рабочего к сельскому труду; нежелание фермеров увеличивать заработную плату; опасение помещиков на предмет того, что если заработная плата повысится, им придется уменьшить ренту; неспособность работных домов конкурировать с машинами; недостаточная бережливость в домашнем хозяйстве; неудобные жилища; влияние предрассудков на структуру питания; пьянство. Одни авторы возлагали вину на новую породу крупных овец, другие - на лошадей, которых следовало бы заменить быками; были и такие, кто настойчиво рекомендовал держать поменьше собак. Некоторые полагали, что неимущим нужно есть поменьше хлеба или даже вовсе без него обходиться, тогда как другие были убеждены, что "даже если бедняк питается самым лучшим хлебом, этого ни в коем случае нельзя ставить ему в вину". Считалось, что здоровью многих бедняков сильно вредит чай, зато домашнее пиво превосходно его восстанавливает; те же, кто принимал этот предмет особенно близко к сердцу, заявляли, что чай ничем не лучше самого дрянного пойла»21. Реальной причиной произошедших и множившихся социальных невзгод Поланьи считает индустриализацию. В городских условиях выходцы из сельской местности сталкивались с самыми разными трудностями, в том числе с угрозой потерять работу: «Рабочие, которые сегодня трудятся полный рабочий день, завтра могут оказаться на улице и будут жить подаянием, пишет Поланьи. - Отсутствие гарантий занятости - вот самый ужасный результат последних нововведений»22. В последующие десятилетия ситуация только ухудшилась: бурно развивалась торговля, армия безработных не менее бурно росла: «В Англии живет сейчас больше людей, чем она в состоянии прокормить, и гораздо больше, чем их можно с пользой занять при нынешней системе законодательства»23. Закон Спинхемленда стал спасением страны от революции снизу. Попытка снизить социальную напряженность в принципе удалась: «Ни одна мера никогда не встречала столь всеобщего одобрения. Родители были избавлены от заботы о детях, а дети больше не зависели от родителей; хозяева могли сколько угодно понижать зарплату, а их работникам, как усердным, так и нерадивым, уже не грозил голод; филантропы приветствовали эту меру как акт милосердия, пусть и не совсем справедливого, а эгоисты легко утешались той мыслью, что милосердие это обходится им не слишком дорого, и даже налогоплательщики не сразу поняли, что должно произойти с налогами при новой системе, провозгласившей "право человека на жизнь", независимо от того, зарабатывает он на нее или нет»24. Лишь спустя некоторое время стало ясно, что следствиями закона наряду с серьезным экономическим спадом явились не только тотальное обнищание народных масс, но их деморализация. Первое и наиболее явное последствие ярко характеризует пословица того времени: «Сел на пособие раз - не слезешь с него никогда». Зачем работать, да еще и усердно, и получать гроши, если можно прожить в статусе паупера на пособие по безработице, которое составляло те же гроши? Неужели разумный человек из двух способов заработать себе на кусок хлеба выберет тот, что предполагает наибольшие затраты сил и времени? 42 43 Точка зрения работодателей тоже вполне ясна: зачем платить больше из своего кармана, если есть еще кто-то, кто заплатит по закону за рабочую силу? Какие последствия принятия закона Спинхемленда можно еще назвать? Прежде всего, это катастрофическое падение производительности: «Уже через несколько лет производительность труда опустилась до уровня, характерного для пауперов, предоставив таким образом работодателям еще одно основание не поднимать зарплату выше шкалы. Ибо если интенсивность труда, его качество и эффективность падали ниже определенного уровня, то он уже ничем не отличался от простого "валяния дурака", от видимости работы, которую сохраняли ради приличия»25. Во-вторых, фактически был уничтожен рынок труда: «Реальная заработная плата должна была постепенно опуститься до нулевого уровня, и таким образом все затраты на содержание работника легли бы на приход... Будь у рабочих право объединяться для защиты своих интересов, система денежных пособий могла бы, конечно, оказать противоположное влияние на средний уровень заработной платы, ибо действиям профсоюзов в значительной степени способствовала бы система помощи безработным, предусматривавшаяся столь широким применением законодательства о бедных»26. Но «право на жизнь» в сочетании с несправедливыми законами 1799-1800 гг. против рабочих союзов (профсоюзы разрешили лишь в 1870 г.) привело к падению заработной платы и массовому пауперизму. Более того, «финансовое осуществление "права на жизнь" приносило, в конечном счете, несчастье тем самым лицам, для которых оно, казалось бы, должно было стать спасением»27. Это непосредственным образом следует из нашего предыдущего вывода - сведения на нет рынка наемного труда. Поскольку главным следствием системы пособий стало то, что уровень заработной платы опустился ниже прожиточного минимума, фермеры не желали нанимать работников, у которых оставался хотя бы крошечный клочок земли, поскольку человек, владевший собственностью, не имел права на пособие от прихода, а обычная заработная плата была столь низкой, что человек не мог обеспечить существование семьи без дополнительной помощи в том или ином виде. Поэтому в некоторых районах шанс найти работу был лишь у тех, кто содержался за счет налогоплательщиков; те же, кто пытался обойтись без пособий и зарабатывать на жизнь собственным трудом, едва ли могли где-либо устроиться. Таким образом, те, кто хотели заработать больше, чем могло бы обеспечить пособие, просто не могли этого сделать. Соответственно даже у тех, кто был готов и хотел трудиться, это желание и эта готовность постепенно пропадали. Поланьи говорит о том, что, оказавшись в замкнутом кругу этой системы, человек попадал в ловушку. Закон искусственно превращал полноценных работников в пауперов. Поланьи называет закон Спинхемленда орудием деморализации масс: «Налог в пользу бедных превратился в желанную добычу для многих... Чтобы урвать свою долю, наглецы и грубияны пытались застращать начальство; развратники выставляли напоказ незаконнорожденных детей, которых нужно было кормить; бездельники, скрестив на груди руки, спокойно ожидали, пока им ее (еду. - Т .С.)принесут; невежественные девицы и парни на эти деньги венчались; браконьеры, воры и проститутки вымогали их угрозами; сельские мировые судьи щедро раздавали их ради популярности, а попечители - для того чтобы освободить себя от лишних забот. Вот как расходовались эти средства...»28 Призванный сдержать рост нищеты, закон Спинхемленда привел к тяжелейшим социальным последствиям, переживаемым Великобританией в течение последующих 40 лет. Лишь в 1834 г. парламент, избранный на основании новой избирательной системы, отменил закон Спинхемленда. «Согласно новому закону, лица, живущие самостоятельно, впредь лишались права на пособие. Закон проводился в жизнь дифференцированно и на общенациональном уровне; в этом отношении он также означал решительный разрыв с прежней практикой. С дотациями к заработной плате было, разумеется, покончено»29. В 1834 г. также были приняты поправки к законодательству о бедных, в корне изменившие ситуацию30. 44 45 2.2. Закон о бедных Отдельно остановимся на Законе о бедных. Впервые он был законодательно кодифицирован в 1601 г. Согласно этому закону приход должен был принуждать трудиться так называемых здоровых бедняков. Он же должен был обеспечивать их приют, собирая средства путем налоговых сборов и взносов с территории. В каждом отдельном приходе были установлены свой порядок оказания помощи беднякам, обеспечения их работой, призрения нетрудоспособных и другие социальные меры. Кроме того, существовала и значительная дифференциация приходов по возможности оказания реальной помощи. В 1834 г. был принят новый Закон о бедных. В его основу был положен принцип «меньшей приемлемости», согласно которому помощь нуждающимся должна быть организована таким образом, чтобы положение получающего денежное пособие было менее приемлемым (или менее предпочтительным), чем положение наемного работника, чтобы ни один трудоспособный работник не предпочел пособие работе. Одной из мер по решению социальных проблем стала организация работных домов. Выдержки из доклада составителей Закона о бедных 1834 г. Принцип оказания помощи нуждающимся. О мере достатка. Первым и основным условием, принципом, который применяется повсеместно, даже теми, чьи действия на практике расходятся с ним, состоит в том, что его положение (т. е. положение «бедняка», получателя помощи по Закону о бедных) в целом не может в действительности или явно быть таким же приемлемым, как положение независимого работника, принадлежащего к самому низшему классу. Доказано, что тогда как положение любого класса бедняков поднимается над положением независимых работников, положение независимого класса принижается; их промысел деградирует, занятость становится непостоянной, оплата их труда снижается. У подобных лиц появляется стимул покинуть ряды менее приемлемого класса рабочих, чтобы стать членом более приемлемого класса бедняков. Речь идет о том, чтобы сделать так, чтобы поставить класс бедняков в то положение, в котором он должен находиться, т. е. ниже независимого работника. Каждая копейка, потраченная на то, чтобы сделать положение бедняков более достойным, чем положение независимых работников, - это праздная и вредная щедрость... 46 Работный дом отвечает всем этим требованиям и является единственным средством, с помощью которого цель статута (законодательного акта), выпущенного Елизаветой в 1601 г. и в соответствии с которым каждый трудоспособный мужчина должен 31 работать, может быть достигнута 2.3. Работные дома: кнут без пряника Социальная история Великобритании пережила как величайшие взлеты, так и падения. Один из трагических эпизодов связан с практикой работных домов. К. Поланьи называет работные дома убежищем, намеренно превращенным в обитель ужаса и омерзения: «На работный дом было наложено клеймо позора, пребывание в нем сделали психологической и нравственной пыткой; при этом человек должен был строго выполнять требования гигиены и благопристойности, более того - последние искусно использовались как предлог для новых изощренных мучений. Осуществлять закон предстояло теперь уже не мировым судьям, не приходским попечителям по призрению бедных, но особым чиновникам, действовавшим в территориально более широких рамках и под жестким контролем центра. Самые похороны паупера были превращены в процедуру, посредством которой его товарищи по несчастью отрекались от всякой солидарности с ним, даже перед лицом смерти»32. Бедняку, стоявшему на грани голодной смерти, был предложен выбор между полной отменой какой бы то ни было помощи и помещением в работный дом. Ч. Диккенс описывал жизнь обитателей работных домов, не скупясь на детали. Его произведения - это жесточайший приговор социальной политике современной ему эпохи. Диккенс не побоялся развенчать легенду о работном доме как «благодеянии для неимущих». Он написал правду о лондонских трущобах и об их обитателях. В то время о преступном мире писали много, но изложение часто приукрашивало действительность: «Я читал сотни повестей о ворах - очаровательных малых, безукоризненно одетых, с туго набитым карманом... достойных товарищей, самых храбрых, но я нигде не встречал настоящей страшной действительности. Герои подобных книг, лихие молодцы, были вполне 47 счастливы - это очень устраивало некоторых читателей: они могли спать спокойно, там - в бедных кварталах - все идет отлично, и вообще мир устроен благополучно и справедливо»33. Достаточно вспомнить известный роман об Оливере Твисте, который родился в таком «раю из кирпича и извести» и здесь же провел первые девять лет своей жизни. Может быть, Оливер остался бы в этом «раю» навсегда, если бы в один прекрасный день он не протянул повару свою пустую миску со словами: «Простите, сэр. Я хочу добавки». За такую неслыханную дерзость мальчика бросили в темную комнату, где на грубой жесткой кровати он рыдал, пока не заснул. «Какая превосходная иллюстрация к милостивым законам Англии! Они разрешают беднякам спать!» - саркастически писал Диккенс34. Девятилетний Оливер испытал на себе все прелести нового закона о бедных. Не вытерпев издевательств «в учении» у гробовщика, мальчик убегает в Лондон. Он минует деревни, постоялые дворы, но боится попросить даже корку хлеба, поскольку знает, что за попрошайничество может угодить в тюрьму. А вот еще одна зарисовка - рассказ «Прогулки по работному дому». В нем Диккенс показывает, сколько боли, ужаса, мучений скрыто за внешней пристойностью и благополучием работных домов. Автору известно, как «пауперы (мужчины и женщины) реализуют свои мечты о лучшей доле - разбивая как можно больше стекол в окнах работного дома; за это они получают повышение: попадают в тюрьму»35. Вот еще одна картина из этого же рассказа: «В другой комнате... находилось примерно восемь шумных сумасшедших женщин под наблюдением одной нормальной смотрительницы. Среди них была девушка лет двадцати двух или трех, очень чисто одетая, очень приличной наружности, с хорошими манерами, доставленная сюда из дома, где работала прислугой (как видно, близких у нее не было), на том основании, что она подвержена эпилептическим припадкам; после особенно сильного припадка хозяева потребовали ее отправки... Она горько жаловалась, что от общения с этими женщинами днем и от страшного шума, который они поднимают по ночам, ей стало хуже и это сводит ее с ума — что было совершенно очевидно... Если бы эта девушка украла у своей хозяйки часы, я не сомневаюсь, что с ней обошлись бы несравненно лучше»36. Диккенс не преувеличивал жестокости режима, созданного в работных домах для решившихся войти в них несчастных людей, которые должны были согласиться даже на разлуку с семьей. Не менее точно он показал положение сирот, выросших в сиротских приютах при работных домах. В изображении Диккенса работный дом был тюрьмой в подлинном смысле слова. О тюремных порядках в «домах» хорошо знали советы «попечителей», состоявшие из богатых буржуа, и специальные чиновники по надзору за бедными. Но это не мешало буржуазной прессе провозглашать создание работных домов благодеянием для неимущих. 48 49 История социальной политики Франции: общественные работы, трудовые мастерские Социальная история Франции и история социальной политики в этой стране роковым образом определена Великой французской революцией (1789) и Декларацией о правах человека и гражданина. «Общество обязано помогать тем, кто находится в бедственном положении» - на этом мнении сходились авторы великого документа. Общественное вспомоществование, говорили тогда, соответствует «священному долгу». Однако, провозглашая право на помощь, государственные мужи 1789 г. не отделяли его от другого, еще более важного права зарабатывать на жизнь собственным трудом. Право на получение помощи, с их точки зрения, лишь сопутствовало более существенному праву быть включенным в общество, приносить ему пользу, как было принято говорить в те времена. И с этим соглашались авторы Декларации37. В работе «Новый социальный вопрос» научный директор Высшей школы социальных исследований (Франция) П. Розанваллон описывает основные вехи истории социальной политики Франции. Труд, и прежде всего именно он, рассматривался как первооснова солидарности и общественного взаимодействия. Во времена революции умеренные и радикалы объединились, чтобы утвердить этот принцип. В тексте закона от 19 марта 1793 г. встречаются описания государства благосостояния. Каждый человек имеет право зарабатывать себе на жизнь, если он трудо- способен, или получать помощь, если он не в состоянии работать. Забота об обеспечении бедняков средствами к существованию является национальным долгом. Как реализовывались эти идеи во Франции? В 1789 г. было создано бюро «по вспомоществованию и труду»38. Из-за неурожая 1789 г. в Париж потянулись массы безработных, и осуществление подобных проектов стало неотложным делом. Менее чем через два месяца после взятия Бастилии государственные власти принялись за организацию работ, предназначенных для обеспечения занятости - ремонт канализации, уборка мусора по берегам Сены, благоустройство окраин и т. п. В тот период аналогичные службы, которые называли «мастерскими по оказанию помощи», были организованы также и в провинции39. «В попытках бороться с нищетой путем обеспечения работой, а не предоставления материальных благ не было ничего оригинального, - пишет Розанваллон. - Они предпринимались еще с начала XVI в. Такого рода функция по существу связана с самим обновленным определением государства как государствазащитника. Идея о том, что "в нищете народа виноваты правительства", неразрывно связана с наступлением эры политической модернизации: она логически следует из представлений о предназначении государства уменьшать неустойчивость условий жизни и обеспечивать защиту. В те времена широким признанием пользовалась идея, что король должен "давать средства к существованию нуждающимся людям" в соответствии с принятой формулой, которая характеризовала государство как защитника, делая сильный акцент на архаичном патернализме»40. Однако эта необходимость обеспечивать работой бедных рассматривалась не просто как моральный долг общества. Она неотъемлемый элемент представлений о дисциплинирующей роли социального вспомоществования. Существовало также соглашение о привлечении к труду опасных групп населения, с тем чтобы контролировать их и подвигать к исправлению; были предприняты меры по закреплению в определенных местах бродяг и подозрительных людей. В постановлении парламента Парижа, вышедшем в феврале 1515 г., впервые была официально признана необходимость обеспечивать работой безработных граждан. Однако между бездеятельностью в экономическом смысле и пре- ступлением еще не делалось четких различий, постановление включало в одну категорию мошенников, бродяг, неисправимых преступников, слабоумных, распутников. Работа для бедных и принудительный труд рассматривались как одно и то же. В то время считали необходимым заковывать в цепи бедняков, привлекаемых к расчистке сточных канав, уборке улиц и ремонту городских стен. Таким образом, подобные меры мало чем отличались от применявшихся в XIV в. способов насильственного закрепления «праздных людей» на общественных работах. Главный госпиталь Парижа (основан в 1656 г.) - яркий пример воплощения подобной реакционной философии: чтобы заставить работать нищих, их держали в заключении41. С 1770 г. в различных районах Франции создавались фонды благотворительных работ. Сильный импульс этому движению сообщил Тюрго своим распоряжением 1775 г.42 С этого времени труд в благотворительных мастерских стал принципиально отличаться от прежних видов принудительных работ. В статье «Труд» во французской энциклопедии говорится об этом так: «Каждый человек, у которого ничего нет и которому запрещено собирать милостыню, вправе требовать, чтобы ему дали жить трудом». Идея создания благотворительных мастерских возникла в годы революции. С момента своего образования Комитет по борьбе с нищетой взял на вооружение принципы оказания помощи путем предоставления работы. Единственно верным решением проблемы бедности представлялось создание рабочих мест для дееспособных работников, которых экономическая ситуация приговорила к безделью. Поэтому деятели Комитета считали, что для хорошего управления страной важно постоянно заботиться о том, чтобы рост занятости был увязан с увеличением численности населения. Создание летом 1789 г. мастерских вспомоществования повлекло за собой серьезные организационные проблемы. Сначала их сотрудники не могли справиться с огромным числом обратившихся за помощью людей. Например, только в строительных работах на склонах Монмартрского холма число работников за несколько недель возросло с 2 до 17 тыс. Вскоре мастерские перестали справляться с нарушениями дисциплины. Никакого отбора при приеме на работу не существовало, 50 51 достаточно было быть не моложе 16 лет и проживать в районе проведения работ. Работники были плохо обучены, многие трудились непроизводительно, а некоторые даже не удосуживались появляться на рабочем месте, приходя только в дни получки43. Мастерские подвергались критике со всех сторон. В целях изменения сложившейся ситуации без особого успеха издавались многочисленные указы и правила. Ситуация была настолько неблагополучной, что Учредительное собрание Франции декретировало 31 августа 1790 г. реорганизацию всех мастерских на новой основе. В одних мастерских здоровые работники должны были трудиться сдельно; в других - люди с ограниченной трудоспособностью получали оплату поденно. Но заработки обязательно оставались ниже среднего уровня. Однако устранить внутренние сложности в организации работы мастерских не удалось, поэтому весной 1791 г. их пришлось закрыть. По мнению П. Розанваллона, неудачный опыт открытия мастерских во многом был обусловлен поспешностью, с которой они создавались. Причина провала заключалась также и в принципах, на которые опиралась вся система. Организация мастерских как инструмента ликвидации бедности требовала четких установок по следующим вопросам: обязаны ли неимущие работать; каким образом вознаграждать их труд (заработная плата или пособие); каково юридическое положение мастерских (осуществление права на работу, одновременно налагающее обязательства на власти, или просто реализация текущей социальной политики). Определенности не было ни по одному из этих вопросов. Ключевой вопрос об обязанности работать был отнюдь не новым: по крайней мере, с XVI в. он находился в центре проведения политики искоренения нищенства. Филантропы пытались установить различие между «настоящим бедняком», который заслуживал помощи, и «фальшивым нищим», который хотел жить на иждивении у общества. Нищенство можно было бы считать правонарушением, если бы каждый человек действительно мог найти работу. Именно поэтому как с моральной, так и с экономической точки зрения были столь важны благотворительные мастерские: создаваемые ими рабочие места стали не только экономической мерой по борьбе с нищетой, но и позволяли установить четкие моральные границы осуществления социального долга. Не менее важна и проблема согласия на предложение о найме. Возможен ли такой правовой фундамент, который ставил бы каждого человека перед выбором между «принудительным» трудом как наказанием за преступление нищенства и «свободным» трудом в благотворительной мастерской? Не приводило ли новое право на вспомоществование опять к принуждению? Власти не располагали возможностью осуществлять это принуждение (хотя в XVII в. закон и предусматривал осуждение нищенствующих и ссылку на галеры, на практике этого не делалось). Неразрешенность вопроса об обязанности работать в итоге привела к тому, что благотворительные мастерские были закрыты. 52 53 4 Социальная политика в Германии на рубеже XIX-XX вв. 4.1. Социальное законодательство Большинство европейских стран пережили индустриализацию позже Великобритании, что позволило им быстрее и в чемто проще справиться с решением многих проблем, уже известных из опыта становления английской социальной политики. Правительства Германии, Франции, Швеции, Норвегии на более ранних стадиях начали играть активную роль в проведении своевременных мер по достижению социальной стабильности и благосостояния в своих странах. В результате Германия намного опередила Великобританию с введением системы социального страхования. В Великобритании это произошло лишь в 1911 г., уже после того, как Д. Ллойд Джордж и У. Беверидж посетили Германию и были поражены мерами, принятыми канцлером О. фон Бисмарком44. В XIX в. в Германии был разработан особый комплекс правовых норм, получивший специальное название «Социальное законодательство». Первым германским социальным законом стал Закон о материальной ответственности 1871 г. Законом устанавливалась особая ответственность владельцев железнодорожных предприятий за несчастные случаи, которые произошли с работниками, занятыми на строительстве и обслуживании железнодорожных путей и составов. Работодатель был обязан возместить пострадавшему ущерб вне зависимости от того, кто был виноват в происшествии45. Рассмотрение германским законодательством железной дороги в качестве источника повышенной опасности и установление особой ответственности предпринимателей в этой сфере привели к идее обязательного страхования рабочих от несчастных случаев. «Те, кто ввиду возраста или инвалидности становятся нетрудоспособными, имеют право требовать от общества более высокого уровня социального обеспечения, нежели тот, на который они могли рассчитывать до последнего времени. Найти правильные пути и средства для такого обеспечения — это трудная, но при всем при том одна из самых благородных задач любого общества»46. Этими словами кайзер Вильгельм I обосновал учреждение в 1881 г. системы государственного социального страхования в стране. Для этого у него имелись весьма веские основания. Быстро набиравшая темп промышленная революция второй половины XIX в. привела к росту армии фабричных рабочих, для которых пожилой возраст, инвалидность и болезни, как правило, означали низвержение в бездну социальной нищеты. Так возник опасный для социальной стабильности слой населения, который рейхсканцлер Бисмарк надеялся обезопасить с помощью новых социальных законов. В 1883 г. рейхстаг издал закон о страховании на случай болезни, в 1884 г. за ним последовал закон о страховании от несчастного случая, а в 1889 г. - законы о страховании на случай инвалидности и по старости. Финансирование пенсий осуществлялось за счет накопленных в пенсионных кассах взносов, которые перечисляли равными долями наемные работники и работодатели, а также за счет государственной дотации. При этом всетаки самой актуальной была пенсия по инвалидности, потому что едва ли кто-нибудь доживал тогда до установленного законом пенсионного возраста в 70 лет. На рубеже столетий средняя продолжительность жизни составляла всего лишь 36 лет у мужчин и 40 лет у женщин. Пенсия охватывала всех рабочих, а также производственных служащих с годовым доходом до 2000 рейхсмарок в год и предусматривала выход на пенсию по достижении семидесятилетнего возраста. При этом не делалось различий между мужчинами и женщинами, а также между рабочими и чиновниками. Пенсии по старости, выплачиваемые государством, - это продукт индустриализации (в доиндустриальную эпоху о стариках заботилось молодое поколение в больших родственных семьях). Только в конце XIX в. в Германии заговорили о введении компенсации наемным работникам за утрату трудоспособности. Пенсионное страхование в Германии также имеет длительную историю: первый пенсионный фонд в Пруссии создан в 1825 г. (правда, не для рабочих, а для чиновников). Бисмарк преследовал почти исключительно политические цели, отстраняя население от социализма и добиваясь интеграции граждан в государство (поэтому он был против прямых отчислений в пенсионные фонды, а настаивал на выплате пенсий работнику государством)47. Известный немецкий экономист Й.А. Шумпетер, характеризуя социальное реформирование в Германии на рубеже XIX-XX вв., отмечает, что «проводившиеся реформы состояли: а) в принятии законодательства, позволявшего правительствам занимать иную позицию по отношению к организациям трудящихся и забастовкам (в Англии решающие шаги были предприняты в 1870-х годах правительством Дизраэли); б) в принятии законодательства о рабочем времени и условиях работы (английский пример - введение восьмичасового рабочего дня для шахтеров в 1908 г.); в) в социальном обеспечении (страхование от несчастных случаев, по болезни, пенсии по старости, пособия по временной безработице). Здесь лидировала Германия (законы 1884 и 1887 гг., расширенные законодательными актами в 1890х годах), но введенные правительством Кэмпбелла-Баннермана в Англии пенсии по старости, независимые от трудового вклада, и дальнейшие шаги, предпринятые правительством Асквита, ознаменовали важные достижения, превзошедшие немецкие»48. 54 55 4.2. Союз социальной политики В 1872 г. в Германии был основан Союз социальной политики (Verein fur Sozialpolitik). Союз занимался исследованиями в области социальных проблем. Каждый член центрального комитета этой организации имел право предлагать тематику проектов. Оригинальные работы вместе с материалами обсуждений публиковались. Й. Шумпетер отмечает, что «реформаторский интерес членов Союза был сосредоточен на отдельных проблемах или мерах. Фундаментальное переустройство общества должно было произойти позже, скорее как побочный продукт, чем результат непосредственно направленных на него усилий. Эта процедура предполагает накопление фактов в крупных масштабах, и впечатляющая серия Schriften des Vereins fur Sozialpolitik (Труды Союза социальной политики) - 188 "томов", многие из которых на самом деле состояли из нескольких книг, свидетельствует о неумолимом стремлении докопаться до истины...»49 Члены Союза социальной политики (экономисты «новой» исторической школы) получили прозвище «катедер-социалисты», т. е. социалисты с профессорских кафедр. Так, А. Гельд (1844-1880) в книге «Социализм, социал-демократия и социалполитика» (1878) писал: «"Катедер-социализм" выдвинул в противовес как радикальной приверженности манчестерства к принципу laissez faire, так и радикальному стремлению социал-демократии к перевороту самостоятельный принцип примирения порядка и свободы. Упрямому консерватизму и социальной революции он противопоставил законную, шаг за шагом продвигающуюся вперед положительную реформу»50. В Союз социальной политики вошли все известные немецкие экономисты. Следует отметить, что не без влияния этого Союза в 1880-х годах Германия оказалась лидером в развитии системы социального страхования. Вместе с тем при общности принципиальных позиций внутри Союза существовали различные течения. Правое крыло (или этическое течение), которое представляли Шмоллер и Шёнберг, особую роль отводило сильному патерналистскому государству, которое должно не только обеспечить социальную защиту рабочих, но и ограничивать свободу рабочих союзов. Представители 56 этого направления с подозрением относились к самодеятельным организациям трудящихся и их деятельности, особенно в условиях низкого образовательного уровня последних, поэтому их вполне устраивала социальная политика немецкого правительства. Представители другого крыла - так называемого государственного социализма (А. Шеффле, А. Вагнер, Л. Брентано) в практическом плане высказывались за более радикальные реформы, во многом демонстрируя приверженность классической школе политэкономии. Так, Вагнер полагал, что современное хозяйство покоится на трех принципах: частнокапиталистическом, в основе которого лежит частный интерес, общественнохозяйственном, определенном общим интересом значительной социальной группы, и благотворительном. Задача социальной политики, по мнению Вагнера, состоит в соединении этих принципов51. В свою очередь Брентано, воодушевленный опытом британских тред-юнионов, связывал социальные реформы с рабочими организациями, действовавшими в контакте с государством. Он верил в расширяющееся социальное партнерство между основными социальными классами и делал вполне оптимистические прогнозы относительно будущего социального развития52. Глава 2 Философия социальной политики Термин «социальная политика» образован сравнительно недавно, и вряд ли стоит искать аналоги современных моделей социальной политики в эпоху Античности, в Средние века, в другие исторические периоды. Однако на всем протяжении своей истории государство в любой его исторической форме неизбежно сталкивалось с необходимостью учитывать в построении своей внутренней политики проблемы, которые сегодня мы относим непосредственно к сфере социальной политики: сохранение социальной стабильности, распределение благ, защиту от социальных рисков, обеспечение занятости и многое другое. Несмотря на относительную молодость социальной политики (и как раздела социальной теории, и как социального института - области внутренней политики государства), ее концептуальные основы закладывались социальными мыслителями на протяжении многих столетий. Ученые еще с древних времен задумывались о взаимоотношениях человека и общества, гражданина и государства, обращались к проблеме оптимального государственного устройства. В разные времена авторы известных трактатов и теорий выражали понимание справедливого общественного устройства через отношение к труду, собственности, к человеку как личности, а также особенности общественного устройства. Одними из первых к рассмотрению социальной проблематики в организации государства обратились античные философы Платон и Аристотель. Позже социально-политическая тематика развивалась в знаменитых социальных утопиях Т. Мора и Т. Кампанеллы. Работы, посвященные теории общественного договора, рассматривали вопросы социальной политики как 58 одного из важнейших направлений внутренней политики государства. Представители немецкой классической философии также оставили свой след в решении государством социальных проблем. Серьезное развитие социальная проблематика получила в работах К. Маркса и его последователей, перерастая в известные эгалитаристские программы обеспечения социального благосостояния. Социальная проблематика не всегда воспринималась как объект государственной политики. Многое делалось церковью (церковные школы, приюты и пр.). Были периоды, когда ученые и политики считали позитивным промедление или вообще отсрочку решения тех или иных социальных проблем. Так, политическая экономия как наука о богатстве народов с самого начала опиралась на идею, что богатство нации растет быстрее, когда общество меньше потребляет. По мнению Д. Рикардо, основу процветания Англии XIX в. составлял «дешевый работник»1. Заметим, что и в этом отступлении проявлялась определенная социальная позиция: решать или не решать те или иные социальные проблемы, какая из сфер является приоритетной... 1 Античность Платон. «Государство» В Античности разрабатывались проекты справедливого общественного устройства. Платон в «Государстве» в качестве идеального рассматривает иерархическое государственное устройство, где каждый человек играет роль, соответствующую заложенному в его душу началом. Жизнь индивидов, разбитых на касты, подчинена жестким правилам, которые устанавливает класс правителей. Труд в таком государстве неизбежен для благосостояния общества. Собственность должна быть общественной, так как частная собственность порождает конфликты и противоречия2. 59 Аристотель. «Политика» В сочинениях ученика Платона - Аристотеля - мы находим несколько иной подход к пониманию социальной справедливости и построению социального благополучия. Аристотель признает эгоистические устремления людей и право на частную собственность, о которой владелец будет лучше заботиться. По Аристотелю, пороки частной собственности связаны не с ее несовершенством, а с несовершенством корыстных и зависимых людей, нуждающихся в перевоспитании. Аристотель называет человека политическим животным, обращая внимание на социальную суть человека. В своем фундаментальном сочинении «Политика» Аристотель излагает взгляды на общество и концепцию государства. Естественно, что, рассматривая вопросы оптимального общественного устройства, античный мыслитель обращается к вопросам, связанным с решением социальных проблем. По мысли Аристотеля, целью государства является благородная жизнь. Все, что есть в государстве, существует ради этой цели. Общность в государстве устанавливается ради этой благородной деятельности, а не просто для совместного существования3. Известно, что решение социальных вопросов, как и государственного устройства, Аристотель связывал с характером социальной структуры общества. Аристотель не считал нужным коренным образом менять современную ему классовую структуру, поэтому все население страны он делил на свободных, ремесленников и рабов. Причем о женщинах он вспоминает только при обсуждении вопроса деторождения, так что под названиями «свободный» и «гражданин» подразумевается обязательно лицо мужского пола. Он писал об отношениях подчинения мужчины и женщины: «Первый по своей природе выше, вторая - ниже, и вот первый властвует, вторая находится в подчинении. Тот же самый принцип неминуемо должен господствовать и во всем человечестве»4. Что же касается рабов, то в теории Аристотеля они - предметы обстановки, орудия труда и не более. Рабы им вообще не рассматривались в качестве социальной группы, на которую должна распространяться какая-либо политика, кроме внутренней политики домохозяйств: «В домохозяйстве следует заботиться более о людях, нежели о приобретении бездушной собственности, более о добродетели первых, нежели об изобилии последней, более о людях свободных, нежели о рабах»5. Соответственно и проходящая через всю книгу линия социальной политики направлена на поддержание предложенной социальной структуры. Поэтому все дальнейшее изложение касается только граждан. Это та социальная группа, на которую направлена политика Аристотеля. Государство, по его мнению, должно в первую очередь заботиться о своих гражданах: «Только те государственные устройства, которые имеют в виду общую пользу, являются, согласно со строгой справедливостью, правильными; имеющие же в виду только благо правящих - все ошибочны и представляют собой отклонения от правильных: они основаны на началах господства, а государство есть общение свободных людей»6. Аристотель проводит классификацию известных ему видов государства. «Правильными» государствами он называет аристократию, монархию и политию. Наилучшим государственным устройством является то, «в котором управление сосредоточено в руках наилучших... В наилучших государствах добродетель мужа и добродетель гражданина должны быть тождественны»7. Рассматривая социальную структуру государства, Аристотель отмечает, что «в каждом государстве есть три части: очень состоятельные, крайне неимущие и третьи, стоящие посередине между теми и другими. Так как умеренность и середина - наилучшее, то и средний достаток из всех благ всего лучше. При наличии его легче повиноваться доводам разума...»8. Выделяя средний класс в социальной структуре общества, Аристотель указывает приоритеты социальной политики государства, которое должно «более всего стремиться к тому, чтобы все в нем были равны и одинаковы, а это свойственно преимущественно людям средним... государство, состоящее из средних людей, будет иметь и наилучший государственный строй»9. Еще одним аргументом в пользу преимущества среднего класса является следующий: «Государственным благом является справедливость, т. е. то, что служит общей пользе. По общему представлению справедливость есть некое 60 61 равенство... справедливость есть нечто, имеющее отношение к личности и... равные должны иметь равное»10. Многие законодатели, согласно Аристотелю, терпят неудачу не только вследствие того, что они предоставляют основные преимущества состоятельным, но и потому, что при этом они стараются обойти народ. Еще одна особенность социальной политики она должна быть поддержана обществом. Поэтому лучше всего сохранению государственного строя способствует «воспитание в духе соответствующего государственного строя; если недисциплинирован один, недисциплинированно и все государство»11. Аристотель проявляет интерес к вопросам организации социальной сферы государства: «В государствах, где больше досуга и благоденствия и где сверх того заботятся о добронравии, бывают следующие особые должности: гинекономия (наблюдение за поведением женщин, особенно во время религиозных и общественных празднеств), педономия (область воспитания детей), гимнасиархия (гимнасиарх - лицо, наблюдавшее за обучением и воспитанием юношей и организацией соревнований); кроме того, попечение... об имеющихся в государстве общественных зрелищах»12. Наибольшее внимание во всей социальной сфере Аристотель уделяет воспитанию и образованию молодежи. «Законодатель должен отнестись с исключительным вниманием к воспитанию молодежи... Воспитание должно соответствовать каждому государственному строю...»13 Социальная политика Аристотеля включала обеспечение детей правильным питанием (с точки зрения развития в них воинственных наклонностей), необходимость закаливания и движения. Аристотель полагает, что образование должно быть одинаковым и обязательным для всех граждан: «Так как государство в его целом имеет в виду одну конечную цель, то ясно: для всех нужно единое и одинаковое воспитание, и забота об этом воспитании должна быть общим, а не частным делом, как теперь, когда всякий печется о своих детях частным образом и учит частным путем тому, чему ему вздумается. Что имеет общий интерес, тем и следует заниматься совместно. Не следует, кроме того, думать, будто каждый гражданин сам по себе; нет, все граждане принад- лежат государству, потому что каждый из них является частицей государства. И забота о каждой частице, естественно, должна иметь в виду попечение о целом»14. Таким образом, должны существовать законы, касающиеся воспитания, и последнее должно быть общим. 62 63 Эпоха Возрождения. Н. Макиавелли. Великие социальные утопии Самый известный трактат итальянского общественного деятеля, политического мыслителя, историка, военного теоретика Никколо Макиавелли - «Государь» (1532) посвящен вопросам создания сильного государства. Государство признается Макиавелли высшим проявлением человеческого духа, а служение государству - целью, смыслом и счастьем человеческой жизни. Вопреки норме средневекового мировосприятия Макиавелли отводит воспитательные функции не церкви, а государству. Политический идеал Макиавелли - Римская республика, в которой он видел воплощение идеи сильного государства, умеющего сохранять внутренний порядок, учитывать интересы граждан и распространять влияние на другие народы15. По мысли Макиавелли, государь играет огромную роль в развитии и упрочении силы государства. От качеств и свойств государя зависит характер политических законов, а в итоге судьба государства и живущих в нем людей. Учитывая сложную социально-политическую и экономическую ситуацию современной ему Италии, Макиавелли призывает государя быть в политике не романтиком и не утопистом, а реалистом, учитывающим сложившуюся ситуацию, чтобы выполнить свою основную миссию - создать мощное благополучное единое национальное государство. Описания никогда не существовавших стран, где человек счастлив и беззаботен, земля щедра и обильна, образ жизни правилен, здоров и разумен, известны с давних пор. В фольклоре и памятниках письменности разных народов отразилось присущее людям стремление к всеобщему равенству, братству, любви и благоденствию. Мечты о совершенном устройстве общества пронизывают творчество многих писателей и философов Средневековья, Возрождения и последующих эпох. «Рай» и «Божественная комедия» Данте, воплотившие идеал автора - патриархальную Флоренцию прошлого, Телемская обитель в «Гаргантюа и Пантагрюэле» Рабле, «Сон в летнюю ночь» и «Буря» Шекспира, утопия из «Дон Кихота» Сервантеса, страна гуигнгнмов в «Путешествии Гулливера» Свифта - всё это свидетельства поисков страны мира, счастья и благоденствия16. Развитие утопической мысли неизбежно определялось политической, социально-исторической ситуацией. В XV-XVI вв., с зарождением буржуазии, формировалось новое, гуманистическое мировоззрение. Гуманисты (предшественники эпохи Просвещения) верили в прогресс человечества, отвергали пессимистические взгляды «отцов церкви» на возможность счастья лишь в загробном мире, отстаивали самоценность личности и право каждого на свободное бытие17. Особенности эпохи отразились в знаменитом сочинении английского гуманиста, государственного деятеля и писателя Томаса Мора - «Золотая книга, столь же полезная, как забавная, о наилучшем устройстве государства и о новом острове Утопии» (1516). Во второй части книги представлена модель общественного строя, при котором нет частной собственности, введено равенство потребления (как в раннехристианских общинах), обобществлены производство и быт. Труд в Утопии составляет обязанность всех граждан; распределение происходит по потребности, рабочий день сокращен до шести часов; граждане освобождены от выполнения наиболее тяжелых работ. Здравоохранение в Утопии бесплатное. Мор описывает больницы как просторные белые здания, врачи и персонал - знающие и заботливые специалисты. Любой гражданин Утопии при обнаружении симптомов той или иной болезни может совершенно безвозмездно лечиться в этих заведениях. Образовательная политика государства нацелена на развитие наиболее одаренных граждан. В ежедневном расписании, 64 едином для всех жителей, отведены специальные часы для занятий, которые проводятся в форме лекций. Их посещение обязательно для отобранных членов общества, но также доступно и для всех желающих. В Утопии поддерживается полная занятость. Это значит, что все трудоспособное население участвует в общественном производстве. Безработицы в Утопии не существует. Для всех находится работа, отказ от нее рассматривается как тунеядство. К трудоспособному населению относятся все жители, достигшие соответствующего возраста, за исключением калек (которым, впрочем, тоже находится общественно полезное занятие), больных и некоторых других категорий. Шестичасового рабочего дня вполне достаточно, как считает Мор, чтобы удовлетворить потребности государства в продуктах и даже произвести некоторый излишек. Жители Утопии не боятся старости. Старики имеют те же права на жилье и пищу, как и остальные члены общества. Главным в семье по закону является самый старший. Итак, сущность социально-экономической политики в Утопии заключается в том, что благосостояние государства целиком и полностью определяет благосостояние каждого его члена. Государство опекает граждан во всех сферах жизнедеятельности, будь то семья, здоровье, образование или занятость. Завершая краткое рассмотрение утопического проекта Т. Мора и его идей относительно социального благоустройства жизни граждан, отметим, что этот проект, так же как и другие утопические программы, во многом предвосхитил и даже подготовил будущее воплощение патерналистских систем социального обеспечения. «И наш век, и последующие века сочтут его историю (Т. Мора. - Т. С.) школой верных и полезных начал, из которой каждый сможет брать и приспосабливать перенятые установления к собственному своему государству, ведь в книге своей Мор показал нам образец блаженной жизни и дал наставление, как жить», - писал один из современников Т. Мора18. Немалый вклад в развитие жанра социальной утопии внес итальянский философ и писатель Джованни Доменико Кампанелла (принявший в монашестве имя Томмазо). Написанная 32694 65 в 1602 г. и опубликованная в 1623 г. его книга «Город солнца, или Идеальная республика» представляет собой программу всеобщего социального преобразования. Согласно идее Кампанеллы в идеальном обществе собственность должна быть упразднена; труд обязателен для всех, рабочий день сокращен до четырех часов. Серьезное внимание следует уделять науке, просвещению и трудовому воспитанию. Руководство общиной должно осуществляться учеными. Община берет на себя ответственность и за воспитание детей. Общественное воспитание детей осуществляется сначала с помощью игр, затем соединяется с трудом в процессе освоения различных ремесел. По замыслу автора, все в «городе солнца» призвано поставить людей в одинаковые условия, благодаря чему им становится чужда жадность, нет богатых и бедных. Новое время. Эпоха Просвещения Т. Гоббс. «Левиафан» жестокостью со стороны суверена - государства подвергать таких беспомощных людей случайностям неопределенной благотворительности»19. Важное значение для справедливого устройства государства имеет «равномерное налогообложение». Последнее обстоятельство, по мысли философа, зависит не от равенства богатства, а от равенства долга каждого человека государству за свою защиту. «Равенство обложения определяется скорее равенством потребления, - пишет Гоббс, - чем богатством тех лиц, которые одинаково потребляют. Ибо на каком основании должен бы быть более обременен тот, кто работает много и, сберегая плоды своего труда, мало потребляет, чем тот, кто, живя беспечно, мало приобретает и расходует все приобретенное, в то время как один получает не больше защиты от государства, чем другой? Когда же налогами облагается то, что люди потребляют, тогда всякий платит соразмерно своему потреблению и государство не терпит убытка от расточительности частных лиц»20. Ж.-Ж. Руссо. Теория общественного договора и Французская революция. Предпосылки социальной политики государства всеобщего благосостояния Значительный вклад в развитие идей социального реформирования, понимание возможностей социального благоустройства внесли работы мыслителей эпохи Просвещения. Томас Гоббс - английский философ, один из знаменитых создателей теории общественного договора в работе «Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского» (1651) размышляет о справедливом устройстве государства. Философ ставит вопрос о государственной благотворительности, видя в ней необходимое условие справедливого государственного управления: «Если многие люди вследствие неотвратимых случайностей сделались неспособными поддержать себя своим трудом, то они не должны быть предоставлены частной благотворительности, а самое необходимое для существования должно быть им обеспечено законами государства. Ибо, подобно тому как было бы жестокостью со стороны кого-либо отказывать в поддержке беспомощному человеку, точно так же было бы Великая французская революция повлекла за собой огромные социальные и политические изменения в жизни Европы. По оценкам исследователей, никакое другое событие мировой истории прежде не было подготовлено столь долгой цепью философской рефлексии21. Наследие Великой французской революции - Декларация прав человека от 1789 г. - представляется как свод основных положений политики государства всеобщего благосостояния и общественного договора Руссо22. Первая статья Декларации начинается словами: «Люди рождаются свободными. Они остаются свободными и равными в своих правах»23. У Руссо находим: «Человек родился свободным»24. Во второй статье присутствуют понятия естественного права и дается определение абстрактного индивида, включающее право на свободу и собственность: «Целью всякого политического объединения является сохранение 66 67 естественных и неизменных прав человека. Эти права суть право на свободу, собственность, безопасность и сопротивление подавлению»25. Шестая статья Декларации непосредственно перекликается с идеями Руссо: «Закон есть выражение общей воли»26. Немецкий ученый Г. Хюбнер проводит сопоставление французской Декларации прав человека и изданного в ходе американской революции Билля о правах. Исследователь констатирует очевидное сходство этих документов. Но имеются и принципиальные различия: «С одной стороны, в Билле о правах мы читаем, что все люди свободны от рождения и имеют врожденные права, к которым помимо прав на свободу, собственность и безопасность относится положение, что всякая власть исходит из народа. Но, с другой стороны, в американском Билле о правах отсутствуют идеи, которые входили бы в мир идей Руссо, как это обнаружилось во французской Декларации прав человека»27. Анализ и сопоставление французского и американского документов выявляет различное понимание отношения гражданина к закону. Так, в седьмой статье французской Декларации прав человека, непосредственно примыкающей к статье шестой, в которой речь как раз идет об общей воле, говорится главным образом о безропотном повиновении гражданина закону как выражению этой общей воли. В Билле о правах, напротив, указываются права и средства, которые имеются в распоряжении отдельного человека для защиты от государственного насилия и юстиции. Например, в десятой статье Билля о правах штата Массачусетс сказано: «Каждый индивид в обществе имеет право на защиту своей свободы, счастья в жизни, своей собственности согласно существующим законам». Одиннадцатая статья гласит: «Каждый член национального сообщества должен иметь в своем распоряжении определенные средства, чтобы в законах найти защиту от беззакония, оскорбления, угрожающих его личности, его владению и его достоинству». Наконец, в двенадцатой статье устанавливается: «Каждый гражданин должен иметь право предоставить все доказательства, которые свидетельствуют в его пользу, требовать очной ставки со свидетелем и быть выслушанным в ходе своей защиты без ограничения, сам или с помощью выбранного им защитника»28. Этих сюжетов нет во французской Декларации прав человека. В ней на первом плане стоят такие понятия, как нация, общая воля и законы, словно нечто священное и неприкосновенное, а не индивид, как это преимущественно имеет место в американских биллях. Хюбнер делает вывод об отличиях французского и американского документа: «И там, и тут якобы утверждается, что человек рожден свободным. Однако ученики Руссо видели свободу человека именно в том, что свою amour propre он трансформирует в amour de soi, а его переход в государственное состояние приобретает новое качество, а именно радостную и безусловную преданность Общему Благу. Составители же американских биллей настаивали на том, что свобода естественного состояния хотя и ограничивается государством, но в основе своей остается той же самой и состоит в преследовании собственного интереса, индивидуальных желаний и стремлений»29. Эти различия весьма существенны для развития теории государства благосостояния и социальной политики современных обществ. Известно, что Т. Джефферсон гордился тем, что в Америке победила социальная «идея, которая не была обязана своим появлением никакому преданию или традиции, но единственно опиралась на отдельных индивидов и сиюминутные представления о полезности. Благодаря этому возникло специфическое американское сознание, все больше и больше начинавшее принимать облик особенного американского образа жизни. Америка породила определенный менталитет, который имеет свои исторические корни. В первом приближении речь здесь идет о том поле напряжения между пуританизмом и капитализмом, идеализмом и прагматизмом, республиканством и либерализмом, которое... пронизывает американский духовный мир, выступая в виде американского характера»30. Итак, в XVIII в. все отчетливее проявляются предпосылки социальной политики будущего, очертания ныне действующих моделей - либеральной (англо-американской) и корпоративной (франко-германской), сочетающей свободу индивида в решении социальных проблем с участием государственных институтов. 68 69 4 Философия XIX в.: Дж.Ст. Милль о решении социальных проблем Либеральный путь социального и экономического развития - один из вопросов, которыми подробно занимался английский философ, экономист и общественный деятель Джон Стюарт Милль (1806-1873). С 1865 по 1868 г. Милль - член палаты общин, где поддерживал либеральные и демократические реформы. Мировоззрение ученого складывалось под влиянием политэкономии Рикардо, а также утилитаристской доктрины Бентама31. Милль понимал, что система свободной конкуренции не сможет решить всех экономических проблем, поскольку не все формы и сферы хозяйственной жизни гарантируют собственнику капитала получение достаточной прибыли. Милль полагал, что государство должно взять на себя расходы по созданию хозяйственной инфраструктуры, поддержанию науки и др.32 Одним из первых он подвел теоретический базис под программу социальных реформ. Вместе с тем Милль был против государственного вмешательства в непосредственную предпринимательскую деятельность: «Даже если бы правительство и могло собрать у себя в каждом из своих ведомств самые выдающиеся умы и самые энергичные силы нации, все же было бы не менее желательно, чтобы большая часть дел общества оставалась в руках лиц, непосредственно заинтересованных в них. У народа, не привыкшего к самостоятельной деятельности во имя общего интереса, у народа, который ожидает от своего правительства соответствующих указаний и распоряжений по всем вопросам, представляющим общий интерес, способности развиты лишь наполовину»33. Важное место в концепции Милля занимали вопросы, касавшиеся наиболее совершенного общественного устройства. Он полагал, что «наилучшим состоянием человечества было бы такое, когда никто не беден, никто не стремится стать богаче и нет никаких причин опасаться быть отброшенным назад из-за усилий других протолкнуться вперед»34. 70 Классический либерализм и проблема бедности Т. Мальтус: бедность и рост населения Теория благосостояния, развитая А. Смитом, Дж.Ст. Миллем, Д. Рикардо, повлияла на оценку и понимание бедности как одной из важнейших социальных проблем в XIX в. Опираясь на идеи Смита и Милля, Томас Мальтус выдвинул теорию, согласно которой существование бедности зависит от чрезмерного увеличения населения. В бедности виноваты сами бедные. Система государственной помощи поощряет рост населения, что увеличивает и рост бедности. Поэтому лучшим средством для поднятия благосостояния является совершенная отмена законов о бедных. Помощь нуждающимся может взять на себя частная благотворительность. Центральным тезисом классического мальтузианства является утверждение о тщетности усилий по умножению средств существования, поскольку последние только увеличивают число потребителей35. Работа Мальтуса «Очерк о народонаселении» (1798) значительно повлияла на развитие социальной теории и определила социальную политику Великобритании этого времени, на несколько десятилетий задержав ее развитие по сравнению с развитием социальной политики Германии. Г. Спенсер: государство не должно вмешиваться в естественное развитие общества Герберт Спенсер (английский философ и социолог, один из родоначальников позитивизма, сторонник эволюционной теории развития общества) считал выживание наиболее приспособленных основным законом социального развития. В книге «Социальная статика» (1850) Спенсер отмечал, что в идеальном обществе бедность может быть обусловлена лишь индивидуальными причинами, а именно личным несовершенством и слабой приспособленностью к общественной жизни. Бедность и неравенство возникают в процессе производства, поскольку в силу различных способностей и прилежания резуль71 таты труда оказываются разными. Чтобы избежать несправедливости в распределении и получении благ, правительство в своей деятельности должно руководствоваться нравственным законом, основанным на равенстве прав (личной свободы, на землю, частной собственности, на результаты труда и т. д.). Бедность, по Спенсеру, - закономерное явление, результат естественного отбора. Государственное вмешательство только усиливает ее. Спенсер считал, что прогресс и выживание возможны только для умных, умелых, контролирующих себя и способных адаптироваться к технологическим изменениям. Путь к социальному улучшению лежит только через индивидуальное совершенствование. Основные причины бедности Спенсер видел в самой личности: «Благоденствие общества и справедливость его учреждений зависят, в сущности, от характера его членов, и улучшение невозможно без улучшения характера людей...»36. Во многом это изменение отношения к бедным было обусловлено развитием теории социализма, влиянием марксизма, подъемом рабочего движения. Из-за несогласия с идеями социалистов Спенсер исключил из своей теории все, что могло быть отнесено к социалистическим идеям. Он выступал с резкой критикой социализма, называл его грядущим рабством, считал, что социалисты абсолютизируют роль государства в обществе. При социализме, согласно Спенсеру, равенство поддерживается властью насильственным способом. Социалистическое равенство, при котором сохраняются иерархия, неравенство и бедность, он считал только декларируемым. Спенсер был против государственного вмешательства в естественное развитие общества. Помощь бедным, по Спенсеру, бесполезна и ослабляет силу группы. Государственное вмешательство означает ограничение свободы деятельности людей, а помощь одним за счет других только перераспределяет бедность, а не уничтожает ее. Спенсер верил, что отношениями между людьми должен управлять не внешний, а внутренний закон. Чем больше людей пользуются государственными пособиями, тем меньше живут работой, а следовательно, ниже уровень производства необходимых товаров и значительней бедность. Бедность не только зло, но и благо. Она является необходимым элементом со72 циального порядка, способствуя очистительному процессу и препятствуя вырождению нации. Бедность исключает наименее приспособленных из социальной жизни. Спенсер подчеркивал положительную роль страданий и нужды как движущей силы деятельности и активности37. Итак, история социальной мысли представлена множеством подходов и концепций оптимального социального устройства. На протяжении столетий философы, социальные мыслители искали пути решения социальных проблем, сопровождавших общество и государство с самого их возникновения. В ходе истории социальные проблемы накапливались, но не отмирали. Индустриальное общество и технический прогресс существенно расширили поле социальной проблематики. Социальная политика, обращенная к решению существующих и вновь возникающих социальных проблем, оказалась на пересечении развивающихся экономической и социальной теорий. Глава 3 Становление и развитие теории социальной политики в социологии и экономической теории в XIX-XX вв. 1 Развитие идей социальной политики в экономической теории: от А. Смита до А. Сена (1776-1998 гг.) Временные рамки нашего изложения ограничены двумя вехами. Это выход в свет великого произведения А. Смита «Исследования о природе и богатстве народов» (1776) и издание уже в XX в. работы английского экономиста индийского происхождения А. Сена «Развитие как свобода» (1998). Это ограничение символического плана, поскольку прежде всего охватывает два века человеческой истории и параллельного развития экономики и социальной политики. Почему Смит и Сен? Формирование социальной политики в ее современном понимании во многом обусловлено развитием либеральной доктрины на Западе. В этом ключе Смита по праву считают основоположником экономического либерализма, а Сена - явным представителем классической либеральной традиции в XX в. Вряд ли мы очень погрешим против истины, если предположим, что именно отмеченная Нобелевской премией книга Сена венчает двухвековую историю развития социальной политики в экономической теории современной эпохи. Зародившись в истории социальной мысли, социальной философии, социальная политика постепенно приобретала черты самостоятельной теоретической дисциплины. Теоретические основы социальной политики формировались в работах экономистов и социологов XIX-XX вв. Я не ставила перед собой задачу назвать и рассмотреть все теории, обсудить вклад каждого автора в создание теоретического каркаса современной социальной политики. Напомню, что основная задача исследования - показать теоретическую фундированность и содержательную нагруженность социальной политики как области социальной теории, концептуальной доктрины внутриполитической деятельности государства. В центре нашего внимани - взаимосвязь социальной политики, экономической и социальной теорий. Остановимся на основных вехах. Возможно, у читателя возникнут сомнения в правильности выбора и предпочтений. Отмечу, что история формирования теоретических основ и обоснования социальной политики в экономической теории и социологии рассматривается мной как один из равнозначных (но не превалирующих) этапов исследования. В XIX в. мы обратимся к идеям А. Смита и И. Бентама, но уже XX в. будет представлен значительно шире: Л. фон Мизес, Дж.М. Кейнс, Ф.А. фон Хайек, В. Ойкен, А. Сен и др. Среди социологов прежде всего хотелось выделить В. Зомбарта, К. Поланьи и Т.Х. Маршалла. 1.1. А. Смит о социальных функциях государства А. Смит (1723-1790) был противником государственного вмешательства в решение экономических проблем общества. Но как показывает анализ его работ, естественный порядок в его экономико-либеральной системе не исключал, а даже предполагал выполнение государством определенных задач в разных областях жизни общества. Так, среди функций государства Смит называл социальное обеспечение немощных, подДержание правопорядка и др. Государство должно обеспечивать организацию общественных работ и содержание общественных институтов. В числе прочего - развитие и поддержание путей сообщения, портов, содержание почтовой, некоторых коммунальных служб и др.1 I 74 75 Смит критически относился к социальным мероприятиям предшествующей истории. В работе «Исследование о природе и причинах богатства народов» он детально рассмотрел трудовое и социальное законодательство прошлых веков. Например, проанализировал практиковавшуюся систему ученичества и пытался доказать ее неэффективность2. Согласно системе ученичества (введенной Статутом о ремесленниках в 1563 г.) в ученики принимали с 12-14 лет. Социальный состав лиц, поступавших на обучение, был достаточно разнородным. Наряду с сиротами, детьми пауперов в ученики шли сыновья джентльменов и богатых купцов. Положение учеников было ужасным: непосильный труд, продолжавшийся нередко с раннего утра до поздней ночи, полуголодное существование, побои и наказания - все это в полной мере выпадало на долю учеников. Как правило, они не получали никакой платы3. Смит полагал, что институт продолжительного ученичества не может подготовить молодежь к промышленному труду: «Подмастерье, работающий поштучно, наверное, будет очень трудолюбив, поскольку он получает выгоду от своего старания. Ученик, наверное, будет ленив, и почти всегда так и бывает, потому что у него нет непосредственного интереса не быть ленивым... Чем скорее данное лицо сможет получить вознаграждение за свой труд, тем скорее оно, наверное, почувствует вкус к труду и привычку к работе. Юноша, естественно, приобретает отвращение к труду, если в течение продолжительного времени не получает от него никакой выгоды. Мальчики, отдаваемые в ученики общественными благотворительными учреждениями, обыкновенно отдаются на более продолжительный срок, и, по общему правилу, из них выходят очень ленивые и негодные работники»4. Смит приходит к выводу, что система ученичества вообще не нужна: «Специальности, стоящие гораздо выше обычных ремесел, как, например, изготовление карманных и стенных часов, не знают таких секретов, чтобы требовалось долгое обучение. Конечно, первоначальное изобретение этих прекрасных механизмов и даже некоторых инструментов, употребляемых при изготовлении их, было плодом глубокой мысли и продолжительного времени, и его справедливо следует считать одним из самых счастливых результатов человеческой изобретательности. Но после того 76 как они были изобретены и хорошо поняты, вряд ли требуется более нескольких недель для объяснения во всех подробностях молодому работнику, как пользоваться этими инструментами и как изготовлять эти механизмы»5. Мастерство совершенствуется только со временем, полагает Смит, а знание приходит с опытом. Однако молодой работник будет практиковаться с гораздо большей старательностью и вниманием, если с самого начала будет работать в качестве подмастерья, получая плату пропорционально той небольшой работе, которую он сумеет выполнить, и уплачивая, в свою очередь, за материалы, которые ему случится испортить из-за своей неловкости и неопытности. Среди недостатков Закона об ученичестве Смит указывает и на неэффективность распределения рабочих мест в силу невозможности свободного движения работников из одной отрасли в другую: «Часто бывает, что в то время как в одном производстве рабочие получают высокую заработную плату, рабочие другого производства вынуждены довольствоваться самым скудным существованием. Первое развивается, и поэтому в нем всегда существует спрос на добавочные рабочие руки; второе находится в упадке, и поэтому число излишних рабочих рук непрерывно возрастает. Эти два производства могут иногда быть в одном и том же городе, а иногда в одной округе, не будучи в состоянии оказать малейшую помощь друг другу... А между тем во многих различных производствах операции настолько сходны, что рабочие легко могли бы переходить от одного производства к другому, если бы им не препятствовали эти нелепые законы»6. Специальные разделы книги посвящены непосредственно участию государства в решении социальных вопросов. В частности, это статьи «О расходах на общественные работы и общественные учреждения»: статья первая - «Об общественных работах и учреждениях для содействия торговле общества», статья вторая - «О расходах на учреждения для образования общества», статья третья - «О расходах на учреждения для образования людей всех возрастов» и др. «Основание и содержание общественных учреждений и общественных работ, которые будучи, может быть, в самой высшей 77 степени полезными для обширного общества в целом, но которые не могут, однако, своей прибылью возместить расходы отдельного человека или небольшой группы людей», Смит рассматривает как важную обязанность государства, хотя и отводит ей далеко не главенствующее место7. Нельзя ожидать, чтобы частное лицо или небольшая группа таких лиц основали и содержали бы эти работы и учреждения. Выполнение этих обязанностей требует значительных расходов. В вопросе об ответственности государства в области образования Смит обращает внимание на то, что в большей части европейских стран «содержание школ и университетов или совсем не ложится бременем на общие доходы государства, или ложится очень небольшим бременем. Они повсюду содержатся главным образом за счет каких-нибудь местных или провинциальных доходов, за счет ренты с какого-либо земельного владения или процентов с капитала, предоставленного специально для этой цели иногда самим государем или каким-нибудь частным жертвователем или порученного управлению особых доверенных людей»8. Такая система финансирования образования не приносит особой пользы. Смит анализирует условия повышения качества преподавания, обеспечения его более высокого уровня. Он - на стороне платного образования, поскольку именно оно позволяет выбрать оптимальное учебное заведение. «Образование простого народа в цивилизованном и торговом обществе, - утверждает Смит, - требует, пожалуй, большего внимания и содействия государства, чем образование людей знатных и состоятельных»9. Люди знатные и состоятельные обычно только в восемнадцати- или девятнадцатилетнем возрасте приступают к освоению будущей профессии. До этого времени они в основном заняты изучением всевозможных данных и сведений, которые могут обеспечить им общественное уважение или сделать их достойными его. Родители обычно проявляют достаточно забот, чтобы их дети приобрели такую подготовку, и в большинстве случаев оплачивают ее. Вместе с тем занятия, в которых люди знатные и состоятельные проводят большую часть своей жизни, требуют больше работы головы, а не рук. Смит пишет, что умственные способности тех, кто участвует в этих занятиях, редко могут отупеть от недостатка упражнения. Помимо того, занятия людей знатных и состоятельных редко бывают таковы, чтобы изнурять их с утра до ночи. Они обычно располагают немалым досугом, в течение которого могут совершенствоваться в любой отрасли полезного знания или искусства, первоначальное ознакомление с которой или интерес к которой они приобрели в более ранний период своей жизни10. Представители народа, согласно Смиту, практически не имеют времени на получение образования. Как только дети становятся способными к труду, они вынуждены заняться какимнибудь промыслом, при помощи которого могли бы зарабатывать себе средства к существованию. Притом профессия их, очевидно, так проста и однообразна, что дает мало упражнения уму, тогда как одновременно с этим их труд так непрерывен и так утомителен, что оставляет им мало досуга и пробуждает мало охоты заняться или даже подумать о чем-нибудь другом. Но хотя эти люди не в состоянии получить такое хорошее образование, как люди знатные и состоятельные, однако умения читать, писать и считать могут быть приобретены ими. Смит полагает, что государство (с весьма небольшими издержками) может облегчить, поощрить и даже сделать обязательным почти для всего народа приобретение этих наиболее существенных элементов образования11. В каждом приходе или округе можно открыть небольшую школу, где дети обучались бы за умеренную плату, которая была бы посильна даже для рядового поденщика; учитель должен был бы частью, но не целиком, оплачиваться из общественных средств, потому что при оплате его целиком или главным образом за счет общества он скоро научился бы небрежно относиться к своему делу. В Шотландии, как пишет Смит, учреждение таких приходских школ привело к обучению почти всех детей из низших слоев общества чтению и весьма значительной части его письму и счету. В Англии учреждение благотворительных школ произвело такого же рода действие, хотя и не в столь широких размерах, поскольку учреждались они не повсеместно. Если бы в этих первоначальных школах учебники, по которым дети обучаются читать, были несколько более содержательны и если бы вместо поверхностного ознакомления с латинским языком, кото- 78 79 рому иногда обучают в этих школах детей из простого народа и который вряд ли когда-нибудь может пригодиться им, их обучали бы элементарным отделам геометрии и физики, то общее образование этого класса народа было бы, пожалуй, так полно, как только может быть. Нет почти такого ремесла или профессии, где не представляется случая прилагать принципы геометрии и физики, и поэтому человек не упражнялся бы и не знакомился бы глубже с этими принципами, которые служат необходимым введением к самым возвышенным, а также и самым полезным наукам12. Наконец, Смит заявляет, что государство может сделать приобретение этих наиболее существенных знаний необходимым почти для всего населения, введя обязательный экзамен для каждого, желающего сделаться членом какой-либо корпорации или намеревающегося заняться каким-нибудь промыслом в деревне либо в городе. Общество может поощрять приобретение этих знаний, выдавая небольшие премии детям из простонародья. Иеремия Бентам (1748-1832), не будучи экономистом, оказал значительное влияние на развитие экономической науки. Бентам приобрел известность в начале XIX в. прежде всего как активный сторонник либеральных реформ в области законодательства. Название морально-философской доктрины Бентама - утилитаризм, центральное понятие его этики - польза. Согласно Бентаму, польза - это «свойство предмета, благодаря которому он способен приносить благодеяние, выгоду, удовольствие, добро или счастье (что в данном случае сводится к одному и тому же)»13. В своих рассуждениях Бентам предвосхитил принцип, который позже стал называться принципом предельной полезности. Он рассуждал, что если индивиду дать некоторую сумму денег, то это принесет ему определенное количество удовольствия. Если же затем дать ему точно такую же сумму денег, то дополнительное удовольствие от нее окажется меньшим. Одна и та же сумма денег, добавленная к доходу бедняка, принесет больше счастья, чем такая же сумма, добавленная к доходу богатого. Отсюда следовало, что определенное перераспределение доходов между богатыми и бедными способно увеличить суммарное количество счастья в обществе. В конкретных вопросах экономической политики Бентам был прагматиком. Если в своей ранней работе о ростовщичестве он с либеральных позиций требовал отмены ограничений на величину ссудного процента, то позднее, в ходе дебатов вокруг хлебных законов, высказывался за прямое административное ограничение цен на зерно. В ряду предполагавшихся им реформ были и такие, которые предвосхитили идею социального страхования. Обобщением социально-экономических взглядов Бентама стала его концепция общественной политики. Он выделил четыре главные цели этой политики, распределив их по значимости: обеспечение прожиточного минимума; безопасности; достатка; равенства. Подобное понимание целей социальной политики в сочетании с убеждением, что разумное законодательство способно гармонизировать интересы в обществе, на первых порах проявлялось лишь в общегуманитарных инициативах утилитаристов, касавшихся таких сфер, как образование или общественная гигиена14. Глубокий анализ идей и деятельности Бентама представил К. Поланьи в книге «Великая трансформация», в которой он фактически изложил историю социальной политики Великобритании. Поланьи называет Бентама самым плодовитым из социальных прожектеров. Бентам составил план широкого привлечения неимущих для обслуживания дерево- и металлообрабатывающих машин, придуманных его братом Сэмюэлем. Поланьи пишет: «Бентаму и его брату, организовавшим общее дело, нужен был паровой двигатель. И вот им пришло в голову использовать вместо пара заключенных»15. Это произошло в 1794 г. Несколькими годами ранее Бентам разработал проект «Паноптикума» - такого устройства тюрем, при котором надзор за их обитателями можно было бы сделать более дешевым и эффективным. Теперь же Бентам решил применить на своей фабрике опыт с заключенными, только место последних должны были занять бедняки. Вскоре частное коммерческое предприятие братьев Бентамов превратилось в универ- 80 81 1.2. Концепция общественной политики И. Бентама сальный план решения социальной проблемы в целом. Его работными домами, спроектированными по типу «Паноптикума» (5 этажей в 12 секторах) и предназначавшимися для использования труда бедняков, должен был руководить центральный совет, учрежденный в столице и организованный по образцу правления Английского банка; акции стоимостью 5 или 10 фунтов предоставляли каждому члену один голос. В варианте плана, опубликованном несколько лет спустя, можно было прочесть: «I. Забота о неимущих по всей Южной Англии поручается единому органу; соответствующие расходы должны покрываться из одного фонда. II. Указанный орган, представляющий собой акционерное общество, получит название "Национальная компания благотворительности" или что-то в этом роде»16. Предполагалось создать не менее 250 работных домов, рассчитанных примерно на полмиллиона человек. В проекте обстоятельно анализировалось положение различных категорий безработных. Отметим, что Бентам более чем на столетие опередил других исследователей. «Людей без места», уволенных совсем недавно, Бентам отличал от тех, кто не мог найти работу по причине «временного застоя»; сезонных рабочих с их «периодическими застоями» -от «вытесненных рабочих рук», которые стали лишними из-за внедрения машин. Последнюю группу составляли у него уволенные из армии. Все же самой важной была группа «временного застоя», которая включала в себя не только тех ремесленников и мастеров, профессии которых зависели от моды, но и куда более значительную группу лиц, лишившихся работы вследствие общего застоя в производстве. Таким образом, «план Бентама предполагал не более и не менее как попытку выравнивания амплитуды экономических циклов путем грандиозной по своим масштабам коммерциализации безработицы»17. 1.3. Л. фон Мизес: мифологемы человеческого существования Людвиг фон Мизес (1881-1973) - австрийский экономист и политический философ, крупнейший идеолог экономического 82 либерализма. Мизес - один из активных противников вмешательства государства в экономическую жизнь. Он полагал, что социалистическая экономика - трагическое следствие подобного вмешательства. Неизбежным следствием внедрения планового, безрыночного хозяйства становится «запланированный хаос», дезорганизация производства и распределения. Этот круг идей Мизес обосновывал в работах «Социализм» (1922), «Либерализм» (1927), «Запланированный хаос» (1949). Единственной разумной экономической политикой для современного индустриального общества, согласно Мизесу, может быть только либерализм, предоставление полной свободы товаропроизводителям, выступающим на рынке. Абсолютными основами цивилизации являются разделение труда, частная собственность и свободный обмен. Социализм как экономическая система обречен на крах, другая же противостоящая либерализму система - интервенционизм, т. е. государственное вмешательство в хозяйственную жизнь, - не менее вредна для общества, порождает нестабильность, нарушает естественный ход развития. Расцвет творчества Мизеса по времени совпал с мировым экономическим кризисом, когда все большую извест-ность и признание получали идеи Дж.М. Кейнса. Исследователи отмечают, что трагедия Мизеса состояла в том, что его взгляды были прямо противоположны господствовавшему в первой половине XX в. экономическому менталитету18. В 1956 г. выходит в свет книга Мизеса «Антикапиталистическая ментальность». Это одно из основных произведений ученого. В контексте развития идей социальной политики в истории экономической мысли я хочу обратиться к параграфу данной книги, который называется «Несправедливость». Этот небольшой фрагмент работы ярко характеризует идеолога либерализма как человека остроумного, последовательно и твердо придерживающегося занятых позиций и, главное, не опасающегося задеть самые болезненные струны человеческого миро- и самовосприятия, в частности так называемые естественные права человека. Несправедливость, порождаемая капитализмом, по мнению Мизеса, - это один из главных пороков, который вменяется капиталистическому строю и его экономике. Но откуда берется это предубежденное мнение? 83 Мизес обращает внимание читателя на то, что человек расположен к рассуждениям, как должен быть устроен мир, почему жизнь такова, какова она есть, какой она должна быть в идеале и т. д. Пока это только фантазии, они безобидны, не стоят особого внимания и не должны вызывать беспокойства. Но когда люди перестают понимать разницу между фантазией и реальностью, это уже становится опасным. Самое вредное из подобных заблуждений - иллюзия о том, что природа наделила каждого человека определенными правами. По этому учению природа доброжелательна и щедра к любому, родившемуся на свет. Всем достаточно всего. Следовательно, у каждого есть неотъемлемое право требовать от ближнего и от общества всю свою долю, предназначенную ему природой. Вечные законы естественной и божественной справедливости требуют, чтобы никто не присваивал себе того, что по праву принадлежит другому. Бедные влачат жалкое существование лишь потому, что неправедные люди лишили их всех благ, предназначенных им по рождению. Задача церковных и светских властей - не допустить подобного грабежа и таким образом сделать всех богатыми и счастливыми19. По мнению Мизеса, эта теория неверна от начала и до конца. Природа отнюдь не раздает свои блага направо и налево: наоборот, она очень скупа. Она ограничила количество всего необходимого для поддержания человеческой жизни. Она населила Землю животными и растениями, у которых стремление наносить вред человеческой жизни и здоровью является врожденным. Она имеет в своем распоряжении силы и стихии, опасные для человека. Только благодаря своему умению использовать основное орудие, данное ему природой, т. е. разум, человек смог выжить и добиться благосостояния. Богатство, которое фантазеры-романтики считают бесплатным даром природы, в действительности собрано людьми, сотрудничающими в общей системе разделения труда. Что же касается распределения этого богатства, то в этой процедуре было бы нелепо ссылаться на какой-либо божественный или природный принцип справедливости. Дело здесь сводится не к распределению доли из общего фонда, предоставляемого человеку природой, а, скорее, к тому, чтобы развивать те социальные институты, 84 которые позволяют продолжать и расширять производство всего необходимого человеку. Всемирный совет церквей, экуменическая организация протестантских церквей заявили в 1948 г.: «Справедливость требует, чтобы жители Азии и Африки, к примеру, в большей мере могли пользоваться продукцией машинного производства»20. «Такое заявление имеет смысл, - пишет Мизес, - если предположить, что Господь дал человечеству определенное количество машин с расчетом, чтобы эти блага были распределены между народами. Однако капиталистические страны вероломно завладели большей частью запасов, чем им полагалось, и, таким образом, жители Азии и Африки остались обездоленными. Какое безобразие!»21 Мизес с позиций либерализма выступает против идеи равенства. Человек ответствен за свое благосостояние, он должен ценить способности и возможности, предоставленные природой, но полагаться прежде всего на самого себя. 1.4. Дж.М. Кейнс и государственное регулирование экономики Истоки теоретического обоснования необходимости и значимости государственного регулирования рыночной экономики лежат в макроэкономической теории кейнсианства. Мировой кризис 1929-1933 гг., великая экономическая депрессия активизировали сторонников государственного вмешательства в экономическую жизнь. По мнению специалистов, этот крупнейший кризис мировой капиталистической системы обнаружил неспособность неоклассического направления ответить на вопрос о его причинах и путях стабилизации экономического развития. Провозглашенный Ф.Д. Рузвельтом «новый курс» в США, сформировавшаяся в Великобритании и подхваченная в ряде стран доктрина Дж.М. Кейнса приобретали все больше сторонников. В пользу государственного регулирования экономики говорили шумно рекламируемые успехи первых пятилеток в СССР22. Джон Мейнард Кейнс (1883-1946) - английский экономист и государственный деятель. Образование получил в Итоне и Кембридже. С 1920 г. - профессор Кембриджского университета. 85 За свою первую экономическую работу «Индексные методы» Кейнс получил в 1909 г. премию им. А. Смита. В 1930 г. вышла в свет работа Кейнса «Трактат о деньгах», в 1936 г. появился его главный труд «Общая теория занятости, процента и денег», в котором сформулированы главные положения кейнсианства. Его основу составляет идея государственного регулирования капиталистической экономики с целью устранить кризисные явления, достичь максимальной занятости, повысить темпы роста общественного производства. Разработанные Кейнсом методы решения хозяйственно-политических задач государственно-монополистического капитализма послужили основанием для провозглашения кейнсианской революции в экономической теории23. Причины кризиса капиталистической экономической системы Кейнс видел в недостаточности покупательского спроса на предметы личного потребления и на средства производства. Такая недостаточность, по его мнению, была обусловлена тем, что по мере роста доходов снижаются темпы спроса на полезные блага - у людей уменьшается «склонность к потреблению» и усиливается «стремление к сбережениям». Следовательно, необходимы меры для стимулирования спроса. Однако сделать это в условиях кризиса частный капитал не может. Этим, согласно Кейнсу, должно заниматься государство. Оно должно воздействовать на переменные величины (спрос, предложение, цена, издержки и т. д.), поддающиеся сознательному контролю и управлению со стороны центральных властей в рамках существующей хозяйственной системы. Кейнс придавал большое значение роли инвестиций (вложений капитала) в экономике. Он утверждал, что объем национального дохода, а следовательно и совокупного спроса, находится в определенной количественной зависимости от общего объема инвестиций. Расширение инвестиций ведет к увеличению занятости, а потому и дохода общества и тем самым к повышению потребительского спроса. Чтобы обеспечить полную занятость работников, нужен эффективный спрос, вызывающий подъем производства и благосостояния нации. Следует всемерно расширять спрос населения на предметы потребления и спрос предпринимателей на инвестиционные товары (новые средства производства). При этом государство должно увеличивать объемы инвестиции и свои расходы на другие экономические и социальные цели. Одним из источников пополнения государственного бюджета Кейнс считал налогообложение, подчеркивая при этом необходимость увеличения налогового бремени. Кейнс отрицал господствующую роль частной собственности и обосновывал необходимость государственной собственности, т. е. придерживался концепции сосуществования двух типов собственности - частной и общественной, обосновывал необходимость социальной ориентации экономического развития. Важнейшими чертами государственной собственности являются: долгосрочный характер капиталовложений, тогда как частный капитал предпочитает краткосрочные вложения; бесприбыльность или небольшая прибыль; общие условия функционирования национальной экономики и других форм собственности; отсутствие конкуренции с частной собственностью, дополнение ее. Теория Кейнса, обосновавшего необходимость активного вмешательства государства в экономическую жизнь общества, сыграла значительную роль в теоретическом развитии концепции государства всеобщего благосостояния. Кейнс считал, что высший долг государства заключается в том, чтобы обеспечивать благосостояние общества в настоящем. Реальное воплощение идеи Кейнса получили в модели «государства всеобщего благосостояния» с его непомерно высокими социальными расходами и ориентацией на полную занятость24. Исследователи творчества Кейнса, например Н.А. Макашева, отмечают, что «из многих публикаций, особенно отечественных, часто складывается впечатление, что теория Кейнса появилась как непосредственная реакция на Великую депрессию и стала основой современной системы регулирования экономики. Однако связь между теоретическими положениями и практическими выводами у Кейнса не так проста, как может показаться на первый взгляд... Важно даже не то, что период работы над "Общей теорией" совпадает со временем реализации мер по преодолению Великой депрессии <...> а то, что и практические рекомендации, и теоретические новации были результатом и одновременно составляющими общего процесса - перелома в общественной жизни, обозначенного Первой мировой войной, но наметившегося ранее»25. 86 87 В 1920-х годах центральной для Кейнса стала проблема будущего капиталистической экономики, точнее - ее выживания после Первой мировой войны и послевоенного кризиса. В августе 1921 г. Кейнс писал: «Иллюзия процветания, очевидно, возникшая после войны, исчезла из нашего сознания, и пессимизм пришел на смену необоснованным надеждам весны 1920 г. Никто не знает наверное, находимся ли мы уже в самой нижней точке колеса истории, которое с течением времени вынесет нас опять наверх, или стоим перед началом долгого периода упадка»26. В эти годы со всей остротой встали вопросы: можно ли вообще реформировать капиталистическую систему или она может быть изменена только революционным путем, т. е. разрушена? Если же она может быть реформирована, то каким образом? Кейнс делает выбор в пользу реформирования. Его позиция, его система взглядов (которую он определил как новый либерализм) опирались на убежденность в том, что при реформировании остается шанс сохранить ценности либерализма, а при революции - нет. Кейнс противопоставлял новый либерализм старому, или консервативному, как доктрину, определяющую переход к системе, в которой либеральные ценности сочетаются с социальной справедливостью и социальной стабильностью. 1.5. Ф.А. фон Хайек: индивидуализм, экономический и социальный порядок Фридрих А. фон Хайек (1899-1988) - крупный теоретикэкономист, лауреат Нобелевской премии по экономике (1974), родился в Вене, изучал юриспруденцию и экономику в Венском университете. Учеба Хайека пришлась на время расцвета австрийской экономической школы; среди своих учителей он выделял Ф. фон Визера и Л. фон Мизеса. В 1927 г. Хайек совместно с Мизесом основал Австрийский институт экономических исследований. В 1931 г. эмигрировал в Англию, преподавал в Лондонской школе экономики, с 1950 г. - профессор Чикагского университета, в 1962 г. вернулся в Европу, преподавал в университетах ФРГ и Австрии. Хайек был лидирующей фигурой неоавстрийской экономической школы. В области экономических исследований его главные интересы относились к проблемам экономических циклов, теории денег и капитала. В 1930 г. он вел полемику по этим вопросам с господствовавшей в то время теорией Кейнса. В отличие от последнего Хайек всегда был противником государственного регулирования экономики. (Он даже считал, что государство должно отказаться от регулирования эмиссии и обращения денег и разработал концепцию «денационализации денег».) Хайек видел в рынке и конкуренции наиболее совершенные механизмы координации хозяйственной деятельности. Хайек написал немало работ по политической философии и истории социальных идей. Он полагал, что в XIX в. в обществе сложился естественный порядок, в котором социальное неравенство вытекает из принципов общественного устройства, таких, как конкуренция, правозаконность, свобода и индивидуализм. Соответственно, по мнению ученого, принудительно уничтожить бедность нельзя, так как в этом случае последствия для сложившихся устоев непредсказуемы. Можно только уменьшить масштабы социального неравенства, в том числе и бедности, за счет повышения общего уровня благосостояния27. Свои выводы автор иллюстрирует «успехами» социализма по реализации идеалов равенства. Само государство, как показала практика, становится беднее, хотя его граждане и равны. «Равенство в бедности» - таков итог реализации идей социализма. Да и равенство является эфемерным. Социальное неравенство не исчезает полностью, а становится уделом политически нелояльных людей и групп. При социализме государство берет на себя роль судьи, определяющего социальное положение человека. При распределении благ учитываются не экономическая состоятельность и способности человека, а его политическая конформность. Человек теряет право на свободу выбора и свободу мобильности. По мнению Хайека, в конкурентном обществе у бедных гораздо более ограниченные возможности, чем у богатых, но тем не менее бедняк в таком обществе намного свободнее человека с гораздо лучшим материальным положением в обществе другого типа. Лишь при конкурентном строе человек зависит от самого 89 себя, а не от милости сильных мира сего, здесь 28 ничто не может помешать его попыткам достичь намеченной цели 1.6. Экономический либерализм в Германии. Социальная политика В. Ойкена Вальтер Ойкен - выдающийся немецкий экономист, один из основоположников фрайбургской школы и ордолиберализма в экономике. В политике порядков Ойкена решению социальных вопросов отводится очень серьезное место. Обратимся к одному из самых значительных его произведений «Основные принципы экономической политики» (1950). Одна из главных задач этой работы, по утверждению Ойкена, состояла в том, чтобы показать, что социальную политику не следует рассматривать как бесплатное приложение ко всей остальной экономической политике. Она должна быть прежде всего политикой экономического порядка. Независимо от того, идет ли речь о денежной, кредитной, валютной либо картельной политике, о положении рабочего на рынке труда, на предприятии или о его семейных делах, неизменно существует интердепенденция экономической политики, что постоянно затрагивает интересы рабочих. По мысли Ойкена, нет ничего, что не было бы важно в социальном плане. Нет никаких мер экономической политики, которые бы одновременно (прямо или косвенно) не влекли за собой социальных последствий и не имели социального значения. Тот, кто хочет представлять социальные интересы, должен в силу этого уделять внимание в первую очередь формированию общего порядка. Необходимо попытаться с помощью общей политики порядков препятствовать возникновению социальных проблем29. По мнению ученого, социальная политика представляет собой нечто совершенно иное, нежели то, что прежде часто понималось под этим. Увеличить заработную плату, предотвратить несчастные случаи на производстве или создать благотворительные организации - все это, несомненно, важно, но этого еще недостаточно. Такой подход к решению социальных проблем — дело прошлого. Но не потому, что задачи социальной политики в прежнем 90 смысле слова стали несущественными. Эти задачи в высшей степени актуальны и должны наряду с другими стать определяющим фактором нового экономического мышления - мышления категориями экономического порядка. Основные вопросы теоретической дискуссии Слово «порядок» используется в двояком смысле. Под экономическим порядком мы понимаем конкретный, позитивно заданный факт. Он представляет собой совокупность реализованных форм, в которых в каждом случае in concrete протекает повседневный экономический процесс. Так, в Германии существовал экономический порядок 1945 или 1900 г. либо порядок какой-либо другой экономической эпохи. Мы исследуем прежде всего экономические порядки XIX и XX вв., которые отличались своим разнообразием и которые быстро сменяли друг друга. Они были и зачастую продолжают оставаться нецелесообразными. В их рамках повседневный экономический процесс нередко оказывается неравновесным. Или порядки являются несправедливыми и над свободой в них нависает опасность. Анализ этих порядков - основа политики порядков. Мы обязаны рассматривать их как факты и вскрывать взаимосвязи этих фактов. «Порядок» имеет еще одно значение, а именно - порядок, который соответствует существу человека и дела. Это означает порядок, в котором доминируют мера вещей и равновесие. Еще античная философия использовала такое понимание порядка. Она искала в разнообразии вещей скрытый план структурного формирования мира. В Средние века была четко обрисована эта идея порядка, которая оказала решающее влияние на формирование всей средневековой культуры. Она означает рациональное соединение всех разнообразных вещей и явлений в единое целое. Прежде всего во времена оказавшихся несостоятельными или несправедливых позитивных порядков эта идея порядка бытия, естественного порядка или порядка вообще (ордо) регулярно приобретает большую силу. Толчок тому дает абсурдность конкретных обязательств. Ищут такой порядок, который в отличие от заданных порядков соответствует здравому смыслу или 91 природе человека и вещей. В один из таких бедственных периодов, например на стыке IV и V вв., эту идею, обладавшую большим влиянием, развил Августин. В XVII и XVIII вв. естественный порядок {ordre nature) противопоставлялся позитивному порядку (ordrepositif). И вновь это оказывало сильное воздействие, например в сфере формирования права, государства и экономической политики. Сегодня эта идея опять живет в силу насущной необходимости найти для индустриализированной экономики недостающий функционирующий и достойный человека экономический, общественный, правовой и государственный порядки. Если формулировки этого понятия и менялись в ходе развития европейской истории, то намерение создать такое понятие остается прежним или схожим с ним. Оба понятия, безусловно, необходимы: порядки как индивидуальные, меняющиеся исторические факты и порядок как порядок вообще (ордо). Это различие понятий так старо потому, что оно почти неизбежно возникает в столкновении с конкретной действительностью. Человек хочет знать, каковы конкретные порядки, и он ищет лучший порядок. Но оба понятия контрастируют между собой: конкретные неудовлетворяющие порядки, в условиях которых фактически люди живут, и пригодный справедливый порядок. Мы разграничиваем эти понятия, отделяя конкретные «экономические порядки» от стремления к «порядку в экономике» (из приложения к работе Ойкена В. «Основные принципы экономической политики»). Основываясь на высказанных положениях, Ойкен рассматривает политику экономического порядка как социальную. Первый вопрос, которым задается автор, это вопрос о материальном обеспечении членов общества. «Снабжение членов общества, - пишет он, - а тем самым и рабочих, пенсионеров и прочих практически полностью зависимых в социальном отношении лиц, обусловливается прежде всего работоспособностью всего производственного аппарата. Самая лучшая социальная политика не может дать никаких удовлетворительных результатов, если производительность труда человека невелика. Создание функционирующей системы регулирования экономи92 ческого порядка, базирующегося на разделении труда, является в силу этого важнейшей предпосылкой решения всех социальных проблем»30. В условиях конкурентной экономики это означает прежде всего реализацию ее основного принципа, а именно создание функционирующего механизма цен полной конкуренции. Каждое домашнее хозяйство и каждое предприятие в состоянии проводить точный экономический расчет, действовать в собственных интересах в строгом соответствии с принципом издержек, т. е. как заставляет поступать конкуренция. Но экономическая производительность и благосостояние людей в большой степени зависят также и от реализации других конституирующих и регулирующих принципов. Например, если нестабильная денежная система или денежная политика порождает инфляцию или дефляцию, то это не только искажает структуру цен, фальсифицирует балансы и делает невозможным правильный экономический расчет, но и парализует хозяйственную инициативу и волю к расширению масштабов хозяйственной деятельности; закрытые рынки уменьшают способность конкуренции побуждать к активизации хозяйственной деятельности, ограничивают отбор наиболее способных агентов и т. д. Ойкен обращает внимание на то, что какой бы прогрессивной и продуманной ни была экономическая политика порядков, она прежде всего должна учитывать реальное положение дел в обществе: «Словно в фокусе, все мероприятия политики порядков сходятся в вопросе об их воздействии на работоспособность производственного аппарата. Следовательно, если правильно то положение, согласно которому можно распределять только то, что было до этого произведено, то первый вопрос всех социальных реформаторов должен быть адресован экономическому порядку, имеющему наивысший показатель экономической эффективности. Только в качестве дополнения к этому можно ставить другие вопросы. Если в рамках созданного того или иного порядка все люди одинаково голодают, то это не является решением проблемы ни справедливого распределения, ни безопасности, ни какой-либо другой формы проявления социального вопроса. Она не будет решена и в том случае, если станут предприниматься попытки сделать это влияние плохого порядка приемлемым путем 93 этического приукрашивания его и широкой апелляции к общим интересам всех людей»31. Так за много лет до проведения экономических реформ в России Ойкен писал о проявлении необходимой осторожности в этом процессе. Особое внимание при рассмотрении вопросов социальной политики Ойкен уделяет социальной обеспеченности населения. «Потребность в обеспеченности является универсальной проблемой, - пишет он. - Каждая эпоха обладала своей формой необеспеченности и неуверенности. Однако сегодня потребность в обеспеченности выросла в такой степени, какой не знала вся прежняя история человечества»32. В современном мире, покоящемся на разделении труда, отдельно взятый человек должен опасаться не только экономической нужды, но и утраты своих возможностей как личности. Человек вынужден считаться с тем, что по причинам, которые необязательно следует искать в нем самом, он может быть исключен из социальной кооперации и оказаться на границе общественных условий существования. Это означает не только угрозу экономическому существованию, но и, что так же или даже более тяжело, невостребованность его сил, ограничение возможностей его развития и незаслуженное унижение чувства собственного достоинства. Другая опасность состоит в потере его свободы, которой реализация властных прав в состоянии нанести большой ущерб независимо от того, идет ли речь о частной власти или, в худшем варианте, о власти тоталитарного государства. Эта вторая опасность применительно к первой опасности - массовой безработице - зачастую осознается не в полном объеме, хотя именно опыт последнего времени показал, что человек в определенных условиях может причинить вред другим людям. Правда, коллектив может избежать безработицы, но он же одновременно порождает гораздо более серьезную опасность личной необеспеченности. Вместе с тем рыночное хозяйство в состоянии предоставить людям экономическую обеспеченность только тогда, когда функционирует без перебоев33. 94 1.7. А. Сен: социальная политика, свобода и экономический рост Амартия Сен (род. в 1943 г.) в книге «Развитие как свобода» (1998) рассматривает проблемы социальной политики, их связь с демократическими свободами и развитием (как экономическим, так и социальным). В частности, рассматривается проблема голода и других подобных кризисов, которая успешно решается во многих странах благодаря соответствующей государственной политике: расширению занятости, восстановлению утраченных экономических правомочий и др. Принципы социальной политики (помощь бедным, больным, женщинам и детям в виде пособий), полагает Сен, были заложены во многих теоретических доктринах как Запада, так и Востока уже много веков назад. Но гораздо реже они связывались с предоставлением этим категориям большей свободы наряду с пособиями. В основе социальной политики лежит понятие социальной справедливости. В обществе путем публичных дискуссий достигается консенсус относительно принципиальных вопросов справедливости, а не конкретных деталей социальной политики. Принцип большинства не приведет к парадоксам, описанным теоремой Эрроу, если при принятии решений не только пользоваться информационной базой личных предпочтений участников, но и расширять ее за счет данных о том, кто из них бедный, а кто богатый, как зарабатывались доходы, которые следует перераспределить. Сен утверждает, что цель социальной политики не создание государства-няньки, оказывающего отрицательное влияние на личную ответственность, поскольку она перекладывается на других, на общество и государство, что подрывает личную мотивацию. Подлинная цель социальной политики, в том числе и в отношении человеческого капитала, состоит в развитии возможностей человека жить так, как он хочет, улучшении условий его образования, здравоохранения и расширении свободы. Формируемая на этих основаниях социальная политика способствует экономическому росту, который, в свою очередь, также расширяет эти возможности. Развитие следует из свободы, возможностей 95 человека, в том числе обеспечиваемых и мерами социальной политики. Социальные возможности Под социальными возможностями Сен понимает создаваемые обществом системы образования, здравоохранения и другие системы, влияющие на базовую свободу личности - жить лучше. Социальные возможности важны не только для конкретного человека (например, чтобы остаться здоровым, получить своевременную медицинскую помощь и избежать преждевременной смерти), но и для более эффективного участия отдельной личности в экономической и политической жизни. Так, неграмотность становится серьезным барьером для экономической деятельности, когда нужно выполнять специальные технологические требования или соблюдать строгий контроль за качеством (как это заведено во все более глобализирующейся торговле)34. Сен пишет о необходимости создания системы социальной защиты. Как бы четко ни функционировала экономическая система, внутри нее всегда найдутся весьма уязвимые люди, терпящие лишения в результате радикальных перемен, отрицательно повлиявших на их жизнь. Социальная защита как часть социальной политики необходима для создания системы социального обеспечения, не позволяющей людям оказаться в полной нищете, а то и умереть с голоду или погибнуть. Социальная защита включает в себя постоянно действующие институциональные меры (выплата пособия по безработице, материальная помощь нуждающимся и пр.), не говоря уже о таких первоочередных мерах, как помощь голодающим или создание в кризисных ситуациях рабочих мест с целью помочь заработать тем, кто лишился средств к существованию. Иначе говоря, общество должно поддерживать своих граждан в кризисных ситуациях35. Важным моментом, по мнению Сена, является индивидуальное понимание справедливости и порядка, оказывающее влияние на то, как именно личность пользуется своими правами и свободами36. 96 Социальная политика и экономический рост Основная идея Сена по поводу соотношения социальной политики и экономического роста заключается в том, что для осуществления социальных программ не надо дожидаться, пока реальный доход ВНП на душу населения радикально возрастет. Этот процесс происходит благодаря приоритетному обеспечению населения социальными услугами (в частности, медицинской помощью и базовым образованием), что позволяет снизить смертность и повысить качество жизни. Результаты исследований, проведенных автором, показывают, что разница в продолжительности жизни зависит от разнообразия социальных возможностей, играющих центральную роль в развитии (включая эпидемиологическую стратегию, здравоохранение, систему образования и т. д.); точка зрения, полагающая рост доходов единственным условием роста продолжительности жизни, нуждается в серьезных поправках, если исследователи хотят глубже понять процесс развития. Вышеназванные контрасты подчеркивают важность социальной политики и роль дотационного процесса. Однако финансирование дотационных процессов бедными странами не может не вызывать удивления, ибо для совершенствования социальных структур, включая здравоохранение и систему образования, нужны средства. Нехватка ресурсов часто становится убедительным аргументом в принятии решения повременить с социальными вложениями до тех пор, пока страна не разбогатеет. А где же бедным странам взять средства для поддержания этих структур? Жизнеспособность дотационного процесса, полагает Сен, обусловлена тем обстоятельством, что в бедных странах обеспечение социальными услугами (например, медицинской помощью и базовым образованием) отличается интенсивными затратами труда и, следовательно, эти услуги относительно недороги. У бедной страны, возможно, меньше денег на здравоохранение и образование, но ей также необходимо меньше Денег для обеспечения населения услугами, которые в более богатых странах стоят дороже. Относительные цены и издержки являются важным параметром в определении того, что страна может себе позволить. В условиях соответствующей социальной направленности особенно важна необходимость учета вариабель42694 97 ности относительных издержек в сфере здравоохранения и образования. Успех дотационного метода свидетельствует о том, что страна не должна ждать, пока станет богаче (что может произойти в течение, возможно, долгого периода экономического роста), и лишь затем приступать к ускоренному развитию базового образования и здравоохранения. Качество жизни, несмотря на низкие доходы, можно значительно повысить, но благодаря адекватной программе социального обеспечения. Тот факт, что образование и здравоохранение способствуют усилению экономического роста, становится дополнительным аргументом в пользу особого внимания к этим социальным структурам в бедных странах, и не надо дожидаться, чтобы эти страны сначала «разбогатели». Дотационный метод является рецептом для быстрого достижения высокой продолжительности жизни и поэтому обладает большой стратегической важностью, но это не означает, что не надо двигаться дальше, к иным достижениям - экономическому росту и повышению качества жизни в его полном стандартном объеме37. Бедность как отсутствие базовых возможностей По мнению Сена, бедность надо рассматривать как отсутствие базовых возможностей, а не просто как наличие низкого дохода, что является стандартным критерием для определения бедности. Реальная бедность, с точки зрения отсутствия возможностей, оказывается значительно более суровым явлением, чем она представляется в пространстве дохода. Бедность и лишения нужно рассматривать в перспективе той жизни, которой действительно живут люди, и свобод, которыми они пользуются. Расширение возможностей способно как прямо, так и косвенно обогатить человеческую жизнь и уменьшить лишения38. Выбор в качестве главного критерия бедности отсутствия возможностей, а не низкого дохода сам по себе не отменяет необходимости оценить экономическую бедность потенциальных реципиентов, с тем чтобы решить, как социальная помощь должна 98 распределяться. В частности, встает вопрос о взимании платы за социальные услуги в соответствии со способностью платить. Сен пишет, что во всем мире предоставление социальных услуг все чаще сопровождается проверкой нуждаемости. Причина ясна, по крайней мере в принципе. Эта мера снижает фискальное бремя на госбюджет, и с ее помощью можно охватить большее число нуждающихся, если заставить относительно обеспеченных граждан платить за получаемые блага (или взять на себя часть расходов). Но куда труднее организовать эффективную и достаточно точную проверку личных средств и сделать так, чтобы эта проверка не привела к досадным последствиям. В целях обеспечения медицинской помощью и образованием на основе проверки имеющихся у человека средств нужно четко различать следующие факторы: недостаток возможностей (например, физическая болезнь) и экономические обстоятельства (способность платить). В первом случае немалое значение имеет форма предложенной помощи. Когда социальная помощь предоставляется на основе прямого диагноза специфической потребности (например, после проверки, показавшей, что человек страдает каким-либо конкретным заболеванием) и, кроме того, поступает бесплатно в виде особых и не поддающихся трансферту услуг (например, лечение болезни), возможность информационного искажения первого вида существенно снижается. И наоборот, предоставление какого-либо заменителя денег для финансирования лечения требует более опосредованной проверки. По этой причине целевые программы, такие, как здравоохранение и школьное образование, менее подвержены злоупотреблениям. Если же нужно обеспечить бесплатными услугами бедных, а не тех, кто способен заплатить, необходимо проверить экономическое положение человека. Такая проверка может оказаться весьма проблематичной, особенно в странах, где трудно получить информацию о личных доходах и благосостоянии. Европейская разновидность обеспечения медицинской помощью неимущих постепенно приобретает форму всеобщего национального здравоохранения, открытого любому, кто нуждается в медицинском обслуживании. Это упрощает информационную задачу, но смешивает бедных с богатыми. Американская программа «Medicaid» 99 нацелена на отделение богатых от бедных при оказании помощи; в результате она вынуждена справляться с обеими информационными задачами39. Общественные блага и рыночный механизм Сен полагал, что рациональность рыночного механизма оправдана в отношении частного, а не общественного блага. Поэтому есть веские причины добиваться общественных благ с помощью средств, отличных от тех, которыми располагают частные рынки. Примером общественных благ являются оборона, защита окружающей среды и охрана порядка. Рыночный механизм продемонстрировал большие успехи в тех условиях, когда предоставленными возможностями способно воспользоваться почти все население. Чтобы такие возможности стали реальностью, необходимо обеспечить население базовым образованием, элементарным медицинским обслуживанием, ресурсами (землей), имеющими значение в некоторых видах экономической деятельности, для чего требуется соответствующая социальная политика40. Развитие идей социальной политики в социологической теории Развитие теоретической социологии XIX-XX вв. не могло обойти стороной проблемы социальной политики. В работах классиков социологии присутствует интерес к этой области, сформированы содержательные и методологические основания исследований. В развитии теории социальной политики важны классические идеи происхождения и сущности социальных институтов, социального порядка, социальной стабильности, сформулированные М. Вебером, Э. Дюркгеймом, Т. Парсонсом, Г. Зиммелем, П. Сорокиным и другими учеными41. Работы этих и многих других социологов заложили теоретические основы концепции социального государства и социальной политики государства всеобщего благосостояния. 100 Обратимся к рассмотрению такого направления, как социология бедности. Бедность (как острая социальная проблема) и попытки ее преодоления сыграли значительную роль в процессе формирования современной социальной политики. Как отмечают исследователи проблемы бедности, объектом углубленного внимания социологов бедность (как социальная категория и как серьезная социальная проблема) становится в эпоху промышленных революций в связи с начавшимися процессами становления индустриального общества. С этого времени масштабы бедности соотносятся с результатами процесса индустриализации и урбанизации и сочетаются с требованиями социального реформирования. 2.1. Социология бедности и перспективы развития социальной политики* Истоки возникновения социологии бедности На протяжении истории оценка и понимание бедности как социального феномена претерпели существенные трансформации. Так, мыслители доиндустриального общества считали бедность идеальной и приемлемой формой существования для малоимущих людей. Это нашло отражение в канонизации образов бедствующих людей и образовании «нищенствующих монашеских орденов». Бедность воспринималась как духовно-облагораживающее условие жизни. На подобное отношение к бедным повлияли религиозные постулаты и христианская традиция, согласно которым помощь нищим была богоугодным делом и бедность воспринималась как принцип жизни, сознательно выбираемый и отстаиваемый42. * При подготовке данного параграфа я опиралась на исследование: Ярошенко С.С. Проблематика субкультуры бедности в американской социологии: эволюция принципов исследований и подходов. М., 1994. 101 Бедность и ее крайняя форма проявления - нищенство, требующие обязательного общественного вспомоществования, не связывались с понятиями ответственности людей за свое положение. Бедняк в христианском мировоззрении был другом Бога, образом Христа, судьей, изобличающим фарисейство светской сущности. Проповедники и моралисты часто представляли бедняка как средство спасения богача. Моральное принятие бедности отразилось в ценностной системе общества, которая отводила экономическому развитию незначительную роль и была основана на идеале непредпринимательства 43. Бедные и их нужды преимущественно находились в ведении христианской церкви, сглаживавшей социальные конфликты, практически освобождавшей гражданскую власть от решения этой проблемы. С наступлением индустриального общества проблема бедности обретает новые очертания. Рост городов, промышленности приводит к тому, что массы людей оказываются без земли, без работы, без .куска хлеба. Эти люди и их нужды становятся проблемой для общества. Протестантизм подготовил появление новой идеологии, где бедняк - грешник, а бедность - результат воли провидения. Постепенно бедность стала рассматриваться через несоответствие человека общепринятым нормам и требованиям, а общим правилом стало стремление к обогащению44. XIX в. - период бурного развития капитализма и вместе с тем проявления его противоречий. Рост численности населения в городах, интенсивная миграция рабочих, ухудшение условий их жизни и работы, поляризация бедности и богатства, пауперизация, а также проявление социального недовольства заставили ученых обратить внимание на вопросы социального неравенства и бедности, а политиков - на проблему социального реформирования45. Известный отечественный исследователь бедности С.С. Ярошенко выделяет две точки зрения на причины бедности, существовавшие в XIX в. Первая возлагала ответственность на отдельного человека и его индивидуальные характеристики, а вторая рассматривала бедность как результат воздействия внешних сил, среды и общества. В XIX в. сложились три основные модели интерпретации бедности, характерные для индустриального 102 общества, - социал-дарвинистская, эгалитаристская и реформистско-филантропическая46. Модели интерпретации бедности в западной социологической мысли Социал-дарвинизм как модель интерпретации бедности основан на принципах борьбы за существование, естественного отбора, laissez-faire, отрицания необходимости социальных реформ и филантропии. Представители этого направления Г. Спенсер, У. Самнер, Ф. Гиддингс и другие признавали естественным существование социального неравенства, причины которого они видели в законах общественного развития, «отягощенных» личными недостатками и особым образом жизни. Сторонники социал-дарвинизма рассматривают все общественные явления, в том числе бедность, через призму теории о выживании сильнейших. Они немало сделали для утверждения духа предпринимательства, культа богатства и неравенства, стремясь заставить общество считаться с естественными законами и философией свободного рынка, которые не терпели проявления беспомощности. Труд (центральная категория учений классического капитализма) был мерилом ценности человека, условием богатства и бедности. С позиций данной концепции, бедные лично ответственны за материальные тяготы, которые они переживают47. Вторым направлением социальной мысли, связанным с анализом бедности, было эгалитаристское48, которое представляло бедность как социальное зло, следствие распределительной системы и отношений производства, прибавочной стоимости. В работе «Богатство и нищета» (1867) Ж.-Ж.Э. Реклю связывал причину бедности с эксплуатацией и несправедливым устройством распределительной системы в государстве. Он считал, что существует жесткая взаимосвязь между бедностью и богатством: чем больше богатство, тем больше бедность. Необходимое условие прогресса Реклю видел в преодолении пауперизма через введение равного распределения продуктов земледелия и промышленности между всеми членами общества. 103 Идея разумной и целесообразной деятельности по преобразованию общества на основах равенства достигла своих высот в марксистской философии. Изучение особенностей капиталистического способа производства, а также положения рабочего класса как неимущего было предпринято в марксизме с целью обосновать неизбежность построения справедливого общества и ликвидации социального неравенства посредством пролетарской революции. Представители третьего направления интерпретации проблемы бедности искали мирные пути устранения социальных противоречий, в том числе проблемы бедности. В XIX в. создавались филантропические тематические комиссии, статистические общества для проведения социальных обследований с целью информировать и мобилизовать общественное мнение, привлечь внимание официальных кругов к «темным» сторонам социальной действительности, обосновать необходимость социального реформирования. Большинство тем обследований, проведенных по инициативе и часто при финансовой поддержке и участии Дж.К. Шатлуорта, Ф. Идена, Ч. Бута, С. Роунтри, Ф. Ле-Пле, а также Манчестерского и Лондонского статистических обществ, было связано с изучением условий жизни людей - бедности, преступности, неграмотности, социальной гигиены. Статистический анализ пауперизма впоследствии перерос в социологию бедности, довольно хорошо развитую в Англии. Изучались цены на продукты и одежду, семейные бюджеты, уровень дохода49. Изучение бедности во многом обусловливалось боязнью социальных кризисов. Подъем интереса к социальным проблемам, совпавший с подъемом рабочего движения, был направлен на поиск эффективных мер при разрешении конфликтов. Модели социальной политики Итак, в XIX в. изучение бедности стало одним из центральных вопросов формирующейся социологии. Представленные выше модели далеко не исчерпывали возможные подходы к изучению этого социального феномена. Однако выделение именно этих подходов намечает основные тенденции в развитии собственно социальной политики XX в. 104 Представляется, что модели интерпретации бедности и их теоретико-прикладное обоснование существенно повлияли на развитие современных западных моделей социальной политики. Так, социал-дарвинистский подход напоминает модель неолиберальной социальной политики, эгалитаристская трактовка бедности явно переходит в патерналистскую модель социальной политики или в ее социалистические варианты (возможно, в скандинавский вариант с явным стремлением к равенству в доступности социальных услуг); наконец, концепции и подходы реформаторов-филантропов очень напоминают будущие решения правительств стран, избравших корпоративную (франко-германскую) модель социальной политики с опорой на проведение кардинального социального реформирования и отчетливой ролью государственного вмешательства на паритетных правах с участием бизнеса в условиях конкурентной экономической среды. 2.2. В. Зомбарт: идеалы социальной политики «Кружок (союз) социальной политики» был основан в 1872 г. Наряду с экономистами среди членов союза были и выдающиеся социологи В. Зомбарт и М. Вебер. Свое программное сочинение «Идеалы социальной политики» Вернер Зомбарт (1863-1941) начинает с признания, что из всех социальных наук наука о политике оказывается едва ли не самой заброшенной. Особого прогресса в этой области ученый не замечает. Большинство научных работ по данной тематике устарели, в связи с чем остается только надеяться, что в ближайшем будущем наверстаются все упущения. И это в «век социальной политики!» - возмущается автор книги50. Работа Зомбарта представляет читателю широкий обзор научной литературы по данной теме. Автор обращается к истории развития социальной политики в XIX в., соотносит ее с передовыми политическими и социальными течениями51. Определение социальной политики В определении исходного понятия политики Зомбарт придерживается формулировки, данной Гольцендорфом52, который 105 рассматривал политику «как науку, трактующую о государстве и обществе». При этом государство должно пониматься в широком смысле слова, как «общественный организм». Зомбарт развивает это исходное определение. «Политику, - пишет он, - следует подразделять на две большие области, согласно двум сферам государственной деятельности, которая или имеет целью охранять интересы одного рода общественной организации против других - отсюда политика "внешняя", "национальная" - или, если она направлена на то, чтобы формировать, изменять, усовершенствовать в известном определенном направлении социальный строй внутри государства, то политика "внутренняя", "социальная" в широком значении слова»53. Последняя, в свою очередь, включает в себя и «социальную политику» в собственном узком смысле слова. Именно ей и посвящает Зомбарт свою работу. Отвечая на вопрос, что такое социальная политика, автор приходит к выводу, что не так-то просто дать сколько-нибудь разумный ответ. «В большинстве случаев, - полагает Зомбарт, оказывается, что некоторые авторы и не имеют собственного мнения на этот счет или имеют лишь свой чисто личный взгляд. В наше время считается даже вполне возможным написать целую книгу о "социальной политике", не отдавая себе ясного отчета в том, какое понятие скрывается под этим названием»54. Зомбарт обращается к определению А. Вагнера: «Под социальной политикой мы разумеем такую государственную политику, которая стремится бороться с аномалиями в области процесса распределения путем законодательства при помощи административной власти»55. Это определение не вполне его устраивает. Зомбарт не согласен с пониманием социальной политики как распределительной. Более приемлемым Зомбарт считает определение, данное фон Брюллем («Социальная политика», 1896): «Социальная политика, или учение об обществе в узком смысле слова, - это та отрасль государственных наук, которая занимается вопросом об отношениях правительства к отдельным продуцирующим единицам (или сословиям) и их насущным интересам именно в сфере экономической»56. Но и здесь Зомбарт не может обойтись без критики. Он считает, что определение социальной политики должно основываться на положениях теории 106 социальной стратификации, учитывать особенности разных хозяйственных систем, предлагая - как следствие - возможные мероприятия экономической политики, способные поддержать или, наоборот, разрушить эти системы, - биржевые реформы, освобождение крепостных, торговые договоры, охрана труда и пр. Следующий шаг в его рассуждениях: какие мероприятия экономической политики относятся к обеспечению благополучия отдельно выделенных классов независимо от особенностей существующей экономической системы. Прежде всего это попечительство о бедных, принудительное социальное страхование, налогообложение торгово-промышленных предприятий и др. Эти мероприятия представляют два уровня социальной политики. Первый уровень Зомбарт обозначает в определении социальной политики: «Под социальной политикой разумеем мы сумму таких мероприятий экономической политики, которые имеют своей целью или следствием сохранение, поддержание или уничтожение, отрицание определенной хозяйственной системы или части ее»57. Второй уровень касается мероприятий, направленных на поддержание благосостояния отдельных лиц или групп, вне зависимости от существующей экономической системы. Так образуется социальная политика первого и второго порядков. Сущность социальной политики Зомбарт обращается к вопросу о сущности социальной политики. Для выяснения он предполагает необходимым решить две задачи: во-первых, следует определить смысл и значение политики вообще и социальной политики в частности. Во-вторых, надо выделить характеристики социальной политики, которыми она отличается от всех других «видов политик». Рассматривая политику в широком смысле слова, Зомбарт обращает внимание на то, что если всякая политика есть реальная деятельность, то она, очевидно, покоится на «идее реализации свободно избранных целей», не в том смысле, что это есть добровольное и произвольное стремление к некой фантастической Цели, а в том, что политика (как всякая реальная деятельность) невозможна без влияния единичной воли на естественную необ107 ходимость совершающегося. Автор ссылается на Дж.Ст. Милля, который писал в работе «Логика»: «Как ни безусловны законы социального развития, но они не могут быть более безусловны и непреложны, чем законы природы. И все же человеческая воля может эти последние обратить в орудия для достижения своих целей, и чем выше в культурном отношении человек, тем в большей степени является он господином своей природы»58. Идеалы социальной политики Каковы же идеалы социальной политики? «Господствует убеждение, - пишет Зомбарт, - что идеалы социальной политики не черпаются из самой хозяйственной жизни, но из других сфер; что хозяйственно-политическая деятельность вытекает не из чисто экономических потребностей, а из других человеческих побуждений»59. Зомбарт называет основные сферы (этика и религия, расовая гигиена и национализм) возможного влияния на формирование социальной политики и последовательно рассматривает каждую из них. Этико-социальная точка зрения есть, по существу, точка зрения так называемой этической школы политической экономии. Суть этико-социального воззрения, согласно мнению ученого, заключалась в следующем: «Мы приступаем к оценке существующего порядка социальной жизни с чисто моральной меркой и, если находим уклонение от правил морали, то наблюдаем дурные, то есть нравственно несовершенные проявления в хозяйственном обиходе. И поэтому, желая их устранить, взываем к справедливости»60. Основные цели данного направления можно определить как «подчинение противоречия частичного развития требованиям общего, индивидуального развития гармонии целого - в общем все человеческое развитие привести к общей цели высшей морали»61. Зомбарт не во всем согласен с данным подходом. Откуда берется критерий морали? Каким образом из трудов представителей данной школы вытекает этическая точка зрения? Эти и многие другие вопросы остаются без ответа. 108 Обращаясь к теме религиозных оснований для уяснения сущности социальной политики, Зомбарт рассматривает позицию христианского социализма: «Среди социалистов религиозного направления, или (так как христианство признается единой религией, которой питается социальная политика) среди христианского социализма, выделяются два направления: евангелическое и католическое. Христианская религия приняла впервые социальную окраску с тех пор, как старые государственные устои в странах Западной Европы начали расшатываться. Своей единственной задачей она ставит, кроме актов милосердия к бедным, - приносить утешение, если в какой-либо сфере социальной жизни чувствуется в этом потребность»62. Эта позиция не представляется Зомбарту убедительной. Поскольку ни одна из названных и рассмотренных позиций не убедила автора в своей основательности, не помогла в его поиске подлинных смыслообразующих черт социальной политики, он задается вопросом: может ли религия, этика или еще какая-либо дисциплина поставить цель для социальной политики, признается ли господство чужого идеала в области социальной политики или надо предоставить ей в этом отношении автономию? Зомбарт пытается выяснить сущность самостоятельного социально-политического идеала: «Всякая социальная политика всегда всеобща в том смысле, что она охватывает равномерно все отрасли хозяйственной жизни... Всякая сознательная целесообразная социальная политика должна быть непременно классовой политикой»63. Это противоречивое рассуждение автор обосновывает тем, что социальная политика распространяется на социальные классы, а не на произвольно созданные категории личностей. Следовательно, социальная политика направлена на защиту интересов только отдельных классов. Это становится очевидным, если учесть, что внутренняя жизнь государства характеризуется разнообразием интересов, которые непременно в каком-либо пункте оказываются противоречивыми и непримиримыми. По мнению автора, та социальная политика, которая имеет в виду одновременное содержание и защиту двух взаимно исключающих друг Друга хозяйственных систем, очевидно является непланомерной 109 и может замедлить темп развития. Социальная политика должна соответствовать развитию экономической жизни. Вопрос о содержании социальной политики состоит в следующем: если целесообразная социальная политика непременно должна быть классовой именно как политика систем, то какой же социальный класс, какая экономическая система являются наиболее удовлетворительными? Если известные человеческие требования признаются справедливыми, то какова в таком случае должна быть социальная политика? Справедливыми требованиями Зомбарт признает следующие: сохранение и увеличение современных культурных богатств, поддержание и укрепление национального могущества, «природосообразный» прирост населения, улучшение материальных условий жизни и, возможно, полное освобождение людей от труда. В связи с этим «здравая социальная политика должна ставить себе задачей возможную поддержку того социального класса, который является представителем экономического прогресса, потому что только таким путем осуществится ее идеал широкое развитие производительных сил, достижение которого необходимо в интересах культуры»64. Каково же истинное значение социальной политики? «Истинная политика, - завершает свое изложение Зомбарт, - должна делать свое собственное дело, не задаваясь какой-либо посторонней целью, но ее дело только в том, чтобы уровнять и очистить путь, по которому человечество пойдет вперед во всей своей славе к высшим целям — духовному совершенству, к свету и свободе»65. 2.3. К. Поланьи: социальная политика в условиях становления рынка* «Утверждая, что изучение Спинхемленда означает анализ истоков цивилизации XIX в., - писал К. Поланьи в работе "Вели* В основу этого параграфа положен текст доклада, прочитанного автором на Международном симпозиуме, посвященном 60-летию выхода в свет книги К. Поланьи «Великая трансформация» (Москва, 21 октября 2004 г.). 110 кая трансформация" (1944), - мы имеем в виду не только его экономические и социальные последствия и даже не определяющее влияние, которое оказали эти последствия на современную политическую историю, но тот, как правило, неизвестный нашему поколению факт, что все наше социальное сознание формировалось по модели, заданной Спинхемлендом»66. В «Великой трансформации» мы находим историю социальной политики, ее истоки и перспективы развития; причем не только историю ее становления в Великобритании, но и общую оценку этого феномена (как института и сферы деятельности государства), соотнесенность социальной политики с экономикой, правом, политической ситуацией. Этой проблематике Карл Поланьи (1886-1964) посвящает несколько глав, и прежде всего знаменитую седьмую - «Спинхемленд 1795». Возникновение рынка поставило перед обществом задачу создания механизма, противостоящего рынку, а именно социальной политики, которая компенсировала бы социальные проблемы, порождаемые рынком в общегосударственном и в итоге в глобальном масштабе. Поланьи пишет: «Экономические преимущества свободного рынка труда не могли компенсировать порожденные им социальные бедствия. Потребовалось создать новый тип регулирования, чтобы, как и прежде, защищать труд, только теперь уже - от действия самого рыночного механизма»67. Парадоксы социальной политики Поланьи не просто излагает^историю социальной политики, он соотносит ее с основными проблемами человеческого существования. История человечества полна неразгаданных тайн, а душа - парадоксов. Один из них таит в себе проблема «долженствования труда». Общепринято, что человек, чтобы жить, должен трудиться, добывать или производить. Но постепенное социальное расслоение привело к тому, что появился слой людей, имеющих средства, которые освобождали их от необходимости и, соответственно, обязанности трудиться. В одних обществах это разрешалось, в других, наоборот, каралось ссылкой, конфискацией имущества. Вместе с тем всегда были люди, не имевшие средств к существо- 111 ванию и уклонявшиеся от труда - нищие, попрошайки, приживалы и др. Общество должно было каким-то образом заниматься их обеспечением. Так или иначе прецедент имел место, и возникла проблема обязательности труда. В седьмой главе своей книги Поланьи пишет о так называемом законе Спинхемленда, который вводил право существовать не работая как систему, как практику, как «право на жизнь». Безусловно, в основу закона было положено требование обязательной работы, доплата полагалась лишь работающим. Но, как мы знаем, последствия Спинхемленда оказались столь плачевными, что иначе как развращающим этот закон не назовешь. Люди получили реальную возможность не работать. При новом режиме «экономического человека» никто не стал бы работать за плату, если он мог обеспечить себе средства к существованию ничего не делая. Усердно навязываемая в СССР легенда «о праве на труд», обеспеченном советским гражданам их государством, привела к такой казусной трансформации общественного сознания, что значительная часть граждан поверили в существование потребности в труде как одной из высших человеческих потребностей. Однако если мы вспомним знаменитую пирамиду потребностей А. Маслоу, то потребность в труде там не обозначена ни на одном из уровней. И даже если не доверять Маслоу, то здравое размышление убеждает нас, что природой ни в ком не заложена потребность в труде. Это касается не только человека. Животное в естественной среде добывает пищу, потому что голодно. В зоопарке оно не стремится эту пищу добывать - оно хочет есть, и его кормят. Когда животное может не бороться за существование, за выживание, оно и не борется. Человек же, если его кормить (обобщенно говоря), тоже не захочет работать. Биологически предопределен цвет волос, глаз, темперамент и др. Можно родиться холериком, но это не основание стать трудоголиком. Трудоголиками в основном становятся от плохой организации досуга, что также есть просчет социальной политики, недопонимание ее задач. В итоге получается, что природой не заложено то, что может стимулировать человека к труду. 112 Социальная политика, таким образом, должна искать пути решения не только очевидных социальных проблем, но и отвечать за разработку идеологии, мотивирующей тот или иной вариант участия граждан в жизни государства. Проблема бедности и социальная политика в XIX в. Индустриализация, рост городов и рабочего класса неизбежно вели к исчерпанию традиционных сетей обмена, что стимулировало централизацию государственного и благотворительного вмешательства для «предотвращения и терапии» социальных проблем, первой из которых была, конечно, бедность. «Бедноцентристская» социальная политика сохранялась примерно до середины XIX в.68 Бедность, голод и нищета издавна сопровождали человеческий род, но переход к индустриальному обществу придал им невиданные ранее масштабы. К их изучению обратились социологи, экономисты, политики, а это, в свою очередь, положило начало формированию будущих концепций современной социальной политики. Представители разных научных школ и направлений предлагали возможные выходы из сложившейся ситуации, объясняли причины распространения бедности и нищеты. Согласно Поланьи, чтобы справиться с надвигавшейся опасностью, человек был обречен либо перестать размножаться, либо сознательно приговорить себя к уничтожению через войну, мор, голод и порок. А то, что ограниченность запасов пищи и безграничная способность человечества к размножению пришли в противоречие именно тогда, когда перед людьми внезапно открылась перспектива беспредельного роста материальных благ, делало иронию истории еще более жестокой. I Поланьи отмечает парадоксальность сложившейся ситуации: в двух шагах от возможного благоденствия человечество оказалось в ловушке бедности как следствия развития демографических процессов. Таких свидетельств парадоксальности и антиномичности человеческого существования можно найти великое множество, стоит лишь обратиться к проблематике экономического развития, труда, собственности, производства, государства, права и пр. 113 XIX в. породил противоречия: рынок и государственное регулирование; свободная конкуренция, laissez-faire и контроль со стороны государства. Возникли и другие пары противоречий, такие как рынок труда и плановое трудоустройство, занятость и безработица. Поланьи вводит понятие двойного процесса: «Его можно представить как действие в обществе двух организующих принципов, каждый из которых ставил перед собой специфические институциональные цели, опирался на определенные социальные силы и использовал характерные для него методы. Одним из них был принцип экономического либерализма, стремившийся к созданию саморегулирующегося рынка, опиравшийся на поддержку торгово-промышленных слоев и в качестве своей ключевой установки широко использовавший laissez-faire и свободную торговлю; другим был принцип социальной защиты, имевший своей целью охрану человека, природы, а также производственной организации, опиравшийся на неодинаковую поддержку тех, кого пагубное влияние рынка затрагивало самым непосредственным образом - прежде всего, но не исключительно, рабочих»69. Вернемся к упомянутой мифологеме «долженствования труда», непосредственным образом сопряженной с такими парами категорий, как бедность и богатство, занятость и безработица, трудолюбие и леность. Путем небольших смысловых трансформаций они превращаются в философские вопросы: работать или не работать70, иметь или не иметь и вообще - быть или не быть. Почему мы обращаемся к этим противопоставлениям? Потому что от их разрешения зависят ответы на следующие вопросы: бедный человек не хочет трудиться или не может? Помогать бедным людям или «отпустить их в свободное плавание»? Делать ли это во избежание социальных потрясений? Как совместить решение проблем бедности и нищеты с организацией трудоустройства, обеспечением общественного спокойствия, стабильности, ростом благосостояния? Универсальная социальная помощь и ее последствия, каковыми обернулись новации Спинхемленда, отнюдь не предусматривались основоположниками радикального либерализма. П. Розанваллон, отсылая читателя к анналам французской истории, пишет, что «революционеры 1789 г. рассматривали право на социальное вспомоществование как право ограниченное, причем ограниченное двояко. Во-первых, оно ограничивалось рамками того, что могло быть гарантировано через применение универсального правила, во-вторых, ограниченной оказывалась сама сфера применения этого права, которое тем самым приобретало непостоянный и как бы остаточный характер. Казалось, такой подход подтверждался всем ходом общественного прогресса, происходившего на базе растущего разделения труда и все большего распределения частной собственности. К тому же для деятелей революции 1789 г. было характерно отрицательное отношение к праздности, которую они готовы были трактовать как порок, поощряемый деспотизмом и, следовательно, также подлежащий известному ограничению»71. Одно из решений проблемы бедности было найдено и связано с так называемыми работными домами. Введение практики работных домов в Англии XIX в. - серьезное социально-экономическое и социально-политическое решение. Сегодня европейский человек негативно воспринимает само упоминание этого социального института. Эта рефлексия оправданна и навеяна в основном романами Ч. Диккенса. Поланьи также дает негативную характеристику системе фактически принудительного трудоустройства бедняков, их вынужденного обращения в работные дома и унизительного образа жизни. «Благопристойность и самоуважение, выработанные столетиями размеренной, добропорядочной жизни, быстро улетучивались среди разношерстного сброда обитателей работного дома, где человек должен был остерегаться, как бы его не сочли более в материальном смысле благополучным, чем его соседи»72. Открытие работных домов было следствием принятого в 1834 г. Закона о бедных и отмены ^кона Спинхемленда. Принятие этого закона коренным образом меняло ситуацию на рынке труда, должна была измениться и социальная политика государства. Итак, еще один парадокс, о котором напоминает Поланьи, -возрождение работных домов - должно было стать дополнительным (хотя и негативным) стимулом поиска работы. 114 115 Расхожее мнение представляет социальную политику Англии воплощением идей либерализма. Однако обращение к фактам истории часто демонстрирует обратное73. Прежде всего, государство не отказалось от вмешательства не только в решение социальных вопросов, но и в экономическую практику. С отменой универсального распределения пособий у работников появились стимулы к труду, и произошло это не стихийно, а в результате принятия социально-политического решения. Так, с одной стороны, восстановление работных домов в определенной мере можно было рассматривать как решение проблемы социального надзора и призрения за нищими, пауперами, люмпенизированными слоями городского населения (социально опасными слоями), с другой - это было трудоустройство и хотя бы в какой-то степени выполнение общественно полезных функций. Наконец, ужасы пребывания в работных домах стимулировали людей начать самостоятельный поиск работы. Таким образом, работные дома в Англии представили истории попытку решения проблемы бедности, бродяжничества и трудоустройства в рамках государственной политики (а не локальной благотворительной помощи). Работные дома как таковые давно ушли в прошлое. Однако еще не решены проблемы бродяжничества, нищенства, нежелания работать. До конца не выяснено, что это - социальные или психологические болезни человечества? Поланьи в работе «Великая трансформация» прослеживает пути формирования современной социальной политики. Книга написана в середине XX столетия, что позволило автору оценивать предшествовавшие итоги, соотнося их с современными реалиями. Обращаясь к изучению произведения «Великая трансформация», ученые и политики, выстраивая новые модели и концепции социальной политики XXI в., могут многое осознать и переосмыслить, опираясь на опыт истории и его трактовку знаменитым экономистом, историком и социологом. 116 2.4. Т.Х. Маршалл: социальная политика в XX в. Научная биография и основные идеи Томас Хэмфри Маршалл - выдающийся английский социолог, один из основоположников современного понимания социальной политики74. Исследователи творчества Маршалла отмечают, что «он сыграл важную роль в становлении академической идентичности и дисциплинарного статуса социальной политики и социального управления, науки, которая когда-то появилась под влиянием "социальных идеалов и политических целей"»75. Основная работа Маршалла «Социальная политика в XX веке» была опубликована в 1965 г. Социальной политике посвящены также его книги «Социология на распутье» (1963), «Право на благосостояние» (1981) и множество статей, опубликованных в ведущих социологических журналах. Автор вступительной статьи к работе «Право на благосостояние» Р. Линкер отмечает, что в Великобритании социология как академическая дисциплина в 1950-х годах только начинала свой стремительный рост, набирала популярность, а предмет социальной политики и управления преподавался факультативно или встречался во вступительных частях дипломных работ аспирантов по социальной работе. Лишь немногие социологи читали курс социальной политики и управления на первых курсах в университетах. Маршалл стал преподавателем кафедры социологии, когда ему было почти 40 лет. В 1925 г. он был назначен научным руководителем по социальной работе в Лондонскую школу экономики. По признанию Маршалла, тогда он еще ничего не знал об этом предмете и в своих первых работах обращался к социальной политике в историческом контексте. В наши дни Маршалл известен как крупный социолог, но этому предшествовал долгий путь, так как начинал он как историк. Маршаллу нужно было определить свое отношение к социологии как к науке. В работе «Социология на распутье» он призывает рассматривать социологию как «партнера» среди других общественных наук, а вовсе не как «пирата». Признавая аналитические возможности социологии, Маршалл подчеркивает ее практическую значимость, поскольку эта дисциплина является 117 синтезом таких наук, как экономика, психология, педагогика. Иллюстрируя практическую значимость социологии, он останавливается на проблемах социального планирования, образования, бедности и выделяет политику, направленную на улучшение качества жизни населения, т. е. проблематику, которая является предметом социальной политики и социального управления. В более поздней работе «Социология: путь вперед» главной задачей социологии Маршалл называет «аналитическое и объяснительное изучение социальных систем», демонстрируя при этом широкое понимание системы. Маршалл признает, что существует множество сторон социальной жизни, которые сложно квалифицировать как системы, но «если общество не было бы систематизировано, то не было бы социальной науки»76. Маршалл утверждает, что задача социологии состоит в том, чтобы «исследовать взаимодействие элементов общества как системы и находить ключ к их отношениям, основываясь на изучении и социальных институтов, и поведения индивидов»77. При этом социальной политике отводится очень серьезное место в этой социологической конструкции. Социальную политику Маршалл рассматривает как самостоятельную дисциплину, неразрывно связанную с социологией. Он считает, что «ядро этой зарождающейся дисциплины базируется не на общей теории общества» и не на «использовании социологических методов», а на культивировании дисциплинарного подхода к исследованию социальных феноменов. Он определяет этот подход как «совокупность знаний, концепций, образов мысли, накопленного опыта, которые, словно искусство диагностики врача и судебных навыков адвоката, с одной стороны, индивидуальны, а с другой - коллегиальны»78. Маршалл утверждает, что прикладная сторона науки жизненно необходима для ученого, работающего в области общественных наук, если тот стремится поддержать баланс между наукой для души и наукой для жизни. Эта идея стала центральной в работе «Социология на распутье» (1963). В ней Маршалл формулирует свой подход к изучению «специфической социальной структуры, в которой основные процессы и функции детерминированы»79. Он утверждает, что «социология не должна стыдиться желания быть полезной», но и не должна концентрироваться исключительно на социальных бедах, а должна быть полезной и в социальном благополучии80. Прежде чем планировать какоелибо действие, необходимо обратиться к социологу, а последний должен быть осторожен, чтобы «не злоупотреблять своим знанием»81. Кафедра, которой Маршалл руководил в Лондонской школе экономики, в течение длительного времени была центром в области преподавания социальной политики и социальной работы. В 1950-х годах Маршалл отошел от преподавания. В 1956 г. на кафедре его сменил P.M. Титмусс. Р. Линкер отмечает, что взгляд Титмусса на социальную политику и социальное управление доминировал в области исследования благосостояния начиная с середины 1950-х до середины 1970-х годов. Применительно к социальной политике и социальному управлению эти два десятилетия были временем инновации и консолидации, причем оба процесса были взаимодополняющими. Рост теоретического интереса в социологии и социальной политике был сконцентрирован на поиске объединяющей идентичности предмета, которая была бы ценной и для теории, и для практического использования при решении различных социальных проблем. В 1967 г. была создана Ассоциация социального управления. Спустя четыре года Ассоциация выпустила «Журнал по социальной политике». Это время можно рассматривать как серьезную веху на пути становления социальной политики в качестве научной дисциплины и области исследований82. Оставив преподавание, Маршалл продолжал активную научную деятельность, в частности публикуясь в «Журнале по социальной политике». В первом номере была опубликована его статья «Ценностные проблемы благосостояния в капиталистическом обществе»83. Влияние Маршалла на развитие социальной политики проанализировал Дж. Бэкер в статье «Социальная ответственность и социальная политика» (1979). Бэкер обращается к исследованию, проведенному в 1976 г. Объединенным университетским советом по общественному и социальному менеджменту. Это исследование было посвящено созданию базового списка литературы по социальному управлению. Бэкер заметил, что три книги были упомянуты более чем в половине списков участвующих в иссле- 118 119 довании институтов. Среди них книга Т.Х. Маршалла «Социальная политика в XX веке»84. Обращаясь к роли Маршалла в становлении и развитии современной социальной политики, отметим основные положения его теории. Так, Маршалл придерживался мнения, что модифицированная форма капитализма несовместима с цивилизованными формами коллективистской социальной политики. Он полагал, что свободный экономический рынок является необходимым условием для создания и повышения благосостояния общества85. В работе «Гражданство и социальный класс»86 Т.Х. Маршалл разбирает вопрос, поставленный А. Маршаллом: возможно ли посредством экономического и социального развития сделать каждого человека, по крайней мере по своему социальному статусу, джентльменом?87 Экономист А. Маршалл верил, что под влиянием сокращения ручного труда, расширения образовательных и культурных возможностей классовое общество уступит место новым формам социального порядка со свободной рыночной экономикой. Социолог Т.Х. Маршалл заменил понятие «джентльмен» на понятие «цивилизованный человек», объясняя это тем, что А. Маршалл использовал понятие «джентльмен» как стандарт цивилизованного человека, характерный для того времени88. Затем Маршалл сопоставляет современное классовое неравенство и возможное равенство в гражданском обществе. Он выделяет три элемента (аспекта) в концепции гражданского общества. Элементы гражданства должны гарантировать «неотчуждаемые права и свободы человека, такие, как: личная свобода, свобода слова, мысли и веры, право частной собственности, право заключать контракты и право на правосудие»89. Возникновение этих прав Маршалл относит к XVIII в., однако существует их воплощение в уставах XVII столетия типа законов «О судебном приказе», «О терпимости», а также «Католической эмансипации, успешного исхода борьбы за свободу прессы»90. Политический аспект гражданства - «право голосовать и быть избранным». Социальный аспект включает «ряд прав: от права на экономическое благосостояние и безопасность, заканчивая правом жить жизнью цивилизованного существа, согласно стандартам, преобладающим в обществе»91. По мысли Маршалла, в феодальном обществе все три элемента гражданского общества «были представлены в одном. Права были смешаны, потому что все социальные институты имели одно начало». Права, которые тогда имели люди, ни в какое сравнение не идут с современными, потому что в феодальном обществе «статус был признаком класса и меры неравенства. В то время не существовало однородной совокупности прав и обязанностей, которыми были бы наделены все люди (мужчины) на основании их включенности в общество. В этом смысле не существовало равенства граждан в противовес принципу классового неравенства». Только в городах наблюдались немногочисленные примеры «подлинного равенства граждан, но это были лишь локальные феномены»92. Пример Закона о бедных может послужить хорошей иллюстрацией конфликта интересов и прав, которые сопутствовали изменениям в обществе. Новый Закон о бедных (1834) для удовлетворения социальных прав бедных требовал их ограничения в политических правах. Как отмечает Маршалл, «нищий был человеком, не наделенным правами» 93 . Требования женщин и детей о защите на производстве были удовлетворены, потому что ни женщины, ни дети не обладали политическими правами. Они были «допустимыми» предметами защиты, так как были зависимы. Таким образом, Маршалл напоминает, что после 1834 г. «неуверенное и непоследовательное движение к понятию социальной защиты было полностью изменено. Более того, минимальный набор прав, которые оставались, были отделены от статуса гражданина»94. Тем не менее в то время это «соответствовало капиталистическому обществу XIX столетия, в котором политические права были вторичны относительно гражданских прав»95. Маршалл определял гражданское общество следующим образом: «Статус даровался тем, кто являлся членом общества. Все, кто добивался статуса, равны в своих правах и обязанностях с теми, кому этот статус даровался от рождения»96. В его аналитической системе гражданское общество - это основание социальной солидарности и согласия. Гражданские и политические права - важнейшее условие расширения общественных прав. Интересно, что эгалитарное расширение прав по времени совпало 120 121 с развитием капитализма, хотя последний основан на экономическом неравенстве. По мнению Маршалла, эти тенденции дополняют друг друга, но они не несовместимы: «Различие статусов, связанных с классом, функциональностью, происхождением, было заменено единственным универсальным статусом, основанным на гражданстве»97. Удовлетворение гражданских прав в форме социальных и образовательных услуг внесло больший вклад в выравнивание статусов, чем в выравнивание доходов, но целью социальной защиты является не устранение неравенства, а устранение бедности. Маршалл обсуждает «совместное влияние трех факторов. Во-первых, исчезновение самых бедных и самых богатых. Во-вторых, значительное расширение общей культурной области. В-третьих, обогащение универсального статуса гражданина, сопровождаемого признанием и стабилизацией определенных различий статусов через систему образования и занятости»98. Гражданские права ограничивают влияние рынка, но рынок и некоторая степень экономического неравенства остаются функционально необходимыми для производства богатства и сохранения политических прав. В своих работах о целях социальной политики Маршалл развел понятия отмены бедности и отмены неравенства, утверждая, что «бедность является опухолью, которая должна быть удалена, и теоретически это возможно; а неравенство - это жизненно важный орган, который функционирует»99. Ученый заявлял, что «задача устранения бедности в "идеальном типе" общества должна быть предпринята совместно с капитализмом. Другого пути нет»100. Альтернативой может стать «что-то более тоталитарное и бюрократическое, и это совершенно не то, что, как правило, ищут в движении протеста»101. Одно из основных положений Маршалла - коллективная социальная защита - обеспечивает поддержание и повышение общественного благосостояния только до тех пор, пока не вступает в противоречие с системой конкурентных рынков. Р. Линкер отмечает, что «если мы принимаем основные аргументы Маршалла, изложенные им в статье "Проблемы ценностей в государстве благосостояния", тогда наша главная цель в обеспечении благосостояния будет состоять в том, чтобы устра- 122 нить противоречия между ценностями и задачами социального рынка, экономического рынка и скрытых демократических процессов»102. Маршалл считает, что общество пока не в состоянии изобрести правосудие, которое позволило бы приравнять «ценность человека на рынке (капиталистическая ценность), его ценность как гражданина (демократическая ценность) и его ценность для себя (ценность благосостояния)». Необходимо принять во внимание продолжающийся конфликт между этикой благосостояния, которая подчеркивает «равенство личностей», и этикой демократии, которая базируется на 103 «равенстве возможностей» Социальная политика государства В продолжение темы социологии бедности в XIX в. обратимся к фундаментальной работе Т.Х. Маршалла «Социальная политика в XX веке» и к собственно размышлениям автора о событиях, обусловивших характер современной социальной политики, о роли и месте в ней государства как основного актора. Во второй главе работы Маршалл анализирует ситуацию в экономике, политике, идеологии, которая предшествовала совершившемуся переходу в понимании задач социальной политики. Он обращается к событиям рубежа XIX-XX вв., погружает читателя в политические дебаты, рассказывает о проводившихся научных исследованиях, столкновениях научных идей, следит за разрешением споров. Все это воплотилось в понимании необходимости общей договоренности, разработки и проведения социальной политики, включенности государства в решение социальных вопросов всего общества и пр.104 Развитие событий, согласно Маршаллу, определил кризис, поразивший экономику западных стран в последней четверти XIX в. В Великобритании это случилось в то время, когда конкуренция со стороны зарубежных производителей заставила промышленников усомниться в том, действительно ли их страна все еще вправе называться мастерской мира. Кризис сопровождался невиданной ранее и вызывавшей тревогу массовой безработицей. «Еще в 1882 г., - пишет Маршалл, несмотря на сгущающиеся облака, The Spectator того времени мог написать: "Британия 123 в целом никогда не была столь спокойной и уравновешенной. Ни один из классов не противостоит обществу или государству: не существует неудовлетворенности, казна полна, накопления капитала огромны". В скором времени, однако, безработные организовали митинг в Гайд-парке. За этим последовали бунты, аресты, судебные преследования и - самое главное - оправдательные вердикты. Активы Фонда для безработных, которые долгое время были весьма ограниченны, через 4 дня после восстания выросли с 3 тыс. фунтов до 20 тыс. фунтов, а через 2 недели составили 60 тыс. фунтов. Это было ярким подтверждением степени общественной сплоченности»105. Аналогичный кризис в США наступил немного позднее, в 1894-1898 гг. Доля безработных в отраслях промышленности и транспорта поднялась приблизительно с 5% до максимального значения 16,7%. Страна испытала серьезнейшее потрясение. Люди предчувствовали наступление поворотного момента в развитии нации. Происшедшее потрясение заставило по-новому отнестись к социальным проблемам. В соответствии со старыми представлениями основная причина социального недовольства и неудовлетворенности связывалась с особенностями самого человека, его индивидуальным ущербным состоянием и обычно определялась как моральная слабость106. Предположения о существовании внеличностных причин, как правило, отвергались, поскольку указывали на наличие существенных внутренних изъянов в самой системе. Рост безработицы и ее последствия изменили ситуацию. Все увидели, что безработные на Трафальгарской площади не были ни инвалидами, ни бездельниками. Это событие имело внеличностный характер. В 1888-1892 гг. произошли знаменитые забастовки match-girls и докеров, в которых общественная сплоченность оказалась на стороне протестующих людей107. Маршалл отмечает, что по своей сути эти стычки были не просто событиями, они также были открытиями. Они осветили факты, касавшиеся условий жизнедеятельности неквалифицированных работников, и это совпало по времени с другими открытиями еще более широкого масштаба. Они врывались в общественную жизнь с разных направлений одновременно. Самыми знаменитыми, хотя не первыми, источниками подобного просвещения были исследование Ч. Бута, посвященное изучению жизни людей Лондона (первый том появился в 1889 г.), и исследование С. Роунтри жизни бедняков Йорка (изданное в 1902 г.). Эти книги произвели фурор, а факты, приведенные в них, немедленно вошли во всеобщее употребление и как истины цитировались в самых влиятельных кругах. В качестве иллюстрации Маршалл приводит слова из влиятельного тогда исследования Л.Ч. Монея «Богатство и бедность»: «Мы знаем, что приблизительно треть нашего населения находится на грани голода»108. Второй источник новой информации, к которому историки часто обращаются, - сообщение Межведомственного комитета о физическом состоянии населения в 1904 г. Военные власти извещали о серьезных отклонениях от нормы (по медицинским и физическим основаниям) призывников южноафриканской войны. Это дало основание прийти к выводу о том, что физическое состояние населения ухудшилось. Настоятельно рекомендовалось обратить внимание на такие проблемы, как перенаселение городов, загрязнение атмосферы, недоедание, недостаточный медицинский осмотр школьников. Третье разоблачение касалось тяжелых отраслей промышленности. Газета «Daily News» организовала в 1906 г. исследование данных отраслей. В докладе о результатах этого исследования были представлены подробные сведения о продолжительности рабочего дня, заработной плате рабочих тяжелой промышленности (главным образом женщин и детей), перечислялись виды работ, выполнявшихся ими, описывались условия труда, помещения, в которых трудились рабочие. Для тех, кто был в курсе событий и знал факты, ситуация была достаточно тревожной. Еще в 1885 г. Королевская комиссия сообщила, что, хотя усовершенствование размещения бедных за прошлые 30 лет было значительным, «все же зло перенаселения, особенно в Лондоне, оставалось общественным скандалом и приобретало на определенных территориях угрожающий характер». И в 1900 г. премьерминистр обращался к консервативной партии с предложением «направить всю власть, которой они только обладают, на преодоление сложившейся ситуации, которая является действительно скандальной... Я искренне и настоя- 124 125 тельно говорю тем, для кого мое мнение имеет хоть какой-нибудь вес, что вопрос, который должен занять их внимание больше, чем любая другая социальная проблема, - вопрос организации адекватного и здорового жизнеобеспечения для рабочих классов» 10э. Подводя итог, Маршалл отмечает, что все эти данные в сумме оказались вполне достаточными для серьезных изменений в политической сфере и требующими новых и более решительных действий. Стало очевидным, что предыдущее поколение лишь обнаружило присутствие острых социальных проблем, но не осознало их значимости в полной мере. Их искреннее беспокойство касалось не всего общества, а лишь его маргинальных слоев. Новая ситуация потребовала пересмотра прав гражданина и обязательств государства перед ним110. Характеризуя общественно-политическую ситуацию этого времени, Маршалл ссылается на книгу Дисэя «Закон и общественное мнение в Англии» (1905). По мнению автора книги, 1865-1900 гг. можно назвать периодом коллективизма, когда коллективизм (многими трактуемый как социализм) определялся как комплекс идей, включавший положение о вмешательстве государства (даже в ущерб индивидуальной свободе) с целью обеспечить благосостояние для всех людей без исключения111. Это широкое определение, охватывающее почти все направления социальных реформ, которые обозначились на стыке веков. Для них была характерна предпосылка к тому, что государство должно нести ответственность (в той или иной мере) за благосостояние «всех людей без исключения». При этом государство наделено властью, позволяющей ему вмешиваться (в той или иной степени) в личную свободу и экономическую независимость для того, чтобы обеспечивать их. Новизна этой идеи заключалась в ее тотальном расхождении с бытовавшим ранее взглядом, что государство должно помогать только бедным и обездоленным и эта его деятельность никоим образом не должна касаться обычной жизни остальной части общества. Именно так, полагает Маршалл, большинство людей понимали социализм. Целью радикалов в это время было формирование правительства, в котором все должны сотрудничать, для того чтобы обеспечить каждому человеку его естественные права, его право на существование и на справедливое распоряжение 126 собственной жизнью. «Мне будут говорить завтра, - Маршалл приводит слова Дж. Чемберлена, - что это социализм... конечно, это социализм. Закон об оказании помощи неимущим - социализм; закон об образовании - социализм; большая часть муниципальной работы - социализм; и каждый доброжелательный акт законодательства, посредством которого общество стремилось освободиться от обязанностей и обязательств перед бедными, является социализмом»112. Традиционный либерализм XIX в. (либерализм совершенной конкуренции) терпел поражение. Об этом писали многие издания и газеты в конце столетия. Согласно Маршаллу, основное положение либерализма, что «человек политически независимый будет экономически свободным», на практике оказалось ошибочным, и либерализму не оставалось ничего иного, как отказаться от него. Маршалл цитирует С. Вебба, который писал в 1902 г. в журнале «Nineteenth Century»: «Идеи либерализма устарели, поскольку их основу составляла так называемая атомная концепция общества. Его (либерализма. - Т. С.) вероисповедание свободы личности не вызывает никакого энтузиазма. Его уверенность относительно "свободы действий" и "спроса и предложения"... теперь, как представляется, негативно влияет на общество, потому что люди испытывают недостаток средств для обеспечения эффективного спроса даже для обеспечения минимальных условий благосостояния. Свобода, которую обычный человек теперь хочет, "не индивидуальная, но корпоративная свобода"»113. Либерализм не дал себя уничтожить. Маршалл - очевидный приверженец либеральных идей - говорит о том, что, несмотря на кризис классического либерализма, на его обломках, из его пепла возникал новый либерализм, который под лидерством Л. Джорджа и У. Черчилля был предназначен в первую очередь для продвижения социальной политики к государству всеобщего благоденствия114. Для Маршалла одно из достоинств социальной политики ее направленное участие в решении социальных проблем. Он считал, что все процессы социальных изменений (как экономические, так и политические) ведут к появлению победителей и проигравших. Это понимание вынуждает социальных работников отвечать на «конкретные вопросы о политических программах, 127 политиках и услугах, а не абстрактно рассуждать 115 о "социальной политике » 2.5. Социальная политика в отечественной социальной и социологической теории П.А. Сорокин: социальная политика как социальная медицина Социальная политика (будучи по идейным истокам феноменом западного происхождения) не осталась обойденной вниманием русских мыслителей. П. Сорокин рассматривает социальную политику как специальный раздел социологии. (Сорокин выделяет четыре раздела, или отдела.) Первый отдел социологии Сорокин называет общим учением об обществе, второй - социальной механикой, третий - социальной генетикой, четвертый - социальной политикой. «Этот отдел по своему характеру и целям, - пишет Сорокин, - является чисто практическим, прикладной дисциплиной. Его задачей служит формулировка рецептов, указание средств, пользуясь которыми можно и должно достигать цели улучшения общественной жизни и человека. Иначе социальную политику можно назвать социальной медициной или учением о счастье. Подобно тому как с ростом физико-химических и биологических наук появились чисто прикладные дисциплины (технология металлов, агрономия, медицина и т. д.), которые теоретические данные этих наук обращают на служение человеческим целям, так и социальная политика, пользуясь данными теоретической социологии, может и должна использовать их для практического применения в сфере общественной жизни в целях ее улучшения, короче - в целях роста человеческого счастья, увеличения культурных ценностей и ускорения общечеловеческого прогресса. Таковы основные отделы социологии и задачи последних. Как видим, эти задачи настолько велики и всеобъемлющи, что делают излишними всякие увещания о том, что нужно заниматься социологией, что эта дисциплина стоит того, чтобы поработать над ней»116. 128 Обоснование Сорокиным места социальной политики в его системе социологии вполне современно. Прикладной характер социальной политики органично сочетается с необходимостью теоретического оформления. Вопрос же о соотнесении социальной политики и социальной медицины требует особого обсуждения. Действительно, социальные болезни, их рост и распространение представляют огромную опасность для современного общества. Е.В. Черносвитов (один из основателей направления социальной медицины в России) в статье «Социальная медицина как одна из базовых основ социального государства» рассматривает историю возникновения социальной медицины и ее концептуальное развитие в XX в. Он трактует социальную медицину и как область социальной теории, и как часть государственной политики, и как механизм социальной стабилизации общества. Определяя предметное поле социальной медицины, Черносвитов пишет, что «социальная медицина разрабатывает нормы здорового образа жизни в здоровом обществе, осуществляет согласно этим нормам социальный контроль за индивидом, группой индивидов, будь то семья, школа, трудовой коллектив, законодательные и исполнительные структуры власти, судебные органы, пенитенциарные учреждения или армия и пр.»117. На мой взгляд, при всей предметной близости социальная медицина и социальная политика не тождественны. Если в центре внимания социальной медицины - социальные болезни общества и отдельного человека (не случайно это именно медицина), то социальная политика представляет собой более широкий спектр деятельности и интересов, среди которых находятся не только острые социальные проблемы (бедность, нуждаемость, трудоустройство инвалидов, социальная поддержка малообеспеченных, социальная эксклюзия и др.), но и социально-политические проблемы, например сохранение социальной стабильности, разработка социальной доктрины государства, проведение социальных реформ и др. Следует также отметить, что^сть существенная разница даже в комплексе социальных болезней, которыми занимается социальная политика и социальная медицина. Черносвитов перечисляет социальные болезни — предмет заботы социальной медицины. Среди них: проституция, дромо- 52694 129 мания (бродяжничество), пьянство, наркомания и другие проявления девиантного поведения. Безусловно, социальная медицина не сводится лишь к диагностике и лечению перечисленных недугов. Однако все это находится вне сферы деятельности социальной политики. Обратим внимание на то, что в программе Института социальной медицины, организованного в 1940 г. при Оксфордском университете под руководством известного социолога и психиатра Дж.А. Райла, была сформулирована основная задача социальной медицины: проанализировать, как происходящие в обществе явления отражаются на общественном здоровье. В этом понимании социальная политика обращена к событиям, происходящим в обществе, в контексте предупреждения возможных социальных катаклизмов, социальных напряженностей, следствием которых является нарушение социальной стабильности и рост социальных болезней. Можно сказать, что социальная политика обеспечивает решение социальных проблем, следствием нерешенности которых становятся социальные болезни, являющиеся предметом социальной медицины. Социальная медицина словно идет по следам недоработок социальной политики, лечит не источник заболевания (который коренится в самом общественном устройстве), а его внешние проявления. Русский философ-богослов С.Н. Булгаков посвящает рассмотрению социальной политики, ее научности, роли в жизни общества третий раздел четвертой главы («Границы социального детерминизма») своего фундаментального произведения «Философия хозяйства» (1917). Философ обращается к вопросу о предназначении социальной науки вообще. «Проблема социальной науки, - пишет он, как и всякой специальной науки, только в том, каким образом можно достигать если не Истины, то отблеска ее - истинности, исходя из отдельных, частных, обособленных точек зрения, путем методологической условности? каким образом методологизм науки, эта ее гордость и сила, не является в то же время полным и окончательным препятствием к познанию сущего? Иначе этот ее вопрос можно выразить и так: каким образом заведомо фиктивные методологические предположения наук не препятствуют тому, что наука выдерживает практическое испытание, оказывается технична, т. е. фактически пригодна к ориентировке в действительности?»118 В применении к социальной науке этот вопрос звучит следующим образом: как возможна политика (т. е. прикладная социальная механика)? Всем известно, что социальная наука по характеру предмета отличается от естественных наук. Она менее точна, неопределенна, оставляет много места искусству, интуиции. Но онтологические корни социальной науки, как и всякой науки, во всеобщей связности бытия, которая проявляется в разных точках и во всевозможных направлениях. «Все находится во всем и все связано со всем, — пишет ученый, — это общее онтологическое основание наук остается в силе и для социальной науки»119. Булгаков приходит к утверждению, что наука, выражая созерцательный момент в человеческом действии, в области социального выражает созерцательный момент социального действия, что, в свою очередь, обосновывает необходимость существования орудий социальной техники, или социальной политики. Подойдя к феномену социальной политики, связав его с социальной наукой и наукой вообще, Булгаков размышляет о научности социальной политики. Как взаимосвязаны наука и техника, так взаимосвязаны социальная наука и социальная политика120. Социальная политика - это нерв социальной науки, она владеет ключами от всех ее зданий. Возможная научность социальной политики не уничтожается тем, что в ней, как и во всякой деятельности, руководимой практическими интересами, неизбежно участвует доля субъективизма. Деятельность, в том числе и социальная, как творчество представляет собой синтез свободы и необходимости. В рассматриваемом случае свобода выражается именно в субъективизме, волевом устремлении социальной деятельности, а необходимость - в ее обусловленности со стороны средств. Конечно7, Детерминизма в социальной политике не больше, чем во всякой Деятельности. Если под научностью понимать ее полную детерминированность, то следует сказать, что научной социальной 130 131 СИ. Булгаков: научность социальной политики политики не существует, вообще не существует научного действия, поскольку наука представляет собой противоположность действию; она - бездействие, застывшее созерцание. Напротив, если научность понимать как пользование данными научного опыта при обосновании наших действий, то социальная политика может быть научной и фактически часто является таковой. Булгаков задается вопросами: какого рода деятельность соответствует социальной политике, для какого искусства она является техникой? Социальная политика, в его представлении, имеет свою особую область и свой собственный объект: это действие на социальное тело как целое. Область такого действия все расширяется: в государственной, социальноэкономической, общекультурной областях растущее обобществление жизни и сознание этой обобществленности, социализм жизни и социологизм сознания непрерывно расширяют и упрочивают компетенцию социальной политики121. Все увеличивающееся механизирование жизни, преобладание абстрактности и уменьшение конкретности в человеческих отношениях создают условия для развития и все большего включения в жизнь общества социальной политики. Она заменяет любовь, возможную лишь в отношении к личности, но не к совокупности - будь это партия, или класс, или человечество, идейностью. В обоснование этого тезиса Булгаков обращается к цитате из «Братьев Карамазовых» Ф.М. Достоевского: «Я никогда не мог понять (говорит Иван Карамазов Алеше), как можно любить своих ближних. Именно ближних-то, по-моему, и невозможно любить, а разве лишь дальних... Чтобы полюбить человека, надо, чтобы тот спрятался, а чуть лишь покажет лицо свое - пропала любовь...»122 Так в XX в. появляется противопоставление любви к ближнему, живой и конкретной, и любви к дальнему; теплота личных отношений вытесняется общественно-утилитарным рационализмом и т. д. Именно в эту эпоху духовного оскудения, обесценивания человеческих чувств возникает социальная политика - ее приход вызван временем. Любовь уходит, ее место занимает политика, в частности и социальная. Это символ, проявление индустриальной эпохи, когда общественный прогресс достигается ценой утраты тепла человеческих отношений, которые были свойственны общинным, а не общественным отношениям (в трактовке ф. Тенниса). Отметим, что объектом критики Булгакова в данном разделе его работы выступает не столько индустриальное общество, сколько социализм, который в XIX в. также представлял собой политическую, социальную доктрину перестраивавшегося, обобществлявшегося, обезличивавшегося мира. Булгаков ссылается на работу B.C. Соловьева «Три разговора...», в которой Антихрист (крайнее воплощение зла и себялюбия в человеке) оказывается завершителем социализма, ибо социализм сам по себе вовсе и не требует любви, хотя отсюда нельзя сделать и обратного заключения, а именно, что любовь несовместима с социализмом. Безусловно, социализм неоднороден. Булгаков вспоминает о деятельности «христианских социалистов» Англии 1850-х годов. Однако социальная политика в понимании Булгакова - это прежде всего область научного рационализма и социологического механизирования человеческих отношений, что говорит о ее крайней удаленности от непосредственного чувства. «Поэтому нисколько не удивительно, - пишет Булгаков, - что такие корифеи социалистической политики, как Лассаль и, особенно, Маркс, отличаются такой сухостью и даже жесткостью характера и менее всего походят по своему облику на "филантропов", друзей человечества. Преобладание политики в жизни людей неизбежно сопровождается оскудением непосредственности, рационализированием и механизированием жизни»123. Таким образом, Булгаков сводил социальную политику к социалистической, как он сам ее и называет. При этом он признавал, что не должно быть одной системы социальной политики. Из одних и тех же научных данных могут вытекать различные, но в то же время с одинаковой степенью научности обоснованные направления социальной политики. Почему социальная политика становится социалистической или может обретать иную политическую или идеологическую окраску? «Политика принимает социалистическую окраску не потому (в случае если имеет место социальная политика в социалистическом обществе. - Т. С), - писал Булгаков, - что такоу вой требует наука, но потому, что данные лица или общественные 132 133 группы хотят социализма, видят в нем - справедливо ли или ошибочно - панацею от всех социально-экономических зол, хотят его до всякой науки и помимо нее, вовсе не в силу его научности, но его желанное™»124. Социалистическая политика, как и всякая иная, остается искусством, «техникой», но, как и всякая техника, она может опираться на науку: наука обосновывает, а техника в свою очередь «гарантирует» науку125. Социальная политика как вид техники в силу действенного своего характера направляется волей. Воля формирует идеалы политики, наука же лишь консультируется с ней относительно средств, а не целей. Поэтому в пределах своих возможностей социальная политика не только может, но и должна стремиться к научности. «Ей следует чуждаться произвольного фантазерства, донкихотства или "утопизма", - пишет Булгаков, - так же, как и доктринерства мнимой научности, она должна трезво внимать голосу жизни, в этом помогает ей наука. Истиннаа научность здесь является синонимом жизненного реализма»126. Глава 4 Социальная политика и либеральная доктрина на Западе 1 Либерализм и социальная политика Видный экономист XX в., идеолог экономического либерализма Л. фон Мизес в предисловии к работе «Либерализм в классической традиции» (1985) писал: «Понятие "либерализм", от латинского "liber", что означает "свободный", изначально относилось к философии свободы. Философы, социологи и экономисты XVIII и начала XIX столетия сформулировали политическую программу, которая легла в основу социальной политики сначала в Англии и Соединенных Штатах, затем на европейском континенте и, наконец, в других частях населенного мира. Полностью эта программа не была осуществлена нигде. Даже в Англии, которую называли родиной и образцом либерализма, сторонники либеральной политики так и не смогли осуществить всех своих требований. В одних странах принимались лишь отдельные части либеральной программы, тогда как в других не менее важные части либо изначально отвергались, либо были отброшены через непродолжительное время». Существует определенный глоссарий, при помощи которого можно представить проблемное поле современной социальной политики. Среди таких важных понятий, как патер> нализм, эгалитаризм, благотворительность, социальные трансферты, социальный риск, социальная защита, социальные права, одним из важнейших, если не самым важным, является понятие «либерализм» и уже вслед за ним его сателлиты: laissez-faire, рынок, конкуренция, индивидуальная ответственность и пр. 135 Либерализм - это одна из основных идеологий наряду с консерватизмом, социал-демократизмом, марксизмом и пр. Либерализм пережил более чем двухвековую историю и проник в разные области общественной жизни. За это время либерализм претерпел множество содержательных трансформаций, трактовок, интерпретаций. Однако для социальной политики термины «либерализм», «либеральный» - это символы, апеллирующие к социальной и экономической самостоятельности индивида, декларирующие если не полный отказ от государственного вмешательства, то максимальное его сокращение и ущемление в правах. Мы еще будем подробно рассматривать модели социальной политики, в том числе и модель, традиционно обозначаемую как либеральная, или неолиберальная (в зависимости от классификации и ее автора), и обычно противопоставляемую франкогерманской (корпоративной) модели, а также модели социальной политики патерналистского государства. Традиционно считается, что либеральные принципы социальной политики проповедовались представителями английской экономической и социальной мысли. Мы видели, насколько значима роль Великобритании в общей истории развития социальной политики, что свидетельствует не столько о приверженности какому-то определенному политическому курсу, а, наоборот, являет пример постоянной его перемены, хотя именно в этой стране либеральные идеи получили наибольшее распространение. Но как бы ни менялся облик либерализма, в обыденном восприятии он остается символом индивидуализма, свободы и инновационности. В центре внимания либерализма - личность с ее прирожденными и неотъемлемыми правами, прежде всего на независимость, свободу действий и выбора. Формирование либерализма связано с модернизацией общества, которая проявлялась в развитии экономики, прогрессе науки, секуляризации культуры, в результате чего менялось общественное мировосприятие. С одной стороны, либерализм представлял собой попытку понять и объяснить общество, с другой - изменить его. Главная идея либерализма - защитить с помощью права (закона) индивидуальную свободу, предоставить личности максимальное количество шансов для самореализаций и избежать при этом какого-либо насилия. В разных государствах, в разное время эта парадигма обретала свои отрицательные черты1- Либерализм - неотъемлемая часть политической и социальной истории Нового времени. Понимание социальной политики как порождения идей этого времени требует ясного представления о становлении и развитии либеральной доктрины на Западе. 136 137 2 Либерализм: этимология понятия. История возникновения Этимология понятия Понятие «либерализм» вошло в европейский общественнополитический лексикон в конце XVIII - начале XIX в. Первоначально оно использовалось в Испании, где в 1812 г. либералами называли группу делегатов-националистов в испанском парламенте, заседавших в Кадисе. Затем этот термин вошел в английский и французский и вслед за ними во все крупные европейские языки2. Т. Шиллер в работе «Либерализм в Европе» обращает внимание на тот факт, что в западной политической науке отсутствует четкая и точная формулировка либерализма. Наиболее распространенное определение либерализма гласит, что последний есть политическая идеология буржуазии. Среди элементов этой идеологии - требование ограничить всевластие государства посредством конституции, которая обеспечивает гарантии основных прав и свобод в условиях либерального правового государства, предусматривает возложение законодательных функций на парламент, охраняет свободу мнений, печати и политических организаций. Наряду с конституционными принципами разделения властей, парламентаризма, правового государства и основных прав в содержание понятия «либерализм» входит также и представление о таком экономическом и политическом порядке, при котором строго соблюдаются свободы хозяйственной Деятельности, а частная собственность защищена от посягательств со стороны государства3. Если обратиться к современной справочной литературе, то, например, в одной из самых фундаментальных энциклопедий «Encyclopaedia Britannica» (1946) отсутствует статья о либера- Либерализм пережил сложную историю, и сегодня с полным правом можно говорить о многоликости этого течения политической, социальной, экономической мысли. Но при всей своей многовариантности либерализм имеет общие истоки и определенный комплекс концепций, идей, принципов и идеалов, в сово- купности делающих его особым типом общественно-политической мысли. Своими корнями либеральное мировоззрение восходит к Ренессансу, Реформации, ньютоновской научной революции. Теория либерализма начала формироваться еще в XVII в., была сформулирована в XVIII в. и восторжествовала в XIX в. У его истоков стояли Дж. Локк, Ш.Л. Монтескье, И. Кант, А. Смит, В. Гумбольдт, Т. Джефферсон, Дж. Медисон, Б. Констан, А. де Токвиль и другие ученые. В XIX в. эти идеи были развиты И. Бентамом, Дж.Ст. Миллем, Т.Х. Грином, Л. Хобхаузом, Б. Бозанкетом и другими представителями западной общественно-политической мысли. Существенный вклад в формирование либерального мировоззрения внесли представители европейского и американского Просвещения, французские физиократы, приверженцы английской манчестерской школы, представители немецкой классической философии, классической политэкономии8. При всех различиях общее между этими мыслителями, идейными направлениями и движениями состояло в том, что в соответствии с реалиями своего времени они высказывались за пересмотр устоявшихся (но устаревших) ценностей и подходов к решению важнейших социально-экономических и политических проблем, за перестройку потерявших эффективность институтов, за пересмотр и модернизацию основных положений, доктрин и концепций в согласии с новыми тенденциями развития общества. Тщательно разработанные концепции идеального общественного и государственного строя создавались во Франции Констаном, в Англии - Бентамом, в Германии - Роттеком и Велькером9. Региональные модели либерализма были обусловлены как историческими особенностями национального развития и национального характера, так и степенью воздействия глобальных общественно-политических и социально-экономических явлений. Это предопределило великое многообразие форм - от космополитического и рационального либерализма в развитых индустриальных державах, например во Франции, до католического или иных национально-экономических вариантов итальянской, испанской или германской моделей, не говоря уже о зоне периферийных национализмов в Восточной Европе. Подобная пестрота местных форм, вызванная волной национализмов XIX в., конеч- 138 139 лизме. Лишь в статье «Либеральная партия» подчеркивается, что основная идея либерализма - вера в ценность человеческой личности и убеждение, что источником любого прогресса является свободное проявление индивидуальной энергии. Индивид может быть настолько свободным, насколько его действия и стремления не противоречат свободе других4. В этой же энциклопедии, переизданной в 1978 г., есть статья «Либерализм», но нет четкого определения этого феномена: «Либерализм невозможно выразить в исчерпывающей дефиниции... а сами либералы всегда избегают догм...» - отмечается в статье5. Авторы последовательно рассматривают формы проявления либерализма в разных сферах общественной жизни, а также прослеживают этапы его формирования. В немецкой энциклопедии «Der Grosse Brockhaus» подчеркивается, что либерализм - это прежде всего движение за свободу и индивидуальное государство, т. е. за такие государственные связи, которые не противоречат принципу индивидуальной свободы6. Российский политолог К.С. Гаджиев пишет, что «либерализм ассоциируется с такими ставшими привычными для современного общественно-политического лексикона понятиями и категориями, как идея самоценности индивида и его ответственности за свои действия; частная собственность как необходимое условие индивидуальной свободы; принципы свободного рынка, свободной конкуренции и свободного предпринимательства, равенства возможностей; система разделения властей, сдержек и противовесов; идея правового государства с принципами равенства всех граждан перед законом, терпимости и защиты прав меньшинств; гарантия основных прав и свобод личности (совести, слова, собраний, создания ассоциаций и партий); всеобщее избирательное право и т. д.»7. История либерализма но, препятствовала появлению универсальной либеральной доктрины. Унификация западного общества в XX в. создала необходимые условия для признания либеральнодемократических принципов во всех странах10. И все же поворотным пунктом в формировании либерализма (да и в размежевании основных течений западной общественной мысли Нового и Новейшего времени) следует считать французскую буржуазную революцию конца XVIII в. Так, один из ее главных политико-идеологических документов (Декларация прав человека и гражданина 1789 г.) в сущности легитимировал те идеи, ценности и установки, которые впоследствии стали важнейшими составляющими либерального мировоззрения. Как правило, выделяют две исторически сложившиеся либеральные традиции - англосаксонскую и континентальноевропейскую. Наиболее полно либеральный идеал складывался в англосаксонских странах, особенно в США. Здесь индивидуалистическому идеалу была придана самодовлеющая значимость, он рассматривался не просто как один из многих элементов системы ценностей и принципов функционирования буржуазного общества, а как главная цель всякого разумного общества вообще. В своих крайних формах эта тенденция трансформировалась в различные варианты анархизма, либертаризма и другие разновидности индивидуалистического радикализма. В континентально-европейской традиции больший акцент делался на национальной консолидации и отказе от всех форм экономического, политического и интеллектуального авторитаризма. Либеральное мировоззрение с самого начала тяготело к признанию идеала индивидуальной свободы в качестве универсальной цели. Более того, гносеологические предпосылки либерального мировоззрения - вычленение человеческой индивидуальности, осознание ответственности отдельного человека за свои действия как перед самим собой, так и перед обществом, утверждение представления о равенстве всех людей в своем врожденном, естественном праве на самореализацию. Так, для Дж. Локка отдельный индивид, противопоставляемый обществу и государству, - «хозяин своей собственной персоны». Дж.Ст. Милль сформулировал эту мысль в следующей форме: «Человек сам лучше любого правительства знает, что ему нужно»11. 140 Исходя из такой постановки вопроса, классический либерализм объявил потерявшими силу все формы наследственных сословных привилегий, поставив на первое место свободу и естественные способности отдельного индивида как самостоятельного разумного существа. Индивидуализм лежит в основе идеи права человека на жизнь, свободу и частную собственность, принципа отождествления свободы и частной собственности. Из экономической свободы выводились политическая и гражданская свободы, политическая демократия. С формированием и утверждением индивидуальной свободы все более отчетливо вычленялись проблема отношений государства и отдельного человека и, соответственно, пределы вмешательства государства в дела индивида. Основываясь на этих постулатах, были сформулированы политэкономическая, юридически-правовая система и государственно-политическая концепции, в которых право было превращено в инструмент гарантирования отдельному индивиду свободы выбора морально-этических ценностей, форм и создания условий для претворения в жизнь этого выбора12. Такой идеал сулил возможности для быстрого продвижения по социальной лестнице, стимулировал предприимчивость, настойчивость в поиске путей достижения успеха, трудолюбие, новаторство и другие ценности и ориентации, которые в совокупности сделали капитализм столь динамичной системой. Свобода понималась приверженцами либерализма в негативном смысле, т. е. в смысле свободы от политического, церковного и социального контроля со стороны феодального государства. Борьба за свободу для них означала борьбу за уничтожение внешних ограничений, накладываемых на экономическую, физическую и интеллектуальную свободу человека13. Этот подход предполагал равные возможности самореализации и равные права в достижении своих целей и интересов для всех членов общества. Отсюда - принципы laissez faire, laissez passer, свободного рынка и свободной конкуренции в социаль^. ной и экономической сферах. В данном контексте важным ком- \ понентом либерализма стал плюрализм во всех сферах общественной жизни: в социальной сфере - различных классов, слоев, заинтересованных групп, в культурной - этнических, региональных или иных культур, культурных типов и течений, средств 141 массовой информации, конфессий, политических партий, организаций и т. д. Все это поддерживалось законодательно закрепленным равенством всех перед законом, правовым государством, демократией и парламентаризмом. Суть идеи государства - «ночного сторожа» - состояла в оправдании так называемого минимального государства, наделенного ограниченным комплексом самых необходимых функций по охране порядка и защите страны от внешней опасности. Приоритет отдавался гражданскому обществу, тогда как государство рассматривалось как необходимое зло. При этом либерализм никак не предполагал и не провозглашал неограниченной свободы человека делать все, что ему заблагорассудится, игнорируя общепринятые нормы и правила. Неотъемлемой составной частью либеральной идеи свободы является не менее важный принцип ответственности каждого перед обществом за свои действия. Экономический либерализм и социальное реформирование в XX в. 3.1. Экономический либерализм Становление современной социальной политики было обусловлено не только политическими открытиями Нового времени, но и экономическим развитием европейских стран и собственно экономическим либерализмом. Основоположником классического либерализма по праву считают А. Смита. Его принцип «невидимой руки», уверенность, что реализация своекорыстного интереса человека в области экономической деятельности приведет к общественному благосостоянию и вытекающее из данной точки зрения требование невмешательства государства в экономику легли в основу концепций экономического либерализма. Либералы признают и подчеркивают существование очевидной связи между индивидуальной свободой, частной собственностью и уровнем экономической 142 эффективности общества. Они настаивают, что никто не вправе нарушать чужую свободу, в том числе и экономическую. В основе этих представлений лежит знаменитый принцип laissez faire, который можно трактовать как право людей делать то, что они хотят, предоставить им право быть самими собой в экономической деятельности и вероисповедании, культуре, повседневной жизни и мыслях. Отсюда вытекает, что индивидуализм, который стал основой европейской цивилизации, это не эгоизм и самовлюбленность, а прежде всего уважение к личности ближнего, абсолютный приоритет права каждого человека реализовать себя в этом мире. По мнению представителей либерального направления в политической экономии, свобода в сфере экономической деятельности выступает главным и необходимым условием быстрого экономического роста, когда для сбалансированного развития общества достаточно действия механизма свободного рынка и свободной конкуренции, автоматически устанавливающих равенство между спросом и предложением. Роль государства в экономике должна быть сведена к минимуму; его главная (и по сути единственная) задача - создание и поддержание условий, необходимых для благоприятного развития свободной конкуренции, под которой понимают равные возможности для всех. Вмешательство государства непосредственно в экономические процессы недопустимо, и если оно происходит, то это делается (с позиций экономического либерализма) исключительно в интересах государственного аппарата. Теория экономического либерализма отражала интересы общества в период зарождения и раннего развития капитализма. В них содержалось требование ликвидировать феодальные регламентации, привилегии класса феодалов, ограничить монархию, обеспечить свободу предпринимательства и свободную конкуренцию. Либералы считали свободную конкуренцию силой, которая непосредственно приводит к автоматическому установлению равновесия в развитии экономики и обеспечивает не только справедливость в распределении доходов, но также максимум возможного благосостояния и прогресса. Они поддерживали идеЦ о том, что режим laissez faire создает условия для гармонии интересов. Государству они отводили роль «ночного сторожа», который стоит на страже свободы предпринимательства, не вмешиваясь 143 в хозяйственный процесс, но готов это сделать, если частная собственность окажется под угрозой14. В XIX в. произошел так называемый раскол экономического либерализма, во многом определивший его дальнейшее развитие. Основой расхождения стала проблема выбора между верой в свободную конкуренцию и стремлением к общественному благу. В результате оформились две тенденции в развитии либерализма. Радикальная, или фритредерская (от англ. free trade - свобода торговли), во главу угла ставила принципы свободного предпринимательства и невмешательства государства в экономику; для реформистской тенденции определяющим стал курс на сочетание либеральных ценностей с активной ролью государства в решении социальных проблем. Одним из видных представителей либерального реформизма был И. Бентам. Применение выдвинутых им принципов общественной политики во многом ознаменовало существенное переосмысление либеральной доктрины. Слово «либерал» перестало быть однозначным. Вплоть до сегодняшнего дня так называют и противников любого государственного вмешательства в экономику, и буржуазных реформаторов, сторонников активной социальной политики государства15. Важная веха в истории развития экономического либерализма - Великая депрессия 1930-х годов. Широкую популярность завоевало кейнсианство, построенное на признании необходимости дополнения традиционных для либерализма принципов индивидуализма, свободной конкуренции и свободного рынка государственным регулированием экономической и социальной сфер. Реальным воплощением переоценки и переформулирования важнейших постулатов классического либерализма стала последующая реализация системы и механизмов государственного регулирования экономики в рамках государства всеобщего благосостояния с его социальными программами16. Получив первоначально сильнейший импульс в США, где президент Д. Рузвельт провозгласил и начал реализовывать программу «нового курса», этот процесс в тех или иных формах охватил почти все индустриально развитые страны17. В рассматриваемый период в экономической науке и в практике хозяйствования возобладала идеология государствен144 ничества (этатизма). Обращение к государственному регулированию позволило сгладить ситуацию в экономике. Спады были слабее, темпы развития выше. Идеи расширения функций и исключительных прав государства обрели множество сторонников. Но возникла опасность постепенной подмены функций рынка функциями государства, снижения конкуренции и инициативы предпринимателей. Неолиберализм стал реакцией на идеологию этатизма. Сторонники неолиберализма уже в самом названии направления подчеркивали свою приверженность принципам экономической свободы и конкуренции. Как направление в экономической науке и практике хозяйственной деятельности, неолиберализм опирается на соединение принципа саморегулирования экономики с ограниченным государственным регулированием, что предполагает, с одной стороны, разработку стратегии и тактики государственного воздействия на экономическую жизнь, а с другой активную защиту основ рыночной экономики от силового, разрушительного вмешательства. Так неолиберализм сохраняет приверженность принципам экономической свободы и конкуренции, но допускает помощь со стороны государства в регулировании рыночной экономики. Однако в неолиберализме в большей мере, чем в кейнсианстве, государственное регулирование сочетается с естественным рыночным механизмом. В экономике неолиберализм представлен лондонской (Ф. Хайек), фрайбургской (В. Ойкен, Л. Эрхард) и чикагской (М. Фридмен) школами. Важные изменения в либеральном мировоззрении произошли после Второй мировой войны. Необходимо отметить, что на протяжении всего XIX в. и в первые десятилетия XX в. были достигнуты впечатляющие успехи в реализации основополагающих либеральных идеалов, идей и концепций. Утверждение и институциализация демократических норм и принципов в большинстве передовых стран Запада как будто свидетельствовали о некой исчерпанности либерализма. Общественно-политический облик Запада изменился. Консервативные партии де-факто приняли нововведения в государственно-политической системе, реализованные в первую очередь по инициативе либералов. На авансцену выступили социал-демократические партии, которые взяли 145 на себя дальнейшее развитие либеральных начинаний. Ряд важнейших принципов либерализма буквально был «растащен» консерваторами и социал-демократами слева. Об этом свидетельствует, в частности, так называемое либерально-консервативное согласие (консенсус), которое в 1950-1960-х годах сложилось между умеренным крылом консервативного лагеря и различными реформистскими силами, в том числе либералами. Вновь распространились рассуждения о кризисе и даже смерти либерализма. Однако в условиях характерной для послевоенных десятилетий интенсификации динамики общественно-исторических процессов либерализм как проект приспособления государственных и политических институтов к постоянно изменяющимся реальностям не мог просто так сойти со сцены. Более того, в 1970-1980-х годах заговорили о возрождении либерализма18. 3.2. Л. фон Мизес: либеральная трактовка государства и государственной политики Вопросы, связанные с ролью государства в решении социальных проблем, государственной социальной политикой, Мизес рассматривает в работе «Либерализм в классической традиции» (1927). Согласно Мизесу либеральная доктрина возлагает на государство выполнение таких функций, как защита собственности, свободы и мира. По Мизесу, «демократия - это такая форма политического устройства, которая позволяет адаптировать правительства к желаниям управляемых без насильственной борьбы. Если в демократическом государстве правительство более не проводит ту политику, которой хотело бы большинство населения, не нужно никакой гражданской войны, чтобы посадить в кабинеты тех, кто желает работать так, чтобы удовлетворять большинство. Путем выборов и парламентских соглашений перемена правительства происходит гладко - без трений, насилия и кровопролития»19. Каковы же границы правительственной деятельности? «Задача государства - как ее видит либерал - состоит единственно и исключительно в гарантии защиты жизни, здоровья, свободы и частной собственности от насильственных нападений. Все, что идет дальше этого, есть зло. Правительство, которое вместо вы146 полнения этих задач зашло бы так далеко, чтобы, например, посягнуло на персональные гарантии жизни и здоровья, свободы и собственности, было бы, конечно, абсолютно неподходящим. Как только мы отказываемся от принципа, согласно которому государство не должно вмешиваться ни в какие вопросы, касающиеся образа жизни, мы приходим к регулированию и ограничению вплоть до мельчайших деталей. Личная свобода человека отменяется. Он становится рабом общества и обязан подчиняться диктату большинства <...> Дать большинству право диктовать меньшинству, о чем и как ему думать, что читать и что делать, -значит раз и навсегда положить конец прогрессу»20. Мизес обращается к проблеме гражданского общества в системе осуществления государственной политики. Ученый признает, что все, что положено делать государству, оно делает с помощью принуждения и силы. Подавление поведения, опасного для общественного порядка, - самая суть государственной деятельности. В свою очередь либерализм стремится смягчать остроту отношений правительственного чиновника и гражданина. Меньшинство, которое хочет увидеть торжество своих идеалов, должно интеллектуальными средствами добиваться того, чтобы стать большинством. Государство должно быть устроено так, чтобы рамки его законов давали человеку определенную свободу. Гражданин не должен быть столь жестко ограничен в своей деятельности, чтобы при расхождении с позицией властей он оказался бы перед выбором - либо погибнуть, либо уничтожить государственный механизм. 3.3. П.И. Новгородцев о новом английском либерализме Выдающийся российский юрист, философ права П.И. Новгородцев рассматривает вопросы, связанные с социальной политикой государства, в цикле работ, объединенных под названием «Введение в философию права». Одна из частей этого фундаментального труда «Кризис современного правосознания» (1908) посвящена эволюции правового государства в европейской истории и его кризису на рубеже XIX-XX вв. Книга пронизана идеями социального реформирования, трансформации правового госу-. 147 дарства в социальное и др. Новгородцев предлагает углубленный экскурс в историю эволюции либерализма в Западной Европе, увязывая с этим изменения в понимании роли государства и социального реформирования. Ставя вопрос о выходе правового государства из кризиса, поиске новых реформ, задач и целей правового государства, Новгородцев видит решение в трансформации государственной политики из политики невмешательства в политику содействия21. Рассмотрим некоторые этапы становления нового либерализма в Англии XIX столетия (в трактовке Новгородцева и с его комментариями). Известный энциклопедист, он сопоставлял взгляды современных ему английских политиков, юристов и философов прошлого с целью выявить особенности и характер нового (социально ориентированного) либерализма. Отталкиваясь от этимологии слова «либерализм», Новгородцев рассматривает содержательные изменения понятия «свобода». Он цитирует Асквита (бывшего министра иностранных дел Англии): «Свобода, подобно очень многим боевым кличам в вековой борьбе партий, представляет собой понятие, расширяющееся по мере того, как в него вкладывается новое содержание; каждое поколение вкладывает в него новое и более обширное содержание. Так, для более ранних сторонников реформы понятие свободы было символом противоборства и почти отрицания, под нею разумелось свержение цепей, освобождение личности и общества от юридической и политической неправоспособности. Реформы, произведенные в этом смысле, были направлены к мирному уничтожению феодальных и средневековых привилегий, которые в других местах были насильственно потоплены набежавшею волною революции, несокрушимою и часто опустошительною... Но, по мере того как приобретались и опыт, и большая зрелость суждения, пришли к заключению, что свобода в политическом смысле - не только отрицательное, но и положительное понятие. Нельзя утверждать, что личность или общество в самом деле свободны потому только, что они не находятся под игом ограничений, санкционированных положительным законом: действительная свобода заключается в возможности сделать наилучшее употребление из своих способностей, благоприятных обстоятельств; своей энергии, своей жизни»22. 148 Подобное изменение программы классического либерализма, связанное с переходом от отрицательного к положительному пониманию свободы, согласно Новгородцеву, имело очень серьезные последствия. Идеи Смита и Бентама о всеисцеляющем действии частного интереса, о невмешательстве государства утратили свое значение. Государству выставлялись требования не только устранения юридических препятствий к развитию свободы, но и доставления материальной возможности для наилучшего проявления свободы. «Положительная программа современного либерализма, - пишет Новгородцев, - заключается в более широком взгляде на истинное значение свободы. Мы находим руководящий импульс для дальнейшего развития либерализма в сфере народного образования, в борьбе с народным пьянством, в жилищном вопросе, в вопросе об улучшении условий социальной и промышленной жизни»23. Достаточно ли этого, чтобы утверждать, что английские либералы на рубеже XIX-XX вв. видели путь к осуществлению свободы в оказании содействия нуждающимся, улучшении условий социальной и промышленной жизни для тех, кто сам не может обеспечить для себя лучшие условия? Это новое понимание свободы, согласно Новгородцеву, есть вместе с тем и новое понимание идеи равенства, или, как еще точнее можно выразить эту мысль, это понимание свободы есть результат нового расширения идеи равенства. Если государство призывается на помощь тем, кто сам не имеет средств наилучшим образом устроить свою жизнь, то это делается во имя возможного уравнивания условий жизненной борьбы. Но это уравнивание требуется и принципом свободы, ибо только при такой поддержке свобода может стать действительной. Сторонники старого либерализма не отрицали, что есть люди, изнемогающие в жизненной борьбе и не способные выбиться из тяжелых условий. Но они не считали, что государство должно вмешиваться в жизнь, которая в своем свободном развитии сама находит средства исправлять общественные бедствия. Более поздние течения либерализма не относились к этому вопросу столь недоброжелательно, но они считали, что помощь нуждающимся есть дело филантропии, а не права. Для Новгородцева главным основанием политики государственного невмешательства являлась вера в спасительную силу 149 личного почина. Согласно идеям старого индивидуализма достаточно было отменить ограничительные законы, стеснявшие личность, чтобы положить этим прочное основание для улучшения социальных условий. Позднейшая эволюционная доктрина подкрепляла это учение о невмешательстве в естественный ход вещей указанием на «переживание более приспособленных». Новгородцев цитирует Спенсера: «"...благосостояние человеческого рода и развитие его... до высшего совершенства обеспечиваются тем же самым благодетельным, хотя и суровым законом, которому подчинено каждое живое существо... Бедность, в которой находится неспособный; нищета, составляющая удел непредусмотрительного; голодное существование, на которое обречен ленивый, и затирание слабого сильным, причиняющее столько страдания и несчастья, - таковы веления этого великого, дальновидного и всеблагого закона". По этой доктрине облегчать бремя бедности значит безрассудно противодействовать великому процессу, которым природа, предоставленная самой себе, обеспечит человечеству прогресс. Новый либерализм рассуждает иначе. Бедные не обязательно не приспособлены к жизни: "Большей частью они родились в бедности; для того же, чтобы вырваться из нее, нужны исключительные условия. Они, может быть, впали в бедность не по собственной вине, а по болезни или благодаря кризису в той области промышленности, в которой они были заняты, или краху учреждения, в которое они вносили свои сбережения, или благодаря разным другим причинам в этом роде. Относиться равнодушно к суровым условиям существования бедных значит несправедливо обрекать на нужду несчастного наряду с порочным членом общества". Что же касается действительно неприспособленных, то они не погибают от бездействия общества, они выживают так же, как и приспособленные. Отсутствие заботы о бедных - вернейшее средство для создания новых поколений слабых и неприспособленных»24. Эти общие соображения подтверждаются продолжительным опытом применения политики государственного невмешательства. «Народ горьким опытом убедился в том, что "свободной игры правильно понятого собственного интереса" недостаточно для достижения прогресса; что "самодеятельность и инициатива" 150 рабочего класса наталкиваются на столь большие препятствия, что они не могут быть преодолены без постороннего содействия; что беспомощность и нищета, дурные условия наемного труда, низкий уровень жизненных потребностей все еще встречаются на каждом шагу. Народ поэтому не пожелал более поддаваться отдаленным обещаниям теоретиков и пожертвовать еще и будущими поколениями для их опытов выжидательного лечения этих недугов»25. Одновременно с тем, как утрачивалась вера в исключительную силу личного почина, продолжает Новгородцев, приобреталось доверие к пользе государственного вмешательства в социальные отношения. Путем опыта люди убедились, что государство сделалось более деятельным, законодательство более компетентным, а государственное вмешательство не уменьшило благосостояния страны и не ослабило личной энергии народа. Наконец, явилось убеждение, что законодательные ограничения, вызываемые социальной политикой, в конечном счете скорее увеличивают свободу, чем ограничивают ее, и часто уничтожают стеснения, нежели причиняют их. Закон, установивший на фабриках десятичасовой рабочий день для женщин, был с формальной стороны законом весьма ограничительным, но на деле освободительным, потому что избавил работницу от необходимости работать 12 или 14 часов в сутки. Но где же границы государственного вмешательства? «Мы видели, - пишет Новгородцев, - какое значение придавали этому вопросу те более ранние писатели - Бенжамен Констан, Вильгельм Гумбольдт, Милль, которые стояли за индивидуальную свободу и за своеобразное развитие лиц. У практических представителей современного либерализма этот вопрос теряет свою остроту, хотя и не утрачивает своей важности. Они не пытаются найти какую-либо единую формулу, которая обнимала бы все случаи незаконного вмешательства государства, считая это столь же невозможным, как определить границу применения машинного производства и ручного труда. Тем не менее они сознают, что есть известные пределы, далее которых государственное 26 вмешательство не может идти» Английский либерализм во второй половине XIX в. далеко ушел от старой индивидуалистической доктрины laissezfaire. 151 Проповедники классического либерализма и ревнители старых взглядов были бы возмущены идеей, что «долг государства обеспечить всем своим членам и всем другим, на которых распространяется его влияние, полнейшую возможность вести наилучшую жизнь» или что «государство существует для того, чтобы облегчить людям возможность хорошо жить»27. Но так или иначе, эти слова, по мнению Новгородцева, лишь передают кредо современного английского либерализма, пришедшего в XIX в. на смену его классическому предшественнику. 3.4. Ф.А. фон Хайек: кризис либерализма и его причины Кризис, который пережил либерализм на рубеже XIX-XX вв., с новой силой обострился в первой трети XX в., что, как отмечают исследователи, явилось следствием Великой депрессии. В годы Второй мировой войны Ф.А. фон Хайек опубликовал работу «Дорога к рабству» (1944), один из самых знаменитых манифестов в защиту свободного общества, в которой автор обращается к анализу причин кризиса либерализма. Хайек показывает, как следование коллективистским, социалистическим идеям, стремление планировать экономическую и социальную жизнь приводит к тоталитаризму. Альтернативой коллективистским и авторитаристским тенденциям он считал восстановление и развитие программы либерализма, восходящего к идеям классического либерализма британского типа28. «Сама природа принципов либерализма, - полагает Хайек, - не позволяет превратить его в догматическую систему. Здесь нет однозначных, раз и навсегда установленных норм и правил. Основополагающий принцип заключается в том, что, организуя ту или иную область жизнедеятельности, мы должны максимально опираться на спонтанные силы общества и как можно меньше прибегать к принуждению. Принцип этот применим в бессчетном множестве ситуаций. Одно дело, например, целенаправленно создавать системы, предусматривающие механизм конкуренции, и совсем другое - принимать социальные институты такими, какие они есть»29. 152 Ничто так не повредило либерализму, по мнению экономиста, как настойчивость некоторых его приверженцев, твердолобо защищавших какие-нибудь эмпирические правила, прежде всего laissez-faire. Но в определенном смысле этого нельзя было избежать. Когда при столкновении множества заинтересованных, конкурирующих сторон каждый предприниматель готов был продемонстрировать эффективность тех или иных мер, в то время как негативные стороны этих мер были не всегда очевидны и зачастую проявлялись лишь косвенно, требовались именно четкие правила. Поскольку же принцип свободы предпринимательства в то время уже не подвергался сомнению, искушение представить его в виде железного правила, не знающего исключений, было просто непреодолимым. Вместе с тем позиции либерализма оказались ослабленными из-за того, что институциональная структура свободного общества совершенствовалась очень медленно. Процесс этот непосредственно зависел от того, насколько ясны были природа и соотношение различных социальных сил, а также условия, необходимые для наиболее полной реализации потенциала каждой из них. Этим силам требовались содействие, поддержка, но прежде всего необходимо было понимание их сути. «Либерал относится к обществу, как садовник, которому надо знать как можно больше о жизни растения, за которым он ухаживает», - считает Хайек30. Медлительность либеральной политики вызывала растущее общественное недовольство. К этому добавлялось справедливое возмущение теми, кто, прикрываясь либеральными фразами, отстаивал антиобщественные привилегии. Все это, а кроме того и стремительно растущие запросы общества, привело к тому, что к концу XIX в. доверие к основным принципам либерализма стало стремительно падать. То, что было к этому времени достигнуто, воспринималось как надежная собственность, приобретенная раз и навсегда. Люди с жадностью устремляли взор к новым соблазнам, требовали немедленного удовлетворения растущих потребностей и были уверены, что только приверженность старым принципам стоит на пути прогресса. Все более распространялась точка зрения, что дальнейшее развитие невозможно на том же фундаменте, что общество требует коренной реконструкции. 153 Речь шла при этом не о совершенствовании старого механизма, а о том, чтобы полностью его демонтировать и заменить другим. И поскольку надежды нового поколения фокусировались на новых вещах, его представители уже не испытывали интереса к принципам функционирования существующего свободного общества; они перестали понимать эти принципы и сознавать, гарантией чего они являются. Анализируя причины кризиса либерализма, Хайек обращает внимание, какой серьезный вред последнему нанес некритический перенос в общественные науки методов и интеллектуальных привычек, выработанных в технических и естественных науках, и каким образом представители этих дисциплин пытались дискредитировать результаты многолетнего изучения процессов, происходящих в обществе, которые не укладывались в прокрустово ложе их предвзятых представлений, и применять свое понятие об организации в области, совершенно для этого не подходящей. Кризис либерализма подкрадывался исподволь, постепенно. «И в конце концов новый, современный подход к общественным проблемам целиком вытеснил подход старый, либеральный, - пишет Хайек. - И все было поставлено с ног на голову: традиция индивидуализма, из которой выросла западная цивилизация, оказалась полностью забытой»31. Наконец, Хайек приходит к парадоксальному выводу: либерализм был вытеснен социализмом! И произошло это не потому, что были забыты предостережения великих либеральных мыслителей о последствиях коллективизма, а потому, что людей удалось убедить, что последствия будут прямо противоположными. Парадокс заключается в том, что тот самый социализм, который всегда воспринимался как угроза свободе и открыто проявил себя в качестве реакционной силы, направленной против либерализма Великой французской революции, завоевал всеобщее признание как раз под флагом свободы. 154 3.5. Либерализм как вечное изменение За прошедшие столетия либерализм серьезно эволюционировал. Изменялось содержание и понимание либеральной доктрины, отношение к либерализму, сам смысл этого термина и соответствующей ему идеологии. Экономисты, историки, социологи, политики, правоведы пытались понять, в чем состоит загадка либерализма, почему он столь популярен, как повлиял он на облик современной Европы, политические, социальные, экономические процессы, проходившие на Западе. В XX в. либерализм пережил своеобразный кризис. Но выжил, возродился и существует поныне. Главное, что и сейчас либерализм — это символ вечного изменения, поиска новых, альтернативных путей развития, обновления и инноваций в самых разных сферах существования и деятельности человека. Глава 5 Социальная политика социального государства 1 Понятие социального государства и социальная теория Социальное государство - один из центральных феноменов теории социальной политики. В середине XX в. социальное государство и его воплощение в практике государства всеобщего благосостояния формировались как элементы общей научной парадигмы, включавшей такие теоретические пространства, как теория социальной справедливости, социология риска, теория общественного выбора и др.1 Среди первых социологических объяснений социального государства назовем следующие: гражданская точка зрения, представленная в работах Т.Х. Маршалла (государство обеспечивает минимальную социальную поддержку, чтобы гарантировать подобающее место индивида в либеральном демократическом обществе); функционалистская перспектива, берущая начало в работах Т. Парсонса (государственное вмешательство средствами социальной политики необходимо для разрешения конфликтов в развитых индустриальных обществах); марксистский взгляд (государство всеобщего благосостояния играет идеологическую роль в легитимации капиталистических социальных отношений, индивиды поддерживают государство и капиталистическую экономическую систему, поскольку они уверовали в благополучие, предоставляемое капиталистическим государством)2. 156 Все сказанное обусловливает необходимость рассмотреть такие концепции и понятия, как правовое государство, гражданское общество, социальное государство, государство всеобщего благосостояния, социальная справедливость и другие, поскольку именно с этими понятиями связано развитие теории социальной политики в XX в. Правовое государство Государство представляет собой могущественную организацию власти, которая способна подавлять людей, лишать их элементарных прав. Если вспомнить историю, то можно увидеть, что так в основном и было как в древних деспотиях, в феодальнокрепостнических государствах (в том числе и в Российской империи), так и в тоталитарных государствах XX в. И все же по мере развития цивилизации государство постепенно превращалось из принудительно-репрессивной машины в демократическую и гуманную организацию власти, основанную на верховенстве права. Говоря о правовом государстве, важно учитывать, что для его существования недостаточно наличия развитой правовой системы и строгого соблюдения законов. Верховенство права приводит к формированию правового демократического государства только тогда, когда законы выражают ценности справедливости, свободы, достоинства личности и реально воплощают их в жизнь. Правовым государством может быть названа такая организация власти в стране, которая основана на верховенстве гуманного и справедливого закона, которая действует строго в определенных законом границах, обеспечивая права и свободы своих граждан. В правовом государстве все структуры власти, в том числе и высшие, подчинены закону. В таком государстве власть во взаимоотношениях с индивидами и их различными объединениями строится на основе норм права. Идеи правового государства развивали многие мыслители и политические деятели. Наиболее важную роль в формировании концепции правового государства сыграли идеи Локка, Вольтера, Монтескье, Канта. 157 Их представления о правовом государстве основывались на учении о неотъемлемых («естественных») правах личности; учении о государстве как результате «общественного договора»; принципе разделения властей; представлении о том, что правовое государство не разрушает, а охраняет различные формы самоорганизации граждан (гражданское общество). Естественные права личности - это права человека на жизнь, на свободу, на собственность. Эти права не даруются человеку государством, они принадлежат ему по самой его природе от рождения. Эти естественные, неотъемлемые права людей должны быть обеспечены государством. Государство образуется в результате «общественного договора»; оно и должно защищать граждан, а не подавлять их. Чтобы власть не была абсолютистской, она не должна сосредоточиваться в одних руках. Поэтому в правовом государстве столь важен принцип разделения властей. Правовое государство обладает теми же основными чертами, которые присущи всякому государству. Но в нем более ясно выражены и реализованы следующие признаки: верховенство закона во всех сферах государственной и общественной жизни; гарантированность прав и свобод человека; взаимная ответственность государства и личности; разделение властей; правовая защита собственности3. Гражданское общество Государство - это организация политической власти определенного общества. Но в развитом обществе существует много негосударственных и неполитических организаций, объединений людей. Объединенные в них люди осознают и отстаивают свои права и интересы. В сфере государственной деятельности управление построено на вертикальных связях. Но существуют еще и горизонтальные связи, важные и способные оказать существенное влияние на характер отношений в обществе. Они определяют сферу действий так называемого гражданского общества. 158 Развитое гражданское общество служит основой правового государства. Гражданское общество - совокупность различных экономических, культурных, религиозных и других негосударственных объединений индивидов, основанная на горизонтальных связях, на соглашении самостоятельных субъектов. Правовое государство должно опираться на гражданское общество и охранять его структуры. 3.1. Гражданское общество: множественность трактовок Исследователи гражданского общества как важнейшего социального и политического феномена затрудняются четко определить, когда впервые был употреблен термин «гражданское общество». В той или иной форме его можно найти уже в литературе европейского Средневековья и Нового времени. Как осознанное научное понятие он становится достоянием западной политической литературы начиная, по крайней мере, с XIX в., хотя употребляется в разных значениях. Во-первых, гражданское общество рассматривается как сфера, отличная от государства. По поводу этого существуют разные точки зрения. Скажем, у Гегеля гражданское общество находится где-то «посредине между семьей и государством»; последнее определяется как «политическое тело»4 и как бы опекает гражданское общество. Государство представляет собой более высокую ступень, нежели институты гражданского общества. Примерно такой же подход у И. Бентама, Ж. Сисмонди, Л. фон Штейна. Но существует и другая тенденция - возвышения гражданского общества над государством (Т. Спенс, Т. Ходжскин, Т. Пейн). Особенно ярко она выражена у Т. Пейна, для которого государство есть просто необходимое зло, и чем меньше будет сфера его воздействия, тем лучше. В умеренной форме эта позиция характерна также для А. Токвиля и Дж.Ст. Милля. Во-вторых, имеет место существенное различие между узким и широким пониманием гражданского общества. В узком понимании гражданское общество основывается на ценностях личной независимости, обеспечения прав человека, прежде всего 159 его собственности. В этом смысле гражданское общество связывается главным образом с либеральной традицией, причем иногда в негативном плане5. Можно сослаться, например, на известную идею Ж.-Ж. Руссо о том, что «первый, кто, отгородив участок земли, придумал заявить: "Это мое!" и нашел людей, достаточно простодушных, чтобы тому поверить, был подлинным основателем гражданского общества»6. В такой трактовке гражданское общество предстает сугубым носителем индивидуального, частного интереса, который противостоит общественному. Аналогичным образом оценивал гражданское общество Гегель. По его словам, в гражданском обществе «каждый для себя цель, другие суть для него ничто»7. Вместе с тем он признавал объективный, правомерный характер частных интересов отдельных граждан. К. Маркс почти буквально повторял Гегеля, когда писал, что в гражданском обществе человек «рассматривает других как средство, низводит себя самого до роли средства и становится игрушкой чуждых сил»8. У Маркса гражданское общество сужено. Оно ограничено совокупностью производственных отношений либо «организацией семьи, сословий, классов»9 и выступает источником отчуждения человека от других людей и от себя самого. Гражданское общество сведено Марксом по существу к базису и, будучи тем самым отделенным от надстройки, полностью деполитизировано, являясь синонимом «буржуазного общества». Отсюда следовали выводы: от узкой, «личноэгоистической» трактовки гражданского общества Маркс шел к тезису об исторической исчерпанности буржуазной демократии как отвечающей интересам лишь сравнительно узкой группы частных собственников. В итоге понятие «гражданское общество» постепенно было выведено из марксистского обществоведения10. Однако широкое понимание гражданского общества соотносит его не только с индивидуалистической, либеральной тенденцией, но и с тем, что принадлежит коллективистским или групповым традициям. Автор специального исследования на данную тему английский историк и политолог Э. Блэк показывает, что становление гражданского общества в Европе происходило через различного рода коллективистские структуры, в частности 160 через свободные города, ремесленные гильдии, коммуны и корпорации. Они постепенно и формировали естественную среду политической демократии «снизу»11. Таким образом, можно выделить два основных аспекта идеи гражданского общества: автономия человека и коллективность, из чего следует автономия коллективности как концептуальная основа гражданского общества - опоры демократии и правового государства. 3.2. Гражданское общество: экскурс в историю По мнению Блэка, элементы и ценности гражданского общества по сути сложились в Европе уже в XIII в. К ним относились такие представления о нормах индивидуального существования, как: 1) требование личной безопасности; 2) свобода от давления с чьей-либо стороны; 3) принцип равенства всех перед законом; 4) право на частную собственность; 5) право на частную жизнь (privacy); 6) институт договорных отношений между индивидами, равно как между индивидом и группой; 7) признание индивидуальных различий, уважение к другому человеку12. Базовыми среди этих положений являются личность и собственность. Они соответствовали основным интересам становящегося новоевропейского человека. Но механизм реализации этих интересов был групповой, коммунальный, что не могло не наложить отпечаток и на саму систему ценностей. Исторически этот механизм формировался в особых группах гильдиях. Первые гильдии появились в Европе около 1100 г. Основными принципами, их скреплявшими, были солидарность, взаимопомощь, чувство профессиональной и групповой чести, общее понимание справедливости. Примерно в то же время по всей Европе - от Балтики до Прованса - наблюдался мощный подъем городов. По подобию гильдий в городах формировались более сложные структуры самоуправления (магистраты, ополчение, милиция, суд), взимались налоги, чеканилась собственная монета. 6— 2694 161 Вместе с тем налицо был общий этос города и гильдии. Не случайно термин «гильдия» порой применялся к городу, а некоторые города (Флоренция, Падуя и др.) реконструировали себя как города-гильдии (townsmen). Общими принципами города и гильдии были самоуправление, взаимопомощь, клятва, объединявшая их членов, определенные правовые гарантии13. Сходные формы общежития (города, профессиональные объединения наподобие гильдий, различного рода корпорации и общины) имели место и в неевропейских традиционных обществах (Китай, Индия, страны исламского мира). Почему же только в Европе (а также в дочерних ответвлениях - в Америке, Австралии и др.) сложилось то, что называется гражданским обществом? Во-первых, дало о себе знать наследие Античности, которое так или иначе сохранялось в средневековой Европе и было вновь востребовано в эпоху Возрождения. Опыт античного полиса и римское право с его основополагающим понятием частной собственности создали определенные предпосылки для возникновения структур гражданского общества. Во-вторых, велико было воздействие христианства. В нем по сравнению с другими мировыми религиями идея свободы личности получила наиболее полное выражение. Человек свободен не только потому, что в нем есть «частица Божия», но и потому, что он обладает свободой выбора в своей самореализации (что в христианстве является даром Бога). Кроме того, христианская церковь культивировала различные формы автономных объединений верующих (общины ранних христиан, совместные трапезы как проявление «братства», избрание аббатов в ряде приходов раннесредневековой Европы паствой и др.). Определенную роль сыграли некоторые традиции германских племен (институт народных собраний, выборность вождей, судей). Отметим также эпоху Возрождения с культом свободной человеческой личности и, конечно, Реформацию. Ну и, наконец, вспомним раннебуржуазные революции, в которых законодательно закреплялись индивидуальные права граждан, принцип верховенства закона и равенства всех (в том числе представителей государственной власти) перед ним. Большую роль в становлении буржуазной демократии сыграли протестантские общины с их выборностью и самоуправлением. Так преемственность политико-правовых и культурных традиций привела к созданию гражданского общества в странах Западной Европы. Бывшие гильдии трансформировались в профсоюзы, кооперативы, промышленные корпорации. Город-государство стал моделью для национального государства (nation state). Институты городского самоуправления открыли дорогу современным мэриям и муниципалитетам. Из средневекового суда, в котором приговор выносили пэры, т. е. лица, равные подсудимому по своему общественному положению, вырос суд присяжных. В результате гражданское общество на Западе сложилось как «система независимых от государства общественных институтов и отношений, которые призваны обеспечить условия для самореализации отдельных индивидов и коллективов, реализации частных интересов и потребностей»14. Гражданское общество включает различные группы и сообщества: семья, церковь (там, где она отделена от государства), политические партии, профсоюзы, ассоциации по интересам (бизнес-клубы и др.), школы (частные) и т. д.15 Итак, истоки концепции гражданского общества восходят к различным документам эпохи буржуазных революций - биллям о правах (Англия, США), Декларации прав человека и гражданина (Франция) и др. В этих документах были воплощены представления о том, что гражданское общество - это общество равноправных и самостоятельных граждан, освобожденное от излишних запретов и дотошной административной регламентации. Гражданам разрешено все, что прямо не запрещено законом. Гражданское общество строится на принципе самоуправляемости, на признании права людей на самостоятельность. Правовое государство должно опираться на гражданское общество и охранять его структуры. В абсолютистском, полицейском государстве эти структуры вызывают подозрение, разрушаются государством, и люди напрямую противостоят всесильной государственной власти. В таком государстве есть подданные, но нет граждан. 162 163 3.3. Гражданское общество, политика и правовое государство Поскольку гражданское общество представляет собой многообразие негосударственных и неполитических объединений и отношений людей, то часто оно рассматривается как своего рода противовес государству и политической жизни. Но это упрощенный взгляд. Особенность гражданского общества состоит не в его отстраненности от политики, а в разграничении государственной политики и политики, проводимой негосударственными организациями, в возможности существования политических позиций различных социальных групп. К государственной политике гражданин имеет право подходить критически, но законопослушно, если само государство функционирует в рамках конституционного пространства. Благодаря многообразию политических позиций людей, их активности как членов гражданского общества государство находится под постоянным контролем и воздействием общественного мнения. Поэтому для существования гражданского общества очень важна свобода слова. Не менее важны для гражданского общества независимость и неполитизированность судебной системы. Принципиальную роль в функционировании гражданского общества играет конституция. Гражданское общество предполагает конституционное государство, поскольку конституцией определяется мера допустимого вторжения государственной власти в какие-либо сферы жизни. При конституционном государстве существует установка на ограничение власти и невмешательство государства во многие дела граждан. Субъекты гражданского общества взаимодействуют как свободные, независимые партнеры. Таким образом, в гражданском обществе взаимосвязаны правовые отношения между гражданином и государством, существуют негосударственные объединения людей, защищающие человека от власти, признаются неотъемлемые права и свободы человека. 164 4 Социальное государство 4.1. Понятие социального государства Основные принципы, определившие содержание понятия «социальное государство», сформированы в ряде документов, признанных мировым сообществом и Россией. К нам относятся Всеобщая декларация прав человека (1948), принятая ООН, конвенции и рекомендации Международной организации труда; декларация и программа действий, принятые на Копенгагенском социальном саммите в 1995 г.16 Идея социального государства заключается в политическом и правовом упорядочении жизни общества на принципах гуманизма, выполнении комплекса социально-защитных функций, создании условий для развития гражданского общества. Идеология гуманизма в рамках социального государства базируется на признании неотъемлемых фундаментальных прав граждан на человеческое достоинство и свободное развитие личности, самоопределение, личную и общественную (солидарную) ответственность граждан за свое материальное благополучие. Л.В. Константинова характеризует социальное государство как особый определяющий тип современного государства: «Данный тип предполагает активное вмешательство государства в социально-экономические процессы с целью регулирования социальных отношений. Посредством регулирования социальных отношений социальное государство оказывает существенное влияние на процессы осуществления социальной мобильности и формирования сбалансированной стратификационной структуры общества. Такое влияние со стороны социального государства простирается в сторону удержания общества в рамках уравновешенной социальной структуры, исключающей высокую степень социальной дифференциации, социального расслоения и социального неравенства, что обеспечивается за счет регулирования процессов распределения и перераспределения общественных ресурсов между всеми членами общества и обеспечения высокого уровня благосостояния всех групп населения»17. 165 В.Д. Роик к числу базовых функций социального государства относит формирование гражданского общества, т. е. создание в обществе и хозяйстве множества как государственных, так и негосударственных (общественных) субъектов. Это связано с природой социального государства, базовыми принципами которого являются: приоритет прав человека и его основных свобод; солидарность*; оптимальная поддержка (субсидиарность)**. Высшая цель и смысл существования государства - создание условий для мира и согласия в обществе, развитие институтов социального партнерства, гарантированное упорядочение всего пространства защиты от социальных и профессиональных рисков18. Известный российский экономист В.Н. Лексин отмечает сложность и неоднозначность понятия «социальное государство»: «Социальное государство часто предстает перед исследователем (а тем более - практиком), ищущим строгой определенности, неким фантомом, по сравнению с которым даже "реальный социализм" или "цивилизованное государство" кажутся реально осязаемыми. Фантомную зыбкость "социальному государству" придает и то обстоятельство, что его частные детали (социальные функции, институты и т. п.) вполне зримы, но попытки материализовать из них нечто универсально смысловое до сих пор оказывались малорезультативными»19. Лексин задается вопросом: почему государств, обеспечивающих гражданам социальную защиту и поддержку в меру собственных возможностей и представлений о «социальной справедливости», порядково меньше тех, которые публично назвали себя «социальными»? Если вопрос только в мере социальности и если * Считается, что любое общество и его члены взаимосвязаны и отвечают друг за друга. Типичные угрозы (социальные риски) жизнедеятельности населения целесообразно решать организованными сообществами (ассоциациями, союзами, товариществами) при правовой, организационной и экономической поддержке государства. ** Государство помогает своим членам в определенных пределах, делая акцент на развитии свободных ассоциаций людей, которые, как свидетельствует опыт, в большинстве случаев лучше решают стоящие перед ними задачи, чем это делают государственные органы. 166 эта мера не определена, то «асоциальных» государств, видимо, вообще не удастся найти. Если же признать в качестве такой меры ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, в которой говорится о том, что должно быть обеспечено право на такой жизненный уровень, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния, то в современном мире преимущественно нездоровых и бедных людей трудно отыскать более двух-трех десятков государств, к которым было бы безоговорочно применимо определение «социальное». Рассматривая социальное государство как подчеркнуто открытую форму государственной организации исполнения социальных обязательств перед гражданами, Лексин предлагает следующее определение этого понятия: «Социальным можно назвать любое государство, которое одновременно: а) декларирует приверженность норме ст. 25 Всеобщей декларации прав человека и может открыто признать временную невозможность полной реализации этой нормы и стремление к этой реализации в исторической перспективе; б) законодательно формирует структуру социальных обязательств, совокупность которых позволяет судить о серьезности намерений реализовать вышеуказанные декларации; в) создает институциональные условия для выполнения этих обязательств; г) непосредственно участвует в финансировании выполнения своих социальных обязательств и создает условия для консолидации необходимых для этого финансовых ресурсов (общественных, частных и корпоративных); д) адресно устанавливает, снижает или отменяет перечень и объем этих обязательств перед каждым гражданином в той мере, насколько этот гражданин может самостоятельно обеспечить стандарт благосостояния»20. 4.2. Теоретические основы социального государства Понятие «социальное государство» введено в научный оборот немецким государствоведом и экономистом Л. фон Штейном в середине XIX в. Он развивал положение о том, что «государство обязано поддерживать абсолютное равенство в правах для всех общественных классов, для отдельной самоопределяющейся 167 личности благодаря своей власти», так как именно в восстановлении равенства и свободы, в поднятии уровня жизни низших обездоленных классов до уровня богатых и сильных заключается идея государства. Государство должно «осуществлять экономический и общественный прогресс всех его членов, так как развитие одного является условием и следствием развития другого, и в этом смысле мы говорим об общественном, или социальном государстве»21. Взгляды Штейна получили поддержку прогрессивных ученых-экономистов и социологов Германии в конце XIX - начале XX в. Их воззрения концентрировались вокруг идеи расширения традиционных функций государства и осуществления социальных реформ, в результате которых государство оказалось бы способным не только на правовую защиту частной собственности и стихийным образом складывающегося социального порядка, но и на материальную и моральную поддержку низших классов, повышение их жизненного уровня, интеграцию их в государство и общество, а благодаря этому предотвращение возможностей их протестного поведения и опасности политических и социальных революций. Распространение подобных концепций заложило новые традиции в понимание взаимоотношения государства и рынка, государства и общества, в соответствии с которыми государство должно было активно вмешиваться в хозяйственные и социальные отношения для их регулирования и стабилизации. Зародившись из разрозненных действий социального сострадания, социальная деятельность государства со временем приобрела систематизированный и масштабный характер и превратилась в его постоянное участие в регулировании и развитии социальных явлений и процессов22. Концептуализация социального государства завершилась после Второй мировой войны. Исследователь социального государства Ф. Фабрициус связывает с понятием «социальное государство» следующие характеристики: обязательство государства заботиться обо всех слоях населения и особенно о группах, находящихся в более слабом экономическом положении; обязанность государства уравновешивать противоположные социальные интересы и предоставлять возможность всем гражданам вести достойную человеческую жизнь; обязательства и полномочия государства создавать 168 социальный порядок; влияние новых и различных форм и интересов на собственность, включая ее перераспределение; обязательства индивида принимать участие в решении общих задач, проблем совместной жизни23. П.К. Гончаров утверждает, что в социальном государстве обеспечивается высокий уровень социальной безопасности и защищенности всех граждан посредством активной деятельности государства по регулированию социальной, экономической и других сфер жизнедеятельности общества, установлению в нем социальной справедливости и солидарности. Социальное государство предполагает высокий уровень сближения целей и гармонизации отношений государственных институтов, общества и отдельных индивидов24. Ф.Э. Бурджалов пишет, что сущностной характеристикой социального государства, принципиально отличающей его от всех досоциальных форм, является высокая степень социальной ответственности государства, достигаемая вследствие реализации всех перечисленных принципов. Государство становится основным актором, регулятором и творцом социальных процессов в обществе. Оно занимает главное место в системе социального регулирования, так как государственные органы формируют общую концепцию и основные направления социальной политики, ее стратегию, тактику, обеспечивают законодательную и правовую основы, реализуют широкий спектр социальных полномочий по отношению к своим гражданам25. Согласно В.А. Торлопову, социальное государство представляет собой закономерный этап в развитии человеческой цивилизации и является сознательно конструируемым политикоправовым и социальным образованием, позволяющим равномерно распределять общественные ресурсы, до определенной степени выравнивать стартовые условия граждан, способствуя тем самым социальной стабильности и социальному согласию в обществе26. 4.3. Социальные государства и их конституции Многозначность термина «социальный» и трактовок социальности государства (при общности изначального посыла) 169 привела к тому, что в настоящее время существуют серьезные расхождения в определении понятия «социальное государство», перечне функций этого государства, его социальных обязательств, приоритетов и т. д. В.Н. Лексин предпринял попытку сопоставления текстов конституций государств, объявивших себя социальными (и закрепивших этот статус законодательно), для сопоставления социальных обязательств и приоритетов. В результате проведенного анализа обнаружилось, что в Конституции Италии наиболее артикулированы социальные обязательства по отношению к «трудящимся». В ст. 35-38 и 45-47 Конституции устанавливается, что Республика «охраняет труд во всех его формах и применениях, заботится о подготовке и повышении профессиональной квалификации трудящихся, содействует развитию и поддерживает международные организации и соглашения, имеющие цель закрепить и упорядочить трудовые права» и даже защищает итальянских трудящихся за границей. Устанавливается также, что «трудящийся имеет право на вознаграждение, соответствующее количеству и качеству его труда и достаточное, во всяком случае, для обеспечения ему и его семье свободного и достойного существования». Конституция определяет, что «трудящийся имеет право на еженедельный отдых и на ежегодный оплачиваемый отпуск; он не может от них отказаться (!)»27. В Конституции Французской Республики 1958 г. (раздел 1, ст. 2) Франция названа социальный республикой, правда, без каких-либо упоминаний в основном тексте о социальных правах, обязательствах и т. п. Соответствующие положения вынесены в начало Конституции в так называемую Преамбулу Конституции 1946 года, приверженность которой подтверждена в преамбуле новой (ныне действующей) Конституции. В Преамбуле 1946 г. в частности, говорится: «Каждый обязан работать и имеет право на получение должности... Нация гарантирует личности и семье необходимые условия для их развития. Она гарантирует всем, в частности ребенку, матери и престарелым трудящимся, охрану здоровья, материальное обеспечение, отдых и досуг. Всякое человеческое существо, лишенное возможности трудиться по своему возрасту, физическому или умственному состоянию 170 или экономическому положению, имеет право получать от коллектива средства, необходимые для существования... Нация гарантирует равный доступ детям и взрослым к образованию, к приобретению профессии и к культуре. Организация общественного бесплатного и светского образования всех ступеней является долгом государства». Перечень государственных социальных обязательств в Конституции Российской Федерации, где в ст. 7 декларируется статус «социального государства» и цель его политики - «создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека», чрезвычайно широк. В этой же статье приводится укрупненный перечень социальных обязательств государства («охраняется труд и здоровье людей, устанавливается минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты»), а в гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» этот укрупненный перечень многократно дробится и конкретизируется. Нельзя не отметить, что подобного массива и перечня социальных обязательств государства нет ни в одной из известных нам конституций других стран 28. 4.4. Социальное государство на рубеже XXI в. Социальное государство и гражданское общество на Западе Общая концепция западной демократии предполагает наличие идущих от общества ограничений в деятельности государства. Мы отмечали, что общество, способное быть самостоятельным субъектом деятельности и благодаря этому ставить государство под особый контроль граждан, называется гражданским. Оно является самоорганизованным, структурированным, имеющим механизмы представительства и контроля над государством со стороны негосударственной сферы, политических партий, 171 предпринимательских групп, профсоюзов и других неправительственных организаций, общественных движений, правозащитных групп и т. д.29 В наше время функции гражданского общества и даже само понимание его сути шире, чем представление об обществе, способном поставить под контроль государство. Гражданское общество по мере отхода социал-демократий Запада от кейнсианских трактовок роли государства в экономике одновременно стало рассматриваться как самоорганизованное и институциализированное таким образом, чтобы сдерживать не только государство, но и рынок, не давать всему обществу быть подверженным логике рыночной прибыли. Рыночная экономика и демократическое государство функционируют при цивилизующем влиянии гражданских ассоциаций и неправительственных организаций. В США эта позиция начала устанавливаться в 1980-х годах. Под гражданским понималось общество, способное поставить под контроль государство. В отношении бизнеса признанной считалась формула «Что хорошо для "Дженерал моторе", хорошо для Америки». Р. Найдер, баллотировавшийся в президенты США, существенно повлиял на изменение ситуации и концепции гражданского общества. Он потребовал общественного контроля над бизнесом, организовал юридическую службу, разбирающую иски граждан против представителей бизнеса. Теперь в США уверены в том, что «не все то, что хорошо для "Дженерал моторе", хорошо для Америки». Гражданское общество стало толковаться как способное поставить под контроль и государство, и бизнес. Сегодня это - ключевая формула реформируемого в условиях глобализации демократического социального государства, снимающая традиционно правое и традиционно левое представления о роли государства в экономике и возлагающее на государство арбитражные и цивилизующие функции, а на гражданское общество - контроль за бизнесом и государством. «Разумеется, утверждает социолог и социальный философ В. Г. Федотова, для таких провозглашений надо быть уверенным в зрелости гражданского общества, его ценностей и институтов. Общая формула взаимоотношений общества и государства, представленная в концепции гражданского общества, в демократическом социальном государстве принимает специфический вид. 172 Все задачи демократического социального государства на Западе решались посредством институциализации социального контракта между государством и гражданским обществом, а конкретно - между государством, работодателями, профсоюзами и общественными ассоциациями и неправительственными организациями. Эти отношения построены на принципе солидарности, дополняемом в случае необходимости субсидиарным подходом»30. Основой достижения солидарности государства и других социальных сфер является компромисс, т. е. способность всех участников социального контракта жертвовать частью своих интересов для рационального достижения их базовой части, а также для достижения общественного блага, что предполагает экономический рост, улучшение благосостояния всех граждан, социальную справедливость, социальное участие, благоприятную моральную атмосферу, культурное и духовное развитие, поддержание демократических и гуманистических ценностей, развитие прав и свобод. Государство жертвует своим всевластием, поскольку сознательно берет на себя ответственность за создание общества и желает разделить бремя этой ответственности с работодателями, профсоюзами и общественными организациями. Работодатели соглашаются поддержать принцип обеспечения полной или приближающейся к этому занятости в обмен на сокращение требований профсоюзов о непрерывном повышении заработной платы. Профсоюзы смягчают это требование ради достижения полной занятости. Общественные организации смягчают критику правительства и выражают солидарность с его политикой ради достижения общего блага. Государство сотрудничает с ними ради уменьшения бремени собственной ответственности31. Благодаря этой политике демократические социальные государства индустриального Запада превратили рыночную экономику в социальную рыночную экономику. Кроме того, эти государства сыграли огромную роль в консолидации демократии и сплочении общества, обеспечили проведение эффективного курса на социальную справедливость посредством прогрессивного налога и его перераспределения. Особенно эффективной такая политика была в Скандинавских странах, достигших высочайшего жизненного уровня32. 173 Возможно ли сохранить социальное государство при переходе к информационной, постиндустриальной фазе развития общества в условиях глобализации? Демократические государства Запада столкнулись с этими вызовами, а также с вызовом европейской интеграции. Суть проблемы состоит, во-первых, в том, что технологические инновации, переход к «новой» (основанной на знании и информации) экономике не позволяют государству достичь консенсуса с работодателями и профсоюзами относительно полной занятости тех людей, квалификация которых не соответствует новым требованиям (и таких людей будет все больше). Во-вторых, государство не может продолжать удерживать капитал в национальных границах, а также протежировать собственной экономике. В этом суть глобальной экономики: бизнес уходит туда, где выгоднее, где меньше налоги. Уже сейчас зарегистрированные на рынке Финляндии компании на 50% принадлежат иностранцам, в том числе и в тех отраслях, которые раньше относились к государственному сектору. Товары пересекают границу с низким налогом, а капиталы практически не облагаются им. Исчезла налоговая база социальной политики, позволявшая осуществить справедливое перераспределение доходов в социальную сферу33. Запад не собирается отказываться от идеи социального государства, но сутью его модернизации является признание рынка, защита нерыночных социальных сфер, для чего государство усиливается, равно как усиливается и гражданское общество. Государство усиливается не в сфере рынка, а, как говорит английский социолог Э. Гидденс, выше и ниже рынка34. Ниже рынка - это в сфере охраны природы, экологии. Выше рынка - в области культуры, образования, духовной жизни. Таким образом, принцип солидарности в условиях глобализации в чистом виде провести невозможно, но его может заменить принцип взаимной ответственности государства и общества. Это означает, что люди будут нести большее финансовое бремя, но государство гарантирует защиту ряда областей социальной сферы от произвола рынка35. 174 Стратегии сохранения социального государства Скандинавские страны в XX в. рассматривались как воплощение идеи социального государства36. Несмотря на ужесточение условий для реализации основных принципов социального государства, страны Северной Европы и на рубеже XXI в. продолжали удерживать его основные позиции: высокую долю государственного бюджета в ВВП. Этот показатель варьирует от 43% в Норвегии до 59% в Швеции (исключение составляет Исландия, где он равен 25%). Это обусловлено высокими налогами, взимаемыми по прогрессивной шкале. Личные доходы не являются превалирующим источником налоговых поступлений; ярко выраженную социальную направленность расходов государственного бюджета. Доля социальных расходов (в узком смысле слова, т. е. пенсии, пособия, выплаты субсидий и т. д.) составляет 32-37,5% бюджета, а с учетом расходов на здравоохранение и образование - 60-68%. В еще большей степени социально ориентированы местные бюджеты: от 2/3 до 4/5 их величины расходуется на решение социально значимых задач; общественные услуги, оказываемые, как правило, государственными и муниципальными учреждениями и предприятиями, качественные и общедоступные, которые предоставляются по умеренным ценам или на льготной основе (детские сады, уход за престарелыми и инвалидами на дому, учреждения дневного содержания школьников и т. д.)37. Можно ли рассчитывать на сохранение социального государства в Скандинавских странах в условиях повсеместного снижения его роли, передачи части государственной собственности и функций выполнения некоторых общественных услуг в частные руки, ужесточения финансовой и денежной политики? Практикуются различные подходы к защите социального государства. Например, Финляндия, сочетающая дерегулирование экономики (снижение роли государства) с социальной ориентацией государственной политики, резко усиливает инновационную составляющую развития внутренней экономики и экспорта. Швеция и Дания воздерживаются от вступления в еврозону 175 во многом потому, что это предполагает налоговую гармонизацию и сжатие государственного бюджета в первую очередь за счет социальных статей. Наиболее самостоятельной (по мнению исследователя) среди стран региона, с точки зрения проводимой внутри- и внешнеэкономической политики, является Норвегия, обладающая мощным нефтяным сектором. Она последовательно отстаивает ценности социально ориентированного государства, в котором «благоденствуют» все слои и группы общества. Для осуществления этого были предприняты следующие действия. Во-первых, страна отказалась от политики масштабной приватизации. По данным ОЭСР, приватизацию в Норвегии в 1992— 2000 гг. характеризуют весьма скромные показатели - на уровне 1,7% ВВП за 2000 г. (для сравнения: в Дании - 2,9%, в Швеции -5,7%, в Финляндии - 6,6%, в Португалии - 20%). В государственной собственности находятся производство электроэнергии (энергетическая компания «Statkraft SF» принадлежит государству на 100%, a «Norsk Hydro» - на 51%), почта (почтовая служба «Posten Norge BA» полностью), железные дороги (железнодорожная компания «NSB» полностью), оптовая торговля лекарствами («Norsk Medisinaldepo» полностью). Сохраняется государственный контроль над банковскими услугами (через «DNB/ Postbanking» с долей государства в акционерном капитале - 60% и «Cristiania» - с долей 34,7%), телекоммуникациями (через «Telenor/Telia», которая на 40% принадлежит государству), авиаперевозками (через «SAS Norge ASA», правда, здесь государственный пакет акций составляет только 14,3%). Хотя Норвегия добровольно отказалась от нефтяной монополии, в частные руки перешла лишь незначительная часть общего пакета акций крупнейшей в стране нефтяной компании «Statoil», контрольный пакет в 81,7% был сохранен за государством. В решении стортинга о возможности продажи части пакета акций этой государственной компании было указано, что в частные руки с течением времени может перейти не более 1/3 акций, соответственно не менее 2/3 акций будет сохраняться за государством. Таким образом, государство ежегодно получает только от этой компании 5 млрд норвежских крон в виде дивидендов, не считая налоговых поступлений. 176 Во-вторых, благодаря такому финансовому инструменту, как Нефтяной фонд Норвегии, удается поддерживать устойчивость государственного бюджета и избегать его дефицита. В фонде, образованном в 1990 г., к 2002 г. было накоплено 105 млрд долл. (более половины ВВП Норвегии), т. е. свыше 21 тыс. долл. на душу населения страны, включая младенцев и стариков. Само существование фонда означает отсутствие экономической почвы для того, чтобы требовать сокращения социальных статей расходов государственного бюджета. В-третьих, Норвегия предпочитает находиться вне ЕС и, соответственно, еврозоны, тем более что Европейский союз, отдельные направления политики которого не сочетаются с социально ориентированной моделью развития, после присоединения десяти новых членов может столкнуться с реальной угрозой серьезного социального демпинга. В-четвертых, не отличаясь от других североевропейских стран по доле государственного бюджета в ВВП, а также по доле социальных статей в общих расходах, Норвегия благодаря тому, что ее ВВП самый высокий в регионе, тратит значительно больше средств на социальные цели в расчете на одного жителя, нежели ее соседи38. В заключение отметим, что при всех надеждах на сохранение социального государства в странах Западной Европы общий климат меняется не в пользу государственного сектора и социального государства. На реформирование социального государства влияют внешние факторы, обусловленные участием стран в европейской интеграции и глобализации. Россия между социалистическим и социальным государством Одно из основных положений Конституции Российской Федерации 1993 г. гласит, что Россия является социальным государством. Это предполагает (среди прочего) формирование социальной политики, соответствующей концепции социального государства, с четко выраженными приоритетами, системой социальных гарантий и их реализацией. 177 На протяжении десятилетий Россия в облике СССР декларировала себя как социалистическое государство. Социальное и социалистическое - понятия, близкие по своей этимологии, в их основе латинское «socialis» - общественный. Но близость эта обманчива, и, как полагает В.Н. Лексин, «между социалистическим и социальным государствами больше различий, чем общего, и грань между этими типами государств проходит по нулевому меридиану равенства — ключевого понятия всех социалистических учений»39. Социалистическая государственная доктрина признает социальное неравенство вредным, считает его продуктом противоестественных общественных отношений, причиной всех пороков и уже поэтому принципиально недопустимым. Социальная государственная доктрина считает неравенство нежелательным для индивида, но естественным, вполне приемлемым для общества результатом человеческой конкуренции или ни от кого не зависящим стечением обстоятельств (один — наследник большого имущества, другой - наследник всех неудач своих родителей, один умен от рождения, другой умственно отсталый и т. д.). Отсюда разница целей и методов борьбы с социальным неравенством. Социальное государство стимулирует экономическую (и социальную) самодостаточность индивида, изымает сверхприбыли и обращает их в общественные фонды, финансово поддерживает неспособных к конкурентной самореализации (в том числе поощряя благотворительность) и делает все это с единственной целью достижения социального мира. Социалистическое государство пытается административно изжить причины (и самих носителей) неравенства, не допуская заметного обогащения одних и тунеядства других для достижения социального равенства. Социальный мир или социальное равенство - вот, по нашему мнению, главное различие в целях социального и социалистического государства. «Все привыкли к тому, - отмечает Лексин, - что в настоящее время в России существует "переходная экономика". Но в России осуществляется еще один, самый ощутимый для населения переход — от прежнего "социалистического общенародного государства" к современному "социальному государству" неизменному в своей стратегической основе и необычайно мобильному по формам и тактике реализации»40. 178 С этих позиций все, что сейчас происходит в России в социальной сфере (пересмотр социальных обязательств государства, принятие жилищно-коммунального, трудового и семейного кодексов, «монетизация льгот» и все остальные социальные реформы), означает только одно: страна становится «социальным государством» не де-юре, а де-факто. Глава 6 Социальная политика, социальные риски и социальное страхованаие 1 Проблема социальной стабильности в обществе риска Бедность, нищета, нуждаемость, потеря трудоспособности, физические страдания людей... С ними связаны многие причины и источники нарушения социальной стабильности. И все это сфера социальной политики, основная цель которой - благополучие общества. Не будет преувеличением сказать, что решения проблемы бедности, преодоление страданий и нужды людей важнейшие направления деятельности государства и институтов гражданского общества. У этого направления есть название - социальная защита населения. Понятие защиты предполагает наличие опасности. С давних пор человек подвергался различным опасностям, характер которых менялся от века к веку. Почти всегда существовала опасность природных катастроф, эпидемий. Однако с приходом индустриальной эры стали возникать и распространяться новые опасности, связанные с таким явлением, как риск. «Жить в эпоху "поздней современности", - пишет Э. Гидденс, - значит жить в мире случайностей и риска - неизменных спутников системы, стремящейся к установлению господства над природой и рефлексивному творению истории»1. Гидденс утверждает, что не существовало ни одной досовременной культуры, для которой понятия рока и судьбы не являлись бы центральными компонентами ее философии. Мир представлялся не как беспорядочный водоворот событий, упорядочиваемый лишь действием законов природы и людей, но как 180 нечто, обладающее внутренней формой, которая сопрягает индивидуальную жизнь с космическими событиями. Издавна рок, судьба рассматривались как некие механизмы объяснения возможных жизненных опасностей и катастроф. Согласно этой схеме жизнь человека не хаотична, а «предопределена роком, который уготован будущим»2. С роком Гидденс сопоставляет такие понятия, как фатализм и фортуна, показывает, как понятие рока трансформировалось с течением веков, и прежде всего это произошло в области политики, «ибо, хотя государственная пропаганда и видела направляющую силу рока в особой судьбе государства, политическая практика - в ее современном контексте - предполагает искусство угадывания. Размышления о том, как может обернуться дело, если придерживаться данного образа действий, взвешенная оценка всех альтернатив и составляют сущность политического суждения... Макиавелли предвосхищает появление мира, в котором риск и расчет риска оттесняют фортуну практически во всех областях человеческой деятельности. Во время Макиавелли, видимо, все же не было общего понятия для обозначения риска; оно появилось в европейской мысли примерно столетие спустя»3. Человечество постепенно освобождается от страха перед будущим, перед роком. Для общества, которое (как образно выражается Гидденс) прощается с прошлым, с традиционными способами деятельности, которое открывается для неизведанного будущего, центральным становится понятие риска. «Страхование - один из основных элементов экономического порядка в современном мире; это часть более общего явления, связанного с контролем времени, которое я назвал бы, - полагает ученый, колонизацией будущего. "Открытость" еще не произошедших событий отражает податливость социального мира и способность людей формировать физическую среду своего существования... В среде, где больше нет рока, любая деятельность, даже строго увязанная с установленными образцами, в принципе исчисляется в понятиях риска, т. е. поддается своего рода оценке степени ее рискованности с точки зрения возможных результатов. Вторжение абстрактных систем в повседневную жизнь вкупе с динамичной природой знания означает, что осознание риска проникает в деятельность практически каждого человека»4. 181 Общество индустриальной эпохи часто называют обществом риска. Риск проявляется в разных формах и сферах человеческого существования. Опасности, грозившие человечеству в прошлом, не исчезли, однако появились широкие возможности просчета, подготовки, минимизации потерь и др. «На уровне индивидуальной жизни, если речь идет о жизненных установках и степени свободы от тяжелых болезней, - отмечает Гидденс, люди в развитых обществах находятся в более безопасном положении, чем в предшествующие столетия»5. Понятие риска в первую очередь связано с деятельностью человека. Н. Луман утверждает, что «о "риске" начинают говорить только в период длительного перехода от средневековья к ранней современности... Важными сферами его (понятия "риск". - Т. С.) являются мореплавание и морская торговля. Морское страхование - это ранний случай планомерного контроля риска»6. Таким образом, расширение сферы деятельности людей с приходом индустриальной эпохи увеличивает и возможные риски, сопутствующие этой деятельности и ее последствиям. Прогресс науки, промышленная революция перевернули жизнь европейского континента. Кардинальные изменения затронули все сферы жизни общества. Их можно было бы сравнить с природными катастрофами, стихийными бедствиями, по масштабам, возможно, превышающими последствия пожаров, наводнений, неурожаев и эпидемий, которые сами по себе все-таки являются локальными, в то время как такие процессы, как безработица, голод, производственный травматизм, жилищная неустроенность, последствия вредных производств, загрязнение почвы и атмосферы и другие, охватили европейское пространство в целом, постепенно распространяясь и на сопредельные территории и даже на иные континенты. Теперь опасности грозили со стороны не только природы, но и самого общества, породившего промышленное производство, рынок, либеральные ценности и прочие атрибуты современности. Масштабы возникающих проблем требуют соответствующих решений. Перед лицом опасности не просто сотни или тысячи человеческих жизней, а общество в целом, его настоящее 182 и будущее. Как спасти, как защитить общество от нарастающей лавины рисков, как сохранить социальную стабильность? Существуют два пути решения этой проблемы - социальное страхование и обеспечение социальной защиты уязвленных слоев населения государством. Риск как предмет социологического исследования В течение XX столетия социология проделала путь от изучения множества отдельных рисков и рискогенных ситуаций к пониманию того, что генератором рисков является само общество. Социология риска - одно из направлений современных социологических исследований. В течение последних десятилетий XX столетия Э. Гидденс, У. Бек, М. Дуглас, Н. Луман и другие ученые создавали фундаментальные концепции в этой области. Российский социолог О.Н. Яницкий отмечает, что в литературе сложилось два крупных подхода к интерпретации риска как социального феномена. Согласно реалистическому подходу риск интерпретируется в научных и технических терминах. Это направление восходит к когнитивным наукам, базирующимся на психологии, и практикуется инженерными дисциплинами, экономикой, статистикой, психологией и эпидемиологией. Другое мощное направление анализа риска - социокультурное, которое возникло на базе таких гуманитарных дисциплин, как философия, культурная антропология, социология и культурная география. Во втором подходе также выделяются три основных направления - культурно-символическое, развитое М. Дуглас и ее коллегами; теория «общества риска», представляемая У. Беком и Э. Гидденсом, и направление «калькулятивной рациональности», опирающееся на работы М. Фуко7. Полагаем, что развитие социальной политики во многом связано именно со вторым направлением социокультурного подхода (если пользоваться приведенной терминологией). Это направление концентрируется на макросоциальных изменениях, порождаемых производством рисков при переходе к высокой 183 модернизации. Речь, в частности, идет о рефлексивной модернизации, критике последствий предшествующего этапа модернити и индивидуализма, последствиях разрушения традиционных ценностей и норм. Остановимся на взглядах представителей названного направления. Социологическая теория риска Н. Лумана связана с критикой рациональности современного общества. Социология, согласно Луману, должна поставить вопрос о том, «как общество объясняет и выправляет отклонение от нормы, неудачу или непредвиденную случайность. Эта темная сторона жизни, этот груз разочарования, когда ожидания ни к чему не приводят, должна стать более очевидной, чем сильнее наша надежда на нормальный ход событий». И далее: «Объяснение нарушения не может быть оставлено на волю случая: необходимо показать, что это нарушение имеет свой собственный порядок, так сказать вторичную нормальность. Таким образом, вопрос, как объясняются и как обходятся несчастья, содержит значительный критический потенциал - критический не в смысле призыва к отрицанию общества, подверженного несчастьям, а критического в смысле обострения обычно неочевидной способности проводить отличия. Дело заключается скорее в том, что мы можем познать нормальные процессы нашего общества, изучая, как общество пытается осмыслить свои неудачи в форме риска». Риск является обратной стороной нормальной формы, и «только при обращении к обратной стороне нормальной формы мы и можем распознать ее как форму»8. Луман продолжает рассуждать следующим образом: «Как мы понимаем наше общество, если превращаем понятие риска бывшего когда-то актуальным лишь для некоторых групп, подвергавших себя особой опасности, - в универсальную проблему, неизбежную и не поддающуюся решению? Что теперь становится необходимым?.. Как общество при нормальном ходе выполнения своих операций справляется с будущим, в котором не вырисовывается ничего определенного, а только более или менее вероятное или невероятное?»9 Характерной чертой постсовременного общества, по Луману, является не столько потребность создания условий стабильного существования, сколько интерес к крайним, даже невероят184 ным альтернативам, которые разрушают условия для общественного консенсуса и подрывают основы коммуникации. Поведение, ориентированное на такие случайности и принятие таких альтернатив, является противоречивым. «Все усилия основать решения на рациональном подсчете не только остаются безуспешными, но, в конечном счете, также подрывают требования метода и процедур рациональности»10. Принимаемые решения в современном рисковом обществе всегда связаны с рисковыми последствиями, по поводу которых принимаются последующие решения, также порождающие риски. Возникает серия разветвленных решений, или «дерево решений», накапливающее риски. В процессах накопления эффектов принятия решений, в долговременных последствиях решений, не поддающихся сегодня вычислению, в сверхсложных и посему непросматриваемых причинных связях существуют условия, которые могут содержать значительные потери или опасности и без привязки к конкретным решениям11. Подойти к понятию риска Луман предлагает через понятие «порог бедствия». Результаты подсчета риска можно принимать, если вообще это возможно, не переступая порога, за которым риск мог бы трактоваться как бедствие. Причем необходимо принимать в расчет, что порог бедствия будет расположен на самых разных уровнях, в зависимости от характера вовлеченности в риск12. Следует отметить, что восприятие риска и его «принятие» являются не психологическими, а социальными проблемами: человек поступает в соответствии с ожиданиями, предъявляемыми к нему его постоянной референтной группой. В современном обществе на первый план выдвигаются вопросы о том, кто решает и должен или нет (и в каком материальном и временном контексте) риск приниматься в расчет. Таким образом, к дискуссии о восприятии риска и его оценке добавляется дискуссия о выборе рисков, которая контролируется социальными факторами13. Одна из известных концепций общества риска принадлежит У. Беку. Согласно Беку, риск - это не исключительный случай, не «последствие» и не «побочный продукт» процессов общественной жизни. Риски постоянно производятся обществом, причем это производство легитимное, осуществляемое во всех 185 сферах жизнедеятельности общества - экономической, политической, социальной14. Риск, полагает Бек, может быть определен как систематическое взаимодействие общества с угрозами и опасностями, индуцируемыми и производимыми модернизацией как таковой. Риски, в отличие от опасностей прошлых эпох, суть следствия угрожающей мощи модернизации и порождаемых ею чувств неуверенности и страха15. «Общество риска» - это фактически новая парадигма общественного развития. Ее суть в том, что господствовавшая в индустриальном обществе «позитивная» логика общественного производства, заключавшаяся в накоплении и распределении богатства, все более перекрывается (вытесняется) «негативной» логикой производства и распространения рисков. В конечном счете, расширяющееся производство рисков подрывает сам принцип рыночного хозяйства и частной собственности, поскольку происходит систематическое обесценение и экспроприация произведенного общественного богатства. Расширяющееся производство рисков угрожает также фундаментальным основам рационального поведения общества и индивида - науке и демократии16. Не менее важно, что одни страны, общности или социальные группы, согласно данной теории, только извлекают прибыль из производства рисков и пользуются производимыми благами, другие же подвергаются воздействию рисков. Согласно Беку, производство рисков в конечном счете поражает и тех, кто наживался на них или же считал себя от них застрахованным. Отсюда следует вывод: производство рисков мощный фактор изменения социальной структуры общества, перестройки его по критерию степени подверженности рискам. Это, в свою очередь, означает, что в обществе складывается такая расстановка политических сил, в основе которой лежит борьба за определение, что рискогенно (опасно) и что - нет. Наконец, обратим внимание на следующие положения теории Бека. Во-первых, это пересмотр «нормативной модели общества». Если нормативным идеалом прошлых эпох было равенство, то нормативный идеал общества риска — безопасность. Социальный проект общества приобретает отчетливо негативный и защитный характер. Не достижение «хорошего», как ранее, а предотвращение «наихудшего». Иными словами, система цен- 186 ностей «неравноправного общества» замещается системой ценностей «небезопасного общества», а ориентация на удовлетворение новых потребностей - ориентацией на их самоограничение17. Во-вторых, в обществе риска возникают новые социальные силы, разрушающие старые социальные перегородки. Бек полагает, что это - общности «жертв рисков», а их солидарность на почве беспокойства и страха может порождать мощные политические силы. В-третьих, общество риска социально и политически нестабильно. Постоянное напряжение и боязнь опасностей раскачивают политический маятник от всеобщей опасности и цинизма до непредсказуемых политических действий18. Социальные риски и социальное страхование Известны разные направления и сферы (индивидуальные, политические, природные и т. д.), в которых общество сталкивается с социальными рисками. Человечество обращается к разным моделям защиты от рисков. Одна из таких моделей - система социального страхования. Рассмотрим развитие социальной политики в контексте формирования системы социального страхования. Российский специалист в области социального страхования В.Д. Роик утверждает, что «социальное страхование представляет собой основной институт социальной защиты экономически активного населения от рисков утраты дохода и трудоспособности, наиболее адекватный рыночной системе отношений, в задачу которого входит поддержание материального благосостояния трудящихся и членов их семей в случае наступления таких рисков. Это связано с тем, что социальные риски (болезнь, несчастный случай, старость, безработица) имеют объективный и массовый характер, поэтому система социального страхования должна предусматривать всеобщий охват всего трудоспособного населения и являться ведущей сферой государственного и корпоративного регулирования и контроля»19. Социальное страхование - один из механизмов реализации социальной политики. Социальное страхование можно опреде187 лять как финансовый инструмент управления социально-экономическими рисками, которые могут наносить ущерб воспроизводству человеческих ресурсов и благосостоянию населения в целом. Такое понимание социального страхования отражает методологический подход к изучаемому явлению. Социальное страхование можно также определять и как элемент системы социальной защиты населения, посредством которой общество обеспечивает существенную материальную помощь гражданам в виде выплаты пособий, компенсаций, пенсий. Эта трактовка социального страхования отражает программно-целевой подход к пониманию сути социального страхования. Сложившийся двойственный подход к определению социального страхования вытекает не только из двойственной (социальной и экономической) природы самого явления, но и из конкретных исторических предпосылок. Феномен социального страхования возник как сочетание двух принципов социально-экономического управления рисковыми событиями, а именно социального регулирования и страхования. Социальное регулирование устанавливало основные социальные ориентиры развития общества, а развитие страховых отношений формировало механизм финансового обеспечения достижения социальных целей. До XIX в. эти процессы шли изолированно. Страхование развивалось исключительно как финансовый инструмент, обслуживающий торговлю, производство, защиту собственности, индивидуальную защиту семьи. Практика социальной помощи была представлена попечительством и благотворительностью со стороны государства и церкви. Социальное страхование появилось в Европе во второй половине XIX в. как коллективное страхование. С возникновением профсоюзов, отстаивающих права наемных работников перед государством и работодателями, социальное обеспечение стало принимать формы коллективной самопомощи и самострахования путем создания касс взаимопомощи, больничных касс, касс по безработице. Социальное страхование первоначально развивалось в целях предоставления социальной и страховой защиты только работающим гражданам и покрывало риски воспроизводства рабо- 188 чей силы. Если коммерческое страхование возникло для защиты общественного производства, то социальное страхование было призвано обеспечить защиту воспроизводства трудовых ресурсов. В дальнейшем сфера влияния социального страхования была значительно расширена и распространена на весь цикл жизни человека. Первая практика социального страхования показала три возможных способа организации этой системы, в частности: введение социального страхования снизу как урегулирование отношений работников и работодателей; введение института социального страхования, наоборот, сверху - как государственного законодательства; организация третьего (так называемого смешанного) варианта формирования системы социального страхования вследствие привлечения государственных властей и профсоюзов20. История становления системы социального страхования в странах Западной Европы 4.1. Становление социального страхования во Франции Становление европейской системы социального страхования проанализировал П. Розанваллон в книге «Новый социальный вопрос» (1995). Автор связывает с этим феноменом зарождение государства всеобщего благосостояния в Европе, что, безусловно, не является его открытием, однако содержательно им обосновывается. «Исторически государство всеобщего благосостояния, - пишет автор, - развивалось на базе системы социального страхования, в рамках которой социальные гарантии были увязаны с обязательствами по социальной защите в случае наиболее важных "рисков", возникающих в повседневной жизни (болезнь, безработица, пенсионный возраст, инвалидность и т. д.)»21. В традиционных обществах, полагает Розанваллон, принцип социальной интеграции был органически присущ самой структуре общества. Иерархизованность общества, наличие в нем статусных различий, а равно и соответствий в статусе органи189 чески связывали людей между собой. «Общественные связи воспринимались тогда как естественные, - считает ученый, - шла ли речь о связях семейных, взаимоотношениях между соседями или об общественной иерархии на уровне ее целостности»22. Одним из первых, кто объявил себя защитником социального страхования в качестве инструмента справедливости, автор называет Лейбница. Теории Гоббса о государстве, «минимизирующем факторы неопределенности», он противопоставил принцип обязательного взаимного вспомоществования, который должен был, по его мнению, ограждать людей от рисков. Институт взаимного и обязательного страхования, с точки зрения Лейбница, позволяет сократить разрыв между идеальным социальным государством (в котором будет господствовать принцип распределительной справедливости) и жестким правовым государством (основывающемся на коммутативной справедливости). То есть с самого начала понятие социального страхования стало своеобразным субститутом общественного договора, поскольку оно предполагало сходные принципы концентрации благ и социальной защиты. Механизмы взаимной поддержки (в том числе в форме страхования), естественно, появились значительно раньше, но использовались, как правило, лишь для страхования имущества и товаров. Только в XVIII в. встает вопрос об их распространении, в том числе и на людей. Появляются три модели осмысления общественных связей: общественный договор (вытекающий из политического торга различных общественных групп); рынок (рассматриваемый как невидимая рука провидения, призванная связывать людей экономически) и страхование (понятое как своего рода невидимая рука общественной солидарности). В 1788 г. Клавьер представил «Проспект относительно введения пожизненного страхования», который стал подлинным программным манифестом общества социального страхования. Пожизненное страхование, отмечается в этом документе, приходит на помощь тому драгоценному чувству, которое связывает индивида с другими индивидами и позволяет ему выжить. Подобное страхование означает безопасность относительно несчастливых обстоятельств, и при этом оно не может повредить ни промышленности, ни индивидуальной активности 23. По мнению 190 Клавьера, страхование сближает людей, являясь, по сути, общественным квазидоговором, из чего вытекает и концепция его создания - «по установлению правительства и под его опекой и надзором». Действие механизмов страхования позволило бы совершенно по-новому подойти к проблеме бедности, устранив неустойчивость человеческого бытия, которая порождает несчастья: «Достижением данного общественного установления станет неизбежное сокращение масштабов нищенства. Вот почему оно должно заинтересовать всех тех людей, которые усматривают в нищенстве самое печальное из бедствий цивилизации. Нет недостатка в проектах, предусматривающих преодоление этого недуга. Однако ни один из этих проектов не предложил пока удовлетворительного решения. Именно доктрина пожизненного страхования позволяет мобилизовать достаточные ресурсы и является наиболее надежным средством для того, чтобы уменьшить масштабы этого бедствия и не допустить его разрастания в будущем»24. Примерно в это же время выходит в свет «План дома ассоциации» (1754) Пьяррона де Шамюссе, в котором автор предлагает ввести страхование по болезни. В основу его системы был положен следующий принцип: обязательства по страхованию распространяются исключительно на тех, кто вносит страховые взносы25. Розанваллон отмечает, что эти и некоторые другие новаторские предложения не нашли должного понимания и отклика в общественном мнении конца XVIII в. Высказывались опасения, что применение принципа страхования не к состояниям, а к личностям подорвет именно чувство личной ответственности и приведет к аморальным поступкам и различным манипуляциям. Подобное неприятие принципа личного страхования просуществовало еще почти столетие. Длительное время предусмотрительность, обязывающая индивида заботиться о своем будущем, противопоставлялась страхованию, которое могло бы поощрить беззаботность. Лишь в конце XIX в., подводит итог французский исследователь, механизм личного страхования был признан адекватным и морально приемлемым институтом для решения социальных проблем26. Какие факторы определили поворот в сторону принятия социального страхования? Прежде всего возникло понимание того, что апелляция к чувству индивидуальной ответственности 191 не способна сама по себе привести к уменьшению масштабов нищеты. Поэтому идея личной предусмотрительности, рассматривавшаяся в первой половине XIX в. как способ преодоления превратностей бытия, теперь уже не казалась достаточно основательной. Другим фактором стала вспыхнувшая в начале XX в. ожесточенная полемика вокруг проекта об обязательном пенсионном страховании. Путь государству социального страхования был открыт, либеральная оппозиция почти сдала свои позиции. И хотя введение социального обеспечения в сферу управления наталкивалось на сопротивление, оно позволяло разрешать противоречия, порождаемые чисто индивидуалистической концепцией общественной жизни. Во времена Великой французской революции возникла проблема, как на практике соотнести принцип солидарности (согласно которому общество имеет обязательства перед своими членами) с принципом личной ответственности (в соответствии с которым каждый индивид является хозяином своей судьбы и отвечает за себя сам). В определенном смысле речь в данном случае шла о том, чтобы согласовать право с его реализацией, ибо спонтанно такая согласованность не налаживалась. Ограничение права на получение вспомоществования от общества принципом индивидуальной ответственности предполагало, что прежде всего будет определена сфера действия этого принципа. На практике же произошло как раз обратное. Экономическая эволюция индустриального общества все в большей мере демонстрировала пределы социальной регуляции, основанной на принципах индивидуальной ответственности и общественного договора. Все труднее было установить границу между ответственностью индивида и влиянием не зависящих от него факторов. Усложнение производственных процессов в XIX в. привело к тому, что часто было невозможно определить виновника несчастного случая, а следовательно, и решить вопрос о том, кто несет ответственность за причиненный ущерб и его компенсацию. К столетней годовщине Гражданского кодекса, которая отмечалась во Франции в 1904 г., юристы составили длинный перечень тех сфер и аспектов деятельности, которые не могли адекватно регулироваться с помощью этого кодекса27. 192 И уж совсем неожиданной в экономическом плане, согласно Розанваллону, для последователей радикального либерализма явилась проблема растущей нищеты. Революционеры 1789 г. рассматривали право на социальное вспомоществование как право ограниченное, причем ограниченное двояко. Во-первых, оно ограничивалось тем, что могло быть гарантировано через применение универсального правила; во-вторых, сама сфера применения этого права была непостоянной и как бы остаточной. Казалось, такой подход подтверждался всем ходом общественного прогресса, происходившего на базе растущего разделения труда и все большего распространения частной собственности. К тому же для деятелей революции 1789 г. было характерно отрицательное отношение к праздности, которую они готовы были трактовать как порок, поощряемый деспотизмом и, следовательно, также подлежащий известному ограничению28. Однако на деле в XIX в. рамки этого ограниченного права не сузились, а, наоборот, расширились. Все сложнее было проводить грань между индивидом, ставшим жертвой несчастья («хороший бедняк»), и непредусмотрительным лентяем или человеком, способным на злоупотребления. Таким образом, критерий ответственности становился все более относительным. Априорно поднятые проблемы социального обеспечения все больше вписывались в общую политику государства. Если деятели Учредительного собрания и конвента Франции рассматривали социальное обеспечение как проблему центральную в философском отношении, но периферийную в плане экономическом, то активные участники революции 1830 г. и политические деятели более позднего времени столкнулись с реальностью растущего обнищания, которое распространялось одновременно с развитием индустриализации. Революционное законодательство предполагало, что государственное вспомоществование должно распространяться лишь на две категории взрослого населения: не работающих по причине нетрудоспособности и трудоспособных, но не нашедших работу. «Его авторам даже не приходило в голову, - пишет Розанваллон, - что имеющий работу человек может получать столь низкий доход, что его практически можно считать неимущим. Однако именно этот феномен, получив широкое распространение, был 72694 193 обнаружен в XIX в. Если понятие "неимущий" относилось прежде к отдельно взятому человеку, то пауперизм представлял собой уже массовое социальное явление, характеризующее положение рабочего класса: он означал появление нового общественного слоя - пролетариата, для которого были неприемлемы простые методы вспомоществования. Поэтому он стремился подвергнуть пересмотру сами основы организации общества, угрожая разрушить существовавшее веками соотношение между правом собственности и правом на вспомоществование. Отсюда и растерянность либералов XIX в. Растерянность "как класса", если угодно, но также и растерянность философского порядка»29. Обращение к механизмам страхования для решения социальных проблем предлагало пути решения этих проблем. Отказываясь от субъективного представления о поведении и ответственности личности в пользу объективного понятия риска, его сторонники начинали по-иному смотреть на социальное обеспечение, отбросив в сторону прежние противоречия, возникавшие при реализации социальных прав. Подход с позиций риска привлек их внимание прежде всего к вероятностному и статистическому аспектам социальной проблемы (риск можно просчитать) вместо рассуждений по поводу конкретной личности. Поскольку ситуации воспринимались в терминах рисков, вопрос о личных ошибках и индивидуальных подходах стал второстепенным. Во всяком случае именно это было четко определено в законе 1898 г. о возмещении ущерба от несчастных случаев на производстве. Подход с позиций риска открывал возможность рассматривать в одном ключе решение ряда проблем, в том числе безработицу, несчастные случаи на производстве. Отныне они сводились к одной общей категории, что позволило перевести на новые рельсы реализацию принципа справедливости. Классической идее справедливости, понимаемой как соответствие природе вещей или этической либо политической норме, была противопоставлена идея справедливости чисто договорного характера (порядок возмещения). Социальное страхование в результате стало рассматриваться шире, чем вспомоществование, т. е. как реализация контракта, в котором участвуют и государство, и граждане. Так выплата пособия превратилась в обязанность, а не прояв- ление щедрости. На этом, согласно Розанваллону, как раз и основывался энтузиазм, с которым принцип страхования отстаивали его сторонники во второй половине XIX в.30 В подтверждение сказанного Розанваллон приводит несколько выдержек из работы известного теоретика идеи социальной взаимопомощи Э. Лорена: «Безработица как таковая, развитие промышленности, заброшенные или разрушенные производства, нищета, побежденная наконец во всех своих проявлениях, - кто знает, куда еще не проникнет однажды гениальная идея объединения усилий и страхования». «Страхование! Мы его подняли на более высокий уровень, который ему надлежит занимать в ряду средств борьбы с социальными болезнями <...> Пожары и ненастья, падеж скота, град, морские стихии и разливы рек - все бедствия физического мира могут быть смягчены с помощью страхования: и промышленные кризисы также, и сам человек, рассматриваемый как настоящий производительный капитал в силу использования его способностей и обреченный исчезнуть однажды из-за трагического события, не зависящего от его воли, - смерти. Страхование способно проникать всюду; везде, опираясь на закон больших чисел, оно может благоприятствовать накоплению сбережений, вести к тому, чтобы шансы на успех превосходили вероятность неудач и потерь, вносить упорядоченность в беспорядок, устранять случайность, наконец, регулировать неопределенность, хотя и не устраняя ее полностью»31. Другой видный теоретик идеи страхования конца XIX в. юрист Альбер Шофтон изложил историю развития страхования в работе «Les Assurances, leur passe, leur present, leur avenir». «Человек, - писал он, - сначала подумал о страховании кораблей против рисков, связанных с морским судоходством. Затем он страхует свои дома, свой урожай и самые различные виды собственности от риска пожара. Потом идея капитала как объекта страхования постепенно пробивается сквозь толщу смутных представлений, затемняющих его сущность, ибо человек понял, что и сам он является капиталом, который может преждевременно уничтожить смерть, и что поэтому он заключает в себе ценность, подлежащую страхованию: он изобрел страхование жизни, то есть страхование против преждевременного разрушения человеческого капитала. Он понял, следовательно, что человеческий 194 195 А.2. Социальные законы О. Бисмарка капитал может быть разрушен либо обречен на бездеятельность из-за болезни, увечий, старости, и тогда человек придумал страхование от несчастных случаев и болезней, а также страхование доходов. Страхование от преждевременного разрушения и бездействия человеческого капитала стало самым настоящим народным страхованием»32. Таким образом, признавалось, что многие задачи по уменьшению неопределенности, которые вставали ранее перед государством как защитником, можно решать почти технически с помощью механизмов страхования. «С этого момента, - заключает П. Розанваллон, - открылся новый путь к пониманию социальной политики (курсив мой. - Т. С), который не требовал больше для ее обоснования обращения к вопросам юридического или морального плана»33. В результате либералы пришли к выводу, что внедрение системы социального страхования позволит им предотвратить угрозу распространения социализма. Боясь, что подобная система может привести к пренебрежению индивидуальными мерами предосторожности, они все же отдавали себе отчет в том, что в условиях преобладания личной ответственности непредусмотрительные люди в конце концов оказываются на попечении государства. В этом случае система социального страхования может способствовать сокращению расходов общества на вспомоществование34. Социалисты же, со своей стороны, провозгласили введение этой системы первым этапом осуществления самой идеи социализма35. После того как страхование (в силу провозглашенной обязательности) приобрело общественный характер, играя все более заметную роль преобразующего морального и социального фактора, положение изменилось, появилась действительно некая «невидимая рука», обеспечивающая защиту и взаимопомощь и не нарушающая при этом свободной воли людей. Согласно своему замыслу, страхование распространяется постепенно на все население, делая каждого частью общего. Так, с середины XIX в. государство и механизм страхования становятся взаимосвязанными, воплощая в себе две взаимодополняющие формы уменьшения неопределенности36. Одна из первых социальных программ в Западной Европе была предложена канцлером Германии Отто фон Бисмарком. С 1881 по 1889 г. им было санкционировано создание сразу нескольких общественных систем обязательного социального страхования. Закон 1881 г. предписывал обязательное страхование для служащих на случай производственных травм, далее последовали законы для каждого из основных рисков. В 1883 г. было введено обязательное страхование на случай болезни [финансирование включало вклад работодателей (33%) и рабочих (67%)]. В 1884 г. появилось страхование от несчастных случаев на промышленном предприятии. В 1889 г. была создана система страхования по инвалидности и старости, финансируемая в равных долях работодателями и рабочими. Позже, в 1927 г., этот перечень был дополнен введением страхования по безработице37. Принципиальное нововведение, как отмечают исследователи истории социального страхования в Западной Европе, здесь заключалось в том, что в виде систем обязательного социального страхования государством впервые создавались крупномасштабные механизмы общественного перераспределения доходов с целью социальной защиты низших слоев населения, к которым в то время в первую очередь относились наемные рабочие промышленных предприятий. Тем самым по отношению к этим слоям законодательно закреплялись определенные социальные гарантии, обеспечивающие им приемлемый уровень благосостояния38. Бисмарк подготовил первые акты, касавшиеся страхования жизни, в частности страхования на рабочем месте. Оно включало защиту слабых (особенно, детей и женщин), защиту в случае получения травм на производстве, решение проблем со здоровьем, пенсионное обеспечение. Подобные обязанности обычно приписывались благотворительности и часто выполнялись церковью39. Строительство системы социального страхования в Германии было проведено менее чем за десять лет. 196 197 4.3. Великобритания: проект социального страхования У. Бевериджа Великобритания встретила XIX в. множеством серьезных и требующих срочного решения социальных проблем, связанных со стремительной урбанизацией, ростом городского населения и т. д. Возникавшие и имевшиеся социальные проблемы решались нелегко. Попытки Э. Чадвика (1800-1890) и его соратников по реформам основать институты скромной и строгой помощи бедным, а также институты контроля над ними, наткнулись на резкое сопротивление тех, кому пришлось бы платить за это посредством налогов на доход с недвижимого имущества. С подобной же оппозицией столкнулись реформы здравоохранения и образования. Великобритания осторожно расширяла свою изначально неоднородную систему государственного образования, чтобы удовлетворить требования как промышленности, так и политического управления страной. Не случайно закон о всеобщем начальном образовании был принят в 1870 г., только через три года после того, как мужчины из разных экономических и социальных слоев получили право голосовать. Эта общественная сфера также была развита и расширена в годы перед Первой мировой войной, когда Германия наглядно демонстрировала все преимущества превышения образовательного уровня рабочих. К началу Первой мировой войны Великобритания обладала обширным штатом чиновников на местном и центральном уровнях, чья деятельность не ограничивалась традиционными областями обороны и охраны правопорядка и затрагивала социальное обеспечение (включая предоставление жилья), образование, а также промышленность и торговлю. Война 1914-1918 гг. усилила тенденцию государственного участия в решении социальных проблем, но эта деятельность была приостановлена в связи с осложнением послевоенной экономической обстановки в стране. К 1939 г., к началу Второй мировой войны, в Великобритании оставалось значительное число нерешенных социальных проблем40. Дальнейшее развитие социальной политики в Великобритании связано с появлением знаменитого документа Уильяма 198 Бевериджа «Социальное страхование и смежные службы» (1942), известного также под названием Отчета Бевериджа и положившего начало построению социального государства и государства всеобщего благосостояния в Великобритании41. По образному выражению Ст. Миллера, социальные законы Бисмарка опередили социальную политику Великобритании на целое поколение. Однако знаменитый Отчет Бевериджа выдвинул Великобританию в число законодателей в области теории государства социального страхования. Перед заместителем министра труда Бевериджем стояла задача подготовить технический отчет о состоянии системы социального страхования, которая развивалась в Великобритании с 1911 г. Планировалось определить, какие изменения могли бы сделать существующую систему более эффективной и полной. Беверидж был опытным и знающим государственным деятелем и специалистом в области социального регулирования. Подготовленный им документ «Социальное страхование и смежные службы»42 включал в себя не только предложения по страхованию, но и примерный проект развития всей системы социального обеспечения в послевоенные годы. Беверидж Уильям Генри (Beveridge, William Henry) (18791963) родился 5 марта 1879 г. в Рангпуре (Индия, ныне Бангладеш), образование получил в Англии. В начальный период учебы в Бейллиол-коллед-же Оксфордского университета изучал астрономию, затем занялся юриспруденцией. В 1902-1909 гг., будучи научным сотрудником кафедры гражданского права Юниверсити-колледжа Оксфордского университета, Беверидж увлекся экономикой и социологией. В 1905-1908 гг. Беверидж член совета Лондона по безработице, председатель Комитета по трудоустройству безработных. В 1906-1908 гг. он сотрудничал с «Morning Post», затем поступил на службу в министерство торговли, а в 1909 г. был назначен директором биржи труда и введен в правление Департамента занятости. В 1916 г. работал вторым секретарем в министерстве продовольствия, а через три года был назначен постоянным секретарем этого министерства. В 1919 г. Беверидж был возведен в рыцарское достоинство. В 1919-1937 гг. он - директор Лондонской школы экономических и политических наук, в 1934-1944 гг. - председатель 199 Постоянного комитета по страхованию от безработицы, в 1941 г. - заместитель министра в министерстве труда. С 1937 г. Беверидж - член Британской академии, в 1940-1944 гг. президент Королевского экономического общества. В июне 1941 г. Беверидж был назначен председателем комитета по социальному страхованию и соответствующим службам. 1 декабря 1942 г. парламенту был представлен доклад, в котором содержался план достижения полной занятости. В целом план Бевериджа был принят с энтузиазмом. В 1946 г. лейбористское правительство воплотило в нормативных актах многие из рекомендаций этого документа. В октябре 1944 г. Беверидж был избран в палату общин и оставил преподавательскую работу в Оксфорде. В том же году он стал одним из вице-председателей либеральной партии, а в 1946 г. получил титул барона. В речи, произнесенной в британском парламенте, Беверидж настаивал на социальном страховании как выходе (своеобразной панацее) из сложной социальной ситуации. Предложенные Бевериджем рекомендации были построены на трех основных принципах: опыт прошлого должен быть умело использован в разработке предложений для будущего, однако важно ориентироваться не только на привычные в прошлом интересы; социальное страхование должно рассматриваться лишь как часть социальной политики, нацеленной на социальный прогресс. Оно поможет бороться с нуждой, однако остаются еще болезни, невежество и безделье; социальное обеспечение должно быть достигнуто посредством сотрудничества между государством и человеком: государство отвечает за безопасность, оставляя простор для возможности и ответственности каждого индивида. Беверидж утверждал, что борьба с нуждой требует усовершенствования государственного страхования от потери заработков. То, что несмотря на страхование так много безработных, больных, старых или одиноких людей пребывают без адекватного дохода на пропитание согласно существующим стандартам, означает, что помощь, которую предлагает страхование, недостаточна в количественном отношении или предоставляется на неприемлемых для людей условиях. 200 Ни одна из довоенных страховых выплат не соответствовала прожиточному минимуму. И хотя пособия по безработице были достаточно высоки, выплаты по болезни и нетрудоспособности, пенсии по старости и для вдов были значительно ниже прожиточного минимума для любого, кто должен был кормить семью и кто не имел высоких заработков. Потому существовавшую систему страхования надо было улучшить по таким направлениям: распространить страхование на тех, кто пока был его лишен, включить новые риски и повысить выплаты. При этом доходы следовало регулировать как в периоды заработков, так и при их отсутствии. Если платить, например, пособие на детей только во время прерывания доходов, то это приведет к тому, что многодетным родителям будет выгодно не работать. Основным методом социального страхования должно было стать обязательное социальное страхование, как государственное, так и добровольное, одной из основ которого являлось пособие на детей. Следовало ввести обязательное медицинское обслуживание, а также осуществить меры по предотвращению массовой безработицы. План основывался на диагнозе человеческих нужд. При этом предполагалось, что одним из важнейших факторов станет анализ рождаемости и смертности. Изучение этих процессов помогало сделать два серьезных вывода: во-первых, предположить, что в будущем доля людей, ныне считаемых людьми пенсионного возраста, значительно возрастет по сравнению с прошлым и нынешним состояниями; во-вторых, низкие показатели воспроизводства населения означают, что уже в ближайшем будущем численность населения может заметно снизиться. Это определяло важность следующих мер: увеличение возраста выхода на пенсию, забота о детстве, поддержка материнства. Обеспечение, необходимое для людей пожилого возраста, представляет наиболее активно возрастающую долю расходов в социальном страховании. Основная идея плана состояла в том, чтобы предоставить всем жителям адекватное пенсионное обеспечение в течение ближайших двадцати лет, включая всех, кто уже будет нуждаться в это время. Главная особенность плана социального страхования - это схема страхования на случай прерывания или прекращения зара- 201 ботков, а также введение специальных трат, например на рождение, женитьбу и смерть. Схема строилась на основе шести основных принципов: 1. Общая ставка прожиточного минимума - главный фун даментальный принцип предлагаемого плана. Независимо от прежде получаемого дохода в критический момент все граж дане должны иметь возможность удовлетворить свои базо вые нужды. 2. Общая тарифная ставка вкладов, что подразумевает: для обеспечения равной защиты должны быть равные вклады. 3. Унификация административной ответственности. Все вклады будут платиться в единственный фонд социального стра хования. 4. Адекватность пособий, которые должны обеспечивать возможность существования без иных доходов. 5. Всеобщность. Социальное страхование не должно оста вить без внимания ни один риск, который широко распространен и угрожает все гражданам. 6. Классификация. Социальное страхование должно охва тывать всех граждан, однако необходимо учитывать специфику образа жизни отдельных групп. Таким образом, план охватывал всех граждан вне зависимости от уровня доходов, но подразумевал четкую классификацию по объему обеспечения. В отношении социального обеспечения население было разделено на четыре основных класса трудоспособного возраста и два других, ниже и выше этого возраста: I - служащие (их нормальная занятость предполагает службу по контракту), II - «доходно» занятые (предприниматели и независимо занятые), III домохозяйки (замужние женщины трудоспособного возраста) и IV - незанятые люди трудоспособного возраста (значительная их доля - студенты). Две другие группы (V и VI) - это люди, не достигшие трудоспособного возраста, и те, кто уже перешагнул пенсионный порог. Шестой из вышеперечисленных классов должен был обеспечиваться пенсией по отходу от дел, пятый - детскими пособиями, выплачиваемыми из городской казны. Четыре других класса следовало застраховать для безопасности, соответствующей их обстоятельствам. Все классы нужно было обеспечить медицинским обслуживанием и компенсацией похоронных расходов. Каждый человек в классах I, II и IV должен был платить страховой вклад по единому страховому документу каждую неделю (или в иной определенный промежуток времени). В классе I наниматель также должен был внести вклад, добавляя вторую печать на тот же документ и вычитая соответствующую долю из зарплаты служащего. Вклады различались между классами в соответствии с получаемыми доходами; более высокие для мужчин, чем для женщин (чтобы обеспечить класс домохозяек). Подчиненный простым условиям вклада, каждый человек из класса I сможет получать пособие по безработице и нетрудоспособности, пенсию по достижении соответствующего возраста, медицинское обеспечение и оплату похорон. Для представителей класса II предусмотрены те же выплаты за исключением пособия по безработице и нетрудоспособности в течение первых тринадцати недель после ее наступления. Класс IV обеспечивается всем, кроме выплат по безработице и нетрудоспособности. Взамен пособия по безработице представителям всех классов (за исключением I) предоставляется пособие на обучение, чтобы они могли приобрести возможность получения заработков, если (по какимлибо причинам) прежние стали невозможны. Предоставление пособий на материнство, выплаты в случае вдовства и пенсий по возрасту обеспечиваются всем женщинам в классе III на основании вкладов их мужей; в дополнение к пособиям по материнству домохозяйкам, которые имеют оплачиваемую работу, будет предоставлен тринадцатинедельный оплачиваемый отпуск, что позволит им не работать до и после родов. Пособие по безработице, потере трудоспособности, пенсия по достижении пенсионного возраста (по истечении двадцатилетнего переходного периода) будут предоставляться по одинаковой ставке, независимо от предыдущего дохода. Эта ставка призвана обеспечить нормальное существование человека, что бы с ним ни приключилось. Предполагалась объединенная ставка для мужа и незанятой жены; если жены нет или она получает зарплату, ставка будет ниже. В случае отсутствия жены, но наличия детей выдается специальное пособие на зависимых членов семьи. Пособие по материнству для работающих женщин воз- 202 203 можно по более высокой ставке, в то время как их безработица и нетрудоспособность оцениваются ниже. За этим исключением пособия для мужчин и женщин будут одинаковы. Нетрудоспособность, возникшая в результате несчастного случая на производстве или по болезни, будет оцениваться как любая другая нетрудоспособность в течение тринадцати недель; если же человек останется нетрудоспособным по истечении этого срока, ему назначается специальная пенсия. Пособие по безработице следует выплачивать в постоянном размере до тех пор, пока человек остается безработным, однако в большинстве случаев должно подразумеваться посещение трудовых или учебных центров. Пенсии по достижении пенсионного возраста выплачиваются только после отставки на работе. Пенсионный возраст мужчин - 65, а женщин - 60 лет. Размер пенсии тем больше, чем позже человек выходит в отставку. Хотя постоянные пенсии больше не гарантируются вдовам трудоспособного возраста без иждивенцев, для всех вдов предполагается временное пособие по более высокой, чем по безработице, ставке, сопровождаемое по мере необходимости пособием по обучению. Для вдов, имеющих на обеспечении детей, предоставляется дополнительное к детским пособие, адекватное необходимой на пропитание сумме. Для всех ныне находящихся на пенсии вдов гарантируется статус-кво. Необходимое медицинское обслуживание будет обеспечено всем гражданам. Согласно предлагаемой схеме страхования каждый гражданин трудоспособного возраста должен был внести посильный вклад для поддержания социальной стабильности. В таком случае каждый будет застрахован от возможной нужды. Все принципиально значимые выплаты будут обеспечиваться человеку так долго, как ему необходимо. Беверидж отмечал, что государство не должно считать, что с помощью выплаты пособий оно освободится от необходимости обеспечивать занятость и здоровье нации. Кроме того, государство не может устраниться от прямой помощи индивиду после проверки его средств, так как никакое страхование не сможет защитить поголовно всю нацию - кто-то всегда останется за бортом. Описанная схема страхования предполагает внесение вкладов. Отличие этой системы страхования от добровольного в том, что здесь государство берет на себя заботу по определению страховых ставок и размеров выплат. Основная цель социального страхования - обеспечение минимального дохода несмотря ни на что. По этой причине государство сталкивается с некоторыми сложностями. Во-первых, минимальные человеческие потребности - вопрос дискуссионный. Кроме того, цены имеют тенденцию изменяться, причем в большую сторону. Но то, что взносы и выплаты определяются государством, означает наличие у него инструмента привидения социального страхования в соответствие с новыми условиями. Обеспечение социальной безопасности в государстве задача более сложная, чем государственное социальное страхование, и предполагает комбинирование трех методов: социальное страхование для основных нужд, государственная помощь в особых случаях и добровольное страхование. Иначе говоря, хотя социальное страхование является важнейшим пунктом, оно не может и не должно быть единственным способом обеспечения социальной безопасности. Отчет Бевериджа оказал серьезное влияние на развитие социальной политики в Великобритании середины 1940-х годов. Он вызвал бурный отклик и реакцию, широко обсуждался по обе стороны океана. Приведем мнение одного из современников Бевериджа - А.Д.К. Оуэна43. Оуэн отмечал ясность и логичность предложенного Бевериджем плана. Одним из его достоинств Оуэн считал значительную экономию на административных расходах вследствие объединения всех функций социального страхования взамен различных агентств разных уровней. По мнению Оуэна, такие изменения могли бы привести к упрощению жизни граждан и к возникновению новых социальных институтов. Предложенный Бевериджем план позволял надеяться на реальную борьбу с бедностью. В качестве достоинств плана Оуэн выделяет: предложение реального воплощения в жизнь идеи о необходимости обеспечения достойного существования всех граждан; 204 205 значительную свободу индивидов в выборе механизмов обеспечения себе дополнительного страхования, превышающего минимум; стимулирование занятости и спроса на простые блага; пособие на детей не только разумный метод борьбы с детской бедностью и регулирования рождаемости, оно также способствует тому, чтобы пособия по безработице и нетрудоспособности не снижали стимулы к работе; тезис «чем дольше человек остается на работе по достижении пенсионного возраста, тем выше будет его пенсия» позволяет надеяться на то, что пожилые люди будут дольше оставаться на работе; сведение всех функций по социальному страхованию в одну организацию будет способствовать его эффективности. Вместе с тем Оуэн видит следующие недостатки: доклад отрицает возможность финансирования социального страхования с помощью перераспределения доходов, что было бы возможно, если бы страховые взносы собирались аналогично подоходному налогу; общий прожиточный минимум не учитывает значительных различий в стоимости ренты в различных областях. Было бы разумно разделить выплаты по областям; тезис «пособие должно выплачиваться так долго, как необходимо» может привести к тому, что расходы будут неразумно велики. Кроме того, такой принцип приведет к снижению мобильности населения, так как у людей не будет стимула переезжать, они будут надеяться в конце концов найти работу на том же месте44. Отметим, что независимо от этих и иных недостатков, которые критики находили в плане, Бевериджу нельзя отказать в главном - ему удалось построить стройную и внутренне непротиворечивую концепцию, направленную на защиту интересов каждого члена общества. 206 Государственное социальное страхование в США 5.1. Исторические вехи становления социального страхования в США Закон о социальном обеспечении от 1935 г. стал исторической вехой американского социального законодательства и основой развития государственной социальной политики в Соединенных Штатах Америки. Под влиянием экономического кризиса администрация Ф. Рузвельта обратилась к широкомасштабному государственному социально-экономическому регулированию. С эпохой Рузвельта связаны не просто осуществление комплекса государственных мер, но и принципиально новый подход американского государства к разработке социально-экономической политики, к принципу социальной ответственности государства, к оценке необходимости и возможности государственного регулирования, в том числе регулирования социальной сферы. В рамках рузвельтовского курса на преодоление хозяйственного краха и ослабление социальной напряженности ведущая роль отводилась государственным мероприятиям45. Известно, что Рузвельт часто оценивал чрезвычайные мероприятия, осуществленные им в первые месяцы президентства, как экспериментальные, диктуемые исключительными обстоятельствами. Многие из них действительно были временными, а иногда и чрезвычайными. Но они проводились в русле реформ, рассчитанных на длительную перспективу, а решения, иногда казавшиеся экстренными, имели глубокие корни, уходившие в ранний период деятельности Рузвельта, до выдвижения его на пост президента. Рузвельт считал, что «новые условия возлагают новые задачи на государство и на тех, кто управляет государством», а «государство, которое правительственными мероприятиями не старается разрешить новые проблемы... обречено на упадок и неминуемую гибель от бездействия»46. Принятый в 1935 г. Закон о социальном обеспечении предусматривал страхование основных рисков того времени, госу207 дарственную помощь престарелым, нетрудоспособным и детям из нуждающихся семей. Этот закон стал исторической вехой американского социального законодательства и основой развития государственной социальной политики в США. Впоследствии менялось соотношение между видами социального обеспечения: базировавшимися на страховании и имеющими в основе исключительно государственное финансирование и между социальными программами, адресованными разным группам населения в зависимости от их возраста, пола, трудоспособности, занятости. Менялись приоритеты бюджетного финансирования, перераспределялись полномочия разных уровней власти, но закон 1935 г. остался правовым фундаментом государственной социальной политики, лишь дополняясь многочисленными поправками. Этот закон стал основой развития социальной политики и социального страхования в США. утраченного дохода; гарантированный доступ к службам медицинского обслуживания. Политика, ориентированная на снижение уровня травматизма, совершенствование системы охраны труда, безусловно является лучшей защитой от вынужденной безработицы и производственного травматизма и связанных с ними социально-экономических последствий как для общества в целом, так и для каждого человека. 5.3. Страхование на случай безработицы Фундаментальная концепция защиты рабочих и их семей от определенных рисков сформулирована в преамбуле к уставу Международной организации труда (МОТ) еще в 1919 г. Необходимость социальной защиты работников и их семей и достижения условий, при которых это будет возможно, подтверждена и усилена Декларацией МОТ 1944 г. и Всеобщей декларацией прав человека, принятой ООН в 1948 г. Основные принципы социального обеспечения воплощались в конвенциях и рекомендациях МОТ в последующие годы. Так, согласно принятой в 1944 г. конференцией МОТ Рекомендации об обеспечении дохода, «системы обеспечения дохода должны уменьшать нуждаемость и предотвращать нищету путем восстановления до приемлемых размеров дохода, утраченного по причине нетрудоспособности... или в связи с неспособностью получить оплачиваемую работу...»47. В соответствии с утвержденными на международном уровне нормами главными целями социального страхования работников и их семей являются: гарантированное участие в системе социального обеспечения; гарантированная и адекватная замена Страхование по безработице в общенациональном масштабе учреждено в США в 1935 г. Законом о социальном обеспечении. Пособия по безработице предоставляются застрахованным работникам в целях частичной компенсации потери заработка, происшедшей не по их вине, на ограниченный срок, в течение которого получатель пособия должен заниматься поиском работы. Выплата пособий по безработице лицам, потерявшим работу, рассматривается не как долгосрочная замена их доходов, а как средство поддержки на период поисков новой работы. Система страхования по безработице позволяет также защитить экономику страны (от дестабилизирующих последствий безработицы), поддерживая покупательную способность лиц, оставшихся без заработка. За историю своего существования эта система стала важнейшим элементом социального обеспечения американских трудящихся. Установленный порядок финансирования и начисления пособий отличается высокой степенью гибкости как при взимании налогов (в зависимости от конъюнктуры и «вклада» отдельных предприятий в повышение уровня безработицы), так и при расчете пособий (в зависимости от предшествовавшего потере работы стажа, величины заработной платы). До прихода к власти в марте 1933 г. правительства демократов во главе с Ф. Рузвельтом вопросы безработицы оставались в сфере ответственности штатов и муниципалитетов. Меры по борьбе с безработицей/ставшей в тот период проблемой номер 208 209 5.2. Страхование рисков в сфере труда один, включали программу восстановления и стимулирования экономики как главного средства преодоления безработицы, денежные выплаты безработным, организацию финансируемых государством работ. Подписание 12 мая 1933 г. закона об ассигновании 500 млн долл. на прямую денежную помощь безработным фактически означало принятие федеральным правительством ответственности за решение этой проблемы. В 1935 г. был принят Закон о социальном обеспечении, который предусматривал также и страхование по безработице. Целью учреждения компенсаций по безработице было обеспечение временного частичного возмещения заработной платы работникам, которые оказались безработными не по своей воле. Страхование по безработице в США, согласно упомянутому закону, осуществляется на федерально-штатной основе. В федеральном законе сформулированы наиболее общие принципы страхования, а круг получателей, размеры пособий и сроки их выплат определяются законами штатов. Фонды страхования по безработице образуются за счет специального налога, взимаемого с предпринимателей. Штаты имеют свои нормативы финансирования страхования по безработице. В настоящее время налогом облагаются первые 7 тыс. долл. годовой заработной платы. Это позволяло, за исключением периода начала 1990-х годов, поддерживать объем ресурсов фонда страхования по безработице на уровне, превышающем объем выплат пособий. В конце 1990-х годов страхование по безработице охватило 93% рабочих мест. Этой системой пользуются почти все лица, получающие заработную плату. За последние годы государственная система страхования по безработице распространилась на работников мелких предприятий, бесприбыльных учреждений, сельскохозяйственных рабочих, наемную домашнюю прислугу и даже на некоторые категории сельскохозяйственных мигрирующих рабочих48. Норма отчислений в фонды страхования по безработице колеблется в широком диапазоне и зависит, в частности, от уровня безработицы в штате. В штате Нью-Йорк, например, ставка налогообложения работодателей меняется из года в год в зависимости от ситуации на рынке труда. В конце 1990-х годов она колебалась от 5 до 6% с первых 7 тыс. долл., заработанных каждым работником. Таким образом, за историю своего существования американская система страхования по безработице стала важнейшим элементом социального обеспечения трудящихся, «страховочной сеткой» на период потери работы, поиска нового рабочего места49. 210 211 5.4. Страхование производственного травматизма Страхование от несчастного случая на производстве одна из первых форм государственного социального страхования в США. Условия выплаты и размеры пособий работникам по этому виду страхования, обеспечение возможностей для их физической, психологической, профессиональной реабилитации и другие вопросы, связанные с социальным страхованием производственного травматизма, разрабатывались в стране с начала XX в. Первые попытки принять законы о страховании от несчастного случая на производстве были предприняты в штатах Мэриленд (1902), Монтана (1909), Нью-Йорк (1910). Но эти законы были признаны неконституционными. В 1911 г. законы о страховании производственного травматизма были приняты в штатах Вашингтон и Висконсин и признаны Верховным судом США конституционными. К 1920 г. такие законы появились почти во всех штатах (кроме шести, в которых принятие аналогичного законодательства затянулось до конца 1940-х годов). Страхование от производственного травматизма и в последующий период оставалось преимущественно в компетенции штатов. Каждый штат, округ Колумбия, территория Пуэрто-Рико и Вирджинские острова имеют свою систему страхования производственного травматизма. На федеральном уровне учреждались соответствующие программы, охватывавшие федеральных государственных служащих, а также шахтеров, страдавших профессиональными заболеваниями («черное легкое»). Несмотря на расширение охвата трудящихся этим видом страхования, многие работники в ряде штатов оставались вне сферы его действия (сельскохозяйственные рабочие, домашняя прислуга и поденщики). Ряд программ не распространялись на работников благотворительных и религиозных организаций. Только в штате НьюГэмпшир закон о социальном страховании от производственного травматизма учитывал все профессии. В некоторых штатах страховку на случай производственного травматизма имели преимущественно работники опасных видов производства. Некоторые программы страхования ограничивали свое действие числом занятых: например, они не распространялись на коллективы, состоявшие менее чем из трех-пяти человек. Программы страхования от несчастных случаев на производстве, как правило, финансировались работодателями по принципу ответственности бизнеса за увечья, полученные на производстве. Издержки работодателей по страхованию от производственных увечий зависели прежде всего от степени риска на конкретном предприятии. В среднем страхование работников от несчастных случаев на производстве обходилось предприятиям в 2,15% суммы выплаченной заработной платы. Программы страхования от травматизма предусматривали конкретную компенсацию ущерба пострадавшим в двух ее основных видах: выплата денежных пособий лицам, пострадавшим от травмы на производстве, иждивенцам пострадавшего, если травма привела к смерти последнего; медицинская помощь лицам, получившим производственную травму. Из общей суммы выплат пострадавшим в результате производственного травматизма в конце 1990-х годов около 60% приходилось на денежную компенсацию, остальная часть - на медицинскую помощь. Свыше 90% объема денежных компенсаций (в 1999 г. - 93%) составляли выплаты пособий по нетрудоспособности пострадавшим, а оставшаяся часть - их иждивенцам. Размеры пособия зависят от степени увечья, группы полученной инвалидности и ограничены общей суммой, предназначенной к выплате, а также уровнем недельных выплат. Пособия обычно рассчитываются в процентах от суммы недельной заработной платы на момент несчастного случая. В подавляющем большинстве штатов максимальное значение этого норматива составляет 66,7%, в Западной Вирджинии - 70%, на Аляске - 80%. В штатах Айдахо и Вашингтон оно колеблется 212 от 60 до 90% и от 60 до 75% соответственно в зависимости от числа иждивенцев, а в штате Вашингтон зависит еще и от условий брачного контракта. Становление социального страхования в России в конце XIX - начале XX в. В России уже в 1903 г. был принят закон «О вознаграждении потерпевшим рабочим вследствие несчастных случаев», который обязывал работодателей создавать благоприятные условия труда работникам. В 1912 г. в результате принятия законов «О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве», «Об обеспечении рабочих и служащих на случай болезни» и «Об утверждении Совета по делам страхования рабочих» принципиально была расширена база трудовых и социальных прав и гарантий работников50. Таким образом, Россия достаточно быстро включилась в процесс социального законотворчества и построения государства социального страхования. Социальное страхование в России имеет свою предысторию. Так, в 1741 г. появился документ «Работные регулы на суконных и каразейных фабриках», согласно которому владельцы фабрик были обязаны устраивать госпитали для больных рабочих, т. е. потеря трудоспособности должна была компенсироваться натуральным образом - кормлением, лечением, уходом. Однако, как свидетельствуют документы, выполнялись «Работные регулы...» плохо51. Отмена крепостного права в России в 1861 г. положила начало бурному развитию капиталистических отношений. Массы крестьян заполняли города, становясь дешевой рабочей силой, в которой так нуждалось фабрично-заводское производство страны. Почти такое же бесправное, как и при крепостничестве, крестьянство, ставшее рабочим классом, защищало себя стихийными бунтами либо вымирало от недоедания и непосильного труда. С некоторым отставанием от других стран в России стала развиваться система социального страхования. В пору великих 213 российских реформ с 1861 г. организовывались горнозаводские товарищества, деятельность которых предполагала «разбор возникающих между рабочих несогласий, попечение о рабочих в болезнях, старости и прочих домашних несчастьях, призрение вдов и сирот рабочих, распространение нравственности среди рабочего населения и иные меры, полезные для его благосостояния». К 1907 г. в России действовало 15 таких товариществ. С 1858 г. правительство инициировало создание сберегательно-вспомогательных и пенсионных касс для железнодорожников. К 1909 г. членство в кассах достигло 330 тыс. человек. Начало страховой защиты работающих на производстве в России было положено принятием 15 мая 1901 г. законодательного акта «Временные правила о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников, утратившим трудоспособность на заводских и рудничных работах». В 1912 г. были приняты законы «О страховании на случай болезни» и «О страховании от несчастных случаев», которые считаются официальной отправной точкой в развитии отечественного социального страхования. В 1912-1917 гг. утвердился термин «социальное страхование». Система социального страхования, действовавшая в то время в России, охватывала не более 20% рабочих страны (2% населения). Законодательство исключало создание больничных касс на предприятиях с числом работающих до 20 человек, а таковых в стране было до трети, поэтому нарождавшаяся система соцстраха не могла быть ни широко распространена, ни вообще популярна. В этой ситуации в 1914 г. представители РСДРП предложили новый закон о страховании рабочих. Позднее он был включен в резолюцию Всероссийского совещания представителей социалистов-революционеров и социал-демократов «О социальном страховании» (1917) и законодательно провозглашен в Декларации Наркомтруда «О введении в России полного социального страхования» (30 ноября 1917 г.). Эти документы требовали страхования всех наемных работников, городской и сельской бедноты от всех видов потери трудоспособности; возмещения заработка в полном размере при утрате трудоспособности и безработице; полного самоуправления всех страховых организаций 52. В октябре 1917 г. в России в соответствии с провозглашенной моделью государственного призрения нуждающихся трудящихся был создан Наркомат государственного призрения, к которому перешли все дела и денежные средства прежнего ведомства. 214 215 Закат государства социального страхования 7.1. XXI в.: риск выходит за рамки социального страхования Вернемся к истории социального страхования на Западе. В своей известной работе «Новый социальный вопрос» П. Розанваллон, анализируя успехи и ошибки концепции государства всеобщего благосостояния (которое он квалифицирует как государство социального страхования), отмечает, что источником первоначальной силы концепции социального страхования являлся ее синтетический характер: она позволяла подходить с единых позиций к широкому кругу социальных проблем, сводя их к общей категории риска. Болезнь и безработицу можно было одинаково расценивать как несчастные случаи. Даже старость попадала в эту категорию - с точки зрения потери трудового дохода53. На рубеже XX и XXI вв. это унифицированное понимание риска перестает быть функциональным и объяснительным в обеспечении социальной стабильности и в решении социальных проблем. Так, упрощенные различия между больными или инвалидами и здоровыми людьми, работающими и безработными, ведущими активную трудовую деятельность и пенсионерами предполагали, что все эти люди сталкивались с рисками одинакового происхождения. Лежащие в основе государства всеобщего благосостояния принципы справедливости и солидарности опирались на идею, согласно которой различные риски распространяются на все население и по своей природе являются следствием случайного стечения обстоятельств. В наше время все обстоит иначе. Социальные проблемы теперь не ограничиваются исключительно восприятием на уровне риска. Дело идет к тому, что все население может оказаться в какой-то момент за пределами страхового поля. Например, выпадение из экономически активного населения (длительная безработица) часто уже затрагивает интересы многих людей. Проблема «зависимости» затрагивает растущее число престарелых граждан, лиц пожилого возраста, постоянно нуждающихся в помощи, среди которых можно выделить людей, которым требуется ежедневная помощь, еженедельно либо от случая к случаю. И таких людей в европейских странах много. Можно ли все это рассматривать как риск? Скорее всего, нет. Зависимость от физических недостатков или от болезни явно не обусловлена случайными обстоятельствами, за исключением зависимости молодых людей, ставших инвалидами. Если заботиться о находящихся в зависимом положении, то это нужно делать на основе обязательств, включенных в общенациональную систему взаимопомощи. Между тем социальное страхование мало подходит для решения этой проблемы. В наше время ключевая концепция социальной политики строится не столько вокруг понятия «риск», сколько вокруг понятия «неустойчивость». Понятие риска остается важным. Изменилось его содержание. Теперь все более серьезной проблемой считают риски катастроф, природные явления (наводнения, землетрясения), крупные техногенные аварии, причинение серьезного ущерба окружающей среде. Все это несет опасность не отдельным людям, а значительной части населения. В силу этого социализация рисков, на которой основано страхование, не может быть применена. Это стало особенно очевидно, когда понадобилось адекватное обоснование для выплаты компенсаций жертвам катастроф. В течение длительного времени к данному вопросу подходили исключительно с позиций вспомоществования, когда государство распределяло срочную помощь, но при этом не было выработано никакой правовой нормы, на которую могли бы ссылаться пострадавшие. Другими словами, назначение компенсационных пособий опиралось по-прежнему на благотворительность, а не на право. Лишь принятый в 1982 г. во Франции закон о выплате компенсаций пострадавшим от природных катастроф несколько изменил ситуацию, так как появился своеобразный гибрид из понятий солидарности и страхования. Созданный на базе этого закона механизм исходит из принципа страхования, поскольку опирается на индивидуальные отчисления взносов в фонд страхования. Одновременно в нем продолжает действовать логика солидарности, определяющая модель государства всеобщего благосостояния, т. е. пособия после принятия государством соответствующих мер предоставляются в разных размерах, независимо от видов и степени риска и поступающих взносов. (Например, если принцип страхования вполне обоснованно применяется к жителям территорий, которые подвержены затоплению во время наводнений, то для населения, проживающего на территории, которой наводнение не угрожает, уплата взносов в соответствующий страховой фонд представляется вкладом, осуществляемым на чисто солидаристской основе.)54 В подобных ситуациях существующая система социальной поддержки заведомо демонстрирует свою ограниченность, особенно на фоне возрастающего риска техногенных катастроф. Становясь все более серьезным, названный риск требует нового подхода к общественным взаимосвязям, он радикально меняет восприятие людей, имеющих общую судьбу. Скажем, перед угрозой аварий на ядерных установках все барьеры и различия между людьми исчезают, и чувство солидарности берет верх над любыми разногласиями. С другой стороны, у людей вновь усиливается чувство индивидуальной ответственности. Остановимся на этом более подробно. Вопрос об ответственности неизбежно возникает как следствие происшедшей катастрофы, будь то несчастье, вызванное природными условиями, либо недостатки в организации производства. Известный юрист Салейес еще в XIX в. писал, что проблема не в том, чтобы наказать виноватого, а в том, чтобы понять, кто должен покрывать нанесенный ущерб, - тот, кто явился его причиной, или тот, кто стал его жертвой. В данном случае речь идет не о наказании, а о социальной стороне дела55. В течение XX в. государство то усиливало, то ослабляло свою роль в решении вопросов, связанных с рисками и ответственностью за их последствия. В наше время часто ругают государство, призывая граждан ни на кого не надеяться и брать защиту своих интересов в собственные руки. Налицо тенденция к осознанию и активизации индивидуальной ответственности. 216 217 Анализируя ситуацию во Франции конца 1990-х годов, Розанваллон отмечает, что неэффективность традиционного механизма компенсации особенно очевидна в связи с несчастными случаями, сопровождающимися большим числом пострадавших. Когда пострадавшим является отдельный человек, существующая система социализации, созданная на базе законов о несчастных случаях на производстве (1898) и несчастных случаях с пешеходами (1985), действует вполне удовлетворительно. Однако несчастные случаи, охватывающие большие группы населения, явно требуют совсем иных механизмов возмещения. В частности, исходя именно из этого, на основе закона от 31 декабря 1991 г. во Франции был создан специальный фонд компенсационных выплат зараженным вирусом СПИД, гражданам, больным гемофилией и инфицированным при переливании крови. Таким образом, классическое понятие риска, которое было положено в основу здания государства всеобщего благосостояния, вследствие названных причин теряет свой унифицирующий характер. Возросший риск техногенных катастроф, с одной стороны, и возвращение к индивидуальной ответственности - с другой, ведут к тому, что его прежнее ключевое значение обессмысливается. Хотя в ряде случаев сама по себе социализация ответственности посредством страхования еще продолжает действовать. Например, во Франции выдвигались на обсуждение несколько проектов закона о страховании от медицинских рисков. Вне зависимости от возможных причин и тяжести последствий их пытаются по-прежнему трактовать как риски социальные, применяя ту же схему выплаты компенсаций, что и при несчастных случаях на производстве. Но это особая и ограниченная сфера. Чтобы полнее представить всю сложность современных проблем социального обеспечения, следует также обратить внимание еще на одно обстоятельство - изменение представлений о социальной незащищенности. В период расцвета государства благосостояния людей больше беспокоили потери дохода. В конце XX в. ситуация изменилась ввиду появления новых причин незащищенности, в частности роста преступности в городах, распада семей, международных конфликтов и т. д. И здесь прежде всего требуется вмешательство государства как такового, а не государства всеобщего благосостояния: между социальной защи- той и личной безопасностью возникает новый вид связей, устанавливающий и новый тип взаимоотношений между отдельными гражданами и государством56. Рассуждая об упадке государства социального страхования, Розанваллон вспоминает известную дилемму БевериджаБисмарка и задается вопросом, не означает ли подобный ход событий (упадок, закат), что модель «по Бисмарку» вытесняется моделью «по Бевериджу». «Напомню, что модель государства всеобщего благосостояния "по Бисмарку", - уточняет ученый, была основана на механизме социального страхования, согласно которому выплата пособий увязывалась с предшествовавшим отчислением взносов (как это было в Германии в 1880-х годах), тогда как система социального обеспечения, созданная Бевериджем в Англии, предоставляет одинаковые пособия фактически всему населению, и они финансируются за счет налогов; в данном случае размеры большинства пособий минимальные57 <...> Если модель "по Бисмарку" разрушается, это еще не означает, что модель "по Бевериджу" одерживает победу и ее механизм сможет прийти на смену существующим структурам. Приспособленный к историческому контексту послевоенного периода, этот механизм создал систему универсального характера, основанную на понятии гражданства, но он обеспечивал минимальные пособия. Поэтому, в том числе и в Великобритании, чтобы поддерживать жизнеспособность системы, приходилось постоянно вводить дополнительные пособия, отнюдь не являющиеся универсальными. Так что и модель Бевериджа нуждается в пересмотре. Под воздействием кризиса она оказалась не более устойчивой, чем модель Бисмарка»58. 218 219 7.2. Новые перспективы: страхование или налогообложение? Что же ожидает общество, исчерпавшее возможности социального страхования, осознавшее ограниченность этой, казалось бы, идеальной модели политики социального обеспечения? «Упадок общества страхования не означает, - пишет Розанваллон, - что всеобщее социальное страхование вообще обречено ис- чезнуть. Процедуры страхования, безусловно, будут продолжать существовать. Они и впредь останутся одним из современных институтов поддержания общественных взаимосвязей. Но их роль утратит ключевое значение. Они уже не смогут более воплощать в себе ни основной инструмент управления системой взаимопомощи, ни основной философский подход к объяснению общественного взаимодействия. Маятник теперь качнулся в сторону повышения значимости социальной гражданственности»59. Однако не следует забывать, что поддержание государства всеобщего благосостояния требует постоянного увеличения доли налогов в его финансировании. Все ведет к постановке вопроса об увеличении доли налогов в покрытии расходов на социальное обеспечение, пособий по болезни, безработице и нетрудоспособности, а при определенных обстоятельствах - и на пенсионное обеспечение граждан. Кризис системы социального страхования предсказывали задолго до его наступления. Еще в 1922 г. Л. фон Мизес, идеолог экономического либерализма XX столетия, в книге «Социализм. Экономический и социологический анализ» выступал с критикой идеи социального страхования: «Существом программы германского этатизма было социальное страхование. Но народы за пределами Германской империи также начали видеть в социальном страховании высшее достижение политической проницательности и мудрости государственных деятелей. И если некоторые ограничиваются простым восхвалением волшебных результатов, которых удалось достичь с помощью этих институтов, то другие укоряют их за половинчатость, за то, что ими охвачены не все слои народа и что имеющие преимущества получают не все то, что, по их мнению, должны бы. Говорилось, что социальное страхование нацелено, в конечном счете, на то, чтобы дать каждому гражданину должный уход и лучшее медицинское обслуживание во время болезни, нужную помощь в случае нетрудоспособности от несчастного случая, болезни, старости или при невозможности найти работу на должных условиях»60. Никакое упорядоченное общество не было столь бессердечно, чтобы позволить бедным и беспомощным умирать с голоду. Всегда были некие установления, нацеленные на спасение от нищеты тех, кто не способен самостоятельно содержать себя. Вместе с развитием капитализма увеличивалась обеспеченность общества, улучшалась система помощи беднякам. Одновременно изменялась ее правовая основа. Что прежде было актом милосердия, которого бедняки не могли требовать, теперь стало долгом общины. Были приняты меры по оказанию помощи бедным. Но в первое время остерегались узаконения притязаний бедняков на поддержку и содержание. Существование на средства общины также не вызывало уважения. Это не было проявлением бессердечия. Дискуссии по поводу английского Закона о бедных показывают, что люди отлично сознавали, какие опасности для общества несет расширение программ помощи бедным. «Для проповедников социального страхования, - писал Мизес, - как и для политиков и государственных деятелей, проводивших его в жизнь, здоровье и болезнь представлялись двумя состояниями человеческого тела, резко отделенными друг от друга, так что всегда без трудностей и сомнений можно распознать — что же перед тобой»61. Здоровье - это состояние, признаки которого твердо установлены и которое может быть диагностировано любым врачом. Болезнь - это телесное явление, не зависящее от человеческой воли и не поддающееся ее воздействию. Всегда есть люди, которые по тем или иным причинам симулируют болезнь, но врач благодаря знаниям и имеющимся в его распоряжении средствам может разоблачить симулянта. Только здоровый человек является вполне работоспособным. Работоспособность больного понижается в соответствии с тяжестью и характером болезни, и предполагается, что специалист может по объективно контролируемым физиологическим изменениям установить степень снижения работоспособности. Согласно Мизесу, каждое утверждение этой теории ложно. Не существует отчетливой границы между здоровьем и болезнью. Болезнь неким образом зависит от сознательной воли и подсознательно действующих психических сил. Работоспособность человека не связана однозначно и просто с его физическим состоянием; в большой степени это функция его сознания и воли. 220 221 8. Социальное страхование против рынка Так вся идея о возможности отделить с помощью медицинских обследований больных от здоровых и симулянтов, а трудоспособных от инвалидов оказалась несостоятельной. Тот, кто верил, что страхование от несчастных случаев и по болезни сможет опереться на объективные методы диагностики, очень заблуждался. Разрушительные свойства системы страхования по болезни и от несчастных случаев заключались прежде всего в том, что система поощряла несчастные случаи и болезни, замедляла выздоровление и зачастую создавала (или, по крайней мере, усиливала и растягивала во времени) функциональные нарушения, которые следуют обычно за болезнью или несчастным случаем. Такие редкие болезни, как травматические неврозы, которые стали плодиться уже в результате законодательного регулирования исков о компенсации по несчастным случаям, под воздействием принудительного социального страхования обратились в общенациональные эпидемии. Статистика показывает, что застрахованные пациенты преодолевают последствия травм дольше, а осложнениям и постоянным функциональным расстройствам подвержены сильнее, чем незастрахованные. Страхование против болезней плодит болезни. Как индивидуальные наблюдения врачей, так и статистика показывают, что чиновники, штатные работники и принудительно застрахованные граждане оправляются от травм и болезней медленнее, чем незастрахованные и лица свободных профессий. Желание побыстрее выздороветь и нужда в скорейшем восстановлении работоспособности помогают выздоровлению столь сильно, что это делается доступным для наблюдения. Чувствовать себя здоровым - совсем не то же самое, что быть здоровым с точки зрения медицины, справедливо утверждает Мизес, а работоспособность во многом не зависит от физиологически проверяемой и измеримой деятельности внутренних органов. Тот, кто не жаждет быть здоровым, не является просто симулянтом. Это - больная личность. Если ослаблено желание быть здоровым и работоспособным, болезнь и все остальное придут. Ослабляя или полностью разрушая волю к благополучию и трудоспособности, социальное страхование плодит болезни и инвалидность. Оно порождает привычку жаловаться, что само по себе является неврозом, и другие формы неврозов. Так институт 222 страхования делает людей больными телесно и психически или, по крайней мере, удлиняет и утяжеляет течение болезней. Психические силы, действующие в человеке, как и в каждом живом существе (в смысле желания и стремления быть здоровым и трудоспособным), так или иначе зависят от социальной ситуации, в которой находится человек. Некоторые ситуации усиливают их, другие ослабляют. Общественный строй ослабляет эти силы, если обещает, что в случае травмы или болезни индивид будет жить, не работая или работая мало, и при этом не претерпит существенного сокращения доходов. Согласно Мизесу, социальное страхование превратило неврозы застрахованных граждан в опасную болезнь народа. При распространении и развитии страхования эта болезнь также будет распространяться. Так же и помощь безработным проявилась как одно из действеннейших орудий деструкционизма: «Система страхования по. безработице создавалась на основании той же логики, что и система страхования по болезни и от несчастных случаев. Безработицу рассматривали как неудачу, обрушивающуюся на человека, подобно лавине, накрывающей долину. Никому не пришло в голову, что правильнее говорить о страховании заработной платы. Ведь то, о чем сожалеет безработный, - не работа, а вознаграждение за работу. Не понимают, что дело вовсе не в том, что "безработные" вообще не могут найти какую-либо работу, а в том, что они не желают работать за ту заработную плату, которая предлагается на рынке труда за то, что они могут и хотят делать. Ценность системы страхования по болезни и от несчастных случаев потому проблематична, что застрахованный может быть заинтересован в создании или обострении ситуации, с которой связана выплата страховки. В случае страхования по безработице страхуемая ситуация наверняка не может возникнуть, если застрахованный сам этого не захочет. Если бы он не вел себя как член профсоюза, а снизил бы требования, изменил место жительства или профессию в согласии с требованиями рынка труда, то тогда смог бы найти работу. Пока мы живем в реальном мире, а не в стране беспредельной мечты, труд остается редким благом. Иными словами, спрос на труд будет всегда. Безработица - проблема заработной платы, а не работы. От безработицы так же 223 нельзя застраховать, как, например, от затруднений со сбытом товаров»62. Мизес не удовлетворен самим термином «страхование по безработице». Он говорит, что статистически обосновать такой вид страхования невозможно. Многие страны осознали это и отбросили слово «страхование» или хотя бы игнорируют выводы из него. Речь идет о незамаскированной «помощи». Она позволяет профсоюзам поднимать заработную плату до такого уровня, что только часть желающих работать может найти рабочее место. Помощь безработным и есть то самое, что порождает безработицу как постоянное явление. В настоящее время многие европейские страны отпускают для этой цели суммы, существенно превосходящие бюджетные возможности. Тот факт, что почти в каждой стране существует постоянная массовая безработица, рассматривается общественным мнением как твердое доказательство, что капитализм не способен решать экономические проблемы, а значит, необходимы правительственное вмешательство, тоталитарное планирование и социализм. Этот аргумент делается неотразимым, когда люди вспоминают, что единственная большая страна, которая не страдает от безработицы, - это коммунистическая Россия. Логическая сила этого аргумента, однако, очень слаба. Безработица в капиталистических странах существует потому, что политика правительств и профсоюзов направлена на поддержание такого уровня заработной платы, который не соответствует существующей производительности труда. Действительно, сколько можно видеть, в России нет широкомасштабной безработицы. Но уровень жизни русского рабочего много ниже, чем получателя пособия по безработице в капиталистических странах Запада. Если бы европейские рабочие согласились на заработную плату более низкую, чем в настоящее время, но все-таки в несколько раз превышающую зарплату русского рабочего, безработица исчезла бы и в этих странах. Безработица в капиталистических странах не доказывает неэффективности капиталистической экономики, так же как отсутствие безработицы в России не доказывает эффективности коммунистической системы. Но тот факт, что массовая безработица существует почти в каждой капиталистической стране, есть самая значительная угроза сохранению капиталистической 224 системы. Постоянная массовая безработица разрушает моральные основы общественного порядка. Молодые люди, завершившие обучение и обреченные на досуг, представляют собой «закваску» для большинства радикальных политических движений. Из них рекрутируются солдаты грядущей революции. В этом, согласно Мизесу, заключается трагизм ситуации. Друзья профсоюзов и политики пособий по безработице честно верят, что нет другого способа поддерживать приличные условия жизни масс, чем политика профсоюзов. Они не видят, что в длительной перспективе все усилия удержать заработную плату на более высоком уровне, чем диктуемый предельной производительностью труда, ведут к безработице, а пособия по безработице ее поддерживают. Помощь жертвам (пособия по безработице и общественные работы) ведет только к проеданию капитала, что со временем отзовется дальнейшим снижением уровня заработной платы. Нельзя уничтожить одним ударом пособия по безработице и другие менее важные способы помощи безработным, например общественные работы. Одна из неприятнейших черт государственного вмешательства состоит в том, что очень трудно повернуть процесс в обратную сторону: отказ от вмешательства создает проблемы, которые почти невозможно разрешить удовлетворительным образом. Величайшая проблема интервенционизма - поиск выхода из лабиринта интервенционистской политики. Ведь то, что делалось в последние годы, есть лишь попытка замаскировать результаты экономической политики, которая привела к снижению производительности труда. Теперь в первую очередь необходим возврат к политике, которая бы обеспечивала рост производительности труда. Это предполагает полный отказ от протекционизма, от налогов на импорт и импортных квот. Нужно восстановить условия, при которых труд мог бы свободно перетекать из отрасли в отрасль, из страны в страну63. ! - 2694 Глава 7 Социальная защита: обязанность государства или ответственность бизнеса? На протяжении десятилетий в России государство играло роль монопольного субъекта социальной политики. При этом оно выполняло функции не только субъекта социальной политики, но и ее гаранта, отвечая за выполнение многих необходимых направлений жизнедеятельности общества и отдельного человека. Во второй половине 1990-х годов все отчетливее стала проявляться явная потребность в переосмыслении сущности социальной политики, а также в формировании института акторов социальной политики. 1 Многосубъектность социальной политики и становление гражданского общества в России 1.1. Было ли социальное государство? В СССР ситуация в социальной сфере внешне выглядела вполне пристойно. Патерналистское авторитарное государство опиралось на стройную систему гарантий (их низкий уровень заслуживает отдельного разговора). С переходом к новым экономическим отношениям в социальной сфере происходят серьезные изменения. Конституцией 1993 г. Россия была провозглашена социальным государством. Что же происходило на самом деле? В 1990-х годах социальные гарантии тоже провозглашались. Однако проявились существенные изменения в их системе. 226 Например, право на труд было заменено гарантией содействия в трудоустройстве. Снизилась доступность отдельных гарантий, но при этом появилась свобода выбора, которой не было в СССР. То, что появилась свобода выбора, - это плюс, но то, что понизился уровень гарантий (а часть гарантий и вовсе была потеряна), -это, естественно, минус. Формировавшаяся политика в социальной сфере постепенно обретала новые очертания, на российскую почву переносились элементы социальных программ, известных в странах с рыночной экономикой, и прежде всего адресность социальной политики: государственное обеспечение (поддержка) ограниченного контингента населения, прежде всего тех, кто реально не способен себя обеспечить - инвалидов, пенсионеров, детей (при этом дети лишь из части семей); введение пособия по бедности после проверки нуждаемости и т. д. В научной литературе и СМИ тех лет эти нововведения квалифицировались как либеральные или неолиберальные. Реально это далеко не так, поскольку идеологи «привития» на российской почве заморского либерализма делали это уж очень непрофессионально. Поэтому вряд ли оправданно называть либерализмом некие разрозненные мероприятия. Общая тенденция действительно напоминала неолиберализм социал-дарвинистского толка со всеми вытекающими последствиями. При всех надеждах и устремлениях реформаторов Россия в 1990-х годах была не готова к реальному воплощению идеалов рыночной экономики, социального государства, гражданского общества. Многосубъектность социальной политики представлялась делом далекого будущего. В очень непростых условиях перехода к рынку социальная политика должна была сочетать как традиционные (характерные для страны, отработанные) методы решения социальных проблем, так и новые подходы, учитывая опыт стран, прошедших этап адаптации к рыночной экономике. Необдуманные, скороспелые решения и действия привели к крайне негативным последствиям и не были приняты широкими слоями населения России. Очевидно, что внедрение любой социальной или экономической модели (особенно предполагавшей кардинальное изменение всего уклада жизни российского общества) требовало специальной подготовки. В России нужны были поэтапность проведения реформ, соответствующие превен227 тивные меры (решение вопросов о минимальной заработной плате, прожиточном минимуме, проведение пенсионной реформы, реформы в сфере образования, здравоохранения, жилищной реформы и т. д.). Социальная трансформация в России в контексте осуществления либеральной модели (как ее видели и понимали молодые реформаторы) не могла идти форсированными темпами. Это касалось почти всех элементов социальной сферы. Рассмотрим, например, ситуацию с социальными фондами. В 1990-х годах их состояние не было однозначным. В наиболее тяжелом положении находился Пенсионный фонд (ПФ). «Уже в 1995 г. в целях обеспечения своевременной выплаты государственных пенсий для финансирования затрат ПФ были привлечены временно свободные средства ФЗН (Фонд занятости населения. - Т. С.) (1 трлн руб.) и кредитные ресурсы на межбанковском рынке (2 трлн руб.). Ситуацию усугубляла систематическая задолженность федерального бюджета по выплатам, осуществляемым ПФ на компенсационной основе. Непогашенная к марту 1996 г. задолженность за 1992-1994 гг. составила 1,6 трлн руб., а за 1995 г. - 3 трлн руб. В 1996 г. в федеральном бюджете не были предусмотрены расходы на возмещение ПФ 11,3 трлн руб. (7,6% расходной части бюджета)»1. Следовало также учитывать, что большинство населения России нуждалось в государственной поддержке, поскольку при имевшемся уровне заработной платы не могло обеспечить свою социальную защиту посредством системы социальных фондов. И что самое главное, население не могло реализовать обретенную свободу выбора: платная медицина заменяет бесплатную, сегодня хирургические операции становятся практически недоступными, мало кто может оплатить лечение в санатории, лечебном центре высокого уровня. Все менее доступен полноценный отдых в отпускное время как для взрослого населения, так и для детей. Человек может выбрать место учебы для своего ребенка (в России, в США и т. д.), однако не все имеют возможность осуществить это право. Нельзя сказать, что ситуация принципиально изменилась к середине первого десятилетия XXI в. Сложившееся и укрепившееся в сознании россиян патерналистское восприятие роли государства как основного социаль- ного гаранта еще долго не позволит государству считать себя свободным от социальной защиты граждан, ограничившись ролью «законодателя, устанавливающего правила, или посредника»2. Большинство россиян остро нуждаются в социальной поддержке и не способны «вписаться» (в силу различных обстоятельств) в новые рыночные отношения. Очевидно, что молниеносный переход к новой социальной модели в 1990-е годы был просто невозможен. Должно было пройти какое-то время, в течение которого сложились бы механизмы регулирования социальной сферы, а пока старые механизмы неадекватны новой системе (которая сама находится в процессе становления), а новые механизмы и субъекты социальной политики еще только обозначаются, не сформировавшись в полной мере. Исследуя социальные гарантии и обеспечение их реализации в России, хотелось бы обратить внимание и на следующий аспект этой проблемы. Продолжая выполнять функции основного субъекта социальной политики, государство предпринимало определенные меры по реформированию системы социальных гарантий. Согласуясь с основными тенденциями экономического развития, при реформировании системы социальных гарантий стремились воспроизвести особенности либерального подхода и в этой области. «За 70 лет в стране сложилась устойчивая ролевая ситуация, породившая функцию "государство монопольный распорядитель социальных выплат", - писал в 1997 г. В.Д. Роик. - А это, в свою очередь, обусловило формирование в массовом сознании стереотипов, практически исключающих ответственность работников и работодателей, важность их совместных усилий по созданию специализированных институтов социальной защиты обязательного и добровольного социального страхования, которые в свою очередь являются необходимыми элементами складывающейся либеральной системы социальной защиты»3. До сих пор в массовом сознании россиян господствует убеждение, что государству принадлежит вся полнота власти (законодательная и исполнительная), что в его компетенцию входят все аспекты жизни населения страны, что оно распоряжается всеми общественными институтами. Отсюда отсутствие потребностей в систематической оценке социальных и профессиональ- 228 229 ных рисков для различных категории трудящихся, в проведении актуарных расчетов для определения страховых взносов, в развитии инфраструктуры медицинской, социальной, профессиональной реабилитации населения, служб установления нуждаемости населения в социальной помощи и т. д. Налицо противоречие изначальных установок и реальных результатов. Отсутствие обратной связи с прямыми объектами проводимой социальной политики, инициативы, активного участия общества в реформировании, затянувшаяся и объективно неизбежная социальная инертность (выражающаяся в сложившейся психологии иждивенчества по отношению к государству) привели к тому, что существовавшая система социальных гарантий, льгот и выплат представляла собой неупорядоченную совокупность законодательных норм, которая не отвечала потребностям нынешней социальной ситуации, во многом продолжая традиции социалистической модели распределительных отношений. Итак, на протяжении почти всего пореформенного периода государство оставалось и реально продолжает оставаться основным субъектом социальной политики в России. И это было бы нормально, если бы в условиях перехода к новым экономическим отношениям, пересмотра социальных обязательств государства оно не просто освободило бы себя от решения ряда серьезных проблем, но и разделило обязанности с другими субъектами социальной политики, предоставив им реальные возможности действия. История социальной политики в СССР представляет государство ее монопольным субъектом. Однако иные субъекты (которых мы сегодня называем среди потенциальных партнеров государства в социальной сфере) возникли вовсе не после распада СССР - они действовали в течение многих десятилетий. Среди них - крупные промышленные предприятия, градообразующие, районообразующие промышленные центры. Однако с началом экономических реформ ситуация стала сильно меняться. Предприятия, еще в недавнем прошлом игравшие существенную роль в социальной защите населения, оказались не в состоянии содержать дорогостоящие социальные объекты (Дома культуры, поликлиники, детские сады, стадионы, жилищный фонд и пр.). Резкое сокращение бюджетов предприятий в начале периода реформ сильно ударило по социальным программам, так как на первое место вышли соображения экономической эффективности, обеспечения выживания и прибыльности. Многим предприятиям пришлось пережить болезненную процедуру передачи социально-культурных объектов в ведение муниципальных властей4. Это серьезно подорвало десятилетиями налаживаемую, активно функционирующую систему социального обеспечения многих городов и районов России. Социальная инфраструктура предприятий обслуживала не только собственных работников, но и жителей близлежащих территорий. Предприятия, крупные производственные комплексы выполняли функции как промышленных, так и социальных и культурных центров. Утрата такого партнера всерьез подрывала и ослабляла деятельность государства в социальной сфере. 230 231 1.2. Об ответственности государства Известный западный исследователь Р. Макинтайр в статье «Социальная политика в странах с переходной экономикой в аспекте развития человеческих ресурсов» (2002) обосновывает необходимость усиления роли государства в социальной политике стран с переходной экономикой. Ученый отмечает, что минимизация этой роли была характерной чертой экономической политики в странах с переходной экономикой. Многие страны в последние годы пытались ориентироваться на модели Западной Европы и Северной Америки. Но на деле оказывалось, что не было ни административного аппарата, ни опыта для реализации этих моделей. Как показала практика, комплексные системы социальной защиты (основанные на моделях Бисмарка и Бевериджа), которые появились в Западной Европе и Северной Америке в середине XX столетия, были плохо приспособлены к гибкому неформальному рынку труда, возникающему в странах с переходной экономикой. Макинтайр отмечает, что в условиях переходного периода (с его затяжным характером и сложной природой) ответственность государства должна скорее увеличиваться, чем уменьшаться. Требуется активное вмешательство государства туда, где рыночные силы не могут обеспечить эффективного размещения ресурсов или где затруднен доступ к основным, наиболее важным благам и условиям для жизни людей. Многие правительства, встав на путь быстрой и повсеместной либерализации цен, не осуществляли адекватного вмешательства для стимулирования экономического роста. Падение объемов производства и доходов в странах с переходной экономикой в большой степени объяснялось крахом совокупного спроса и, в частности, резким снижением инвестиций. Ключом к экономическому возрождению является стимулирование более высокого уровня инвестиций, в том числе и в развитие человеческих ресурсов5. Успех экономических реформ зависит от их проведения в определенной последовательности, а не одновременно, как это в основном происходило. Опыт азиатских стран с переходной экономикой показывает, что поэтапность ускоряет, а не замедляет реформы, которые должны основываться на поддержании экономического роста. Приоритет оживления экономического роста перед расширением систем социального обеспечения не означает, однако, что необходимые расходы на развитие человеческих ресурсов должны быть отложены. Такие расходы благоприятно влияют на траекторию, скорость и направление движения переходной экономики. «В области социальной защиты политика "безответственности государства" должна быть пересмотрена, - утверждает Ма-кинтайр. - Многие из важных льгот и услуг, которые раньше, при старой системе, обеспечивались крупными государственными предприятиями, следует возложить на местные администрации. Существенные проблемы возникли в результате перехода от всеобщего охвата некоторыми важными льготами и видами обслуживания к их выборочное™ и адресности, основанным на проверке нуждаемости... Такие схемы редко оказываются эффективными в отношении тех, кому предназначаются льготы, и подразумевают большие административные расходы. Кроме того, приватизация многих социальных служб и форм социальной защиты, проводимая по рекомендациям советников МВФ, означала фактически отказ государства от ответственности за предоставление основных видов социальных благ. Между тем государ232 ство обязано и в этих условиях вмешиваться в такие области в связи со значительными положительными внешними эффектами (или дополнительной выгодой) таких расходов, которые приносят пользу обществу в целом»6. Среди важных задач демократического государства - сокращение бедности и неравенства. Для этого необходимо поддерживать прозрачную и справедливую систему социальной защиты, которая опирается на принцип всеобщего охвата и недискриминационна по своей сути. Роль государства в обеспечении системы социальной защиты в странах с переходной экономикой (и прежде всего в России) должна быть снова усилена, а не передана на откуп приватизации, децентрализации и дерегулированию. Это возможно при условии формирования системы, в которой уровень дохода для обеспечения базисных потребностей (basic income) и защищенность человека становятся основой социальной и экономической свободы. Такой подход подразумевает развитие институциональных возможностей государства, позволяющих получать адекватные доходы в форме налогов, обеспечивать население социальными услугами и проводить мониторинг эффективности своих программ. Для осуществления социальной политики, в свою очередь, требуется штат профессиональных, высокообразованных и хорошо оплачиваемых государственных чиновников. Во многих странах, страдающих от экономического спада и депрессии, обеспечение основных гарантий дохода в настоящее время невозможно. Тем не менее социальная политика должна быть ориентирована на создание такой системы защищенности людей, которая дает некоторую свободу выбора, уделяет особое внимание социально уязвимым слоям населения и обладает финансовой устойчивостью. 1.3. На повестке дня социальная ответственность бизнеса Исследования последних лет показывают, что постепенно в России формируется корпус альтернативных субъектов социальной политики. Потенциальные субъекты социальной политики 233 (прежде всего бизнес-предприятия) становятся реальными, на многих предприятиях период пренебрежения социальными интересами постепенно сменяется осознанием взаимной зависимости бизнеса и общества и рациональным поиском приемлемого компромисса интересов7. Государственная реформа системы социального обеспечения предполагает создание рынка социальных услуг. Его характерной особенностью является именно включение бизнеса в конкурентную сферу оказания социальных услуг: пенсионного обеспечения, медицинского и индивидуального страхования, финансовых услуг, образовательных услуг, энергоснабжения, транспортных услуг и пр. Бизнес является неотъемлемой составляющей социальноэкономической системы. Перспективы развития предприятий в современных условиях ведения хозяйственной деятельности определяются учетом интересов всех социальных партнеров для создания благоприятных условий ведения бизнеса. Поэтому сам бизнес вкладывает ресурсы в развитие внутренней и внешней среды своего обитания за рамками установленных обязательных требований8. Говоря о рынке социальных услуг, подразумевают области и объекты социальной сферы, в которых по определенным правилам и посредством определенных механизмов возможно эффективное взаимодействие государства, предприятий и других заинтересованных субъектов с целью улучшить социальную инфраструктуру и, как следствие, повысить уровень жизни населения. Участниками рынка социальных услуг выступают предприятия, государственный сектор, общественные организации и граждане. Модель взаимодействия основных субъектов на рынке социальных услуг характеризуют в соответствии со следующими основными категориями: участники рынка социальных услуг; механизмы взаимодействия участников на рынке социальных услуг; правила и принципы, регулирующие реализацию механизмов взаимодействия участников на рынке социальных услуг; движение финансовых потоков. Современное понимание рынка социальных услуг предполагает участие в социально-экономических отношениях всех субъектов общества9. В настоящее время в России идет динамичная трансформация рыночных отношений, и в ряде отраслей и сфер рыночная среда является неустойчивой. Это касается и социальной сферы. Создание рынка социальных услуг является одной из ключевых задач реформирования социальной политики, что нашло свое отражение в правительственных документах. Так, в «Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу» (2002-2004) № 910-р от 10 июля 2001 г. поставлены задачи «повышения эффективности социального обслуживания населения, в том числе за счет активного привлечения негосударственных организаций» и «развития конкурсного финансирования в социальной сфере с привлечением альтернативных источников финансирования различных видов социальной помощи». На Всероссийской конференции «Социальная политика: новое качество роста», которая проходила 5-6 июня 2003 г. в Москве, А.П. Починок (в то время министр труда и социального развития РФ) в своем докладе заявил, что в ближайшее время правительство планирует осуществить «масштабную приватизацию систем, относящихся к сфере социальной защиты», чтобы «от сметного финансирования перейти к подушевому финансированию, компенсациям получателям услуг и к размещению социального заказа»10. Все субъекты социальной политики должны предпринять координированные усилия по выработке стратегии развития рынка социальных услуг, начиная с расширения сферы предложения. Они должны участвовать в разработке рыночных механизмов и конкурсных процедур, стимулирующих конкуренцию на рынке социальных услуг. Надо отметить, что на региональном уровне уже существует нормативная база, опыт создания и применения конкурсных механизмов (например, социальный заказ в Перми, Томске, Великом Новгороде). Создается впечатление, что проводить социальную политику удается только на крупных предприятиях, но это не так. Средние и малые предприятия выполняют в обществе те же социальные функции. Опубликованные в прессе интервью с руководителями российских предприятий позволяют говорить о том, что директора 234 235 предприятий среднего бизнеса осознают значимость социальных функций: «Любое предприятие существует в определенной среде, с которой его связывает множество "нитей", - отмечает один из директоров, - в том числе и такая существенная, как инфраструктура. От того, как устроен быт человека, его семьи, во многом зависит эффективность его труда... Я думаю, что представление о предпринимателе как о человеке, который заботится только о собственном кармане, собственной выгоде, сегодня потеряло актуальность. Уверен, бизнес только тогда будет прибыльным, когда сотрудники будут заинтересованы в высокопроизводительном труде, условия для которого должен создавать менеджмент компании. Сегодня выражение "эффективный собственник" значит собственник социально ответственный»11. Таким образом, в России постепенно формируется корпус субъектов социальной политики, и руководство крупных промышленных предприятий, директорат предприятий среднего и малого бизнеса играют в этом процессе ведущие роли. Сегодня словосочетание «социальная ответственность бизнеса» часто встречается на страницах газет и журналов, звучит по радио и телевидению. Проводятся исследования, симпозиумы и конференции. Гражданское общество (хоть и не так быстро как декларировалось в начале 1990-х годов) укрепляет свои позиции и в России. Социальная защита в России: деятельность государства и частная инициатива 2.1. Из истории социальной защиты в России Первые попытки призрения бедных предпринимались на Руси еще в XIV-XV вв. - нуждающихся поддерживали прежде всего церкви и монастыри12. В XVII в. начали формироваться основы государственной социальной политики. В соответствии с царскими указами за счет казны создавались дома призрения, где дети бедняков могли получить знания и обучиться ремеслам; 236 ассигновались средства на выдачу пособий, пенсий, земельных наделов нуждающимся. В 1682 г. был принят «Приговор», или решение церковного Собора о призрении больных и нищих. Большое значение для становления государственной системы социальной защиты имели указы Петра I «Об определении в домовыя Святейшего Патриарха богадельни нищих, больных и престарелых» (1701) и «Об учреждении во всех губерниях гошпиталей» (1712). В последнем указе, в частности, предписывалось «по всем губерниям учинить гошпитали для самых увечных, таких, которые ничем работать не смогут, ни стеречь, также и зело престарелым; также прием и прокормление младенцам, которые не от законных жен рождены». Особая роль в укреплении системы социальной поддержки принадлежит Екатерине П. При ней были созданы дома призрения для бедных в Гатчине, для питомцев Воспитательного дома, повивальный институт с родильным отделением для неимущих женщин (с присвоением этим заведениям государственного статуса). В 1764 г. было создано одно из первых благотворительных обществ в России - Общество воспитания благородных девиц. В 1775 г. законодательным путем устанавливалась система общественного призрения «для всех гражданских сословий». На губернские органы управления возлагалась обязанность организовывать и содержать народные школы, сиротские дома, больницы, аптеки, богадельни, дома для неизлечимых больных, дома для умалишенных, работные смирительные дома. Поначалу эти учреждения финансировались из государственной казны. Позднее было принято решение об отчислении на их содержание части средств из доходов городов. В 1797 г. Павел I подписал указ о назначении своей супруги Марии Федоровны руководителем всех социальных учреждений. С ее именем связан важный этап в развитии отечественного благотворения. Середина XIX в. отмечена поисками нетрадиционных для нашей страны подходов к организации социальной помощи. Так, общество посещения бедных в Санкт-Петербурге, созданное в 1846 г. по инициативе князя В.Ф. Одоевского, привлекало людей к помощи нуждающимся, с одной стороны, на трудовых началах, с другой - обращаясь к чувству общественного долга. Вторая по237 ловина 1860-х годов связана с расширением меценатства и благотворительности. Возникающие благотворительные общества и фонды пытались объединить вокруг себя людей, не согласных с существующим распределением материальных ценностей и социальным расслоением. Стали появляться организации, объединявшие людей по месту жительства, уровню образования, виду трудовой деятельности (Общество женского труда, Общество дешевых квартир и др.). Особое развитие получили воскресные народные школы, где обучение было бесплатным, а труд учителей -безвозмездным. Основной причиной бедности организаторы этих учреждений считали невежество, неграмотность масс, поэтому социальную помощь ограничивали рамками просвещения. Однако их усилия не могли радикально изменить социальное самочувствие широких масс. До 1912 г. государственное пенсионное обеспечение в России охватывало только военнослужащих и чиновников. С принятием же страхового закона оно распространилось и на 2,5 млн рабочих и служащих, занятых в фабрично-заводской и горной промышленности. В 1917 г. начался новый этап развития социальной помощи в России: определяющим субъектом в разработке социальной политики стало государство, взявшее на себя заботу о больных, инвалидах и престарелых, женщинах и детях. Элементом социальной политики государства стала система разнообразных пособий и выплат, призванных обеспечить социальное равенство в стране. В октябре 1917 г. был учрежден Наркомат государственного призрения, переименованный в апреле 1918 г. в Наркомат социального обеспечения Российской Федерации. Однако не всегда провозглашенные государством цели и задачи соответствовали его материальным возможностям. В октябре 1918 г. был издан закон, предусматривавший материальное обеспечение трудящихся при временной нетрудоспособности, инвалидности, безработице, сиротстве и вдовстве. Однако в структуре расходов государственного бюджета доля затрат на социальное обеспечение и страхование составляла лишь 2,5%. В 1927 г. в СССР впервые было введено пенсионное обеспечение по старости. В 1946 г. образовано Министерство социального обеспечения РСФСР13. 238 В современной России социальная защита различных категорий граждан осуществляется Министерством труда и социального развития Российской Федерации, а также органами социальной защиты в регионах страны. 2.2. Социальная помощь в России в законодательных актах и других исторических источниках Социальная защита в истории Государства Российского не только осуществлялась, но была документально и законодательно оформлена. Вспомним, например, знаменитую «Повесть временных лет». В ней повествуется о делах князя Владимира (Святого) (978-1015) в области решения социальных проблем. Князь Владимир узнал и воспринял из Евангелия заповеди о том, что «Блажени милостивии, яко ти помилованы будут», «Продайте именья ваша и дадите нищим»..., «Не скрывайте себе сокровищ на земли, идеже тля тлит и татье подкапывают, но скрывайте себе сокровище на небесех, идеже ни тля тлит, ни татье крадут» и заповедь Давида «Блажен муж милуя и дая»... «Си услышав (Владимир), - сообщается в "Повести", повеле всякому нищему и убогому приходить на княжий двор и взимати всяку потребу, питье и кушанье, и из казны деньги. Устроив же это, он сказал: "яко немощнии и болнии не могут дойти до моего двора", и повеле сделать телеги, куда складывати хлебы, мясо, рыбы, овощ разноличный, мед в бочках, а в других квас, и возити по городу, спрашивая: "где болнии и нищий, которые не могут ходити?", и тем раздаваху на потребу»14. Владимир принял Устав о попечении и надзоре над церковными людьми. Вот некоторые извлечения из этого документа: «Для осуществления попечения над "церковными людьми" церкви выделяется "десятина" с княжих доходов, или "десятая часть от всякого суда, и с торгу десятая неделя по всем городам, от всякого скота на каждый год десятая доля и всякого хлеба на каждый год десятая доля"»15. Лаврентьевская летопись XIV в. повествует о милосердии князя Владимира Мономаха: «Милостив же был паче меры, поминая слово Господне, глаголющее: "блаженны милостивые, яко 239 ти помилованы будут", и блажен (князь) думавший о нищих и убогих... и не шадяще именья своего, раздавая требующим»16. Известны «поучения» князя Владимира Мономаха о защите слабых и благотворительности (начало XII в.): «...Страх имейте Божий в сердце своем и милостыню творите неоскудную, то бо есть начаток всякому добру... Всего же больше убогих не забывайте, но сколько можете, по силе кормите, и подавайте сироте, и вдовицу оправдывайте сами, а не давайте сильным погубить человека... Когда едете по своим землям, не позволяйте отрокам зло делать ни своим, ни чужим, ни в селах, ни в полях, чтобы не начали вас проклинать... Куда же ни пойдете, идеже станете, напойте, накормите бедного: и боле же чтите гостя, откуда же к вам ни придет, простого ли, знатного ли, аще не можете дарами, то брашном и питьем... Больного посетите, отдавайте последний долг мертвым, яко есмь смертны есмы все, и всякого встречного привечайте добрым словом... Старых чтите, как отцов, младших, как братьев... не гордитеся званием своим»17. Исторические документы, летописи донесли до нас сведения о социальной деятельности не только российских царей и князей, но и церкви. Так, о милосердной деятельности настоятеля КиевоПечерского монастыря св. Феодосия узнаем следующее: «Створи двор близ монастыря своего и церковь возгради в нем святого первомученика Стефана; тут же повеле пребывати нищим, и слепым, и хромым и больным, и от монастыря подаваше им еже на потребу, и от всего сущего монастырского десятую часть даяше им»18. В перечень дел церкви входили «...нищих кормление и чад мног, странным прилежание, сиротам и убогим промышление, вдовам пособие, девицам потребы, обидным заступление, в напастях поможение, в пожаре и в потопе, плененным искупление, в гладе прокормление, в худобе умирая и покровы и гробы»19. Жития святых доводят до нас сведения о деяниях святых отцов Церкви, например, св. Сергия Радонежского: «Сиротам акы общ милосерд, вдовицам яко заступник тепл; печальным утешение, скорбящим и сетующим радостотворец; нищим же и маломощным сокровище неоскудное; убогим и неимущим повседневная пища великое утешение; болящим во мнозех недугах посетитель, изнемогающим укрепление»20. В начале XV в. во время «великого голода» тысячи людей стекались к Волоколамскому монастырю в надежде на спасение от голодной смерти. Иегумен Волоколамского монастыря Иосиф Волоцкий «житница свои разверз по патриарху древле тезоименитому (т. е. подражая библейскому Иосифу). Он велел питать всех, а малых детей поместил в странноприимницу для прокормления. Голодающих детей оказалось более пятидесяти и некоторые из них имели всего по два с половиной года от роду. Бедные крестьяне приводили "строчат" к монастырю и оставляли их здесь. Пришлось выстроить за монастырем дом и питать детей»21. 240 241 2.3. Работные дома, богадельни, приюты, дома призрения, ночлежные дома в России Феномен работных домов мы рассматривали в контексте истории социальной политики в Великобритании времен Спинхемленда. В России также обращались к этой социальной практике, пытаясь решить насущные социальные проблемы. Нищета и ее следствие - попрошайничество были наиболее острыми социальными проблемами российской жизни. Крайне неблагоприятная ситуация складывалась в Москве и Санкт-Петербурге, куда в поисках работы и пропитания (особенно в неурожайные годы) стекались толпы нуждающихся. В статье «Дома трудолюбия» Е. Храпоничева подробно описывает историю работных домов в России: «Первая попытка организовать работу этих учреждений была предпринята еще во время царствования императрицы Екатерины II. В 1775 г. ею был отдан первый указ московскому обер-полицмейстеру Архарову, в котором говорилось о работном доме, куда следовало принудительно помещать "молодых ленивцев", получающих "пропитание работой"»22. В том же году «Учреждение о губерниях» поручает устройство работных домов вновь созданным приказам общественного призрения: «...В оных домах дают работу, а по мере работы пищу, покров, одежду или деньги... принимаются совершенно убогие, кои работать могут и сами добровольно приходят...» В 1785 г. работный дом объединили со смирительным домом для «буйных ленивцев». Получилось учреждение типа колонии принудительного труда, на базе которого в 1870 г. в Москве возникла городская исправительная тюрьма, известная ныне как «Матросская тишина». Работные дома были открыты в Красноярске и Иркутске, просуществовали они до 1853 г. В 1837 г. был утвержден Московский комитет по разбору дел о просящих милостыню. В ведение комитета передали и Московский городской работный дом, учрежденный в 1837 г. в целях предоставления заработка добровольно приходящим и принуждения к труду профессиональных нищих и праздношатающихся. В народе его называли работным домом Юсупова. Здесь призревались 200 человек. Приют содержался на средства Приказа общественного призрения. В 1865 г. А.И. Стрекалова, С.Д. Мертваго, Е.Г. Торлецкая, С.С. Стрекалов, СП. Яковлев, П.М. Хрущев учредили «Общество поощрения трудолюбия». Председателем была выбрана А.И. Стрекалова. С 1868 г. это общество вошло в ведомство Императорского человеколюбивого общества. Широкую известность получил «Московский муравейник» - общество для оказания временной помощи беднейшим жительницам Москвы. Члены «Муравейника» («муравьи») вносили в кассу не менее одного рубля и в течение года должны были за свой счет изготовить не менее двух предметов одежды23. В феврале 1884 г. в Москве открылся женский клуб трудолюбия. Получить работу могли все желающие - в швейных мастерских или на дому. Постепенно образовался комплекс, состоявший из мастерских, народной чайной и пекарни. В пекарне работницы мастерских покупали качественный хлеб по доступной цене. Беднейшим работницам хлеб выдавали бесплатно. Пока матери работали, дети находились под присмотром в яслях. Для грамотных девушек из бедных семей в 1897 г. была организована школа портних и закройщиц. Заказы поступали регулярно, изготовленная продукция продавалась по доступной цене в открытых складах. Это было первое московское благотворительное учреждение такого типа. В Санкт-Петербурге же к тому времени существовало уже три дома трудолюбия и один в Кронштадте на 130 человек, основанный Иоанном Кронштадтским в 1882 г. на частные пожертвования. Главной заботой призреваемых дома было щипание пеньки. Существовали модная и белошвейная мастерские для женщин и сапожная учебная мастерская для мальчиков. К 1895 г. были открыты дома трудолюбия в Вильне, Елабу-ге, Архангельске, Самаре, Чернигове, Витебске, Владимире, Калуге, Симбирске, Саратове, Смоленске и других городах Российской империи. Евангелический второй дом трудолюбия в Санкт-Петербурге был основан на средства, собранные бароном О.О. Буксгевденом среди лютеранского купечества. Учреждение было закрытое, призреваемые в нем находились на полном содержании: «Опыт показал, что работающие не умели распоряжаться полученными деньгами и оставались в бедственном состоянии, что и побудило совет обеспечить их кровом и харчами. Ввиду этого, всем искавшим работы, за исключением нескольких женатых стариков, ставилось условие, чтобы они жили в доме трудолюбия»24. Постепенно выявилась необходимость в организации двух типов учреждений трудовой помощи для добровольцев. Предполагалось, что в одних учреждениях можно было бы получить только временную работу, в других, закрытых, предусматривалась изоляция призреваемых от внешнего мира в воспитательных целях и, соответственно, их полное содержание. В последнем случае о «самоокупаемости» не могло быть и речи - требовалась финансовая поддержка государства и частных благотворителей. Наиболее целесообразной формой учреждений второго типа представлялась земледельческая колония: «Человек, пришедший в лохмотьях искать работу, не способен более к самостоятельному труду... Для такого индивида единственным спасением была бы рабочая колония вдали от города»25. Человеку же, лишившемуся работы недавно, вполне мог помочь городской дом трудолюбия. Практически все дома трудолюбия дотировались государством или частными благотворителями. Средняя доплата для покрытия расходов дома составляла 20-26 коп. в день на человека. Приходили в основном люди неквалифицированные, их труд был низкооплачиваемым. Они щипали пеньку, изготавливали бумажные мешки, конверты, тюфяки, трепали паклю. Женщины шили, расчесывали пряжу, вязали. Даже этим нехитрым ремеслам призреваемых зачастую приходилось сначала учить, что значительно увеличивало расходы. Заработок чернорабочего в мастерских составлял от 5 до 15 коп. в день. Работы по уборке улиц 243 242 и на свалках нечистот оплачивались дороже, но таких заказов на всех призреваемых не хватало. Существовали дома трудолюбия и для детей. Представлялось, что подобные учреждения необходимы в первую очередь именно для подрастающего поколения, чтобы дать ему правильное воспитание с самого детства и искоренить развившееся в стране нищенство и попрошайничество детей. В 1891 г. в Ярославле местный Комитет призрения неимущих открыл картонажно-переплетную мастерскую для беднейших детей, чтобы отвлечь их от нищенства. При мастерской была дешевая столовая. За работу дети получали 5-8 коп. в день. Оставаться в доме они могли от месяца до года26. До 1895 г. в России было учреждено 52 дома трудолюбия. В 1895 г. вышло положение о попечительстве под покровительством императрицы Александры Федоровны для содействия и оказания материальной помощи при открытии новых домов, а также для поддержания уже существующих. К 1898 г. в России насчитывалось уже 130 домов трудолюбия. Комитет попечительства с ноября 1897 г. приступил к изданию журнала «Трудовая помощь». В 1895 г. был создан рассчитанный на 100 работниц дом трудолюбия им. Горбовых. На втором этаже располагались две швейные мастерские, на первом - квартиры служащих и народная столовая. Женщины приходили в дом сами или направлялись городскими попечительствами и управой. В основном это были крестьянки и мещанки в возрасте от 20 до 40 лет, часто неграмотные. При поступлении каждой выдавалась расчетная книжка, предоставлялись швейная машинка и шкаф для хранения незаконченной работы. В среднем здесь ежедневно работали 82 женщины. Заработную плату получали один раз в неделю - от 5 до 65 коп. за день. Из заработка вычиталась стоимость материала, ниток, делались отчисления в пользу дома. Позднее при доме были организованы детские ясли. Продукция сбывалась посредством регулярных городских заказов для различных богоугодных заведений. Например, в 1899 г. от городской управы поступил заказ на шитье белья для всех больниц Москвы27. В сложных условиях находился московский городской работный дом, оказывающий трудовую помощь как добровольцам, так и людям, доставляемым полицией. До 1893 г. дом находился в ведении имевшего весьма скудные средства Комитета для разбора и призрения просящих милостыню. Никаких работ здесь не производилось, призревались в основном нищие (число добровольцев было минимальным). Вскоре комитет был упразднен, а подведомственные ему благотворительные учреждения перешли в ведение московского городского общественного управления. Постепенно дела стали налаживаться. В 1895 г. дому предоставили возможность работы на свалке нечистот, возродили переплетно-конвертную и корзинно-бельевую мастерские. П.М. и В.И. Третьяковы пожертвовали дому 2 тыс. руб. В московском работном доме находились доставленные полицией дети и подростки, которых в 1913 г. перевели в приют им. доктора Гааза. В детском отделении приюта воспитывались беспризорники в возрасте до десяти лет. Имелись здесь и ясли для детей рабочих дома трудолюбия и работного дома. Существовали учреждения, помогавшие в поисках работы. Начавшая функционировать в 1913 г. московская биржа труда им. ТС. Морозова давала возможность рабочим и работодателям находить друг друга. Работодатели приезжали из Ярославской, Тверской, Рязанской и других губерний. Ежедневно нанималось до 200-250 человек, нуждавшихся в трудоустройстве, в основном это были сельские рабочие. Биржа была основана на пожертвования и услуги в трудоустройстве предоставляла бесплатно. 244 245 Благотворительность и социальная политика 3.1. Лексикон благотворительности Институт благотворительности возник давно. Можно ли рассматривать благотворительность как направление социальной политики? Из небольшого экскурса в историю Российского государства ясно, что государство и церковь издревле взаимодействовали, выступали партнерами в благородном деле помощи нуждавшимся. Оказываемую церковью социальную помощь на- селению традиционно относили и относят к области благотворительности. Почему так происходит? Как связаны благотворительность и социальная политика? Под благотворительностью понимается добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки28. В словаре Брокгауза и Ефрона благотворительность определяется как материальная помощь нуждающимся, помощь в лечении бедных больных, воспитании сирот и бесприютных детей и призрении дряхлых, увечных и не способных к труду. Различают частную и общественную благотворительность29. Греческий синоним благотворительности - филантропия трактуется в этом же словаре как человеколюбие30. В Толковом словаре русского языка В. Даля мы находим более развернутое определение и сопутствующие термины: «Филантропия - человеколюбие, забота об улучшении участи человечества. Филантропическое общество, человеколюбивое заведение, даровая школа, богадельня и вообще богоугодное»31. Большой энциклопедический словарь (2000 г.) трактует благотворительность как оказание материальной помощи нуждающимся (как отдельными лицами, так и организациями). При этом благотворительность может быть направлена на поощрение и развитие каких-либо общественно значимых областей деятельности (защита окружающей среды, охрана памятников культуры и т. д.)32. В английском языке благотворительность обозначается словом «charity». «Longman Handy Learner's Dictionary» предлагает следующие трактовки этого понятия: великодушие, щедрость и помощь бедным; доброта, проявляемая по отношению к осужденным (к суждениям других); организация помощи людям33. В толковом словаре «Webster's Desk Dictionary of the English Language» понятие «charity» трактуется как: великодушие, щедрость по отношению к бедным; милостыня или помощь; благотворительный фонд, фонд милосердия; благожелательные чувства; снисходительность или терпеливость; христианская любовь34. В современной отечественной литературе также существует широкий спектр трактовок и определений благотворительности. «Благотворительность - негосударственная добровольная безвозмездная деятельность в социальной сфере, направленная на поддержку отдельных лиц или организаций, у которых по тем или иным причинам не хватает ресурсов для полноценного функционирования. При этом поддержка, оказываемая на основе родственных, соседских, дружеских и иных личных связей, не рассматривается как социальный феномен благотворительности»35. «Благотворительность - безвозмездная деятельность общества, направленная на защиту того или иного круга объектов или тех или иных сфер бытия человека, осуществляемая им во имя поддержания своего равновесия и совершенствования, субъективно мотивируемая чувствами страха смерти, милосердия, справедливости, социальной ответственности и желаниями "прощения грехов", гармонии, социальной стабильности, личной значимости, известности и личного бессмертия»36. «Благотворительность - общечеловеческое движение, включающее совокупность гуманитарных действий отдельного человека, организаций, обществ и т. д. В основе благотворительности лежит стремление проявить любовь не только к ближнему, но и незнакомому человеку, оказать безвозмездную материальную, финансовую помощь нуждающимся и социально не защищенным гражданам. В современном понимании благотворительность означает предоставление помощи лицам и организациям, участие в улучшении жизни больных и бедняков, немощных и отвергнутых жизнью»37. «Благотворительность ■*это перераспределение ресурсов на решение социальных проблем. Не только денег, но и личного времени, энергии»38. 246 247 3.2. Благотворительная деятельность как направление социальной политики Благотворительность основана на добровольной деятельности граждан и организаций. Эта деятельность предполагает не- зависимое волеизъявление, неважно, единичное или регулярно воспроизводимое, а следовательно, вряд ли сводимое к политике как системе согласованных действий. В прошлом благотворительная деятельность таковой и являлась. Она зависела от благородных чувств филантропов, меценатов; деятельность церкви также не рассматривалась как направление социальной политики. В прошлом благотворительность и меценатство были уделом лишь очень богатых людей. Что изменилось и изменилось ли в современном обществе? В наши дни благотворительность - один из институтов гражданского общества. С позиций многосубъектности социальной политики институт благотворительности отвечает за определенный сегмент в общем поле социальных проблем общества. Характерной чертой социальной политики советской России было провозглашение государством полной ответственности за решение всех социальных проблем, что фактически исключало необходимость в деятельности общественных благотворительных организаций. В то же время в странах с рыночной экономикой благотворительность (и собственно деятельность благотворительных организаций) стала одним из заметных путей решения многих социальных проблем. Здесь благотворительность представляет индустрию социальной помощи, что стало возможным именно благодаря демократической организации государства и общества. 3.3. Роль государства в благотворительной деятельности Демократизация общества, развитие финансовых технологий и технический прогресс позволили участвовать в благотворительности широкому кругу лиц. Одновременно потребовалось принятие соответствующих законодательных актов. Благотворительная деятельность является одним из способов выражения социальной позиции для современных корпораций. Такая деятельность подразумевает выделение компаниями материальных и нематериальных ресурсов на поддержку социально актуальных областей. Тем самым компании добровольно возлагают на себя определенную долю ответственности за со248 циальное положение в обществе, стремясь создать при этом благоприятное общественное мнение о самой компании. В развитых странах поддержка благотворительности со стороны государства привела к формированию благоприятного налогового режима для частных лиц, корпораций и организаций, осуществляющих пожертвования. Расширение системы благотворительности сопровождалось развитием теоретических концепций и формированием принципов управления благотворительными организациями, правил стратегического планирования благотворительных программ и методов оценки их реализации39. В России принят Закон о благотворительной деятельности и благотворительных организациях [№ 135-ФЗ (РГ 95-159) от 11 августа 1995 г.], в котором установлены цели, определен круг участников благотворительной деятельности, расписаны ответственность, источники формирования имущества благотворительной организации и др. Современная ситуация свидетельствует о том, что со временем благотворительность может стать эффективным способом решения социальных проблем. Привлечение государством различных институтов гражданского общества позволит перенести часть социального бремени государства на органы местного самоуправления и общественные организации, которые уже осуществляют свою деятельность в социальной сфере. Направленность и формы такого взаимодействия в разных странах различны. Они зависят от степени развития экономики государства, уровня защищенности социально-экономических прав его граждан, формирования среднего класса, социального участия бизнеса, существующего законодательства, направленного на создание условий деятельности организаций социальной направленности и действенной благотворительности40. 3.4. Возрождение благотворительности в России Корпоративная благотворительность Активно развивавшийся в дореволюционной России, институт благотворительности в Советском Союзе фактически пре249 кратил свое существование (если не считать некоторые общественные организации, финансировавшиеся государством) 41. Возрождение российских филантропических традиций относится к началу 1990-х годов и связывается с проведением рыночных реформ. Определенное влияние на развитие благотворительности в России оказали иностранные фонды, в том числе Фонд «Евразия», Фонд Форда, Фонд МакАртуров, Фонд Ч.С. Мотта, Институт «Открытое Общество» Дж. Сороса, Фонд Хьюлеттов Charities Aid Foundation и др. Приоритетным направлением деятельности этих фондов в России стала поддержка программ развития гражданского общества, частного предпринимательства и некоммерческого сектора, а также проектов в области образования, науки и культуры. Ведущая роль в российской благотворительности принадлежит корпоративному сектору (что значительно отличает российскую систему от американской). Однако недостаточное развитие рыночных отношений, отсутствие четкой правовой базы ведения бизнеса и механизмов защиты прав частной собственности обусловливают высокую зависимость корпоративного сектора от административной системы, вследствие чего корпоративная благотворительность в России существует в условиях компромисса с государственной властью. В большинстве случаев основным направлением корпоративной благотворительности являются поддержка города, региона или государственных объектов, а также социальная помощь сотрудникам предприятия42. О масштабах корпоративных программ, являющихся своего рода социальными инвестициями, позволяют судить данные Центра экономических и финансовых исследований и разработок (ЦЭФИР), согласно которым в 2002 г. промышленные компании выделили 97 млрд руб. на финансирование социальной сферы. Крупные и средние компании (а именно на них приходится большая часть всей корпоративной благотворительности) практикуют разные подходы к осуществлению благотворительных программ. Во многих фирмах создаются подразделения, отвечающие за корпоративную благотворительную политику (прямая благотворительность). На долю прямых пожертвований приходится 75% от всех благотворительных сумм. В других компаниях организуются юридически независимые структуры, кото- рые занимаются отбором реципиентов и распределением между ними благотворительных ресурсов головных компаний (косвенная благотворительность). Подобный структурированный подход к благотворительной деятельности, с одной стороны, избавляет высшее руководство от необходимости общения с многочисленными организациями - грантополучателями или желающими таковыми стать, с другой - обеспечивает определенную прозрачность процесса благотворительности, исключая случаи поддержки тех или иных организаций из-за личных симпатий руководящих лиц. С момента своего зарождения корпоративная благотворительность претерпела некоторые социокультурные изменения. Сегодня она обусловлена не столько этическими и социальными аспектами, сколько развитием public relations (PR) как сознательным и целенаправленным формированием сети отношений между предпринимательством и обществом. Благотворительная помощь бизнес-организаций условно делится на три сектора: социальные программы; помощь в сфере культуры и искусства; помощь в сфере науки и образования. Корпорации, оказывающие филантропическую помощь, стараются фокусировать свои ресурсы на определенных направлениях и, как правило, в тех регионах, в которых осуществляют свою деятельность. Объектами благотворительной помощи для корпораций являются в основном некоммерческие организации. Они выступают либо как посреднические структуры между получателями и давателями помощи, либо как непосредственные ее получатели. Россия, где также имеется богатый исторический опыт благотворительности, предпринимает попытки возродить собственные традиции корпоративной благотворительности, используя при этом и лучшие примеры из мировой практики. Крупные российские финансово-промышленные группы имеют собственные благотворительные программы. При этом явно прослеживаются и недостатки действий отечественных компаний в этой области. Прежде всего это отсутствие у большинства российских компаний структурированного подхода к благотворительности, стратегии благотворительности, долгосрочных программ в этой области и т. д. 250 251 Российские компании предпочитают взаимодействовать напрямую с получателями помощи и не готовы доверить распоряжение своими деньгами другим организациям. Это связано с неразвитостью института некоммерческих организаций (НКО). В стране нет конкуренции как на получение, так и предоставление благотворительной помощи; нет открытых и понятных всем правил, по которым компании отбирают объекты помощи (конкурсов, программ грантов и т. д.). Решения о выделении благотворительных ресурсов и их применении имеют, как правило, личностный характер и исходят от высших руководителей компании, что часто работает на имидж не компании, а руководителя. Все это, а также отсутствие эффективных механизмов контроля за распределенными благотворительными средствами препятствует переходу российской корпоративной благотворительности от разовых акций к самоценной благотворительной культуре. Посредники благотворительной деятельности Определенную роль в развитии благотворительности в России играют общественные фонды и организации, многие из которых занимаются поддержкой социальных инициатив, направленных на защиту детей, инвалидов и социально нуждающихся граждан. В основном общественные организации являются небольшими по своим размерам и финансируются за счет получаемых грантов и пожертвований. Некоммерческие организации деятельности; какова специфика деятельности благотворительных фондов в России и их влияние на решение социальных проблем. Приведем в качестве иллюстрации сведения о некоторых особенностях деятельности НКО Нижнего Новгорода. Так, в городе действует Служба добровольцев. Силами этой организации осуществлены следующие проекты: «Мосты будущего» - разработка форм взаимодействия власти, бизнеса и НКО в Приволжском федеральном округе (в ходе проекта был организован благотворительный бал, на котором были собраны средства для проведения конкурса проектов по самофинансированию детских домов), «Российско-польские встречи руководителей добровольческих центров» - обмен опытом и технологиями; «Единое пространство» - создание сети добровольческих центров в Нижегородской области. Создано четыре добровольческих центра в малых городах: Бутурлине, Семенове, Кстове и Дзержинске, объединенных сетевой деятельностью при координации нижегородской Службы добровольцев; «Школа юного благотворителя» - подготовка менеджеров благотворительных программ для бизнес-организаций. С 1999 г. нижегородская Служба добровольцев является инициатором проведения в Нижегородской области так называемого благотворительного сезона, во время которого подводятся итоги конкурсов «Благотворитель года», «Доброволец года», «Фирма доброй воли» и др. Современные благотворительные фонды Деятельность некоммерческих организаций (НКО) распространена довольно широко. Один из ракурсов работы подобных организаций - посредничество в области благотворительности. Однако дело это новое для России, и, в частности, далеко не ясно, нужны ли НКО как посредники в данной сфере; эффективны ли они как посредники; какие ресурсы привлекают НКО для своей посреднической деятельности; соответствует ли их самооценка оценкам со стороны; в чем основные достижения российских НКО и каковы крупные препятствия их благотворительной Важной тенденцией в благотворительности стало появление частных российских фондов, в том числе Фонда некоммерческих программ «Династия», основанного на средства создателя компании «Вымпелком» Д. Зимина; Фонда В. Потанина; Фонда содействия отечественной науке, учредителями которого являются Р. Абрамович, О. Дерипаска и А. Мамут; Фонда Ж. Алферова; Международного благотворительного фонда В. Спивакова и др. Большинство частных фондов создаются руководителями крупных компаний и развивают традиции, заложенные С. Морозовым, А. Бахрушиным и П. Третьяковым43. 252 253 Основное направление деятельности этих фондов - поддержка российского научного, культурного и интеллектуального потенциала. Важно отметить, что по сравнению с корпорациями частные фонды находятся в меньшей зависимости от административной системы и более свободны в распределении средств и, соответственно, способны более эффективно выполнять свою миссию. 3.5. Благотворительная деятельность в России глазами исследователей По заказу российского представительства Charities Aid Foundation Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ) провел среди представителей российских коммерческих компаний социологическое исследование по корпоративной благотворительности. В опросе участвовали представители 207 компаний из Москвы, Санкт-Петербурга, Нижнего Новгорода и Новосибирска44. Опрос не предполагал выяснения количественных показателей общей распространенности благотворительности в России. Цель исследования - составить картину современного состояния корпоративной благотворительности, установить ее наиболее эффективные формы, пути и перспективы развития. Именно поэтому непременным условием участия в опросе являлось наличие у компании опыта благотворительной деятельности. Объектом исследования стала благотворительная деятельность не только крупных, но и средних и малых фирм. Мнения о широте распространения благотворительности коммерческих компаний в России сильно расходятся. Составляются пессимистические и оптимистические варианты ее развития в ближайшие годы. Эта тема все чаще становится предметом дискуссий, но отношение к ней самих представителей бизнеса часто неизвестно. Проведенное исследование позволило представить ситуацию в корпоративной благотворительности глазами тех, кто в ней непосредственно участвует и от кого напрямую зависит развитие этой сферы. Одним из важных итогов данного исследования можно считать саму готовность представителей коммерческих компа254 ний обсуждать ситуацию в корпоративной благотворительности. Еще несколько лет назад говорить об этом направлении деятельности компаний можно было только с отдельными представителями бизнес-сообщества. В настоящее время отношение к благотворительности меняется. Предприниматели начинают воспринимать эту деятельность в новом для России ракурсе - как инструмент диалога с местным сообществом, органами власти, фактор укрепления корпоративной солидарности, как неотъемлемую часть PR компании. Не случайно самыми важными мотивами благотворительности опрошенные назвали не только альтруизм руководства компаний, сострадание к тем, кто нуждается в помощи, но и создание позитивного имиджа компании. О возможности получения компанией налоговых льгот большинство респондентов даже не упоминали. Опрос показал, что при достаточно низкой оценке распространенности и условий ведения благотворительной деятельности в России респонденты демонстрируют высокую готовность ее развивать и совершенствовать. Среди наиболее значимых причин, препятствующих развитию благотворительности, отмечается несовершенство законодательной и налоговой сфер, а также отсутствие признания, поддержки благотворителей на государственном уровне. Приоритетным направлением благотворительности компаний по-прежнему остаются социальная сфера и социально незащищенные слои населения. Современные благотворители поддерживают также проекты в сферах науки и образования, культуры и искусства. Каждая третья компания, представленная в опросе, поддерживает религиозные организации. Надо заметить, что такой высокий показатель помощи религиозным конфессиям вполне сравним с объемами благотворительной помощи в сфере культуры и искусства. Исследование показало, что благотворительность коммерческих компаний в основном носит стихийный характер. Фирмы ограничиваются лишь поддержкой разовых акций. Респонденты не устанавливают зависимости между долгосрочной программой благотворительных действий и периодичностью оказания помощи. Многие представители компаний заявляют о наличии специальных программ, но в то же время указывают на несистема255 тичность, а подчас и эпизодичность помощи. Это позволяет говорить о том, что во многих компаниях благотворительная деятельность больше декларируется, нежели осуществляется. Но изменения все же происходят: каждая третья компания отмечает, что за последний год была выработана более четкая стратегия благотворительной деятельности. В исследовании приняли участие всего лишь несколько компаний, у которых программа благотворительной деятельности существует не сама по себе, а согласована со стратегией развития самого предприятия. Многие руководители компаний пока не представляют себе, как долгосрочная, тщательно продуманная благотворительная стратегия может повлиять на финансовый успех, способствовать укреплению позитивного имиджа компании. Роль руководителя в российской благотворительности огромна. Все решения о том, кому, как и в каких объемах будет оказана помощь, принимает руководящий состав компании или ее генеральный директор. Такая практика распространена в подавляющем большинстве компаний. Конкурсная система отбора благополучателя, как правило, отсутствует. Получателя помощи «назначает» руководитель исходя из личных убеждений, знакомства с людьми и организациями, нуждающимися в помощи. Сотрудники компании в принятии таких решений не участвуют. Компании, а вернее их руководство, самым важным критерием при отборе получателей помощи считают не сумму запрашиваемых средств, а твердые гарантии целевого использования выделяемых средств, возможность постоянного финансового контроля. На этом факте необходимо остановиться подробнее. Несмотря на то что финансовое состояние компании участники опроса называют серьезной проблемой, тормозящей развитие этой деятельности, результаты исследования свидетельствуют, что предприниматели тем не менее готовы жертвовать на благотворительные цели, но с одним важным условием: они хотят быть уверенными в том, что деньги дойдут до адресата, «сработают» максимально эффективно. Для этого же требуется четкая и прозрачная система контроля. Можно предположить, что решение руководства компаний помогать только тем организациям и лицам, которых знают лично, обусловлено именно доверием, убежденностью, что средства не будут растрачены зря. 256 Все это говорит о том, что время просителей-одиночек постепенно проходит. На смену эпизодической помощи, инициатором которой подчас выступал сам проситель, приходят долгосрочные программы. Компании выбирают благотворительные проекты, пытаясь «дать удочку, а не рыбу». Этот подход особенно характерен для крупных коммерческих структур, объем благотворительной помощи которых позволяет реализовывать крупные программы. Все больше внимания отводится тому, как посредством благотворительной деятельности компания может заявить о себе в обществе, приблизиться к новым рынкам сбыта и т. д. Не случайно все чаще за благотворительность в компаниях отвечают PR-менеджеры, которые разрабатывают политику продвижения компании как в профессиональном сообществе, так и в СМИ. Исследование зафиксировало такую закономерность: чем крупнее компания, тем чаще ее представители положительно относятся к освещению благотворительных акций в средствах массовой информации, тем шире распространена практика инициирования СМИ. По всей видимости, крупные коммерческие структуры с внушительными объемами благотворительной помощи, серьезной программой работы в этой сфере используют все возможности благотворительного «позиционирования», рассматривая такую деятельность как часть PR-стратегии. Результаты исследования позволили выявить и основные тенденции в развитии форм безвозмездной помощи. Большинство компаний, представленных в опросе, намерены работать постарому, ориентируясь на адресную помощь и проведение разовых акций. Такой подход респонденты считают наиболее эффективным в России, а самым непопулярным - оказание помощи через государственные органы социальной защиты. В тех компаниях, где готовы внедрять новые формы работы, прослеживается заинтересованность руководства компании в вовлечении в благотворительность своих сотрудников в качестве как волонтеров, так и потенциальных жертвователей. Активного внедрения новых, широко используемых в западных странах моделей благотворительности - создания частных и корпоративных фондов, проведения фантовых конкурсов - ожидать от большинства российских компаний пока сложно. 92694 257 Альтруизм руководства и создание позитивного имиджа компании - два основных, официальных мотива российской благотворительности. И хотя вопросу о создании взаимовыгодных отношений с властями респонденты отвели третье место, исследование показывает, что взаимодействие с органами власти подчас является ключевым мотивом благотворительности. Причем игра идет не в одни ворота (хотя случаи «добровольно-принудительной» благотворительности фигурируют в опросе). Партнерство устраивает обе стороны, позволяя решать как социальные проблемы, так и проблемы самого бизнеса. Яркое тому подтверждение: почти все компании, ведущие благотворительную деятельность в сотрудничестве с органами власти, оценивают такую практику положительно и намерены развивать ее в ближайшем будущем. Партнерство с органами власти для улучшения социальной ситуации в стране признали наиболее эффективным большинство респондентов. Исследование позволяет представить современный уровень сотрудничества бизнеса и некоммерческих организаций в сфере благотворительности. Предприниматели постепенно преодолевают скептическое отношение к таким организациям, начинают относиться к ним как к партнерам, а не просителям. Этот процесс протекает сложно, ему во многом препятствует негативный имидж НКО, сложившийся в обществе: преобладающая часть бизнесменов, с недоверием относящихся к третьему сектору, никогда не имели опыта совместной работы. Но позитивные шаги к сотрудничеству есть. Некоторые компании уже осознали значимость партнерства с НКО в противовес партнерству с органами власти, стремясь обрести независимость в принятии решений, создать собственный, «благотворительный» имидж в сообществе. Опрошенные признали, что некоммерческие организации могут играть важную роль в развитии благотворительности коммерческих компаний45. Отметим, что 45% опрошенных считают, что благотворительная деятельность коммерческих компаний может существенно влиять на улучшение социальной ситуации в России. Респонденты уверены, что их благотворительная деятельность способна изменить ситуацию к лучшему в масштабах всей страны. Намерение свернуть свои благотворительные проекты выразили лишь 3,4% представителей компаний. Глава 8 Идеалы социальной политики справедливость и выбор 1 Социальная политика и социальная справедливость 1.1. Социальная справедливость Социальная справедливость - один из основных принципов социальной политики наряду с правом на труд, достойным вознаграждением, ответственностью человека за свое материальное положение и т. д. В широком смысле слова справедливость представляет собой разумность общественной жизни. Справедливость - это соответствие происходящего общепринятым нормам, правилам и традициям; это воздаяние за содеянное, воздаяние по заслугам: согрешил - наказан, совершил благое дело - вознагражден, а не наоборот. В специальном, узком, смысле справедливость есть нравственно санкционированная размеренность в распределении выгод и тягот совместной жизни людей1. В повседневном массовом сознании с укорененными в нем уравнительными идеями справедливость обычно тесно связана с представлением о равенстве. Однако эти ценности в реальной жизни трудно совместимы. Лишь авторам социальных утопий удавалось изобразить общество, которое устроено так, что все люди равны и одновременно благоденствуют. В реальной истории стремление насадить равенство оборачивалось «равенством в нищете». «Социальная справедливость» - понятие, применяемое для обозначения институционального измерения справедливости, 259 нравственность в ее проекции на социальную сферу. О социальной справедливости говорят как об основной добродетели социальных институтов. Идеалом социальной справедливости является такая система общественных институтов, которая не в единичных действиях, а по самой своей структуре, т. е. постоянно, обеспечивает справедливое распределение социально-политических прав и материальных благ. Разнообразие подходов к проблеме справедливости определяется ценностными приоритетами общей концепции справедливости, которая может пониматься преимущественно как: 1) равенство; 2) пропорциональность заслугам или же 3) гарантии неотъемлемых прав на обладание чем-либо2. Первой трактовке соответствуют концепции ревизионистского либерализма и радикального эгалитаризма. Ревизионистский либерализм (его родоначальники Д. Дьюи и Л.Т. Хобхауз) в отличие от классического либерализма исходит из невозможности действительного легально-политического равенства и равноправия вне эгалитарных мероприятий в социальной сфере. Теоретическое обоснование эгалитарных реформ во имя социальной справедливости может опираться на деонтологически-формалистское (Р. Тауни, Б. Вильяме, В. Франкена, Г. Властос), утилитаристское и контрактуалистское моральное рассуждение. Для утилитаристов решающими аргументами являются, во-первых, тот факт, что получение неимущими определенного количества благ дает больший прирост полезности, чем потеря того же количества благ избыточно обеспеченными (Р. Хэар, Р. Брандт, В. Райан и др.), во-вторых, необходимость искоренения зависти, которая резко понижает общий уровень совокупной удовлетворенности (Р. Хэар). Контрактуализм в версии Дж. Ролза обосновывает эгалитарную социальную программу рациональным выбором равенства неотчуждаемых прав в отношении основных свобод (политического равноправия), доступа к должностям и положениям, к эгалитарной системе компенсации неравенств, допускаемых только для того, чтобы обеспечить большую в сравнении с простым уравнительным распределением выгоду наименее преуспевающим3. Различные представители радикального эгалитаризма (К. Нильсен, Р. Норман, Э. Андерсон и др.), критикующие либе- рал-ревизионистскую систему распределения за неизбежное предварительное признание менее преуспевающих граждан низшими по ценности, пытаются выдвинуть программу реформ, которые не только обеспечили бы материальную компенсацию нуждающимся, но дали бы им возможность равноправно участвовать во всех многочисленных сферах гражданского общества. Распределительная система должна распространяться даже на тех граждан, которые считаются ответственными за свое неудачное социальное положение (исключая преступников). Другое направление в интерпретации социальной справедливости представлено меритократическими концепциями (Дж. Шер, Д. Белл, А. Голдман, А. Розенберг). Они предполагают конструирование такой социальной системы, в которой каждому гражданину предоставляется возможность получить статус, в точности соответствующий его заслугам. Третья, либертаристская, традиция опирается на понимание социальной справедливости как соблюдения неотъемлемых прав на определенную собственность. Последняя воспринимается как органическая часть личности и, следовательно, не может превращаться в средство решения общественных проблем. Однако либертаристские концепции, как отмечают сами представители этого направления, лишь формально могут быть отнесены к теориям социальной справедливости4. Действительно, социальная справедливость - это очень сложное и многоплановое явление. Единой концепции социальной справедливости не существует. Тем не менее специалисты признают лидирующее положение теории Дж. Ролза. Согласно У. Кимлике, все последующие теоретики определяют свою позицию, сопоставляя ее с точкой зрения Ролза5. 260 261 1.2. Дистрибутивная теория справедливости Дж. Ролза и социальная политика В 1971 г. вышел в свет труд Джона Ролза «Теория справедливости». В своей теории Ролз исходит из либерального принципа индивидуализма. В этом он противостоит коллективистскому пониманию справедливости как коммунизма, который предпола- гает равномерное распределение благ между всеми, так и политической философии утилитаризма, которая также не принимает в расчет различий между индивидами и рассматривает справедливость как максимизацию общественного блага безотносительно к тому, насколько равномерно оно распределено в обществе. Ролз полагает, что индивиды отличаются во многих отношениях, в том числе и в том, что они считают благом6. В отличие от крайних либералов, которые отрицают значимость перераспределительных механизмов, Ролз доказывает, что в справедливом обществе они необходимы. Поэтому цель его теории, которая в этом смысле является дистрибутивной, заключается в анализе, оценке и выборе способа распределения благ в обществе, способного привести к воцарению социальной справедливости. В основу справедливого общества Ролзом положены два принципа (в которых уравнены права всех индивидов). Во-первых, принцип равной свободы - любой человек должен располагать максимальной свободой, совместимой со столь же максимальной свободой других людей. Во-вторых, принцип равной доступности - все, что может представлять благо для человека, должно быть равно открыто для любого члена общества. Ролз доказывает, что без этих основополагающих принципов никакая конструкция справедливого общества невозможна. Ролз предлагает собственную трактовку неравенства. Суть ее состоит в том, что справедливое общество не должно облагодетельствовать всех. В свободном и открытом обществе индивиды обязаны заботиться о себе сами - выбирать те ценности, которые они рассматривают как благо, стремиться к их достижению, опираясь на собственные силы и способности. Это естественным образом порождает материальное и социальное неравенство. Вместе с тем справедливое общество должно быть «честным». Руководствуясь чувством честности, члены общества способны осознать, что не все индивиды собственными усилиями могут обеспечить себе более или менее достойное существование. Речь идет об инвалидах, нетрудоспособных, хронически больных и других категориях людей, которые без общественной поддержки неизбежно будут влачить жалкое существование. Социальные трансферты, согласно Ролзу, требуется направлять именно на эти категории граждан. Поэтому социальное неравенство оправданно и справедливо только тогда, когда оно приносит выгоду наименее благополучным членам общества. Ролз полагает, что «всем проявлениям социального и экономического неравенства должны быть свойственны следующие признаки: наиболее обделенные должны иметь лучшие перспективы, неравенство должно быть связано с должностями и позициями, доступными всем в равной степени»7. По теории Ролза, социальная и экономическая справедливость должны в равной мере присутствовать и сочетаться в обществе. Например, фундаментальные свободы не могут быть ограничены, даже если это привело бы к повышению благосостояния тех или иных социальных групп или общества в целом. Это общество, в котором в соответствии с фундаментальным принципом различия справедливым признается неравенство. Деятельные, предприимчивые, талантливые, удачливые индивиды занимают в нем более высокие позиции и имеют большие доходы соразмерно с результатами их деятельности. Перераспределение благ ориентировано на наиболее обездоленные группы людей. Но такое перераспределение не должно подрывать энергию и предприимчивость индивидов, создающих общественное благосостояние. Нельзя переходить грань, за которой перераспределение начинает разрушать ту выгоду, которую все общество, а следовательно, и наименее обеспеченные его члены, получают от деятельности более предприимчивых и талантливых индивидов. Предложенная картина справедливого общества, хотя и построена на реалистичных и хорошо обоснованных принципах, все-таки излишне теоретична. Воспримут ли люди общество, устроенное на этих принципах, как справедливое, будут ли они придерживаться этих принципов длительное время? Это непростой вопрос, ведь индивиды, участвующие в перераспределении общественных благ (т. е. те, кто отдает часть своих доходов или претендует на получение помощи), находятся на разных ступенях социальной иерархии. И это будет искажать их оценки предложенного общества. Богатые могут находить несправедливым, что им предлагают не только обеспечивать бедных куском хлеба, но и создавать им «наилучшие перспективы». Бедные, напротив, могут считать понимаемое таким образом общество скупым, 262 263 заботящимся лишь о минимизации того ущерба, который перераспределение благ наносит эффективности экономики. Поэтому, чтобы представить, как индивиды могут взглянуть на предлагаемое справедливое общество без искажений, обусловленных их различными социальными позициями, Ролз предлагает мысленный эксперимент, который называет «занавесом неведения». В любом реальном обществе, рассуждает Ролз, имеется большее или меньшее число привилегированных субъектов, которых вполне устраивают их положение и доходы. Поэтому совсем не очевидно, что они согласятся изменить существующие социальные институты и ввести принципы справедливости как честности. Но, предположим, что люди, которые составляют и подписывают первоначальный социальный контракт, закладывающий основополагающие структуры общества, не в состоянии знать, каким будет их статус в этом обществе, займут ли они в нем положение в верхних слоях или же окажутся в нижних. Эта гипотетическая ситуация и есть «занавес неведения». В такой ситуации, доказывает Ролз, люди, поразмыслив, должны принять общество, построенное на принципах справедливости как честности, и заключить соответствующий общественный договор. Таким образом, Ролз предлагает идеально-типическую модель справедливости в либерально-демократических обществах. Справедливость - это первая добродетель общественных институтов точно так же, как истина - первая добродетель систем мысли. Справедливость не допускает, чтобы потеря свободы одними была оправдана большими благами других. Непозволительно, чтобы лишения, вынужденно испытываемые меньшинством, перевешивались объемом преимуществ, которыми наслаждается большинство. И именно здесь должна вступать в действие социальная политика, которая могла бы защитить меньшинство от произвола. Основной тезис теории справедливости состоит в том, что люди, находящиеся в равных условиях, могут выбрать два различных принципа. Первый из них требует равенства в приписывании основных прав и обязанностей, а второй утверждает, что социальное и экономическое неравенство, например в богатстве и власти, справедливо, если только оно приводит к компенсирую- щим преимуществам для каждого человека, в частности для менее преуспевающих членов общества. Нет никакой несправедливости в преимуществах, заработанных немногими, при условии, что менее удачливые тем самым улучшают свое положение. Иными словами, все зависит от схемы сотрудничества; разделение преимуществ должно вызывать желание к сотрудничеству у каждого, включая тех, чье положение ниже8. Роль социальной политики заключается в том, чтобы создать такие схемы взаимодействия. Благодаря использованию инструментов социальной политики можно добиться осуществления социальной справедливости. Но при конструировании принципов справедливости необходимо учитывать, что никто не должен получать преимущества или испытывать тяготы вследствие естественных случайностей или социальных обстоятельств. 264 265 1.3. Социальная справедливость и социальный порядок Ф.А. фон Хайек: рыночное распределение благ и иллюзия справедливости Проблема социальной справедливости широко обсуждалась не только в рамках социальной теории, но и с позиций экономического анализа. Например, при рассмотрении вопроса о перераспределительном налогообложении как средстве достижения социальной справедливости многие экономисты выступили с последовательной и обоснованной критикой. В их числе был Ф.А. Хайек. В своих работах он уделял много внимания полемике с идеологией «государства благосостояния». С его точки зрения, цель этой идеологии - достижение справедливой структуры распределения благ - сама по себе иллюзорна. Более того, в условиях рыночной экономики понятие социальной, или распределительной, справедливости лишено смысла. Оно может иметь какой-то реальный смысл только в условиях централизованной экономики, когда органы политической и экономической власти определяют долю совокупных благ, причитающуюся каждому члену общества. Согласно Хайеку, широко развернувшееся в последнее столетие движение к иллюзии «социальной справедливости» может при- вести к постепенному формированию в западных странах системы «холодного социализма». Такой социализм, конечно, отличается от социализма советского образца (в терминологии Хайека «горячий социализм»), однако и он несет в себе очень серьезные угрозы для фундаментальных ценностей западной цивилизации, прежде всего для свободы. Хайек - принципиальный противник патерналистского государства, которое просматривается во всех моделях государства всеобщего благосостояния. Стремление к такому государству приводит к неизбежным сдвигам в психологии людей, поскольку они приучаются и реально привыкают пользоваться теми сомнительными благодеяниями, которыми их одаряет государство благосостояния. Привычка к зависимости от государства, ослабление личных предприимчивости и ответственности за свою судьбу могут подталкивать людей к требованиям дальнейших изменений политических институтов общества в сторону социализма. Этот путь является «дорогой к рабству», что Хайек показал в с своей знаменитой книге с таким названием. Неприятие этим известным экономистом идеи социальной справедливости объясняется не только его последовательными антитоталитарными убеждениями. Оно имеет и более глубокие социально-философские и экономические основания. Коллективистская теория общества, которой Хайек противопоставляет свою позицию, берет начало от социального учения Платона. С тех пор она из века в век совершает одну и ту же серьезную ошибку, рассматривая социальные институты как сущности, бытие которых не зависит от бытия индивидов. Последствия этой ошибки, глубоко укорененной и в повседневном сознании, обнаруживают себя в том, что общество и государство воспринимаются в качестве неких могущественных сверхъестественных сил, довлеющих над нашим индивидуальным существованием. Человек привыкает к сознанию своего бессилия и начинает верить в то, что только лишь социально-политическая система способна обустроить должным образом его частное существование. Все это и создает предпосылки внедрения в умы идей распределительной справедливости, которые реализуются как в социалистическом варианте, так и в форме государства всеобщего благосостояния. 266 Идеология и методология индивидуализма, которые, согласно Хайеку, должны дать интеллектуальный ответ такой коллективистской традиции, также имеют глубокие идейные корни, но в ясном виде сформировались довольно поздно. Ученый формулирует суть индивидуализма в следующих словах: «Нет другого пути к объяснению социальных феноменов, кроме как через наше понимание индивидуальных действий, обращенных на других людей и исходящих из их ожидаемого поведения»9. Вместе с тем индивидуализм не подразумевает постулирования того, что социальный мир состоит только из «атомизированных» и «эгоистичных» индивидов. Понимание общества как сложнейшего из феноменов жизненного мира возможно только через аналитическое расчленение его на многочисленные составляющие, где предельной единицей является индивид. В этом отношении роль методологического индивидуализма отчасти схожа с той социальной ролью, которую выполняла наука в эпоху Просвещения (освобождение человека от предрассудков). Подобно тому как в XVIII в. объектом просветительской критики была, к примеру, слепая вера в религиозные институты, в XX в. таким объектом стал социальный инфантилизм граждан и, соответственно, патернализм со стороны государства. Однако и сам индивидуализм неоднороден. В своих работах Хайек противопоставляет «подлинный» и «ложный» варианты индивидуализма. Первый, принципы которого защищает и развивает он сам, связан с традицией британского либерального индивидуализма Б. Мандевиля, Д. Юма и А. Смита. Второй восходит к французской рационалистической мысли, идущей от Декарта. В учениях Ж.-Ж. Руссо, А. Сен-Симона этот индивидуализм превратился в социальный конструктивизм и оброс пагубными коллективистскими и социалистическими идеями. Хайек показывает, что это расхождение приводит к принципиально разному пониманию социальной реальности. При первом подходе социальные нормы и институты понимаются как незапланированные социальные изобретения, «спонтанные порядки», при втором - как «сознательные порядки», которые рождены разумом человека и, функционируя по заранее выработанным планам, направлены на достижение ясно различимых целей. 267 Специфика «спонтанных порядков» состоит в том, что они не являются чьим-то изобретением, воплощением чьего-то замысла. Они образуются эволюционным путем как непреднамеренный, бессознательный результат сознательных действий множества людей, преследующих свои частные цели. В этом смысле «спонтанный порядок» можно назвать продуктом человеческого действия, но не продуктом человеческого разума10. Наиболее ценные социальные и экономические институты, включая рынок, права собственности и деньги, - все это примеры таких самоорганизующихся «спонтанных порядков». Координация в них достигается не вследствие подчинения некоей общей цели, а за счет соблюдения универсальных правил поведения. К упорядоченности приходят не управлением из центра, а регулярностью во взаимоотношениях между составными элементами структуры. Поэтому, по мнению Хайека, «конфликт между сторонниками (с одной стороны) спонтанного расширенного порядка, создаваемого рыночной конкуренцией, и теми (с другой стороны), кто выступает за сознательную организацию человеческих взаимоотношений центральной властью, опирающейся на коллективное распоряжение имеющимися ресурсами, вытекает из фактической ошибки последних в понимании того, как возникают и используются знания об этих ресурсах»11. Суть этого конфликта заключается не просто в расхождениях в интересах или ценностных установках; этот конфликт касается фактического вопроса и может быть разрешен при помощи научного анализа. «Научный же анализ, - полагает Хайек, - показывает, что, следуя спонтанно складывающимся нравственным традициям, лежащим в основе конкурентного рыночного порядка (а эти традиции не удовлетворяют канонам и нормам рационализма, принятым у большинства социалистов), мы производим и накапливаем больше знаний и богатства, чем возможно добыть и использовать в централизованно управляемой экономике, приверженцы коей претендуют на строгое следование разуму»12. Такое понимание рынка и других социальных институтов определяет взгляды Хайека на проблемы распределения благ, неравенства и справедливости в обществе. Он доказывает, что рынок создает условия, при которых функциональная дифференциация среди членов общества происходит спонтанно и естествен268 но, без вмешательства сверху. Люди в результате занимают те места, которые соответствуют их способностям. Разумеется, это приводит к возникновению имущественного и социального неравенств, однако последнее уравновешивается формальным равенством всех граждан перед законом, что также является частью расширенного порядка. Социальная справедливость в системе порядков В. Ойкена Мы уже писали, какое внимание уделял вопросам социальной политики один из основоположников ордолиберализма в Германии Вальтер Ойкен. Каково же место социальной справедливости в его системе порядков? «Достижение социальной справедливости, - полагал Ойкен, - следует искать на путях создания совокупного функционирующего порядка и прежде всего на путях подчинения процесса образования доходов строгим правилам конкуренции, риска и ответственности. Не следует искать ее в ликвидации частной собственности. Нужно усвоить, что частная собственность может приводить к сбоям, коллективная собственность должна приводить к ним. Все решения, нацеленные на огосударствление собственности и централизованное регулирование, уменьшают стимулы к производительному труду, ухудшают расчеты издержек и делают неизбежной бюрократизацию хозяйственного управления. Снижение производительности труда, ухудшение снабжения и ограничение свободы - вот та цена, которую приходится платить за каждую попытку отойти от конкурентной экономики, причем не остается никакой надежды на то, что будет обеспечено более справедливое распределение социального продукта»13. Позиция Ойкена раскрывается в следующих положениях: В последние десятилетия задача достижения социальной справедливости вновь обратила на себя внимание мыслящих людей и побудила их усомниться в существующем порядке. Однако надежду, овладевшую накануне Первой мировой войны умами представителей широкой общественности, на то, что эту проблему можно разрешить путем введения государственного управления экономикой и обобществления собственности, разрушил 269 накопленный за это время опыт. Приходится возвращаться к более свободным формам порядка. Это - поворот, совершить который, впрочем, многие еще не решаются. Формирование меновых процессов зависит от экономического развития общества в целом, в силу чего и осуществление социальной справедливости зависит не только от реализации основного принципа конкурентной экономики, но и от использования всех конституирующих и регулирующих принципов. «Независимо от того, будут ли вкладчики лишены собственности в результате обесценения денег, а продавцы, покупатели и рабочие в результате закрытия рынков лишатся возможности получать доходы или будут поставлены в одностороннюю зависимость от определенных условий, независимо от того, будет ли из-за злоупотребления свободой заключать договоры ограничена свобода других заключать договоры или риск будет переложен на одну из сторон в договоре в результате ограничения ответственности; подобного рода манипуляции одновременно парализуют справедливый обмен результатами хозяйственной деятельности»14. Разница в уровнях доходов существует во всех экономических системах. В централизованно управляемой экономике руководящий аппарат бывает вынужден использовать сдельную заработную плату в качестве стимула, причем он прибегает как к сверхпропорциональному повышению или снижению заработной платы, так и к особым премиям и штрафам, чтобы добиться хороших результатов или избежать плохих. Это приводит к дифференциации в уровнях доходов работающего населения, которая намного больше, чем в странах с рыночной экономикой. Существование этой разницы следует объяснять функционированием системы централизованных оценок, и она вряд ли соответствует реальному вкладу каждого отдельно взятого работника в социальный продукт. Однако еще большие различия должны были бы возникнуть между доходами трудящихся и доходами руководящего слоя. Эти различия, считает Ойкен, ничуть не меньше, если не больше, чем в странах с экономическим порядком рыночного типа и частной собственностью. Разница в уровнях доходов в централизованно управляемой экономике отчасти объясняется психологией достижений и тем, что руководящий слой должен быть заинтересован в существующей системе порядка. Это дает основание, по меньшей мере, предполагать наличие эксплуатации в пользу руководящего слоя. Разница в уровнях доходов в рамках рыночной экономики объясняется частично различными результатами хозяйственной деятельности, идущими на удовлетворение потребностей населения, частично монополистическими или иными властными позициями на отдельных рынках. С вопросами справедливости в экономическом смысле распределение доходов в рыночном хозяйстве сталкивается только в том случае, когда уровень доходов определяют исходя не из пропорций ограниченности, а с властных позиций, занимаемых на рынке. Появление в последнее столетие широко известных крупных состояний также объясняется не столько получением доходов от владения имуществом, сколько теми прочными властными позициями, которые занимали на рынке Рокфеллер, Карнеги и др. 270 271 Общественный выбор и социальная политика 2.1. Экзистенциализм, ответственность и свобода выбора На вечный философский вопрос, существует ли выбор, можно отвечать по-разному. Да и что, собственно, понимать под выбором? Возьмем два ракурса рассмотрения: возможен ли выбор в данной конкретной ситуации и имеет ли человек право на выбор. Первый вариант - из области онтологии, второй - политики. Известно, что выбор существует всегда. Люди говорят: «Не существует безвыходных ситуаций». Так ли это? Что может выбирать преступник, приговоренный к смертной казни? Дано ли ему выбирать между жизнью и смертью? Человек выбирает, пока живет. Дальше тишина... Но тот же приговоренный к казни, если и не в силах изменить решение суда и в этом смысле лишен возможности выбора между жизнью и смертью, то и накануне казни может выбирать очень многое: оценить происходящее, вспоми- нать, предаваться отчаянию или держаться стойко, обратиться с последней молитвой к Богу или не делать этого, т. е. даже лишенный выбора в области действия, человек ни при каких обстоятельствах не остается без внутреннего выбора, предполагающего внутреннюю, духовную свободу. Следует учесть и такой аспект проблемы: далеко не всегда человек может поступать так, как считает нужным, сделать то, что выбрал. Человек сделал выбор, но не может его осуществить -решил поступить учиться в университет, но не готов пройти вступительные испытания, решил стать великим поэтом, но не имеет таланта и пр. Но все-таки это уже несколько иная проблема - соотнесенность возможности выбора, наличия альтернативы с возможностью реализации намеченного. Вопрос о праве на выбор также не имеет однозначного ответа. Если мы начнем с понятия внутреннего выбора, предполагающего наличие духовной свободы, то, скорее всего, получим положительный ответ, поскольку никто ни при каком режиме не может запретить человеку мыслить, а это уже залог внутренней свободы и выбора. Хотя тоталитарные режимы действительно существенно ограничивают возможность реального выбора как выбора действия. Иначе говоря, политически можно ограничить поле выбора, создать условия, когда у человека не будет возможности выбирать просто потому, что какая-то область для него законодательно закрыта. Так не раз бывало в истории, хотя всегда случались исключения. Реально лишь конец времени (существования) ограничивает выбор действия. Но так или иначе, выбор предполагает наличие свободы. Не случайно давно стало привычным словосочетание «свобода выбора». В XX в. понятия свободы и выбора определили содержание экзистенциализма - важнейшего направления современной философии. Философия экзистенциализма сформировалась в Германии вскоре после Первой мировой войны, которая потрясла весь социально-экономический уклад европейского общества, и прежде всего его мировоззренческие, идеологические основы. Одним из столпов европейской либерально-христианской идеологии было просветительское убеждение в неодолимости прогрессивного движения человечества по мере успехов науки и техники. Первая и, особенно, Вторая мировые войны с организованным фашистским геноцидом обнаружили явный дефицит в самом фундаменте научно-технической цивилизации, а именно в отношениях между людьми15. Понятие «экзистенция» (existentia - лат. существование) играет особую роль в экзистенциализме, служит исходным пунктом всех его философских построений. Выдающийся представитель экзистенциализма французский философ и писатель Ж.-П. Сартр в работе «Экзистенциализм - это гуманизм» поясняет специфику существования человека следующим образом. При изготовлении вещи человек предварительно формирует ее идею. Ремесленник, изготовляющий нож, исходит из своих представлений о том, что такое нож и какой именно нож сейчас надо сделать: сущность здесь предшествует существованию вещи. Принципиально иным образом обстоит дело с человеком. Человеческое дитя рождается, уже существует, но ему еще предстоит обрести человеческую сущность, стать человеком. И здесь существование предшествует сущности. Человек делает самого себя, утверждает Сартр. В этом и состоит принцип экзистенциализма, из которого вытекают многие важные следствия: нет заданной человеческой природы; никакая внешняя сила, никто, кроме данного индивида, не может за него осуществить его превращение в человека. И именно он несет ответственность, если его превращение в человека в подлинном смысле слова так и не состоялось. Так обосновывается здравая и очень важная идея индивидуальной ответственности человека за все, что происходит с ним самим и с другими людьми в обществе. Для Сартра (с его атеистическим миропониманием) удел человека - быть в пути, т. е. постоянно заботиться об обретении своей сущности. Никто не опекает человека, никто не решает за него, как поступить в той или иной ситуации, никто не наказывает. Человек «заброшен» и вследствие этого обречен на свободу. Его удел - свободный выбор, а это налагает ответственность16. Экзистенциалисты считают, что человек по своей природе таков, что он сам добровольно погружается в обыденность, лишает себя свободы, своего «подлинного существования». Человеку гораздо удобнее, легче жить в условиях несвободы, подчиняться 272 273 установившимся нормам, чем отстаивать свободу. Когда человек безропотно включается в мир обыденности, он живет, как все окружающие. Он не отвечает за свои поступки, ибо они определяются не им, а извне, средой. Если же он начинает поступать как свободная личность, он должен сам выбирать направление и форму действий, принимать соответствующие решения и отвечать за свои поступки. Это требует огромных усилий, преодоления трудностей, мужества, поэтому вполне естественным является то, что человек чаще избирает именно первый способ существования. Но все-таки он избирает, делает выбор, и это определяет его судьбу. Возвращаясь к нашей исходной теме - социальной политике в эпоху либерализма, свободы и рынка, интересно посмотреть, как связаны два этих концептуальных поля - социальная политика и выбор, совместимы ли они, что и как выбирают субъекты и объекты социальной политики. Поэтому мы обратимся к вопросу о том, как связана социальная политика государства с теорией общественного выбора (одним из важных разделов современной неоинституциональной экономической теории). 2.2. Классический либерализм, свобода и выбор История становления социальной политики неразрывно связана с развитием либеральной доктрины, и можно сказать, что особенности социальной политики обусловлены особенностями либерализма. Мы неоднократно обращались к этой теме в нашей работе. Рассматривая теорию общественного выбора и ее связь с теорией социальной политики, мы неизбежно возвращаемся к идеям классического либерализма. Известный российский экономист Р. Нуреев в послесловии к книге лауреата Нобелевской премии А. Сена «Развитие как свобода» дает довольно емкую характеристику классического либерализма: «Все представители классического либерализма строят свои концепции на основе единого представления о природе человека, об обществе, о правительстве и т. д. Согласно этой парадигме, человек имеет собственные интересы, он сам способен от274 стаивать их в активной автономной деятельности, причем наиболее эффективным образом. Общество при таком подходе рассматривается как совокупность индивидов; "общественные интересы" - как производные от личных; лучшим считается то общество, которое в наибольшей степени позволяет индивидам свободно реализовать их частные интересы. Правительство, по мнению классических либералов, создается свободными людьми для защиты установленных конституцией прав, именно этой функцией государство и должно ограничиваться. Поскольку не существует объективных методов, позволяющих за индивидов определять их предпочтения, то именно индивиды должны сами решать, что правильно и что должно, максимизируя свою функцию полезности. Свобода - ключевая категория либеральной доктрины трактуется как отсутствие принуждения, как синоним автономности, независимости. Публичная власть возникает только в результате соглашения индивидов, и только индивиды могут определить разумные границы этой власти. Равенство понимается как создание равных возможностей (а не как равенство результатов), при этом акцентируется внимание на равной защите прав, установленных конституцией. Суд должен осуществлять защиту прав в соответствии с конституцией и наказывать тех, кто нарушает права других. Экономическая эффективность достигается тогда, когда ресурсы достаются тем, кто может их наилучшим образом использовать. Результатом является так называемая Парето-эффективность - ситуация, в которой ни один человек не может улучшить свое благосостояние, не ухудшая тем самым положение других людей»17. 2.3. Комплексное понимание свободы Свобода выбора является важной предпосылкой перехода к рыночной экономике. Однако в вопросе о создании условий для свободного развития личности между исследователями нет единства мнений. Р. Нуреев пишет, что «с известной долей условности можно разделить концепцию свободы на позитивную и негативную, на свободу цели и свободу средств»18. 275 А. Сен предлагает следующую классификацию свободы. Свободу как средство достижения целей он называет инструментальной, а свободу, значимую саму по себе, истинной свободой19. К сторонникам первой он относит И. Бентама и М. Фридмана, к сторонникам второй - А. Смита, Дж.Ст. Милля, К. Маркса, Дж. Ролза, Дж. Бьюкенена, Р. Нозика. В трактовке свободы Сен исходит из того, что свободы и права личности - это фундамент, на котором строится все остальное. Поэтому его внимание направлено на развитие «умения» человека жить той жизнью, которую он ценит и имеет основание ценить, а для этого у него должны быть возможности, которые позволят ему развиваться и адаптироваться к меняющемуся миру. Потенциальные возможности человека могут быть расширены с помощью социальной политики, а также посредством эффективного участия общества в разработке новых направлений этой политики. Базовые свободы - это решающий фактор развития человека и общества. Обладание большей свободой поступать так, как считаешь нужным, важно для развития личных возможностей, ведущих к получению ценных результатов. Свобода определяет уровень индивидуальной инициативы и эффективности общества. Расширение свободы усиливает способность людей помочь самим себе, а также повлиять на окружающий мир, отстаивая свою гражданскую позицию. Только осознание возможности повлиять на окружающий мир и, следовательно, осознание личной ответственности индивида за то, что происходит вокруг, формирует гражданское общество. Для Сена характерно комплексное понимание свободы. Он считает, что «свобода занимает центральное положение в процессе развития по двум причинам: 1) ценность свободы: достижения процесса развития оцениваются в первую очередь по тому, насколько расширились и окрепли права человека в обществе; 2) эффективность свободы: уровень развития непосредственно зависит от свободной деятельности членов общества»20. Поэтому он рассматривает права и свободу не только как главную цель, но и как основное средство развития. Сен понимает развитие как расширение реальных прав и свобод, которыми пользуются члены общества. Он отмечает, что этому спо276 собствуют не только и не столько рост валового национального продукта или доходов на душу населения, но и социальное и экономическое устройство общества, наличие политических и гражданских прав и свобод. Свободная позиция в демократической стране, независимые СМИ, по мнению автора книги, способны вынудить любое правительство принять своевременные эффективные шаги по предотвращению голода, нищеты и бедности, и наоборот - ничего подобного не происходит в странах, в которых отсутствуют элементарные демократические свободы. 2.4. Общественный выбор, индивидуальное поведение и справедливость Известная теорема Эрроу утверждает, что при голосовании принцип большинства создает несообразности и парадоксальные ситуации. Например, при дележе торта между тремя индивидами «принцип улучшения положения большинства» выражается в уменьшении доли первого и разделе ее между двумя другими индивидами. Такой способ улучшения социальной ситуации сработает, если даже первый индивид - беднейший из трех. Сен отмечает, что принципы подобного рода создаются на основе информационной базы, состоящей исключительно из личных предпочтений индивидов, без учета того, кто беднее или богаче, кто как заработал свою долю, кто выиграет, а кто проиграет. Нет никакой возможности принимать взвешенные общественные решения, опираясь на столь ограниченную информационную базу21. Политика общественного консенсуса требует не только осуществления деятельности на основе имеющихся индивидуальных предпочтений, но и восприимчивости к социальным решениям, способствующим развитию индивидуальных предпочтений и норм. Особое значение приобретают общественные дискуссии22. Люди думают о собственных интересах, но им как социальным существам присущи представления о справедливости, способность заботиться не только о своей семье, но и о соседях, согражданах, всех людях в мире. 277 Сен говорит о значимости идей справедливости для формирования эффективной социальной политики. Идеей справедливости руководствуются в процессе определения целей и задач социальной политики, а также выбора методов, подходящих для достижения целей в данной области. При выработке социальной политики важно не только учитывать представления о ценности тех или иных целей и приоритетов в социальной политике, но и уяснить ценности, которыми руководствуется общество в целом. «Нормы и представления о справедливости, - пишет ученый, - влияют на формирование поведения и совершаемые поступки, а этот процесс - на требуемое направление социальной политики (влияние норм поведения на уровень рождаемости, распространение коррупции)»23. Задача социальной политики состоит не только в стремлении внедрить приоритеты, сформированные в результате общественного выбора (на основе общественных ценностей и принципов), но и в обеспечении и гарантии обстоятельных публичных дискуссий (это зависит от свободы прессы, экономической независимости, распространения образования всего, что превращает индивида в ответственного гражданина). Главным в таком подходе является представление об обществе как об активном участнике перемен, а не как о пассивном и покорном исполнителе инструкций или потребителе благотворительной помощи. В своих размышлениях о свободе, выборе, справедливости Сен приходит к вопросу: «Не обязан ли человек полностью отвечать за все, что с ним происходит?» Действительно, любая подмена индивидуальной ответственности общественной контрпродуктивна. Альтернативой индивидуальной ответственности должно стать не государство-нянька, а государство, создающее возможности для выбора и принятия взвешенных, ответственных решений самим индивидом, причем это обеспечивается не только государственными структурами, но и общественными, политическими институтами24. Общество ответственно за выбор направленности экономических стратегий (например, на расширение занятости, предоставление возможности получить образование, медицинскую по278 мощь), но человек должен сам решать, какой тип занятости выбрать или как пользоваться услугами, которые общество готово предоставить. 2.5. Теория общественного выбора: теоретические и методологические основы Теория общественного выбора возникла как следствие критики кейнсианства - государственного вмешательства в экономику. Теорию общественного выбора часто называют новой политэкономией, что позволяет считать ее (в определенном смысле) правоприемницей классического экономического либерализма. Как самостоятельное направление науки теория общественного выбора сформировалась в 1950-1960 годах после публикации работ К. Эрроу, Э. Даунса, Д. Блэка, Дж. Бьюкенена, Г. Таллока, М. Олсона и У. Нисканена. Объект изучения данной науки - общественный выбор в условиях прямой и представительной демократии. Особенность теории общественного выбора заключается в применении экономических методов для анализа разных аспектов современного политического устройства: избирательного процесса, деятельности депутатов, политики регулирования и конституционной экономики25. Дж. Бьюкенен и Г. Таллок проанализировали механизмы перевода множества индивидуальных решений в коллективные политические акты в условиях рыночного демократического равновесия и свободной игры социальных и политических агентов (акторов). Главный тезис Дж. Бьюкенена и Г. Таллока таков: решения, предполагающие улучшение положения одной социальной группы за счет другой, не могут быть прияты единогласно, так как проигрывающая от такого решения группа не станет за него голосовать26. В своей фундаментальной работе «Границы свободы» Дж. Бьюкенен разграничивает две разные функции государства - защищающую и производящую27. Первая - результат соглашения людей и гарант соблюдения конституционного договора, вторая - производство общественных благ. Именно последняя функция государства возникает на основе конституционных 279 прав и свобод и служит договором по поводу удовлетворения общих потребностей в ряде товаров и услуг. Р. Нуреев пишет, что «теория общественного выбора (public choice theory) - это теория, изучающая различные способы и методы, посредством которых люди используют правительственные учреждения в своих собственных интересах»28. 2.6. Акторы политического процесса Акторами политического процесса в теории общественного выбора выступают избиратели, политики (законодатели) и государственные служащие (администраторы, чиновники, бюрократия)29. Избиратели, формирующие общественные предпочтения, на политическом рынке выбирают наиболее популярных политиков, которым делегируются полномочия избирателей через голосование. Политики принимают законы и организуют обеспечение избирателей общественными благами. Такой кругооборот представляет собой упрощенный механизм. Данная модель может быть усложнена, если в нее включить бюрократию. Избиратели голосуют за политиков, которые назначают бюрократов, в свою очередь непосредственно воздействующих на избирателей. Бюрократия в силу своего положения не связана непосредственно с интересами избирателей. Она реализует интересы органов законодательной и исполнительной власти различных уровней. Бюрократы не только реализуют принятые законы, но и активно участвуют в их подготовке. В последнем случае их функция заключается в обеспечении политиков информацией, через которую действуют группы особых интересов, воздействующих на политиков, представляя информацию в выгодном для них свете. Особенность подобного механизма заключается в нерыночном характере взаимодействия акторов. Механизм выявления предпочтений - голосование30. Характеристики прямой демократии, которая лежит в основе современной представительной демократии, определяют правила голосования. Поэтому в теории 280 общественного выбора важны правила голосования - правило единогласия и правило большинства. Выбор того или иного правила голосования определяет, как люди воспримут решение волнующих их проблем. С экономической точки зрения, правила голосования решают вопрос эффективного распределения ресурсов, а с социальной - насколько данное распределение можно считать справедливым. 2.7. Теория общественного выбора и социальная политика Как атрибут и последствие великих событий эпохи Просвещения теория общественного выбора, естественно, сама является наследницей всего спектра социальных, экономических и политических либерально-ориентированных концепций. Современная социальная политика строилась в том же концептуальном окружении, в том же концептуальном ключе. Поэтому выбор в качестве политической прерогативы неизбежно сопровождает формирование социальной политики, принятие и проведение тех или иных программ и решений в этой области. Основной субъект социальной политики - государство, и уже это определяет панораму возможного выбора в области социальной политики. Если речь идет о демократическом государстве, многопартийной политической системе, наличии институтов гражданского общества, то диапазон выбора предполагает множество вариантов. Предвыборная программа партии, политического деятеля должна включать определенную социальную концепцию. Рядового избирателя в большинстве случаев интересует решение социальных вопросов. Избиратель знакомится с программами политиков, партий и выбирает наиболее приемлемые предложения. Таким образом, социальная политика планируется и предлагается для рассмотрения уже на стадии очередной избирательной кампании. Избиратель во время выборов не только отдает свой голос за политическую программу, политического лидера, но и определяет будущую социальную стратегию государства. Мы говорим об идеальной ситуации. Однако далеко не всегда и не везде будущее правительство продумывает реальные 281 социальные программы. Зачастую будущие социальные меры лишь декларируются. Россия столкнулась с этим на рубеже перестройки. Но и в конце 1990-х годов политические программы почти всех партий представляли совершенно формальные социальные разделы, переходящие из программы в программу. Поэтому так сложно было отличить социальную программу КПРФ от программы «Яблока» или ЛДПР. Отсутствовала система предложений, на основе которой можно было бы делать выбор той или иной социальной программы. Но выбор оставался и в этой ситуации: избиратель мог выбирать между участием в таких выборах или отказаться от этой процедуры вообще. В 1995-1998 гг. проводилось международное исследование «Перестройка государства всеобщего благосостояния: Восток -Запад. 1995-1998» («Restructuring the Welfare State: East and West compared»). Особое внимание в исследовании уделялось проблеме формирования в России многосубъектной социальной политики и собственно института акторов социальной политики как элемента гражданского общества. Объектами исследования выступали потенциальные субъекты социальной политики: чиновники из федеральных и местных органов власти, связанные с разработкой и реализацией социальных программ, руководство профсоюзных организаций, представители хозяйственной элиты (75 человек). Интересные результаты были получены по вопросу о том, какие из политических партий (политических движений), придя к власти, могли бы лучше всего решить социальные проблемы. В 1996 г. из семи чиновников высшего эшелона, принимавших участие в опросе, лишь один высказался в пользу КПРФ, остальные не оказали предпочтения ни одной из политических партий. Чиновники среднего эшелона в массе (16 из 26) также никому не отдали предпочтения. Оставшиеся респонденты разделили свои симпатии следующим образом: четверо отдали предпочтение КПРФ, трое - партии «Яблоко» и двое - ДВР. Из 13 политиков только 3 не определились. «Яблоко» и КПРФ получили по четыре голоса, ДВР и ЛДПР - по одному. Из лидеров профсоюзов пятеро ни на кого не возлагали надежд, двое - на ДВР и один на КПРФ. Из 19 директоров 15 также ни на кого не надеялись, двое отдавали предпочтение КПРФ и по одному - «Яблоку» и ДВР. В целом наиболее сильные позиции оказались у КПРФ (12 голосов), затем у «Яблока» (8) и ДВР (6), ЛДПР получила всего один голос. В Москве позиции коммунистов оказались почти такими же, как и у сторонников Г. Явлинского (пять голосов против четырех). Это позволило сделать вывод, что в представлении московских акторов социальной политики (чиновники среднего эшелона, политики и директора) коммунисты и демократы (с учетом одного голоса ДВР) имели равные шансы в решении социальных проблем. В Санкт-Петербурге «Яблоко» вместе с ДВР даже превзошли в этом отношении КПРФ (семь голосов против пяти). В Воронеже ДВР и «Яблоко» получили по одному голосу, а коммунисты два. Вместе с тем следует отметить, что КПРФ (и в целом, и в любом из рассматриваемых городов) превосходит любую отдельно взятую политическую силу. «Почему нужна коммунистическая оппозиция? Для того, чтобы знали, что надо помогать и бедным, и больным, и старым» (директор промышленного предприятия, Воронеж). Совокупность же демократических партий обеспечивает хрупкое равновесие коммунистов и демократов. Обращает на себя внимание очень большая доля неопределившихся акторов социальной политики, не отдавших предпочтения ни одной из политических партий. С одной стороны, это показатель их глубокого социального пессимизма, с другой - это опять же «резерв» предпочтений, который может раскрыться с течением времени. В 1997 г. мнения респондентов о возможностях существующих политических партий (политических движений) повлиять на решение социальных проблем стали еще пессимистичней. На вопрос о том, какие из политических партий (движений) могут лучше всего решить социальные проблемы, из 66 опрошенных 48 (72,7%) ответили: «Ни одна из них». По сравнению с 1996 г. уровень негативных оценок возможностей политических партий вырос. В 1997 г. ответ «ни одна из них» дали уже 61,6% респондентов. «ТС сожалению, сегодня в России нет альтернативной политической силы, я ее не вижу, не вижу даже, чтобы она где-то зарождалась. Может быть, если в России начнутся массовые бес- 282 283 порядки, это кого-то подтолкнет на какую-либо альтернативу. Народ устал. Элитные слои российского общества боятся заниматься этими вопросами, так как понимают неправедное происхождение собственного богатства, ведь когда-то декларировалось "всеобщее"равенство и все начинали при "равных условиях". У нас нет даже закона о защите прав собственника, а пока его нет, все денежные средства будут перетекать из России на Запад, а не на развитие благосостояния собственного народа. Создайте нормальные условия - и деньги начнут возвращаться» (директор промышленного предприятия, Воронеж). Теория общественного выбора представляет собой один из элементов концептуального базиса современной социальной политики. Среди вопросов теории общественного выбора следующие: определение целей общественного благосостояния (в интересах кого должно в первую очередь развиваться общество), как люди получают выгоду с помощью политического процесса и пр. Что же касается социальной политики, то это - система решений, направленных на поддержание социальной стабильности, укрепление общественного благосостояния, его защиту, а также действия по устранению конкретных социальных проблем. Субъектами социальной политики (в контексте теории общественного выбора) выступают политики-законодатели, которые, в свою очередь, определяют возможности реализации принятых ими решений в области социальной политики для исполнительных органов власти (бюрократов). Объектом социальной политики являются все граждане государства (в данном случае избиратели), на которых направлена эта политика. В ходе голосования они выбирают политическую программу, а вместе с ней и социальную политику. В результате выбор (голосование) приводит к принятию социальных программ, выработке нормативных документов в области решения социально-экономических проблем, определению размеров социальных выплат, категорий получателей льгот и т. п. Механизм осуществления социальной политики обеспечивается законодательной и нормативной базами. В контексте теории общественного выбора конституция выступает в качестве гаранта соблюдения и реализации прав граждан. Одним из фак284 торов эффективной реализации социальной политики служит и бюджетная политика государства. Возможность реализации социальной политики исходит из принципа гражданского общества. Теория общественного выбора также основывается на данных принципах. Ресурсы государства -налоги; в социальном аспекте это означает создание стимулов для граждан (избирателей) повышать уровень экономической самостоятельности и социальной защищенности. Политические решения касаются и способов реализации социальной поддержки. В целом, если связывать теорию общественного выбора и основы социальной политики, можно предположить, что социальная политика может служить одной из областей практической реализации теории общественного выбора. При этом необходимо учитывать, что собственно теория общественного выбора характеризует экспансию экономической теории в политическую сферу. В широком понимании практической стороной теории общественного выбора являются результаты политических выборов в целом. Связь же с социальной политикой может быть обусловлена факторами популярности различных политических программ, направленных на изменение социальноэкономического положения тех групп населения (избирателей), на которые собственно и направлена социальная политика. Глава 9 Государство всеобщего благосостояния и модели социальной политики и предоставления услуг, характерных для государства всеобщего благосостояния1. 1.2. Подходы к определению Расцвет концепции государства всеобщего благосостояния приходится на середину XX в. Многие исследователи обращались к анализу феномена государства всеобщего благосостояния. Так, Римлингер (1971) считает, что становление государства благосостояния определяется спецификой национальных схем индустриализации. Виленский и Лебау (1965) рассматривают обращение к модели благосостояния как вынужденный ответ государства на проблемы индустриального общества. Маршалл (1950) обращает внимание на роль гражданских, политических и социальных прав в сложном процессе формирования социальной политики государства. Пиерсон (1991) утверждает, что функционирование института государства всеобщего благосостояния в конце XX в. поддерживалось идеологией социальной демократии. Мы могли бы продолжить изложение известных точек зрения на природу и сущность государства всеобщего благосостояния. При всем разнообразии оценок и часто противоречащих друг другу подходов важно отметить следующее: не вызывает сомнения, что государство всеобщего благосостояния является феноменом, характерным для современной индустриальной эпохи. До XX в., и уж никак не до XIX в., на национальном или местном уровне не существовало таких механизмов, которые необходимы для поддержания налогообложения Один из фундаментальных английских толковых словарей «Webster's Desk Dictionary of the English Language» (1990) дает несколько трактовок термина Welfare и Welfare State (одна из распространенных трактовок - «государство благосостояния»). Welfare определяется как состояние обеспеченного здоровья, питания и удобств; организация мер для поддержания условий, необходимых для жизни людей; получение общественной финансовой помощи в условиях лишений и нужды. Соответственно понятие Welfare State трактуется как государство, в котором правительство принимает на себя принципиальную ответственность за обеспечение основных социальных нужд граждан2. «Энциклопедический социологический словарь» (1995) рассматривает государство всеобщего благосостояния, государство благосостояния как концепцию, утверждающую способность современного западного общества обеспечить относительно высокий уровень жизни для всех своих членов (с учетом уровня развития науки, техники и экономики). Основная идея концепции - утверждение возможности радикального преобразования общества, прежде всего в распределении собственности, доходов, организации управления предприятиями, а также в приложении функций государства в интересах всех его граждан. Технологический и экономический рост считается решающим средством обеспечения всех членов общества материальными и социальными благами. Изобилие на рынке товаров массового потребления рассматривается как способ разрешения всех социально-экономических и социокультурных конфликтов. Концепция государства всеобщего благосостояния постулирует принцип справедливого распределения и обеспечения благосостояния каждого члена общества3. «Экономическая энциклопедия» (1999) определяет понятие государства всеобщего благосостояния следующим образом: 286 287 1 Государство всеобщего благосостояния 1.1. Понятие государства всеобщего благосостояния 1) концепция, разрабатывавшаяся в рамках институцио нального направления западной экономической теории предста вителями социал-демократии. Развитие системы институтов об щественного благосостояния рассматривается в ней как универ сальный процесс, связанный с долговременными тенденциями в области перераспределения общественного продукта; 2) неотъемлемый компонент реальных смешанных обще ственно-экономических систем открытого общества, складываю щихся в развитых странах. Государство всеобщего благосостояния в трактовке авторов экономической энциклопедии означает «реализацию социальной эффективности современной рыночной экономики при посредстве государственной политики доходов, занятости и цен, использования прямых и косвенных регуляторов социальных процессов, когда осуществляются программы развития... науки, культуры, образования, здравоохранения. Достигнутый уровень экономического развития и высокие стандарты жизни различных социальных слоев и групп населения, динамизм экономической и социальной структур позволяют строить разветвленные системы социальной защиты и использовать собственные социальные механизмы, в частности все виды социального страхования, социальной помощи и т. д.»4. Словарь «Социальное рыночное хозяйство» (1997) рассматривает государство всеобщего благосостояния как форму хозяйственного порядка, распространенную в промышленно развитых странах Запада и отличающуюся значительным государственным вмешательством в перераспределение доходов и имущества. Отмечается, что наибольшее распространение эта модель получила в Швеции как воплощение «народного дома» и «народного идеала» (Г. Мюрдаль). Термин «государство всеобщего благосостояния» применяется также в отношении современного немецкого государства, целью которого является «благосостояние для всех» (термин введен Л. Эрхардом). В этой трактовке государство благосостояния означает экономический строй/хозяйственный порядок, организованный на принципах рыночной экономики, корректируемый направленными на недопущение сбоев или отказов рынка либо их минимизацию мерами государственной социальной политики5. 288 Таким образом, при наличии общих установок можно отметить, насколько далеки от единства предлагаемые трактовки понятия «государство благосостояния». Отмечая неопределенность термина «государство благосостояния», известный западный исследователь Дж. Вейт-Уилсон в обстоятельном терминологическом исследовании задается вопросом: возможно ли корректно оценивать реалии государства благосостояния, если некорректно само понятие?6 Модели социальной политики 2.1. Множественность подходов к проведению социальной политики. Необходимость классификации В своем современном состоянии социальная политика дитя XX столетия. Предшествующие века заложили основы понимания, что для решения социальных проблем требуется продуманная политика, что социальные проблемы - это серьезное поле деятельности государства, негосударственных институтов и непосредственно граждан; нерешенность социальных проблем (особенно в нынешнем веке) - путь к социальной и политической дестабилизации и конфликтам. В XX в. формируется широкий спектр программ, путей реализации социальной политики. Реализация социальной политики зависит от политического устройства, уровня экономического развития, отношений собственности, структуры управления, культуры, морали, особенностей истории и традиций. В основе социальной политики лежит распределение произведенного общественного продукта. Принципы этого распределения различны. Условно их можно свести к следующим: либеральный подход, опирающийся главным образом на индивида с минимизацией государственного влияния на жизнь населения; 10 2694 289 социально-демократический подход (вариант - социальная рыночная экономика), предусматривающий определенную роль государства в перераспределении доходов между различными группами населения, учет потребностей социально слабых групп; планово-экономический подход, базирующийся на централизованном регулировании производства и распределения7. Систематизированное различение подходов к типологии социальной политики предлагает известный российский социолог В.Н. Ярская. Она рассматривает несколько типологий социальной политики в зависимости от параметров сравнения социально-политических систем. Например, в одном случае выделяются скандинавская, континентальная европейская, трансатлантическая англосаксонская модели, в другом - бисмаркская и бевериджская, в третьем - резидуальная (остаточная), институциональная и достижительная8. Разделение системы социальной политики на резидуальную и институциональную характерно для англоязычных исследователей. Резидуальная система предполагает, что проблемы индивидов, групп и населения решаются благодаря участию семьи, родственников и соседей. Обращение за помощью в государственные службы считается аномальным, помощь оказывается после проверки обстоятельств и степени неспособности самостоятельно справляться с трудностями. Оказывается лишь временная и минимальная помощь; получение помощи унижает и связано с потерей социального статуса. Институциональная система предполагает, что проблемы решаются в соответствии с установленными законами, нормами и правилами. Обращение за помощью в государственные службы считается нормальным. Помощь носит по возможности превентивный, профилактический характер; оказываемая помощь адекватна проблеме и потребностям нуждающихся; помощь универсальна, получить ее может каждый, не теряя при этом самоуважения9. Таким образом, существуют разные подходы к классификации видов социальной политики. В большинстве случаев мы сталкиваемся с описанием ситуации в решении социальных проблем, с выдвижением, обоснованием и опытом реализации тех или иных социальных проектов. Наличие в основе их проведения 290 тех или иных определяющих принципов (эгалитаризм, невмешательство, патернализм и др.) позволяет с определенными натяжками отнести политику, проводимую данной страной, к некоему типологическому регистру. Безусловно, эти классификационные распределения крайне относительны. Но, так или иначе, рациональный европейский ум привык к позитивистской парадигме и нуждается хотя бы в попытке упорядочивания. Поэтому исследователи социальной политики предпринимают попытки сформировать более или менее строгую классификацию ее моделей. Понятие модели применяется в силу крайней идеализированное™ данной теоретической операции. То, что предлагается для рассмотрения в качестве моделей, суть некий теоретический образ, в той или иной мере приложимый к реальной социальной ситуации определенной страны. Естественно, что ни одна страна в мире в чистом виде не воплотила ни одну из известных моделей, что обусловлено помимо всего прочего и тем, что экономические условия меняются, соответственно меняются и подходы к решению социальных проблем. В этом смысле описаний и видов социальной политики столько же, сколько и стран мира. Однако и во всем этом многообразии ученые смогли выделить определенные формообразующие критерии. 2.2. Г. Эспинг-Андерсен: типы государства всеобщего благосостояния. Параметры классификации Сегодня государство благосостояния для многих политиков и ученых - это, во-первых, синоним системы обеспечения социальных потребностей общества; во-вторых, оптимальное сочетание свободных рыночных экономических отношений и участия правительственных институтов в решении социальных вопросов. Наиболее обстоятельное исследование в этой области было проведено Г. Эспинг-Андерсеном10. Обобщив значительный исторический и эмпирический материал, он выделил три типа, или, как он назвал их, три «режима капитализма всеобщего благосостояния». В построении этих типов ученый исходил из того, что в различных странах социальная политика строилась вокруг 10* 291 определенных, внутренне связанных принципов. Поэтому для различных типов представлений о справедливом обществе всеобщего благосостояния были общими определенные последовательные предположения и результаты с точки зрения природы государственного вмешательства, расслоения социальных групп и, что очень существенно, предела, до которого рыночное распределение заменялось бюрократическим распределением благ. Последний механизм в этой концепции обозначается понятием «растоваривание» (decommodification)*. В работе «The Three Worlds of Welfare Capitalism» (1990) Эспинг-Андерсен характеризует выделенные типы государства благосостояния, которые, собственно, и представляют основные модели современной социальной политики, существующие в экономически развитых странах Запада. Госта Эспинг-Андерсен (Gosta Esping-Andersen) - кандидат философии (Копенгагенский университет, Дания, 1972), доктор социологии (Университет Висконсин-Мэдисон, США, 1978). Специализируется в областях политической социологии, публичной политики, государства всеобщего благосостояния, социального неравенства, социальной стратификации; сравнительного анализа рабочего движения и др. Профессор кафедры социологии в Университете Помпеи Фабра (University of Pompeu Fabra) (Барселона, Испания). Основные публикации на англ. (после 1996 г.): 1996 - Welfare States in Transition. Social Security in the New Global Economy. London: Sage; Occupational Welfare in the Social Policy Nexus // Ed. by M. Shalev. The Privatization of Social Policy? London: Macmillan; 1997 - Welfare States at the End of the Century // Family, Market and Community. Paris: OECD; 2000 Comparative research on welfare policy // International Encyclopedia of the Social and Behavioral Sciences. Elsevier, Holland; The Sustainability of Welfare States into the Twenty-First Century // International Journal of Health Services, 30:1; * Декоммодификация - замещение принципа рыночного распределения товаров и усиление бюрократизации. Декоммодификация имеет место тогда, когда та или иная услуга предоставляется как право и позволяет индивиду поддержать свой уровень благосостояния независимо от степени включенности в рыночные отношения. См.: Esping-Andersen G. The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge, 1990. P. 37. 292 2001 - A Welfare State for the 21st Century. Tokio: Sakurai-Shoten Publishers; A Welfare State for the 21st Century // Ed. by A. Giddens. The Global Third Way Debate. Oxford: Polity Press; 2002 - Why We Need a New Welfare State. Oxford: Oxford University Press (with D. Gallie, A. Hemerick, J. Myles), ets. Для характеристики и различения типов государства благосостояния Эспинг-Андерсен предлагает следующие параметры: уровень декоммодификации; стратификация общества; государственное вмешательство (интервенция)11. На основании указанных параметров ученый выделяет следуюшие типы государств благосостояния: 1. Неолиберальный (или американский): уровень декоммодификации - низкий; стратификация общества - высокая; государственное вмешательство осуществляется в форме регулирования рынков. 2. Социально-демократический (скандинавский, шведская модель социальной политики): уровень декоммодификации - высокий; стратификация общества - низкая; вмешательство государства осуществляется в форме прямого предоставления финансового обеспечения. 3. Консервативно-корпоративистский (франке-герман ский): уровень декоммодификации - высокий; стратификация общества - высокая; вмешательство государства осуществляется в форме прямого предоставления финансового обеспечения и регулирования рынков. Неолиберальный тип характеризуется относительно низким уровнем декоммодификации, относительно высоким уровнем расслоения с точки зрения неравенства доходов и государственным вмешательством, для которого более типично регулирование рынка, чем предоставление прямого социального обеспечения. В неолиберальной модели социальная помощь оказывается по остаточному принципу бедным и малообеспеченным слоям" населения, не способным самостоятельно добывать средства 293 существования. По сути дела речь идет об обязанности государства предоставлять определенный минимум социальных гарантий всем членам общества. Социал-демократический тип, напротив, характеризуется высоким уровнем декоммодификации, низкой степенью расслоения и прямым государственным обеспечением, регулированием и финансированием программ помощи малоимущим слоям общества. Социально-демократический принцип (который также называют либерально-социалистическим), первоначально основанный на концентрации общественных фондов поддержки профсоюзных и иных демократических общественных организаций, позднее распространился на всех граждан государства, имеющих права на равные льготы, независимо от степени нужды и трудового вклада12. К числу стран, осуществивших на практике данную модель социальной политики, относятся, как уже было указано, Скандинавские государства, где принципы универсализма социальных прав соседствуют с нерушимостью индивидуальной автономии. Поэтому эта модель представляет собой соединение либерализма с социализмом13. Франко-германский корпоративный тип отличается соединением черт первых двух типов, в частности довольно существенным расслоением общества по доходам и социальному статусу при значительном растоваривании, которое происходит через жесткое регулирование бесприбыльных производителей, а не через прямое государственное обеспечение. Известный специалист в области социальной политики английский социолог Н. Мэннинг, анализируя теорию Г. Эспинг-Андерсена, отмечает, что, по мысли автора концепции, один из источников, исторически определивших различия режимов (типов) государств всеобщего благосостояния, - политическая сила трудовых движений в различных странах. Влияние этого фактора принципиально даже при относительно равном уровне экономического роста. Согласно Мэннингу, Эспинг-Андерсен пользуется хорошо известным приемом, обращаясь к объяснению источников различных уровней «политических достижений в сфере благосостояния» в разных странах. Как объяснить, почему достижения государств благосостояния (например, процент от ВНП, расходуемый на социальную безопасность) в одних обществах достигли более 294 высокого уровня, чем в других? При объяснении обычно учитывают как прямой эффект от экономического роста, так и косвенное влияние левого крыла политической власти, в том числе профсоюзов и др. С этой точки зрения источники, размер и щедрость государств благосостояния зависят от политических сил и общественных объединений. Там, где средние классы убеждены, что в их интересах поддерживать потребности рабочего класса в расширении государства благосостояния (как в Скандинавии), там частный сектор услуг переполняется и средний класс сосредоточивается на качественном проникновении в государственный сектор. Если же интересы рабочего класса плохо представлены (как в США, например) или интересы среднего класса переместились с государственного обеспечения на частный рынок (как в Великобритании), тогда достижения и качество обеспечения государством социального благосостояния пострадают14. 2.3. Режимы государства всеобщего благосостояния Согласно теории Эспинга-Андерсена, разновидности Welfare State могут быть объединены в несколько групп в зависимости от характеристик режима (или типа) государства благосостояния15. Эспинг-Андерсен рассуждает следующим образом. В одном кластере могут находиться государства с чертами «либерального» государства всеобщего благосостояния, в котором преобладают адресная социальная помощь, невысокие универсальные трансферты и довольно скромное социальное страхование. При таком обеспечении социального благосостояния выплаты адресованы главным образом группам с низким достатком (в основном рабочему классу и иждивенцам). В этой модели продвижение социальных реформ было строго ограничено традиционными, либеральными и профессионально-этическими нормами. Впоследствии при таком режиме влияние декоммодификации снижается. Режим, изначально основанный на социальных правах, воздвигает стратификационную структуру, где получатели социальной помощи одинаково бедны и благосостояние большинства зависит от положения на рынке. Типичные примеры этой модели - Соединенные Штаты Америки, Канада и Австралия. 295 Ко второму режиму можно отнести Австрию, Францию, Германию и Италию. В этих странах историческое корпорационное наследие было модернизировано в соответствии с новой постиндустриальной классовой структурой. В таких консервативных обществах Welfare State, где силен корпорационный дух, либеральный сценарий рыночной эффективности и овеществления человека не был широко распространен. Предоставление социальных прав также принципиально никогда не оспаривалось. Преобладающей чертой было сохранение статусных различий. Таким образом, права были связаны со статусом и классовой принадлежностью. Этот корпоративизм был заложен в основании государства и мог вполне заменить рынок как источник благосостояния. Следовательно, частное страхование и дополнительные профессиональные льготы были чем-то маргинальным. Вместе с тем акцент государства на поддержании статусных различий означает, что его собственные способности к перераспределению богатства невелики. Третья и самая малочисленная группа по отношению к проведению политики Welfare State включает страны, в которых принципы универсализма и декоммодификации социальных прав были также распространены на новый средний класс. Эспинг-Андерсен называет режим таких стран социально-демократическим, поскольку в них доминирует социально-демократическая составляющая социальных реформ. Согласно автору концепции, социал-демократы скорее будут развивать Welfare State, обеспечивающее равенство самых высоких стандартов, а не равенство минимальных потребностей, как это бывает обычно. Они предпочтут такое равенство двойным стандартам между государством и рынком, между рабочим и средним классами. Для достижения этой цели, во-первых, необходимо поднять уровень доходов и качество услуг до уровня, соизмеримого со стандартами нового среднего класса, и во-вторых, рабочим слоям должно быть гарантировано такое же качество соблюдения прав, как и у более высоких слоев общества. Эта формула позволяет объединить универсалистский и декоммодификационный подходы, которые тем не менее отвечают разным ожиданиям. Рабочие начинают пользоваться правами, идентичными тем, которые гарантированы госслужащим, или 296 «белым воротничкам»; все страты включены в одну универсальную систему страхования, но вместе с тем выплаты зависят от суммы заработка. Эта модель ослабляет влияние рынка, усиливая дух солидарности и универсализма: все получают помощь, все зависят друг от друга, никто не склонен к оппортунистическому поведению. Политика социально-демократического режима направлена и на рынок, и на традиционную семью. В отличие от корпорационной модели принцип этой политики не в том, чтобы ждать, пока способность внутренней помощи не будет исчерпана, а в том, чтобы рационально регулировать расходы семьи в зависимости от социальных приоритетов. Здесь целью становится не максимизация зависимости членов семьи друг от друга, а, наоборот, укрепление их индивидуальной независимости. В этом смысле модель представляет специфический сплав либерализма и социализма. Ее результат - государство всеобщего благосостояния, которое, например, адресует часть социальных выплат непосредственно детям, берет на себя прямую заботу о престарелых и инвалидах. Это накладывает на семью ряд требований. Например, если семья получает необходимые социальные услуги от государства, то женщина должна иметь гарантированную возможность изменить судьбу неработающей жены-домохозяйки, шанс получить работу и сделать карьеру. Возможно, замечает Эспинг-Андерсен, наиболее заметная черта социально-демократического режима - сплав достатка и трудовой деятельности. Он подразумевает гарантии полной занятости и соответствия вознаграждения приложенным усилиям. С одной стороны, право на занятость имеет равный статус с правом на защиту трудовых доходов. С другой стороны, затраты на поддержание солидарной универсалистской декоммодифицирующей системы всеобщего благоденствия огромны. Это означает, что все усилия должны быть направлены на максимальное решение социальных проблем и эффективное использование доходов. Наиболее целесообразное средство достижения таких целей - увеличение числа занятых и уменьшение числа живущих за счет социальных отчислений. Таким образом, согласно Эспинг-Андерсену, несмотря на отсутствие четких классификационных границ все-таки можно 297 утверждать, что мир состоит из отдельных режимов или групп режимов обеспечения социального благосостояния. 2.4. Н. Мэннинг: модели управления социальной политикой. Социальная политика и власть Рассмотрим типологию моделей управления социальной политикой, предложенную Н. Мэннингом. По его мнению, эта типология вполне сочетается с общепринятой концепцией 16. Особенностью данной типологии является ставка не столько на экономическое обеспечение социальной политики, сколько на политическую систему управления социальным обеспечением и решение социальных проблем общества. Мэннинг выделяет следующие модели: плюралистскую, элит, корпоративную и марксистскую. Плюралистская модель Классическая либеральная американская политология исходит из плюрализма политической системы. Это значит, что она открыта для внешнего влияния, и граждане, индивидуально или в организованных группах, имеют много возможностей влиять на формирование и воплощение социальной политики. Тот факт, что имеет место выборная политическая система, обозначает, что политики вынуждены заботиться об интересах своих избирателей. Они будут принимать отзывы граждан о состоянии предприятий социальной сферы и пытаться решать назревшие вопросы. Также серьезное влияние на осуществление данной модели социальной политики оказывают так называемые группы давления - добровольные ассоциации, церкви, профсоюзы и деловые организации, которые лоббируют в политике свои интересы. 298 Модель элит Обычным людям очень трудно влиять на социальную политику. Мир людей, «делающих» политику, и в том числе социальную, на самом деле защищен от внешнего влияния. В этом мире большое значение имеют так называемые политические сети, т. е. взаимодействие по устоявшимся, выработанным годами каналам, использование связей и т. д. Это - мир элиты, где влиятельные индивиды и группы из определенных кругов с общим мировоззрением реально определяют политику. Например, высшие французские государственные служащие почти полностью набираются из выпускников Ecole Nationale d'Administration. В Великобритании это тоже выпускники элитных учебных заведений. Эти ключевые игроки в основном имеют общие идеи о подходящей и разумной социальной политике и разделяют взгляды или, что еще хуже, предрассудки о том, какие варианты политических действий могут существовать в определенных обстоятельствах. Например, многие из групп, упомянутых в плюралистской модели открытого правительства, в реальности управляются представителями элиты. Корпоративная модель С другой точки зрения, группы, которые формируют социальную политику, реже появляются из культурно интегрированной элиты, чем из нескольких элит, рожденных корпоративной структурой власти в современных индустриальных обществах. Предполагается существование трех ключевых корпоративных групп, таких как профсоюзы, представляющие власть и интересы рабочих людей, бизнес-сообщество и само государство. Между тремя этими группами распределены ключевые властные блоки, которые и определяют форму и структуру социальной политики. Они постоянно дискутируют друг с другом по поводу уровня заработной платы, общественных расходов на социальные и другие услуги, ставок налогов. Это типично для многих европейских стран, особенно для Германии и Франции. Однако возможным и реальным следствием подобного процесса 2.95» является ситуация, в которой нужды слабых и незащищенных групп могут выпасть из поля зрения или быть проигнорированы. Марксистская модель Социальная политика в обществе при данной модели государства благосостояния формируется бизнес-сообществом. В этой модели признается, что существует только одна подлинная элита, утверждаемая экономической властью. Мэннинг рассматривает этот подход как марксистский, поскольку вся система социальной политики в данном случае приспосабливается к интересам сильных экономических групп. А поскольку возможны конфликты между такими экономически сильными группами, как профсоюзы, местное и центральное правительства, которые имеют интересы в определенной сфере социальной политики, то в этой модели экономические интересы превалируют. 2.5. Типология В. Корпи и X. Палма Еще одна классификация систем социального обеспечения была разработана в конце 1990-х годов американскими учеными В. Корпи и X. Палмом17. Она основана на типологии институциональных структур пенсионного обеспечения и программ медицинского страхования в соответствии со следующими аспектами: 1) адресностью или универсализмом. Этот аспект характе ризуется принципом определения права на социальное обеспече ние (с помощью проверок на бедность, вклада в финансирование программ социального страхования, принадлежности к опреде ленной социальной категории или гражданства); 2) способом определения размера прожиточного миниму ма, который должно обеспечивать социальное страхование. Про житочный минимум может рассматриваться как переменная ве личина (в зависимости от показателей тестов бедности), быть равным для всех или высчитываться на основании размера пре дыдущего заработка; 300 3) качеством программ социального страхования, т. е. насколько хорошо они помогают решать социальные проблемы, ради чего они создавались. Этот аспект приобретает свою значимость в комбинации с двумя предыдущими. Корпи и Палм выделили пять идеальных типов институциональных структур, в частности адресную модель, модель добровольного субсидирования государства, корпоративную модель, модель базовой защиты и включающую модель. В адресной модели социальной защиты нуждаемость определяется с помощью тестов бедности. Социальные пособия выплачиваются индивидам, которые попали в категорию нуждающихся или проживающих за чертой бедности. Модель добровольного субсидирования государства использует налоги для финансовой поддержки обществ взаимопомощи и других организаций, обеспечивающих страхование своих членов от потери заработка. Корпоративная модель создает социополитические сообщества в различных сегментах рынка труда и способствует кооперации между нанимателями и наемными рабочими. В корпоративной модели социальные программы направлены на экономически активное население. Доступ к помощи определяется комбинацией трудового вклада и принадлежности к профессиональной категории. В базовой модели право на помощь детерминируется гражданством. Главный принцип этой схемы: все категории населения обеспечиваются стандартным набором социальных благ, независимо от размера заработка. Во включающей модели доступ к помощи основан на вкладе и гражданстве. Универсальные программы охватывают всех граждан страны и обеспечивают им базовый набор социальных благ с учетом дохода экономически активного населения. В рассмотренных выше классификациях много общего, хотя построены они на разных основаниях. Так, три типа социального обеспечения классификации Эспинг-Андерсена включают в себя пять типов классификации Корпи и Палма, причем последняя более детальна. Важно, что обе эти классификации можно применять при анализе социальных программ не только государства, но и других субъектов социальной политики, используя 301 в качестве параметров анализа основные характеристики выделенных типов. 2.6. М. Альбер и П. Козловски: какой капитализм? какая социальная политика? Во вводной статье к сборнику «Социальное рыночное хозяйство» (1999), подготовленному российскими и зарубежными экономистами и социологами по материалам российско-германской конференции, известный немецкий экономист Питер Козловски, предваряя рассмотрение феномена социального рыночного хозяйства в Германии, обращается к классификации современных разновидностей капитализма Мишеля Альбера. Последний предлагает две основные модели: неоамериканскую (англосаксонскую) и рейнскую модели капитализма18. В основе этих моделей лежат две концепции капитализма. Альбер назвал одну из моделей рейнской, так как экономические системы стран, расположенных на берегах реки Рейн (Швейцария, Германия, Бельгия и Голландия), имеют схожие черты. Такая терминология, по мнению ученого, удобна, так как смещает акцент с чисто немецкой на более широкую центральноевропейскую модель. Козловски, обращаясь к концепции Альбера, отмечает, что в классификации последнего отсутствуют разновидности азиатского капитализма, что свидетельствует о недостаточности концепции. Однако целью Альбера было показать конкурентность именно этих двух моделей капиталистической культуры. Козловски признает, что японская модель капитализма, безусловно, отличается от американской модели, что российский постсоветский капитализм отличается от немецкой модели социального рыночного хозяйства, которая, в свою очередь, отличается от британской модели капитализма в вариантах Бевериджа, Кейнса или Тэтчер19. Но именно противостояние названных двух экономических моделей интересует как Альбера, так и Козловски, особенно в контексте того, какую из них выберет постсоветская Россия. 302 Автор статьи называет три основные характеристики, которыми, на его взгляд, определяется капитализм: во-первых, частной собственностью, во-вторых, максимизацией прибыли и полезностью в качестве мотивации хозяйственной деятельности субъектов и, в-третьих, координацией через рынки и систему цен в отличие от централизованного планирования20. Тем самым выявляется, что американская модель нацелена на почти полное освобождение рынка от распределительных и политических ограничений. Рейнская модель - это модель встроенности рынка в социальную и политическую структуру, в структуру социальной политики*. Она также придает особое значение уравновешиванию тех тенденций капитализма, которые ведут к монополизации и массовому неравенству. «Производимое государством сглаживание разницы в доходах, - пишет Козловски, - в рейнской модели капитализма подразумевает, например, что государство гарантирует всем возможность получения высшего образования. Следует отметить, что Германия, Австрия и Швейцария находятся среди немногих стран в мире, в которых студенты не должны платить за высшее образование»21. Второй легитимной мерой уравновешивания в рейнской модели капитализма, по мнению ученого, является прогрессивный подоходный налог, на который, однако, ведется наступление в связи с конкуренцией между странами за привлечение иностранных инвестиций. В Америке также существует прогрессивный подоходный налог, но в 1980-х годах степень прогрессии была значительно сокращена. Третьей мерой уравновешивания Козловски называет налог на наследство**. * Козловски замечает, что прежде всего здесь имеется в виду политика социальной безопасности. ** При описании двух указанных моделей экономического порядка Козловски отмечает, что государство благосостояния Великобритании не вписывается в модель противостояния неоамериканской и рейнской моделей. Это показывает, что данный дуализм не является всеохватывающим. Британский капитализм, по мнению Козловски, нельзя отнести ни к первому, ни ко второму типу. Одним из свидетельств этого и является то, что в последнее время налог на наследство в Великобритании был выше, чем в Германии. 303 Наконец, важно следующее. В рейнской модели государство понимается не как минимальное, а в первую очередь как социальное государство, не как государство благосостояния в английской реформистской традиции, которая восходит к политике, предложенной в 1940-х годах Бевериджем, основателем английского государства благосостояния, а как государство социальной безопасности в традиции Бисмарка, заложенное в 1890-х годах. «Задачей социального государства в рейнской традиции, - пишет Козловски, - является не только гарантия правовым государством действенности закона, но также и обеспечение социальным государством, по крайней мере, минимального уровня социальной безопасности. Это, однако, не значит, что его целью является создание "государства всеобщего благоденствия"»22. Рассмотрение этой классификации капиталистических экономических порядков (капитализмов) Козловски завершает утверждением, что «европейский и западный подход, разделяющий англосаксонскую и рейнские модели, несмотря на ценность этой классификации для Европы, является недостаточным в мировом масштабе. С концом коммунизма мир вступил в новую стадию дебатов, в которой конкурируют друг с другом не только две упомянутые выше модели капитализма. В эти дебаты должны быть включены и те модели капитализма, которые доминируют за пределами западного мира»23. Заметим, что, несмотря на критическую оценку Козловски, классификация Альбера представляется весьма интересной в контексте рассмотрения моделей социальной политики, поскольку во многом совпадает с подходом рассмотренной выше классификации Эспинга-Андерсена, что поддерживает нашу уверенность в правильности выбора основополагающей типологии. 2.7. Социальное неравенство и модели социальной политики Исследователи современной социальной политики ищут разные подходы к объяснению этого феномена, в частности рассматривают социальную политику в контексте социального неравенства. Например, социальную политику определяют как «фор- му социальной деятельности, которая осуществляется в некоем континууме, где крайними полюсами являются состояния предельного социального неравенства и абсолютного социального равенства»24. На этих позициях построен подход к типологии моделей социальной политики, предложенный российскими авторами С. Прониным, В. Люблинским и Р. Цвылевым25. Они выделяют четыре основные модели - сверхполярную, умеренно полярную, умеренную и эгалитарную (нерыночную). Сверхполярные модели характеризуются высокой степенью неустойчивости и социального недовольства большинства вследствие его социальной необеспеченности, часто в форме откровенной бедности и нищеты. Это модели социальной эксплуатации, когда баснословное богатство отдельных групп и нищенское существование других - стороны одной и той же медали. Подобные модели взрывоопасны по своей социальной архитектуре, поскольку уровень дифференциации доходов между крайними децильными группами здесь составляет 20-30:1, поэтому их устойчивость поддерживается прямыми репрессивными мерами. Такие модели характерны для обществ доиндустриального и первой фазы индустриального развития, а сегодня - для слаборазвитых стран. Умеренно полярные модели возникали в первой половине XX в., когда общество осознало необходимость определенных изменений и ввело частичные элементы социального регулирования. Для этих моделей было характерно, что участие государства ограничивается решением узких задач - добиться большей эффективности и социальной устойчивости путем определенного изменения в макросоциальном распределении доходов. Причем это изменение не должно существенно менять сложившиеся принципы социальной иерархии. Для таких моделей, имевших место в индустриальных обществах первой половины XX в., была характерна средняя децильная дифференциация порядка 10-15:1. Умеренная модель - тип модели, господствующей сейчас в промышленно развитых странах. Для нее в целом характерна более консолидирующая социальная дифференциация и более мягкая шкала социальной иерархии при децильном коэффициенте 304 305 в пределах от 3:1 до 6:1, в зависимости от степени государственного патернализма и масштабов социальной политики. И, наконец, нерыночная, эгалитарная модель, возникающая в какой-то мере как реакция на сверхполярную дифференциацию. Это - модель социалистических стран, характеризовавшаяся так называемой планируемой дифференциацией и демонстрировавшая позитивные изменения в сфере социального выравнивания до уровня дифференциации доходов 4:1 на фоне экономического застоя и стагнации (вследствие искусственного сдерживания стимулирующего потенциала социального неравенства). Экономика благосостояния: неолиберализм против кейнсианства? Государство благосостояния - феномен XX столетия, но истоки его - и социальные, и экономические - уходят в прошлые века. Профессор экономики Брюссельского университета Роберт Скотт Гасслер рассматривает государство благосостояния как экономическую систему, сопоставляя основные положения экономической теории начиная с идей А. Смита и подводя читателя к пониманию экономики государства благосостояния. «"Классическая" экономика появилась в Англии, где она развивалась Адамом Смитом в XVIII в. и Джоном Стюартом Миллем в XIX в., пишет Р.С. Гасслер. - Существенный вклад в ее формирование внесли и идеи экономистов континентальной Европы. В макроэкономике термин "классическая" используется для описания экономики, существовавшей до 1935 г. Именно тогда была опубликована "Общая теория занятости, процента и денег" Джона Мейнарда Кейнса. Книга была воспринята как атака на классических экономистов и как исчерпывающая альтернатива их теории. Появление книги Кейнса положило начало изучению макроэкономики»26. Как случалось со многими течениями, вслед за основателем явился толкователь. В данном случае это был Дж. Хикс. В 1937 г. в журнале «Эконометрика» была напечатана его статья, в кото306 рой он пытался примирить классическую модель с моделью Кейнса. Результат Хикс назвал неоклассическим синтезом. Среди его наиболее видных сторонников - П. Самуэльсон из Массачусетского технологического института и Дж. Тобин из Йеля. Некоторое время «монетаристы» под предводительством М. Фридмана из Чикагского университета пытались выделиться в отдельную школу, но в конечном счете добились лишь признания собственной теории как одной из вариаций на главную тему. Воззрения экономистов мейнстрима, в том числе и кейнсианцев, эклектичны. Они считают, что люди в основном эгоистичны, но способны заботиться об обществе, что рынки могут как процветать, так и рушиться, а правительства способны как преуспевать, так и ошибаться. Для них государство благосостояния - это неплохая идея. К этой группе принадлежат П. Кругман, Дж. Стиглиц и многие другие. На 1980-е годы пришелся повсеместный расцвет неолиберального подхода, объединившего монетаристов и прочих экономистов правого крыла. Гасслер утверждает, что основные постулаты их позиции сводятся к тому, что люди всегда эгоистичны, рынки всегда процветают, а правительства и «плановость» приносят зло. Они, похоже, забывают, полагает Гасслер, что А. Смит подчеркивал роль правительства, церкви и школы в экономике, а также обращал внимание на исключительную важность морали в человеческой жизни. Неолибералы закрывают глаза и на то, что Дж.Ст. Милль был не только либертарианцем, но и социалистом. Далее Гасслер обращается к проблеме благосостояния людей в обществе. «Эта проблема, - пишет он, - была поставлена в связи с полемикой о социализме в 1920-х годах. Решение вопроса было найдено 20 лет спустя благодаря, формализации "экономики благосостояния" и построению моделей изучения того, каким образом происходит усиление или ослабление общественных институтов в зависимости от благосостояния жителей. Экономисты обнаружили, что только при определенных, весьма нереалистичных условиях свободные рынки, будучи предоставлены самим себе, способны эффективно распределять ресурсы. Подобное наблюдение, безусловно, чрезвычайно важно для экономистов, но вряд ли интересует кого-нибудь еще. Доказать, что сами по себе свободные рынки могут достичь чего-либо другого, 307 не удалось: свободные рынки не обязательно честно распределяют доходы, спасают от инфляции, приносят счастье или хотя бы гарантируют, что все останутся живы. В обычных обстоятельствах свободные рынки не уменьшают загрязнение, не способствуют украшению городов или сохранению природы»27. На самом деле, по мнению бельгийского ученого, для успешного функционирования свободным рынкам необходимы другие институты. Правительство и прочие общественные институты выполняют пять видов экономических задач, оберегающих рынок от провалов и позволяющих ему успешно развиваться. Вопервых, они создают благоприятные условия для экономической деятельности: обучают людей, формируют у них вкус и мораль, раскрывают научные основания технологии производства, вселяют в людей уверенность, что у них хватит собственных сил для выживания. Во-вторых, налаживают и делают оперативной саму экономическую систему: устанавливают право на собственность, информируют о товарах и способах их приобретения, регулируют ведение деловых операций. В-третьих, они корректируют размещение ресурсов: обеспечивают инфраструктуру, ограничивают загрязнение окружающей среды, контролируют монополии, страхуют от избыточных рисков. В-четвертых, перераспределяют доходы либо в виде непосредственной денежной помощи, либо субсидируя социальные программы. В-пятых, стабилизируют макроэкономику: понижают безработицу и инфляцию, способствуют долговременному росту. Таким образом, государство благосостояния формируется в две стадии. Сначала оно обеспечивает людей средствами для самостоятельного выживания, делая свободную торговлю действительно свободной. (Даже М. Фридман говорит об этом.) Затем корректируются просчеты рынка в целях справедливого перераспределения доходов. Нет никакой гарантии, что в условиях свободного рынка каждый получит ровно столько, сколько заслуживает. Прежде нужно определить, «что он заслуживает» и «что платит рынок». Все европейские государства благосостояния позволяют капиталистам иметь собственность и сравнительно мало вмешиваются в размещение ресурсов. Тем не менее они придерживаются различной макроэкономической политики: Германия более монетаристской, а Австрия и Швеция - кейнсианской. 308 Кризис государства всеобщего благосостояния и новые социальные перспективы 4.1. Философия кризиса в XX в. XX в., вероятно, войдет в историю как один из самых драматических и кризисных за все время существования человечества. Две мировые войны, установление тоталитарных режимов, кризис идей прогресса, рациональности и гуманизма, отличавших на протяжении столетий европейскую культуру и цивилизацию, грандиозные экономические катаклизмы, стремительное развитие технологий, невиданный рост промышленного производства и в то же время превращение техники из орудия человеческого разума в источник угрозы самому существованию человечества -эти и подобные им явления порождали и порождают устойчивое и широко распространенное кризисное сознание. Кризисное мироощущение характерно для сознания простых людей, оно находит многообразное выражение в искусстве, литературе, науке. Социологам и историкам будущего еще предстоит написать социальную историю XX в. - эпохи, которая началась кризисом Западной Европы и прошла под его знаком, породив все многообразие переживаемых человечеством культурных, экономических, политических и прочих напряжений, создав «кризисный социум», обострив до предела кризисное сознание в обществе, но так и не остановив свой кризисный марафон на рубеже нового тысячелетия. Начавшись под знаком кризиса европейской культуры, социокультурный кризис рубежа XIX-XX вв. положил начало бурной кризисной эпопее, охватившей общество. Кризисы, принимая различные формы, приходили на смену один другому, затрагивая разные стороны жизни. При этом каждое десятилетие обогащало «кризисную коллекцию» все новыми и новыми кризисными феноменами и поворотами. В начале XX в. европейский человек еще смутно представлял, насколько масштабны перспективы предстоящих перемен. Европа и с ней весь мир должны были пережить десятилетия 309 войн, революций, надежд и разочарований, прежде чем смогли осознать причины и следствия происходивших событий. Вряд ли стоит настаивать на строгой временной упорядоченности различных этапов кризиса - границы их размыты. В течение века кризис постепенно захватывал все более широкое пространство. При этом разные поля накладывались, приходили во взаимодействие. XX в. продемонстрировал картину умирающей и в то же время стремящейся выжить культуры. В течение столетия наука, философия, музыка, литература пытались сохранить себя, обрести новые духовные основания. Свидетельством этого является бурное развитие новых направлений и школ во всех сферах культурной и социальной деятельности. За прошедшие столетия европейской истории сложилась достаточно устойчивая система идеалов рациональности, духовных ценностей, традиций в понимании смысла истории, развитой богатой культуры. Социокультурный кризис ознаменовал собой конец великой эпохи Нового времени и переход к новому этапу существования не только западноевропейского, но и всего современного человечества. Последствия Первой мировой войны подтвердили неизбежность коренных изменений в жизни общества. Для этого времени были характерны ощущения опустошенности, крушения идеалов, утраты стабильности, привычных и невосстановимых ориентиров вечного, надежного, святого... Все, что было или что казалось таковым, - уничтожено. Что же дальше? В чем смысл истории? Смысл жизни? Что надежно, во что можно верить? Конец 1920 - начало 1930-х годов на Западе - это период экономической депрессии и социально-культурного хаоса. Попытки преодолеть очередной этап кризиса принимали формы тоталитаризма. Теоретики и практики тоталитаризма увлекли народы своих стран перспективами форсированной модернизации и достижения могущества нации. Они насаждали милитаристский дух, разрушали демократические политические и гражданские институты. «Восстание масс» было направлено на тотальную идеологизацию миллионов дезориентированных «винтиков» того или иного режима. Это время можно назвать антропологическим кризисом, даже антропологической катастрофой, поскольку на поверхность цивилизации выплеснулись национа- листические, фашистские и иные человеконенавистнические идеологии и практики. Одновременно предпринимались серьезные попытки восстановить социальную и психологическую стабильность (обращение к технике, ставка на развитие промышленности и, как следствие, рост материального благосостояния). Можно размышлять, насколько оправдала себя эта программа преодоления кризиса, однако человечество обрело новые ценности, связанные с успехами науки, техники, промышленности. Произошли значительные изменения уровня и качества жизни. Все это вселяло надежды, открывало перспективы, порождало веру в стабильность жизни, формировало ценностные императивы. Новое социальное потрясение принесла Вторая мировая война. Мир опять оказался втянутым в кровавую бойню. Масштабы людских потерь возросли в соответствии с дегуманизацией масс и ростом технических средств уничтожения. Все это породило новую волну кризисного восприятия действительности. Найденные основы социальной стабильности, общественного устройства, пришедшие на смену ценностям навсегда утраченного Нового времени, не выдерживали испытаний войной, фашизмом, перспективами тоталитаризма. Человечество оказалось перед лицом глобального уничтожения. Характерный для периода всплеск антигуманизма - естественное продолжение и следствие предвоенных настроений в обществе и кризиса европейской культуры. Наука и техника утратили приписываемый им ранее ореол социальной нейтральности. Со всей очевидностью проявились противоречия технического развития. Техника способна облегчить жизнь людей, дать материальное благосостояние, и она же разрушает природу, вне которой невозможна жизнь. Техника освобождает человека от непосильного физического труда, но в ней же причина роста безработицы; техника - поле реализации творческой фантазии человека, но она же «захватила» человека в психологическую зависимость. Формирующуюся цивилизацию будущего часто называют информационной, постиндустриальной. Предполагается, что масштабные и интенсивные преобразования, происходящие в обществе, касаются теперь не только сферы культуры, полити- 310 311 ки, экономики и хозяйства. Меняются все сферы жизни. Однако соответствуют ли, созвучны ли изменения социальных и социокультурных институтов глубинным изменениям человеческой природы? Мы не знаем, сможет ли человек жить внутри «информационного пространства», не превратится ли его существование в выживание28. Не знаем мы и того, каким будет этот новый человек - человек эпохи глобализации... Вторую половину XX столетия человечество, так до конца и не оправившись от потрясений социокультурного кризиса первой половины века и его последствий, встретило в состоянии нового кризисного возмущения. Пережив фашизм и военные режимы в Италии, Испании, Германии, разочаровавшись в перспективах и безграничности технического прогресса, кризисное мировосприятие перестает быть лишь отражением и последствием изменений в культурной жизни элиты европейского континента и перерастает в предощущение реальной и вполне возможной гибели человечества: «Едва спасшись от гибели, мир, лежащий в развалинах Второй мировой войны, без промедления впал в состояние "холодной войны", затянувшейся на полвека. Общепринятое политическое мышление опиралось на устоявшиеся представления, и бывшие союзники встали на путь конфронтации, запустив на полную мощь идеологические машины, создавая образ врага, свернув торгово-экономические отношения, направив науку и технику на создание новых видов оружия. Все это не замедлило сказаться на культуре, образе жизни людей, вселило в сознание страх и неуверенность в завтрашнем дне»29. 1960-е годы - важная веха в нарастании кризисного мироощущения. Это время отмечено изменением соотношений в системе «общество-техника-природа», осознанием глобального характера возникающих проблем, возрастанием общественного беспокойства, массовыми выступлениями молодежи, движением «зеленых» в защиту окружающей среды. XX век называют веком глобальных проблем. В широком понимании глобальные проблемы - это совокупность острейших жизненно важных вопросов, от решения которых зависит не только социальный прогресс, но и само существование человечества. Перечень проблем мирового значения в настоящее время очень велик. Среди них: экологический кризис, порождаемый ка- тастрофическим по своим последствиям вторжением человека в биосферу; нарастающее исчерпание природных ресурсов; стремительный рост численности населения (демографический взрыв), осложняющий социально-экономическое развитие в странах третьего мира, а также демографический кризис в экономически развитых странах, обусловленный резким падением рождаемости; последствия технологического развития, способные привести к глобальному уничтожению человечества (например, радиоактивное заражение), и др. Не стоит удивляться, что глобальные проблемы стали следствием научного, технического и экономического роста промышленно развитых стран, неоправданного, безоглядного доверия к технике, невнимания к предупреждениям философов, социологов, демографов, с тревогой наблюдавших за обращением человечества в «технологическую веру». «1968 г. стал годом великого перелома, - писали известные ученые, члены президиума Римского клуба А. Кинг и Б. Шнайдер. - Он ознаменовал завершение и одновременно апогей длительного послевоенного периода быстрого экономического роста промышленно развитых стран. Вместе с тем этот год был отмечен прокатившейся по многим странам мира волной общественного беспокойства, студенческих выступлений и других проявлений отчуждения и протеста. Именно тогда возникла тревога мировой общественности в связи с состоянием окружающей среды»30. Ученые и политики все чаще и чаще говорят о глобальных проблемах. В 1970-х годах появились научные исследования в этой области. По инициативе ЮНЕСКО в 1971 г. в Венеции прошла первая конференция по глобальным проблемам. Необходимость изучения мировых кризисных ситуаций, поиска решений глобальных проблем обусловила появление новых областей гуманитарных исследований, новых общественных институтов (международных и национальных центров, организаций), обратившихся к задаче предотвращения трагического разрешения глобальных проблем (например, был создан Международный институт жизни). Среди организаций подобного рода ведущее место занимает Римский клуб - неформальная общественная организация, обратившаяся к проведению широкомасштабных исследований глобальных проблем. 312 313 Начавшись под знаком кризиса европейской культуры, XX столетие демонстрирует его эволюцию и последствия, затронувшие и трансформировавшие все сферы общественной жизни -духовную, социальную, экономическую, политико-правовую. Не избежало кризиса и государство всеобщего благосостояния. 4.2. Кризис социальной доктрины высокий уровень страховых платежей. Это ведет не только к соответствующему повышению цен на товары и подрывает их конкурентоспособность, но и искажает относительную эффективность использования труда и капитала, влияя тем самым на формирование структуры экономики. С начала 1990-х годов в Европе происходит некоторое свертывание социальной деятельности государства, что связано как с ростом государственной задолженности и расходов по обслуживанию социальной сферы, так и с конкретной конъюнктурной ситуацией в странах. Страны Западной Европы во второй половине XX в. в той или иной мере сумели реализовать различные модели социальной политики. Однако финансовые проблемы, с которыми столкнулось большинство экономически развитых стран в начале середине 1990-х годов (а некоторые страны уже с конца 1980-х), наложили отпечаток и на реализацию социальных функций общественных систем. Одним из следствий данного обстоятельства стало размывание различий между указанными моделями. Так, государства со значительными объемами финансирования социальных расходов, осуществляемых за счет бюджетной системы, стали более активно использовать социальное страхование и вводить элементы платности в системе государственных услуг социального назначения. Одновременно в странах с акцентом на финансирование социальных услуг путем страхования просматривается тенденция к расширению участия бюджетных источников. Активная и масштабная социальная политика, проводимая в странах с экономикой рыночного типа, не может не сказываться на общей рыночной и конъюнктурной ситуации в этих странах, на темпах экономического роста. Наиболее ощутимыми негативными последствиями проводимых социальных мероприятий являются следующие: снижение конкурентоспособности товаров на внутренних и внешних рынках из-за высокого уровня косвенного налогообложения и системы налогов и иных платежей, исчисляемых в процентах от заработной платы; ощутимый для национальной экономики отток капитала; снижение уровня трудовой активности населения из-за сверхвысокой социальной защищенности31; развитие иждивенчества и элементов спекуляции32; П. Розанваллон посвятил феномену государства благосостояния ряд значительных работ, в том числе «Кризис государства всеобщего благосостояния»33 и «Новый социальный вопрос». В этих работах Розанваллон обращается к кризису государства всеобщего благосостояния, анализирует историю, взлеты и падения, успехи и просчеты, делает выводы и прогнозы на будущее. Ученый утверждает, что во второй половине XX в. модель государства всеобщего благосостояния пережила три кризиса -экономический, идеологический и философский, которые привели к необходимости кардинального обновления и модернизации общих оснований концепции. Что же произошло с государством всеобщего благосостояния за десятилетия реализации этой модели в XX столетии? В конце 1970-х годов казалось, что в общественной жизни вот-вот восторжествует утопия, когда люди будут защищены от нужды и основных жизненных рисков. Однако начиная с 1980-х годов рост безработицы и появление новых форм бедности показали иллюзорность этих предположений. Государство всеобщего благосостояния переживало свой первый, экономический, кризис. Второй кризис, идеологический, приходится на 1980-е годы, когда под сомнение была поставлена эффективность методов государственного вмешательства в экономику при решении социальных проблем. Особенно активной переоценке в этот период подвергались растущая бюрократизация государственного аппа- 314 315 4.3. Три кризиса государства всеобщего благосостояния рата и закрытость принятия решений, результатом чего стала путаница приоритетов, вызвавшая кризис легитимности. Эти проблемы существуют и сегодня. Проблема безработицы далеко не решена, что усугубляет существующие финансовые трудности. Выплата различных социальных пособий остается одной из серьезнейших проблем современного общества. Вопросы перераспределения благ и оптимизации организационно-управленческих методов также далеки от окончательного решения. Все это усугубилось в 1990-х годах, когда наступила новая фаза кризиса. И теперь уже помимо острых проблем финансирования и управления под вопрос были поставлены принципы общественной солидарности и сама концепция социальных прав концептуальные и ценностные основы модели государства всеобщего благосостояния. Мы еще не до конца отдаем себе отчет, полагает Розанваллон, в том, что уже вступили в этот кризис, вынуждающий говорить нас о новом социальном вопросе. Нам еще предстоит создать понятийный аппарат, адекватно отражающий новые общественные реалии. Но уже сейчас очевидно наличие двух важнейших проблем: это, во-первых, проблема утраты взаимосвязей между организационными принципами социального обеспечения, основанного на солидарности, и, во-вторых, крах традиционной концепции социальных прав ввиду неспособности этой концепции предложить комплекс мер для улучшения положения граждан, вытесняемых из нормальной жизни. Речь идет не только о том, чтобы найти новые основания для легитимности государства, как это было десять лет назад. Ведь после того как в 1980-х годах произошло резкое углубление социальных различий, государственное вмешательство стало вновь представляться вполне законным и оправданным. Идеология, сводившая роль государства до минимального предела, вышла из моды. С тех пор повсюду была признана незаменимость роли государства всеобщего благосостояния в деле поддержания сплоченности общества34. Поэтому речь идет о переосмыслении государственных функций ради того, чтобы государство и впредь могло успешно выполнять эту роль. Иначе говоря, непременным условием выживания государства всеобщего благосостояния является подведение под него нового интеллектуального и нравственного фундамента. Прежние механизмы, обеспечивавшие солидарность общества, распадаются, и этот процесс, возможно, необратим. Эти механизмы опирались на систему социального страхования, благодаря чему солидарность означала все возраставшую взаимность социальных рисков. В результате государство всеобщего благосостояния стало восприниматься как своего рода страховая компания, механизм возмещения, «государство всеобщих компенсаций». Социальные права оказываются не более чем правом быть на буксире. В условиях массовой безработицы и растущей маргинализации концепция социальных прав как способа компенсировать временные дисфункции системы становится неадекватной. Система вспомоществования была создана для того, чтобы компенсировать главным образом конъюнктурные риски (временная безработица и т. д.). В результате возникают дисфункции пассивного государства всеобщего благосостояния (в терминологии Розанваллона). Прежде всего речь идет об экономическом саморазрушении общественной солидарности. При всех различиях и специфике разных стран кризис философских основ государства всеобщего благосостояния имеет схожие черты. Повсюду наблюдается решительный отход от господствовавшего почти в течение века понимания социального обеспечения. Наряду с финансовыми и управленческими трудностями этот философский кризис связан с переходом общества на новый этап модернизации. Именно он побуждает обращаться к истокам проблемы прав в том виде, в каком понятие права было сформулировано либерально-индивидуалистической мыслью еще в прежние века. Именно кризис подталкивает к преодолению старого противопоставления формальных прав реальным, прав социальных и политических, а также обязывает пересмотреть общепринятые формы социального контракта, чтобы по-новому сформулировать понятия справедливости и правомочности для возрождения принципа общественной солидарности. Согласно Розанваллону, человечество вступает в эпоху новых социальных отношений и одновременно в новую политическую эпоху. Государство благосостояния должно стать активным. Создание новой основы солидарности и новое определение прав побуждают добиваться большей связности между демократической практикой (правилами совместного общежития и 316 317 совершенствованием правосудия) и регулированием в сфере социального обеспечения, одновременно обязывая переосмыслить понятие «реформа»35. 4.4. Государство всеобщего благосостояния в условиях глобальной экономики Как воздействует глобализация экономики на социальную политику? Способствует ли она созданию новых рабочих мест либо, напротив, приводит к росту безработицы? Является ли свертывание государства благосостояния в развитых странах следствием усиления глобализационных процессов? По всем этим вопросам в западной литературе ведется оживленная дискуссия36. Глобализация как объект исследования привлекает пристальное внимание ученых. Р. Страйкер отмечает, что исследовать государство благосостояния и не учитывать влияние на него глобализации невозможно37. Хотя не существует общепринятого понятия глобализации, многие исследователи видят суть этого явления в формировании мировой экономики особого типа*. * К. Дойчман, обращаясь к рассмотрению экономических проблем государства всеобщего благосостояния, предлагает следующую трактовку понятия «глобализация». Во-первых, глобализация связана с ускоренным после Второй мировой войны и особенно в течение последних двух десятилетий ростом международной торговли. Во-вторых, глобализация связана с возросшей международной мобильностью финансового капитала. В-третьих, составляющим элементом глобализации является интернационализация систем производства. Глобализируются не только финансовый рынок, рынки товаров и услуг, но и система разделения труда на предприятиях вследствие перемещения фирмами определенных производственных процессов и обслуживающих функций из страны в страну. Другими словами, вследствие глобализации реальный процесс производства продуктов и услуг, правда, в меньшей степени, чем финансовые инвестиции, стал значительно мобильнее (Дойчман К. Будущее государства благосостояния // Государство благосостояния и его социально-экономические основы. СПб., 1998. С. 17). 318 Экономическая глобализация, включая такие ее аспекты, как усиление торговой взаимозависимости и расширение международных финансовых потоков, конечно, прямо не воздействует на социальную политику в развитых демократических государствах и не предопределяет неизбежность расширения или сокращения тех или иных социальных программ. Воздействие экономической глобализации проявляется, скорее, через расширение деятельности международных экономических и политических институтов, а также через формирование идеологии, обосновывающей необходимость сокращения национальных социальных расходов и свертывания социальных программ. Усиление экономической и политической мощи капитала, особенно в таких сферах экономической деятельности, как финансы и области экономики, ориентированные на экспорт, а также ослабление экономической и политической мощи организованного рабочего движения реально влияют на пересмотр концепции и практики государства благосостояния в развитых демократических государствах и на изменение социальной политики в развивающихся странах38. В последние годы появляются статьи и монографии, в которых утверждается, что экономическая глобализация неизбежно ведет к свертыванию государства благосостояния. В обоснование своей позиции исследователи чаще всего приводят следующие аргументы. Государство благосостояния в западных странах достигло своего расцвета в послевоенный период, отличительной особенностью которого было наличие мощного рабочего движения, а также традиционного слоя избирателей - многочисленного рабочего класса, голосовавшего за левые партии. Именно эти обстоятельства способствовали тому, что на выборах, как правило, побеждали социал-демократы. Левые правительства обладали реальной возможностью проводить такую политику, которая создавала условия для роста экономики, повышения ее эффективности и в то же время обеспечивала относительно справедливое распределение результатов процветания между предпринимателями и наемными работниками. Наемные работники получили полную занятость и социальные гарантии. Прибыли предпринимателей непрерывно увеличивались, экономика бурно развивалась, производительность труда росла, заработная плата регули- 319 ровалась коллективными соглашениями, заключаемыми между профсоюзами и работодателями, стабильность в экономике позволяла корпорациям осуществлять строгий контроль над производством и инвестициями39. В конце 1970-х годов развитые страны столкнулись с серьезными экономическими проблемами, такими, как резкое снижение производительности труда, экономическая стагнация, высокая инфляция40. Чрезмерно широкие социальные гарантии, предоставленные государством благосостояния гражданам, высокий уровень безработицы, старение населения требовали непрерывного увеличения расходов на государственные социальные программы41. Среди работ, в которых прослеживается эволюция государства благосостояния и предпринимается попытка выявить влияние тех или иных аспектов глобализации на пересмотр концепции и практики государства благосостояния в развитых странах, особого внимания заслуживает книга П. Пирсона «Демонтаж государства благосостояния? Рейган, Тэтчер и политика свертывания»42. Проанализировав изменения, произошедшие за два последних десятилетия в социальной политике развитых стран, автор пришел к выводу о необходимости проведения четкого различия между так называемым программным и системным свертыванием государства благосостояния. Под программным свертыванием государства благосостояния понимается такое сокращение тех или иных социальных программ или же их столь существенное изменение, когда они уже перестают быть частью институциональной модели государства благосостояния и становятся элементом остаточной (резидуальной) модели. Под системным свертыванием государства благосостояния имеются в виду такие изменения в политической системе развитых стран, которые создают возможность общего свертывания государства благосостояния43. Дж. О'Коннор в статье «Международная экономика и ее влияние на изменения в системе социального обеспечения в Швеции, Великобритании и США» прослеживает эволюцию государства благосостояния и пытается ответить на вопрос, почему процесс свертывания государства благосостояния, начавшийся практически одновременно во всех трех странах, протекал в них 320 неодинаково44. Он подвергает сомнению обоснованность часто выдвигаемого постулата, согласно которому свертывание государства благосостояния объясняется такими причинами, как переход власти в развитых демократических государствах от левых партий к консервативным, а также сдвиг общественного мнения не в пользу государства благосостояния. О'Коннор обращает внимание на то, что после 1975 г. во всех развитых странах социальные расходы сокращались, а социальные программы пересматривались независимо от того, какие именно партии - левые или правые - находились в этот период у власти45. В условиях, когда экономика развитых стран была относительно закрытой, а основная причина кризисных явлений в экономике состояла в низком уровне доходов потенциальных потребителей, увеличение социальных расходов (на пенсии, пособия по безработице или на оказание помощи малоимущим гражданам) способствовало накоплению капитала в этих странах (хотя и вело к увеличению бюджетного дефицита). В современной высокоразвитой экономике финансирование социальных программ за счет роста бюджетного дефицита, напротив, может привести к серьезному инвестиционному кризису. Поэтому сокращение расходов на социальные программы, считает О'Коннор, становится одним из важнейших условий привлечения иностранных инвестиций и укрепления позиций национального капитала. О'Коннор приходит к выводу, что именно глобализация становится одним из важнейших факторов, вынуждающих развитые страны сокращать социальные расходы. Он подчеркивает: причину того, что в 1975-1985 гг. Швеция, Великобритания и США приступили к свертыванию государства благосостояния, следует искать прежде всего в активной роли, которую стали играть эти страны в международной торговле и на мировом финансовом рынке. Исследователи экономики и социальной политики государства всеобщего благосостояния пытаются ответить на вопрос, каким образом интеграция развивающихся стран в мировую экономику отражается на их социальной политике. Исследования показали, что в связи с разразившимся в 1980-х годах долговым кризисом почти во всех странах третьего мира социальные программы стали пересматриваться. Международный валютный 11 2694 321 фонд и Всемирный банк в качестве условия предоставления помощи этим странам (для погашения долга, превышавшего 1 трлн долл.) выдвигали требование всемерного сокращения государственных расходов. Поэтому развивающиеся страны были вынуждены уменьшить ассигнования на социальные нужды и отказаться от многих социальных программ (в том числе по оказанию населению продовольственной и медицинской помощи)46. Возможные последствия глобализационных процессов для государства благосостояния и его социальной политики анализируют известные специалисты Б. Джордан, Ст. Лейбфрид и Э. Риджер47. Для них государство благосостояния не является препятствием или барьером к глобализации экономики. Напротив, они рассматривают его как основной элемент такой институциональной структуры, которая делает возможной экономическую глобализацию. Именно государство благосостояния создает «буфер» и «фильтрует» все экономические шоки, имеющие своим источником интернационализированную экономику, и предотвращает ухудшение условий материальной жизни обычных граждан. Государство благосостояния является, таким образом, временным условием для сохранения политической поддержки системы свободной международной рыночной экономики. Без государства благосостояния могут быстро распространиться протекционистские и националистические движения. Если же лидеры этих политических движений не придут к власти, ни одно демократическое правительство не сможет долго сопротивляться их требованиям. Исследователи указывают, что развитие глобализированной экономики в основном затрагивает развитые промышленные страны, каждая из которых имеет более или менее разработанную систему социального обеспечения. Другими словами, глобальный экономический обмен предполагает полный институциональный изоморфизм между участвующими странами, который создается на основе государства благосостояния48. Из этого следует, что странам Центральной и Восточной Европы, так же как и новым индустриальным странам Восточной и Юго-Восточной Азии, рано или поздно придется создавать свои системы Welfare, если они хотят полностью интегрироваться в глобальную экономику. Кроме того, многие международные торговые соглашения учитывают интересы социальной защиты стран-участниц, имея особые разделы, благоприятствующие конкретным отраслям промышленности, чтобы защитить их от разрушающей международной конкуренции. 322 323 4.5. Будущее государства благосостояния Завершая главу и рассмотрение истории и теоретических основ государства всеобщего благосостояния (как одного из фундаментальных феноменов социальной политики), обратимся к проблеме будущего Welfare State. Вниманию читателей предлагается анализ современной ситуации в данной области, который провел социолог и экономист К. Дойчман. В статье «Будущее государства благосостояния» он рассмотрел причины кризиса государства всеобщего благосостояния и три основные сферы, в которых в большей мере проявляются кризисные тенденции - экономическая, демографическая и социальнокультурная. Дойчман начинает с констатации общепризнанного факта, что экономический кризис первой половины 1990-х годов привел к росту приватизации социальных услуг, сокращению программ социального обеспечения и другим элементам рестриктивной (ограничительной) политики со стороны государства49. Даже шведская модель потеряла большую часть своей привлекательности в результате сокращения отчислений на социальное обеспечение. Автор статьи отмечает, что «в публичных дискуссиях мы сталкиваемся с двумя основными доводами, периодически выдвигаемыми сторонниками этих мер. Во-первых, система государственного социального обеспечения стала слишком дорогостоящей. Вклад работодателей и общественные социальные выплаты достигли такого уровня, который уменьшает конкурентоспособность частных предприятий и превосходит финансовые возможности государства. Во-вторых, утверждают, что многие системы социального обеспечения неэффективны. Несмотря на огромные суммы денег, затрачиваемые на социальные нужды (в Германии это, например, более чем 1100 млрд марок ежегодно), масштабы бедности растут. Лишь немногие программы помогают в действительности тем, кто в них больше всего нуждается. Следовательно, необходимо не только осуществить повсеместные сокращения, но и принять реорганизационные меры, направленные на повышение эффективности системы»50. Дойчман соглашается с этими выводами, но не торопится с выводом о необходимости упразднения политики государства благосостояния. Экономическая и неолиберальная критика государства благосостояния не нова, она сопровождала его с самого начала. Более того, если посмотреть на статистические данные, характеризующие затраты на социальное обеспечение, то не удастся обнаружить никаких признаков предстоящей гибели системы. Напротив, во всех странах ЕС и даже в США и Японии доля расходов на социальные нужды в ВВП проявила тенденцию к росту или, по крайней мере, не имела никаких значительных сдвигов в сторону уменьшения за последние два десятилетия. Даже Великобритания при М. Тэтчер не была исключением, так как во время ее правления общие расходы на социальные нужды возросли с 20,5% ВВП в 1980 г. до 27,3% - в 1993 г.51 За несколько послевоенных десятилетий государство благосостояния стало институтом, прочно укоренившимся в большинстве западных демократий. И хотя степень поддержки общества, по-видимому, значительно различается между англосаксонскими странами с их либеральными, организованными по остаточному принципу режимами социального обеспечения, с одной стороны, и консервативными, корпоратистскими (т. е. социалдемократическими) системами Европы - с другой, радикальнолиберальные проекты полной отмены политики государства благосостояния, вероятно, встретят сильное сопротивление большинства населения, чем не сможет пренебречь ни одно демократическое правительство52. Об этом свидетельствует рост общественных выступлений, связанных с вопросами социальной политики в течение последних лет, таких как забастовки во Франции в декабре 1995 г., участившиеся демонстрации в Швеции и Италии, происходящие в Германии споры о выплатах по болезни. Поэтому, полагает Дойчман, можно ожидать лишь постепенного сокращения размеров социальных выплат и адаптации государства благосостояния, а не резких и немедленных изменений, не говоря уже о полной отмене сложившейся системы. Какими же могут быть вероятные направления этих изменений? Чтобы ответить на этот вопрос, нужно более детально обсудить основные проблемы, с которыми сталкивается данная система. Их можно подразделить на два типа. Во-первых, «жесткие» проблемы, возникающие в результате действия экономических и демографических факторов, а во-вторых, «мягкие» проблемы, которые возникают вследствие изменений в политической, социальной и культурной среде. Выше говорилось о том, как связаны экономические проблемы государства благосостояния и присущей ему социальной политики с процессом глобализации. Что же касается демографических факторов, то в большинстве развитых промышленных стран уровень рождаемости стал значительно ниже уровня, необходимого для воспроизводства коренного населения. Последствием этого будет ожидаемое увеличение доли людей преклонного возраста и уменьшение доли молодежи и экономически активного населения средних лет. Эта тенденция усиливается общим ростом вероятной продолжительности жизни. Изменения в демографической структуре населения рано или поздно создадут финансовые проблемы для государства благосостояния, особенно для выплат пенсий по старости и пособий по болезни. Эти затраты, вероятно, значительно возрастут. Ситуация станет наиболее критической там, где система пенсионного обеспечения финансируется в значительной степени (как, например, в Германии) за счет государства. В этом случае растут затраты и одновременно сокращаются доходные статьи бюджета. Тогда демографическая дилемма будет угрожать молчаливому «соглашению поколений», предполагающему государственную пенсионную систему, поскольку неизбежное увеличение затрат на социальное обеспечение может достичь уровня, неприемлемого для экономически активного населения. Более того, вероятно, появится новый экономический «порочный круг». Его схема такова: рост затрат на социальное обеспечение приведет к повышению затрат труда; как следствие, понизится уровень занятости и увеличится безработица, затраты на социальное обеспечение снова возрастут и т. д. Несложно предугадать общее направление, в котором будет осуществляться поиск решений данной проблемы. Прави- 324 325 тельства постараются ограничить или отменить схему раннего выхода на пенсию, повысить общий возраст выхода на пенсию, сократить или, возможно, уравнять размер пенсий по старости. Кроме того, может оказаться необходимым переложить часть финансирования пенсионного обеспечения по старости со взносов на налоги, чтобы избежать чрезмерного давления на предприятия. Эти меры приобретают все большую популярность из-за уравнительных предпосылок, которые могут позволить ослабить связь между статусом работы и правом на пенсию. Станет возможным перераспределение в пользу семей, в которых мать не работает. При системе, основанной на взносах, в более выгодном положении оказываются одинокие работники и семьи, состоящие из двух работающих членов и не имеющие детей. Это положение может быть исправлено, по крайней мере, частично, и «работа» по воспитанию детей (что, конечно, составляет основу системы государства благосостояния) сможет вознаграждаться более адекватно. Не удивительно, что идеи взимания социальных взносов в зависимости от уровня подушевого семейного дохода, а следовательно, и от уровня налогообложения, привлекают все больше внимания в дискуссиях о реформах социальной политики. Однако действительная реализация такой модели не обязательно приведет к более равному распределению пенсий по старости в пользу семей и матерей. Политически очень сложно поддержать такую схему, которая обеспечила бы для каждого уровень больший, чем просто скудный прожиточный минимум. Кроме того, если номинальная пенсия не превышает размера социальной помощи, это может означать фактическое отступление системы государства благосостояния с одной из основных позиций, что как раз соответствовало бы рыночным радикальным доктринам. Уровень жизни пожилых людей будет зависеть в основном от страховых пособий, предоставляемых страховыми компаниями за счет накапливаемых сбережений, что приведет к гораздо большему социальному неравенству между пожилыми людьми и стариками низших и средних социальных слоев. Идея организации пенсионной системы, основанной на единой ставке, сама по себе не может предложить очевидного решения проблемы поколений. Она должна сочетаться с другими схемами, со- гласно которым принимается во внимание положение различных групп населения пожилого возраста53. В заключение Дойчман обращается к изменениям в социальной и культурной среде. Стабильность системы государственного социального обеспечения основывается не только на экономических и демографических факторах. Она, кроме того, нуждается, как утверждают большинство специалистов в данной области, в «культуре солидарности», которая обеспечивает нормативные основы для узаконивания значительной части перераспределительной деятельности государства благосостояния. Без такой культуры, разделяемой большинством населения и демократическими партиями, эта система не смогла бы возникнуть и развиться. Однако многие считают, что происходит разрушение «культуры солидарности» под влиянием тех тенденций, которые обычно обозначаются понятием «индивидуализация». Индивидуализация означает, что отдельные индивиды стараются выйти из первоначальной социальной и территориальной среды и сами определять свой жизненный путь и собственный стиль жизни. Возрастающая социальная и пространственная мобильность людей, осознание того, что они сами являются архитекторами своей жизни, исключают выполнение многих социальных обязательств. Как следствие, уменьшается склонность выполнять обязательства не только по отношению к семье и местным обществам, но и к системе государственного социального обеспечения. Большинство сторонников этой теории соглашаются, что индивидуализацию можно рассматривать как продукт послевоенного экономического процветания, роста уровня жизни, распространения высшего образования в США и Западной Европе. За это время значительно уменьшилась доля низших классов и образовался новый средний класс, занятый квалифицированным и хорошо оплачиваемым трудом в сфере услуг. Одновременно с ростом благосостояния нового класса индивидуализация стилей жизни стала отражать растущую роль денег в обществе как средства, формирующего социальные отношения и индивидуальные устремления. Государство благосостояния во многом содействовало коммерциализации социальных отношений, хотя в то же время оно открыло низшим слоям общества возможность 326 327 социальной мобильности и доступ к образованию. Однако экономический кризис конца 1980-1990-х годов заложил основу для появления новой тенденции социальной поляризации. Бедность растет, реальные доходы и возможности найти работу уменьшаются. Столкнулись два важнейших феномена XX в. - государство благосостояния и глобализация. Глобализация повсеместно теснит Welfare State. Однако социальные проблемы, беспокоившие человечество на протяжении веков и обострившиеся в индустриальную эпоху, еще далеко не решены и не исчерпаны. Поэтому при всех происходящих в мире процессах практические преимущества хорошо налаженной системы государства всеобщего благосостояния несомненны и, вероятно, снова станут очевидными для большей части человечества. Глава 10 Мировой опыт социальной политики 1 Скандинавские страны: великий эксперимент благосостояния 1.1. Шведская модель государства всеобщего благосостояния Общая характеристика шведской модели государства всеобщего благосостояния Наиболее ярко воплощение модели государства всеобщего благосостояния представляет социальная политика Швеции. Ее основными чертами являются: отношение к социальной политике как политике для всех, а также понимание ее как цели экономической деятельности государства; прогрессивная налоговая система, доминирование идеи равенства и солидарности; упреждающий характер проводимых социальных мер; высокий уровень качества и общедоступность социальных услуг; приоритетность роли государства в финансировании социальных расходов за счет общих налоговых доходов бюджета. Основные принципы социальной политики Швеции в ее современном значении были определены быстрым ростом промышленности в начале XX в., когда при осуществлении социальной политики стали ориентироваться на все население, превратив ее в общенациональную политику социального благосостояния. В 1913 г. в Швеции было принято решение о выплате пенсий при наступлении определенного возраста. 329 Правительство боролось за «горизонтальное» и «межгражданское» уравнивание здоровых и больных, семей с детьми и бездетных, работавших и безработных, а не только за «вертикальное» уравнивание богатых и бедных. Медицинская и социальная помощь стали доступными для всех людей независимо от их дохода и профессии. Достижение всеобщего благосостояния в сочетании с высоким качеством предоставляемых благ и услуг требовало значительных затрат со стороны шведского государства, что обусловило следующую особенность шведской модели - ее рестриктивный (ограничительный) характер. Это касается как личных доходов населения, так и доходов предпринимателей и реализуется с помощью прогрессивной налоговой системы, которая позволяет направить в государственный бюджет значительную часть первично распределяемых доходов. В свою очередь, жесткая налоговая система является финансовой базой для трансфертных платежей и развертывания широкой сети высококачественных социальных услуг. Социальные программы финансируются за счет государственных и городских налогов и страховых взносов работодателей и служащих. Вследствие этого уровень налогов в Швеции один из самых высоких в мире. Значительная роль трансфертных платежей влечет за собой необходимость активного вмешательства шведского государства в функционирование органов социального страхования, которые находятся под строгим государственным контролем и финансируются в значительной мере из государственного бюджета. Во время экономических трудностей 1990-х годов принцип всеобщего социального обеспечения был предметом обсуждения, но большинство политических партий и граждан поддержали принцип всеобщего социального распределения, финансируемого из государственных и местных ресурсов, налогов. Таким образом, важнейшей в шведской модели благосостояния является идея солидарности различных социально-экономических групп и слоев населения. Поэтому патерналистские черты, присущие данной модели, не были взаимосвязаны с подавлением государством жизненных интересов той или иной группы подобно тому, как это произошло в СССР. Шведское 330 государство не только брало на себя равную защиту интересов всех членов общества, но и добивалось относительного сближения благосостояния отдельных групп населения, в чем проявился его эгалитаризм. В шведском законе о социальном обслуживании говорится: «Социальное обслуживание общества на основах демократии солидарности должно способствовать экономической и социальной безопасности, равенству условий жизни и активному участию личности в общественной жизни. Работа должна строиться на основе уваженшавтономности и целостности индивидов». За организацию социального обслуживания полностью отвечают муниципальные округа. Наиболее часто применяемая мера помощи -материальные пособия, но организации социального обеспечения также предлагают социальную, лечебную и профилактическую помощь. На социальное пособие (пособие по бедности) в Швеции могут претендовать безработные, у которых истек срок получения пособия по безработице, а также те, у кого размер пособия меньше социальной нормы. Социальное пособие в некоторых случаях может быт» выше, чем пособие по безработице (обычно у тех, у кого была небольшая заработная плата). Размер социального пособия значительно колебются в зависимости от иных обстоятельств, в частности от числа детенв семье. Социальная помощь доступна каждому домохозяйству с низким доходом (как правило, это безработные). Много вниманш уделяется семьям, имеющим детей. В качестве национального идеала выдвигается многодетная семья. Распространяется практика ухода зацетьми отцами, для них предусмотрено право на отпуск по уходу за маленькими или заболевшими детьми. Важной частью системы социального обслуживания является помощь престарелым и людям с функциональными нарушениями. Для инвалидов важно обеспечить нормальную жизнь и нормалыюе окружение (принцип нормализации). Жилище людей с нарушениями двигательной системы должно быть адаптировано к ситуации путем перестройки дверей, лестниц, для того чтобы создать возможность длячеловека и его семьи жить дома, а не в больнице. По закону общественные здания должны быть доступны для инвалидов с нарушениями опорно-двигательной системы (например, лиц в инвалидных колясках). Все это обеспечивается из бюджета муниципального округа. 331 Муниципальные округа предлагают: домашнее обслуживание, т. е. помощь в решении ежедневных задач - транспортное обслуживание (возможность поездки на такси или специальных транспортных средствах за низкую плату); организацию ежедневных центров, где можно встречаться с другими людьми и заниматься различной деятельностью днем, если человек не работает; особые формы организации проживания, например дома по уходу (жилье, в основном для престарелых, которые нуждаются в небольшой, но ежедневной помощи), групповые дома для трех-пяти престарелых лиц, для умственно отсталых, лиц с физическими недостатками и других нуждающихся в постоянной помощи; сопровождающее обслуживание помощь, организуемая специалистами в тех случаях, когда человек сам не может себя обслуживать. Высокий уровень налогообложения в значительной мере формируется за счет высоких ставок подоходного обложения, в первую очередь личного подоходного налога. В Швеции имеют место фактически два уровня подоходного обложения - центральный и местный. Местный подоходный налог носит пропорциональный характер, и его ставки различаются в зависимости от муниципалитетов (26-31%). Национальный подоходный налог прогрессивный, и его ставки находятся в интервале от 16 до 65%. Ставка налога на добавленную стоимость по основным категориям товаров и услуг составляет 21%, а для группы продовольственных товаров в 1996 г. она составила 12%. Ставка корпорационного налога на прибыль также достаточно высока - 40%. Общая величина страховых платежей, уплачиваемых работодателями в процентах к выплаченной заработной плате рабочих и служащих, составляет 34%, в том числе по страхованию основных пенсий 8,3%, по страхованию дополнительных пенсий 11,75%, по медицинскому страхованию 9,6%. Высокий уровень налогообложения в Швеции тем не менее в целом принимается населением и не встречает такого активного сопротивления, как в России. Об этом, в частности, свидетельствуют результаты опросов общественного мнения. На вопрос: «Считаете ли Вы уровень налогообложения в Швеции чрезвычайно высоким?» - «да» ответили 94% респондентов. Однако на вопрос: «Считаете ли Вы необходимым снижать налоги любой ценой (в том числе путем сокращения социальных расходов)?» - положительно ответили только 53% респондентов. Таким образом, с известной долей условности можно говорить о том, что около 40% населения Швеции выражает готовность платить цену высоких налогов за право претендовать 332 на высокий уровень государственных расходов социальной направленности (См.: Социальная энциклопедия. М., 2000). «Шведский эксперимент» Ассар Линдбек - известный шведский экономист, посвятивший многие свои работы исследованию шведского государства всеобщего благосостояния. Здесь мы рассмотрим основные положения его статьи «Шведский эксперимент»1. Исследование шведского государства всеобщего благосостояния Линдбек начинает с анализа экономической и социальной политики. Он определяет основные цели внутренней политики: экономическая безопасность (включающая полную занятость), эгалитаризм (предполагающий общее сокращение дифференциации доходов и бедности). Внимание к этим целям и особенностям их реализации помогает объяснить некоторые характерные черты институционального устройства Швеции, часто именуемого шведской моделью экономической и социальной организации. Важнейшими элементами этого общества являются: значительные расходы государственного сектора и высокие налоги, отражающие амбиции общества всеобщего благосостояния; стабилизационная политика, отличающаяся высокой степенью интервенции, изначально предназначенная для организации полной занятости в сочетании с активной политикой на рынке труда; попытки государства воздействовать на уровень совокупных сбережений, предложение кредитов и инвестиций, а также регулирование рынка капиталов, налогов и субсидий; жесткий контроль деятельности местных администраций со стороны центрального правительства; централизованное установление зарплаты на национальном уровне; высокая степень централизации решений, принимаемых в частном секторе: среди производителей господствует небольшая группа крупных фирм; владение финансовыми активами, включая акции, также сконцентрировано в нескольких институтах - 333 трех или четырех банках, шести страховых компаниях и нескольких инвестиционных корпорациях; режим свободной торговли, с которым упомянутые централизованные структуры, однако, сочетаются2. Согласно Линдбеку, краеугольным камнем государства всеобщего благосостояния в Швеции было социальное страхование. Ученый выделяет основные черты этой системы: большинство выплат являются универсальными в том смысле, что они охватывают все население, хотя многие права должны приобретаться путем предшествующего или текущего участия в труде (так называемая плата за труд); обычно выплаты производятся не по единообразной ставке, а замещают некоторую часть дохода; проверке нуждаемости не придается существенного значения. До недавнего времени уровень выплат был достаточно щедрым. Ставки замещения составляли, по крайней мере, 90% заработка, за исключением пенсионной системы, где они доходили до 65%. Другие типы трансфертов тоже были довольно щедрыми даже по международным стандартам, особенно различные формы пособий семьям, например годовая компенсация одному из родителей, который ухаживает за детьми, ассигнование на поддержку одиноких родителей. Однако наиболее характерной чертой шведского государства благосостояния является, вероятно, то, что социальные услуги, такие как уход за детьми или поддержка престарелых, обеспечиваются в основном за счет государства (фактически муниципалитетами или региональными властями), а не за счет семей или частного сектора, как в большинстве развитых стран. Это различие проявляется в том, что финансируемое из налогов потребление социальных услуг, как оно обычно определяется, в начале 1990-х годов составляло в Швеции около 20% ВНП по сравнению с 10% в среднем по Европейскому союзу. Во многом благодаря щедрой политике в области благосостояния совокупные расходы государственного сектора колебались с конца 1970-х годов в интервале 60-70% от ВНП. Для европейских стран данный средний взвешенный показатель не пре- вышал 45-50%. Из этих расходов на трансферты обычно приходилось 35-40% и на государственное потребление - 27-30%3. Что касается распределения доходов домашних хозяйств, то после Второй мировой войны оно постепенно уравнивалось вплоть до начала 1980-х годов. Коэффициент Джини упал примерно с 0,28 в середине 1960-х годов до 0,20 в начале 1980-х годов (для глав домохозяйств в возрасте 25-64 лет), если определять домохозяйства в единицах потребления. Уровень бедности также был относительно низок. Большинство тех, кто в течение пяти лет входили в группу с наименьшими доходами (менее 50% среднего дохода), за один год переместились в группу со средними доходами и выше. В 1960-х годах политика солидарности в установлении заработной платы в основном была направлена на то, чтобы сократить различия в ее размере для работников приблизительно одного уровня подготовки и умений, занятых в различных производственных секторах. Был провозглашен лозунг «одинаковая плата за одинаковую работу». В 1970-х годах все более очевидной становится тенденция социальной политики к уменьшению различий в заработной плате во всех отраслях. Скрытым лозунгом стало требование «одинаковой оплаты за любую работу», что отражает смещение приоритетов политики от «справедливости» к «равенству». Различия в заработной плате между мужчинами и женщинами были также значительно сокращены. В 1968 г. женщины зарабатывали примерно на 23% меньше, чем мужчины сопоставимых возрастов и образования. К середине 1980-х годов этот разрыв сократился до 11%, причем он был связан скорее с различиями в занятиях и условиями работы мужчин и женщин, чем с различиями в оплате одинаковых занятий и условий работы. Шведский экономист анализирует причины экономического роста и экономических неудач «шведского эксперимента». С начала индустриализации рост производительности в Швеции был одним из самых высоких в мире (примерно с 1870 г. и вплоть до 1950 г.). На протяжении так называемого золотого века мировой экономики (период с 1950 по 1970-е годы) рост производительности также оставался довольно высоким. В течение этого времени ВВП в расчете на человеко-час в Швеции увеличи- 334 335 вался на 4,20% в год, в странах ОЭСР - в среднем на 4,46%. Различие между Швецией и странами ОЭСР в 1950-1970-х годах исчезало, если исключить из рассмотрения Западную Германию и Японию - страны, экономика которых после Второй мировой войны была перестроена. Пытаясь объяснить относительно высокий экономический рост в Швеции на протяжении столетия (1870-1970), обычно подчеркивают экономическую активность страны, благоприятное развитие условий торговли, свободу предпринимательства, стабильные правила игры, значительные инвестиции в инфраструктуру, крупные и охватывающие широкие сферы инвестиции в человеческий капитал (почти все население Швеции было грамотным уже в XIX в.), относительное социальное равновесие и жизнеспособное гражданское общество. Это означает, что либеральная, плюралистическая и ориентированная вовне страна вполне могла поддерживать относительно высокий рост производительности. Вероятно, имело значение и то, что Швеции удалось остаться в стороне во время обеих мировых войн. «Таким образом, - пишет Линдбек, - Швеция стала относительно богатым обществом еще до возникновения особой шведской модели. Необходимо также отметить, что в 1950-1960 гг. рост удельного веса государственных расходов ВВП с 30 до 45% оказался вполне совместим с довольно высокими темпами роста производительности»4. Однако в последующие годы рост производительности труда оказался менее впечатляющим. Рост ВВП на одного занятого в 1970-1996 гг. составлял 1,45% в год, в то время как в среднем по странам ОЭСР значение этого показателя составило 1,73%, а в европейских странах ОЭСР 2,02%. Расхождение становится более явным, если рост производительности труда измерять в ВВП на душу населения. Таким образом, в то время как в странах ОЭСР ВВП на душу населения за 1970-1995 гг. вырос примерно на 60%, в Швеции он увеличился на 37%. В результате этих изменений положение Швеции в рейтинге стран ОЭСР по уровню душевого ВВП с 1970 г. существенно ухудшилось. Если в 1970 г. Швеция занимала четвертое место среди 25 стран ОЭСР с душевым ВВП, на 15% превышающим среднее значение по странам ОЭСР (если исключить Мексику и Турцию - на 6%), то к 1990 г. она переместилась на девятое место с душевым ВВП, на 6% выше среднего по ОЭСР уровня (если исключить Мексику и Турцию - на 5% ниже), а в 1995 г. оказалась на 16-м месте в рейтинге с душевым ВВП, на 5% ниже среднего по странам ОЭСР (на 16% ниже, если исключить Мексику и Турцию)5. В заключение Линдбек подводит итоги и задается вопросом о будущем шведской модели государства благосостояния. Относительно быстрый рост производительности труда за период длиной в век принес шведам более высокий уровень доходов, чем гражданам других индустриальных стран. Возрастающее государственное обеспечение благосостояния и полная занятость после Второй мировой войны также дали исключительно высокую экономическую безопасность, щедрое обеспечение услуг общественного сектора и относительно равномерное распределение доходов. Поэтому в первые десятилетия после Второй мировой войны Швецию рассматривали как страну, способную совместить экономическое равенство, щедрые государственные выплаты на обеспечение благосостояния и полную занятость с высокой экономической эффективностью и довольно быстрым ростом производительности. Но замедление экономического роста с 1970 г., крушение полной занятости в начале 1990-х годов, недавнее увеличение дифференциации доходов и отход от различных государственных социальных выплат сделали шведскую модель менее привлекательной. Например, крушение полной занятости в начале 1990-х годов повлекло за собой следующие осложнения социальной ситуации. Активная политика на рынке труда, требующая большого количества вакансий, стала менее эффективной. Начала давать сбои «работообеспечивающая стратегия» систем социального страхования. Появилась тенденция к формированию двух классов получателей пособий с весьма различными уровнями выгод: тех, у кого в прошлом имелся достаточный опыт работы, и тех, у кого его не было, и т. д. «Главное значение шведского опыта, пишет Линдбек, - вероятно, заключается не в том, что экономическое положение страны ухудшилось в последние десятилетия по сравнению с другими странами... Развитие событий в Швеции иллюстрирует и подчеркивает тенденции и проблемы, присущие многим западноевропейским странам... 336 337 В последнее десятилетие шведская модель находилась в состоянии постоянного движения. Это стимулировало "переменчивость правил", что развилось в характерную черту экономической и социальной политики. Общая тенденция, однако, предполагает, что Швеция вновь становится более "нормальной" западноевропейской страной, какой она была до проведения радикальных экспериментов в середине 1960-1970-х годов. Членство в ЕС с 1995 г., очевидно, усилит эту тенденцию. Если нынешнее направление развития шведской экономической и социальной системы будет продолжено, то окажется, что шведская модель... была кратким историческим эпизодом, продолжавшимся не более трех десятилетий»6. 1.2. Дания на пути к обществу «социальных трансфертов» Данию начала 1950-х годов можно охарактеризовать как типичное для тех лет государство всеобщего благосостояния. Однако на общеевропейском фоне она была страной с очень узким государственным сектором. В течение 1950-х годов темпы роста оставались низкими, а уровень безработицы высоким (около 10%). Дания испытывала серьезные трудности в преодолении аграрной ориентации. Во второй половине 1950-х годов в экономике стала проявляться тенденция к росту. Произошли существенные социальные трансформации - усилилась миграция населения из сельской местности в города, повысился социальный статус граждан как следствие более высокого образовательного уровня, повсеместно наблюдался рост занятости, в том числе женщин. Активные социальные перемены сопровождались быстрым развитием государственного сектора страны. Через несколько десятилетий государственный сектор в Дании занял такое же место, как в Швеции. Новые экономические возможности использовались прежде всего для превращения страны в современное государство всеобщего благосостояния. В 1960 г. была введена система выплат полноценной пенсии по старости, основанная на фонде налоговых поступлений, что стало ярким проявлением заботы о людях 338 старше 67 лет. В Дании в этот период более чем в каком-либо другом государстве Северной Европы наблюдалось укрепление взаимосвязи между правами и обязанностями граждан. Спад в мировой экономике в 1973 г. сильно отразился на Дании. Страна проявила медлительность в выработке эффективной стабилизационной политики, в результате повысился уровень безработицы. В этих условиях предоставление государственных услуг и социальных трансфертов, введенных в период высокого экономического роста, привело к быстрому увеличению государственных расходов. Экономика Дании оказалась не в состоянии выдержать давление - в начале 1980-х годов разразился второй экономический кризис. Уже с середины 1970-х годов нарастал дефицит платежного баланса, а с ухудшением условий торговли резко увеличился внешний долг. Это привело к отставке в 1982 г. коалиционного правительства меньшинства во главе с социал-демократической партией и к приходу к власти другого коалиционного правительства меньшинства во главе с консервативной партией. С этих пор начался длительный процесс развития, нацеленный на новую форму соединения прав и обязанностей граждан и общества. Государство всеобщего благосостояния в Дании В социальной политике Дании решающую роль играли предупреждающие и реабилитационные меры. В 1960-х годах страна переживала подъем: спрос на рабочую силу превышал предложение и полное использование человеческих ресурсов представлялось благоприятной возможностью для достижения благосостояния. Пределы затрат на возвращение безработных к труду или освобождение женщин от домашних дел не устанавливались. Наряду с широкой муниципальной реформой 1970 г., направленной на сокращение количества и укрупнение городских советов, коренной реструктуризации подверглась социальная система. Социальные льготы обеспечивались на основе налоговых поступлений и принципа бесприбыльности; пособия по безрабо339 тице выплачивались прежде всего из налоговых поступлений и почти не ограничивались по времени; пенсии по старости выплачивались полностью из налоговых поступлений, причем базовая пенсия не зависела от уровня дохода. Ширилась сеть учреждений социального профиля с низкой стоимостью услуг для потребителей (детские сады и др.). Однако проведение социальной политики в период высоких темпов экономического роста и занятости во второй половине 1970-х годов создало новые проблемы. В частности, схемы социальных трансфертов, основывавшиеся на налоговых поступлениях, обусловили резкое увеличение государственных расходов. Вплоть до 1992 г., особенно при консервативно-либеральном правительстве, делались попытки приватизировать сферу государственных услуг, но результат не оправдал ожиданий. И это несмотря на то, что в Дании никогда не существовало традиции государственной собственности в промышленности. Постепенно выяснилось, что поворот в сторону большего влияния рыночных механизмов в первую очередь привел к развитию новых форм организации и механизмов в рамках государственного сектора. Граждане получили более широкую свободу в выборе детского сада, школы и пр., обострилась конкуренция государственных учреждений, стали использоваться ценовые механизмы, системы контрактации и т. д. Перемены в социальной политике 1960-1980-х годов В 1961 г. вступило в силу новое законодательство по социальному обеспечению, провозглашенное еще в начале 1930-х годов, основывавшееся на классических социал-демократических принципах. По сравнению с первоначальной версией, акцентировавшей внимание на обеспечении прожиточного минимума, законодательство 1961 г. значительно расширило предоставление социальных льгот. Изменения касались следующего: для некоторых групп населения была введена дополнительная помощь при менее стро- гих правилах ее предоставления, с тем чтобы гарантировать получателям разумный уровень жизни; в зависимости от обстоятельств людям, претендующим на получение социальной помощи, должны были предоставляться обеспечивающие доход рабочие места, а также возможности для обучения, приобретения трудовых навыков или восстановления способности к труду. Таким образом, в законодательство были введены принципы утраты дохода и реабилитации. Следующим элементом обновления социальной политики Дании стало развитие системы медицинского страхования. Принцип страхования по случаю болезни сохранялся, однако предусматриваемые выплаты значительно увеличивались. Были сняты ограничения в сроках пользования пособиями по болезни и введена система обязательных пособий по безработице для наемных работников. Новации в области социальной политики коснулись выплаты пенсий. В 1964 г. было принято решение о постепенном переходе к выплате полной пенсии по старости. За этим последовала отмена поправки, которая обязывала учитывать уровень дохода при расчете базовой пенсии по старости для пенсионеров старше 67 лет. В том же 1964 г. был принят закон об уходе за нетрудоспособными людьми и пожилыми пенсионерами, предусматривавший, в частности, государственную поддержку по уходу, оказываемому вне интернатов для престарелых; также была введена дополнительная система пенсионных выплат для наемных работников, финансируемая за счет отчислений работодателей и работников. Перед комиссией по реформам в социальной сфере, созданной датским парламентом, была поставлена цель реформировать социальную систему и законодательство, чтобы они отвечали задачам предупреждения, реабилитации, обеспечения и благосостояния. Комиссия также считала своей целью добиться для каждого гражданина возможности пользоваться помощью, в которой он нуждается в текущей ситуации. Помощь должна была предоставляться той организацией или по той схеме, которые наилучшим образом для этого подходят. В 1973 г. были реализованы две важные составляющие реформы социального обеспечения - введена новая система исчис- 340 341 ления ежедневных выплат и создана система медицинского страхования. Впервые все население страны было охвачено системой выплат при утрате источника дохода в связи с болезнью, травмой или рождением ребенка. Уровень ежедневных выплат был установлен в 90% от дохода, т. е. выше выплачивавшихся тогда пособий по безработице. Схема, которой следовали отделы городских советов по социальным выплатам, финансировалась работодателями (исходя из количества дней отсутствия работника на работе) и государством. Закон о медицинском страховании предусматривал ликвидацию обществ по социальному страхованию и передачу их функций городским советам и советам коммун. Одновременно всему населению страны автоматически обеспечивался доступ к пользованию пособиями по болезни. Таким образом, отменялся традиционный принцип страхования. В 1974 г. парламент принял новый закон о социальном обеспечении, который вступил в силу в 1976 г. Во многом закон отступал от прежних принципов. Он основывался на так называемой одноканальной системе. Согласно закону требовалась полная оценка материального положения конкретной семьи. Для этого нужно было направить все виды ходатайств в одно учреждение - в отдел социальных услуг комитета по социальным услугам, который обращался с ходатайством о выделении помощи или переадресовывал просителя в другие учреждения. Законом отвергался традиционный юридический принцип, действующий в социальном законодательстве. Объем и характер предоставляемой помощи стали определяться в зависимости от оценки конкретных нужд данного лица. С принятием закона была проведена также децентрализация учреждений социальной помощи, которая передавалась в ведение городских советов и советов коммун. Закон также предусматривал реструктуризацию способов финансирования, которые были унифицированы для смягчения влияния определенной формы финансирования на решения городских советов и советов коммун. В этой связи сокращались средние ставки государственных выплат и для компенсации повышены суммарные социальные трансферты местным органам власти. Закон 1974 г. означал радикальное изменение системы социального обеспечения. Определяющим фактором стала потреб- ность в помощи, а не причина ее возникновения или наличие страховки по безработице. Аргументы в пользу нового принципа базировались на экономическом понимании социальной помощи с акцентом на извлечение экономической выгоды от применения системы предупреждения и реабилитации. Люди сохраняли возможность трудиться, вместо того чтобы получать социальную поддержку. Во второй половине 1970-х годов разграничение между социальной политикой и политикой на рынке труда во многом стало стираться из-за очень высокого уровня безработицы. Претерпели неудачу усилия по достижению полной координации этих двух сфер. Социальная реформа сопровождалась постоянными изменениями системы социального обеспечения. Ставки выплат и выбор объектов оказания помощи в ряде случаев корректировались при постоянном стремлении найти справедливую форму перераспределения. Одновременно шли поиски административного разрешения проблемы, поскольку большая часть бремени по оказанию социальных услуг была связана с последствиями безработицы. В 1980 г. было введено ограничение на выплаты по безработице, а в 1983 г. принято решение сокращать их по истечении 9 месяцев. В 1987 г. принцип выплаты пособий в наличной форме подвергся коренным изменениям, вступило в силу требование о необходимости индивидуальной оценки потребности каждого человека в получении пособия, причем выплачивалось оно в соответствии с жесткими правилами и сводилось к базовому пособию, квартирным выплатам и пособию на ребенка. 342 343 Проблемы устойчивости «трансфертного» общества С начала 1970-х годов постоянно и быстро возрастал объем государственных расходов по трансфертным платежам. Если в 1970 г. трансфертные выплаты составляли 17% ВНП (в том числе в пользу домохозяйств - 10%), то в 1993 г. их доля возросла до 36% (соответственно 20%). Основополагающей чертой датской системы всеобщего благосостояния является высокая значимость социальных кон- трактов, которыми охвачено все население страны. Социальные контракты подразумевают, что в них включается каждый гражданин только потому, что он член общества. Права здесь не зависят от того, располагает ли человек деньгами, выплатил ли он страховую сумму, подписал ли контракты и др. Однако в конце 1990-х годов поляризация в обществе стала нарастать, что во многом обусловлено социальными обязательствами общества. Хотя этот процесс не выразился в росте неравенства доходов, он спровоцировал раскол населения. Население Дании разделилось примерно пополам. Одна половина - это люди, которые разделяют политику государства всеобщего благосостояния, получая от него поддержку, и те, кто работает в системе государственного социального обеспечения. Другая половина - те, кто менее зависим от государства, кто непосредственно создает экономическую базу, на которой строится государство всеобщего благосостояния. В датской системе налогообложения исключительно большой акцент делается на подоходном налоге, тогда как налоги, взимаемые с работодателя, играют весьма скромную роль. В связи с прогрессивными ставками предельный уровень подоходного налога довольно высок. Кроме того, ряд социальных выплат снижался с ростом дохода. В результате финансовые стимулы к труду для некоторых групп населения оказались слабыми. Особенно это касалось работающих одиноких матерей, получавших низкую или среднюю зарплату. Сложившаяся в 1990-х годах ситуация вызывала противоречивую реакцию. В обществе все чаще ставился вопрос о том, согласуется ли взрывной рост социальных выплат с предпочтениями граждан. Один из способов сдерживания этого роста, рассматривавшийся в ходе дискуссии по социальной политике, состоял в расширении сферы действия рыночных механизмов, в том числе на сектор социальных трансфертов. Тяготение к системе социального обеспечения на основе страхования наблюдалось в основном вне пределов государственной социальной политики. В конце 1990-х годов в Дании на условиях рыночных отношений реализовались схемы пенсионного обеспечения, базировавшиеся на рынке труда, индивидуальных контрактах пенсионных накоплений, и схемы страхования жизни. Частные трансфертные схемы, основанные на страховании, применяются в Дании в качестве дополнения к государственным выплатам. Однако все активнее поднимается вопрос о превращении их в альтернативу государственной помощи. Это дало бы возможность более полно учитывать предпочтения граждан и облегчить нагрузку на налоговую систему7. 344 345 СССР - Россия: патерналистская модель социальной политики 2.1. Патернализм и социальная политика в директивной экономике СССР В директивной экономике СССР и других социалистических стран в течение десятилетий XX в. реализовывалась так называемая патерналистская модель социальной политики. Венгерский социолог и экономист Я. Корнай определяет патернализм как модель, при которой «центральное руководство берет на себя ответственность за экономическое положение и одновременно претендует на использование любого инструмента из арсенала административных средств, который представляется ему наиболее целесообразным»8. v На первый взгляд, государство, сосредоточивая в своих руках основную массу ресурсов, необходимых для экономического и социального развития, может распределять их с наибольшей эффективностью, удовлетворяя по мере возможности наиболее насущные потребности членов общества. Однако в условиях тоталитарного правления патернализм оборачивается засильем и бесконтрольностью бюрократии, что создает предпосылки для возникновения коррупции, принятия неэффективных решений, вторжения государства в частную жизнь граждан. Еще худшим следствием патернализма является рост социальной пассивности граждан, упование на государство как на высшую инстанцию в решении всех социальных проблем. В книге «Управление социальной сферой» (1998) предложена характеристика патерналистской модели социальной политики, с акцентом внимания на особенностях ее применения в СССР и странах социалистического содружества. Одна из важных черт патерналистской модели - жесткое директивное регулирование производства, распределения и обмена социальными благами и услугами. Следствием этого в СССР явилась не только непомерная для государства «ноша» в виде попытки директивно сбалансировать объем и структуру спроса и предложения на товары и услуги, но и резкое снижение заинтересованности производителя в изучении потребительского рынка, что привело к полному диктату производителя9. Еще одна черта патерналистской модели - этатизм, огосударствление социальной сферы, ее отдельных отраслей и учреждений. Этатизм является логическим продолжением патернализма и служит инструментом прямого вмешательства государства в функционирование социальной сферы и вытеснения из нее любых субъектов, способных не только составить конкуренцию, но и предложить сотрудничество в решении социальных проблем. О.И. Шкаратан оценивает общественное устройство, сложившееся в СССР к началу 1930-х годов и сохранявшееся до 1990-х годов, как этакратическое: «Это была новая социальная система, не являвшаяся ни капиталистической, ни социалистической, которая возникла в СССР, а позднее была распространена на другие страны. Ей присущи специфические и устойчиво воспроизводящиеся черты, которые знаменуют становление новой самостоятельной социально-экономической и политической системы, которую можно именовать этакратической (дословно власть государства от франц. и греч.). Этакратизм - это не цепь деформаций и отклонений от некой образцовой модели капитализма или социализма, а самостоятельная ступень и в то же время параллельная ветвь исторического развития современного общества со своими собственными законами функционирования и развития»10. Шкаратан называет основные черты этакратической модели: обособление собственности как функции власти, доминирование отношений типа «власть - собственность»; преобладание государственной собственности, постоянное углубление огосударствления; государственно-монополистический способ производства; доминирование централизованного распределения; зависимость развития технологий от внешних стимулов (технологическая стагнация); милитаризация экономики; сословно-слоевая стратификация иерархического типа, в которой позиции индивидов и социальных групп определяются их местом в структуре власти и закрепляются в формальных рангах и соотнесенных с ними привилегиях; корпоративная система как доминирующая форма реализации властных отношений, а соответственно иерархического ранжирования объема и характера привилегий членов социума; социальная мобильность как организуемая сверху селекция наиболее послушных и преданных системе людей; отсутствие гражданского общества, правового государства и соответственно наличие системы подданства, партократии; имперский полиэтнический тип национально-государственного устройства, фиксация этнической принадлежности как статуса (при определении ее «по крови», а не по культуре или самосознанию). Анализируя особенности этакратической системы, Шкаратан ссылается на оценку этого феномена одним из ведущих мировых социологов М. Кастельсом: «В XX в. мы жили, в сущности, при двух господствующих способах производства: капитализме и этатизме... При этатизме контроль за экономическим излишком является внешним по отношению к экономической сфере: он находится в руках обладателей власти в государстве (назовем их аппаратчиками или, по-китайски, линг-дао). Капитализм ориентирован на максимизацию прибыли, т. е. на увеличение объема экономического излишка, присвоенного капиталом на основе частного контроля над средствами производства и распределения. Этакратизм ориентирован (был ориентирован?) на максимизацию власти, т. е. на рост военной и идеологической способности политического аппарата навязать свои цели большему количеству подданных на более глубоких уровнях их сознания»11. 346 347 Странам Центральной и Восточной Европы этакратизм был навязан СССР. Особое сопротивление новой системе оказали народы стран с большим опытом рыночной экономики, демократических институтов и принадлежавшие к католической и протестантской христианским культурам. В то же время этакратизм вполне добровольно и самостоятельно произрастал в государствах, не знавших зрелых буржуазных отношений, шедших другим, чем Европа, историческим путем, - в Китае и Вьетнаме, Монголии и на Кубе, что подтверждает неслучайность его возникновения12. По мнению Шкаратана, все существующее ныне в мире разнообразие линий общественного развития в конечном счете основывается на различиях двух доминирующих типов цивилизации, которые условно можно именовать «европейским» и «азиатским». Первая идет от античного полиса. Это - цепочка обществ, которые характеризуются частной собственностью, балансом отношений «гражданское общество - государственные институты», развитой личностью и приоритетом ценностей индивидуализма. Второй тип исторически связан с азиатскими деспотиями, доминированием государственной собственности, всевластием государственных институциональных структур при отсутствии гражданского общества, подданством, приоритетом общинных ценностей при подавлении индивидуальности. В мировой истории, полагает автор статьи, преобладал данный тип цивилизации. Именно в странах, где исторически доминировала эта вторая, неевропейская, линия развития, в середине XX в. установился этакратизм. Прямое следствие этатизма - чрезвычайно слабое развитие, а часто и отсутствие рыночных отношений в отраслях социальной сферы. Причем уровень развития рыночных отношений весьма отличается по отраслям. В таких отраслях, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение, почти полностью отсутствовали платные формы и ресурсы для их развития направлялись из государственного и местного бюджетов и из средств предприятий. В отраслях культуры, связи и физической культуры, на пассажирском транспорте рыночные отношения приняли модифицированную форму, предусматривающую платные формы обслуживания населения, но при этом на услуги дан- ных отраслей устанавливались заниженные по сравнению с себестоимостью цены, требовавшие постоянных и все возраставших дотаций. В третьей группе отраслей - в торговле, общественном питании, бытовом обслуживании - исторически сохранялись элементы реального рынка, здесь присутствовала и некоторая доля частной собственности. Но особенно активно рыночные отношения в этих отраслях развивались в форме «теневой» экономики13. Еще одна существенная черта патерналистской модели эгалитаризм, т. е. равенство в потреблении материальных благ и услуг. Данный принцип социальной политики сыграл важную роль в обеспечении общедоступности социальных благ. На его основе в СССР была достигнута всеобщая грамотность, улучшены жилищные условия миллионов людей, снижена заболеваемость по большинству болезней, увеличена продолжительность жизни. Вместе с тем эгалитаризм снижал у населения стимулы к труду, отрицательным образом влиял на качество предоставляемых услуг. Декларируемые государством эгалитаристские принципы часто вступали в противоречие с многочисленными привилегиями номенклатурного класса. Следующая черта патерналистской модели социальной политики - гарантированная всеобщая занятость - была обусловлена отсутствием реального рынка труда. По мере интенсификации общественного производства политика всеобщей занятости столкнулась со значительными трудностями, в частности в создании все новых рабочих мест. В то же время слаборазвитая система переподготовки и переквалификации кадров в сочетании с массовой первичной подготовкой кадров не позволяла оперативно реагировать на запросы народного хозяйства. В стране существовала скрытая безработица, причем не только в форме занятости в домашнем и личном подсобном хозяйстве, но и вследствие неэффективного использования рабочего времени, особенно инженерно-техническими работниками и младшим управленческим персоналом14. Следует признать, что применение патерналистской модели социальной политики к российским реалиям во многом было предопределено исторически, соответствовало особенностям российского менталитета и в приложении к социально-экономи- 348 349 ческой и политической ситуации в стране в течение нескольких десятилетий приносило положительные результаты в разных областях социальной сферы. Однако на определенном этапе развития общества патерналистская модель социальной политики стала существенным тормозом для социально-экономических отношений. Поэтому по мере реформирования российского общества все более актуальной становился поиск альтернативных моделей социальной политики. 2.2. Типология моделей социальной политики в сопоставлении с российской действительностью уровень затрат на социальное обеспечение, стимулируемую государством высокую занятость, наличие организаций частного сектора, предоставлявших услуги, акцент на обязательном страховании, налоговое перераспределение денежных средств, причем главными источниками финансирования выступали государство и муниципалитеты16. Однако в реальности под давлением монопартийной идеологии социальная политика социалистического режима была лишена независимости, поэтому основные характеристики социалистической системы государства всеобщего благосостояния в интерпретации Эспинг-Андерсена - это антилиберальная направленность, иерархичность, статичность, смесь социалистических идей с консервативными элементами политики17. Проанализируем, к какому типу рассмотренных выше классификаций может быть отнесена социальная политика, проводившаяся в СССР. Она основывалась на следующих принципах: общедоступности образования, жилья, здравоохранения, социальной защиты, трудоустройства; унификации, единства и строгой иерархии в управлении; стабильности, предсказуемости в исполнении некоего объема гарантий; стремлении обеспечить большой объем социальных услуг, рассчитанный на вовлечение большого числа реципиентов15. В классификации Г. Эспинг-Андерсена систему социального обеспечения советского времени можно сопоставить с социально-демократическим режимом, который предполагает распространение социального страхования на всех граждан государства в равном объеме, независимо от нуждаемости и трудового вклада. В классификации В. Корпи и X. Палма советская система социального обеспечения сравнима с базовой моделью социальной защиты населения, которая предполагает распространение социальных гарантий на всех граждан страны. Обобщая, можно сказать, что социальная политика, проводившаяся в конце 1980-х годов в России (а также и в других странах социалистического содружества), формально приближалась к социально-демократической модели. Это, в свою очередь, предполагало высокую роль местных органов управления, высокий На протяжении десятилетий советской власти в России государство играло роль монопольного субъекта социальной политики, что не могло не отразиться на проводимой политике и ее результатах. Государство выполняло функции не только субъекта социальной политики, но и ее гаранта, отвечая за выполнение многих необходимых направлений жизнедеятельности общества и отдельного человека. В советские времена различные области социальной политики развивались непропорционально, что стало очевидным как под влиянием рыночных факторов, так и в связи с зарубежным опытом. Например, политика занятости в основном была сконцентрирована на реализации права на работу; на неоправданно низком уровне финансировалось здравоохранение. В то же время в отличие даже от других стран социализма (кроме ГДР) до 1960-х годов советское государство почти полностью взяло на себя обеспечение населения жильем (доля индивидуального жилищного строительства составляла: в 1940 г. - 60,8%; в 1960 г. 49,1%, в 1980 г. - 20,0%, в 1990 г. - 33,7%). В 1990-х годах все отчетливее стала проявляться явная потребность в переосмыслении сущности социальной политики, 350 351 2.3. Либеральные реформы 1990-х годов в России и роль государства в их осуществлении в институте акторов социальной политики, в условиях плюрализма форм собственности, а также в проведении исследований, которые позволили бы лучше понять ситуацию в социальной сфере, поведение как объектов, так и субъектов социальной политики, а следовательно, и их реакцию на предпринимаемые в этой области действия18. В 1990 г. в преддверии радикальной экономической реформы и преобразований политической системы перед российским правительством стояла проблема выбора модели социальной политики. Концепция реформ изначально исходила из необходимости повышения эффективности функционирования хозяйственной системы. При этом социальная сфера рассматривалась в качестве элемента общей экономической стратегии. Эффективность новой системы связывалась с развитием экономических факторов, а состояние и динамика социальной сферы относились к числу ограничений. Несмотря на многочисленные декларации о социальноориентированной экономике, социальном государстве и др., развитие социальной сферы даже не называлось в качестве явной цели реформ (во всяком случае, в кратко- и среднесрочной перспективе). Фактически учитывался лишь один аспект возможность острых социальных кризисов. Такой подход при выборе стратегии социально-экономического развития во многом обосновывался, а зачастую и оправдывался наличием определенного запаса прочности социальной системы. Назывались следующие мотивы, позволившие отложить решение социальных проблем в начале 1990-х годов: слабое имущественное и доходное расслоение общества и, следовательно, его относительная социальная однородность приводили к более или менее равномерному распределению тяжести реформ в обществе; население располагало некоторыми финансовыми и материальными ресурсами, сформировавшимися в условиях дефицитной экономики и не растраченными к моменту начала реформ; подобный же «запас» существовал и в отраслях социальной сферы, что в силу инерции позволяло им в течение какого-то времени относительно благополучно функционировать даже при отсутствии поступления новых ресурсов; 352 в обществе были широко распространены реформаторские ожидания и настроения, носившие идеалистический характер19. Поскольку в основу проводимых в России экономических реформ была положена либеральная модель перехода к рынку, то собственно либеральный подход, в результате осуществления которого социальной сфере был нанесен значительный ущерб, в качестве компенсации предполагал снятие множества ограничений на поведение экономических субъектов, в том числе населения, что в реальности означало не ждать помощи от государства, а использовать собственные возможности для получения дохода в складывавшейся институциональной системе. Все это позволило из двух вариантов политики по отношению к населению (либо выделение дополнительных ресурсов, либо введение новых правил экономической игры) сделать выбор в пользу второго. Вместе с тем предполагалось сочетать либеральный переход, постепенно освобождающий государство от роли распорядителя экономических и социальных процессов, с заделом, созданным прежней системой. Однако по существу общенациональная программа, в которой бы социальная политика трактовалась как достаточно самостоятельная и действительно социальная, так и не была выработана. В научной литературе доминирует мнение, что в российской социальной политике в переходный период преобладали «пожарные меры» в отношении отдельных слоев населения при консервации системы социальной защиты на уровне денежнокомпенсационных механизмов. Социальная политика этого периода получила название политики неотложных мер20. Сходная оценка социальной политики первых лет реформы была представлена в аналитических материалах ЭПИцентра Г. Явлинского (1996-1997): «Сегодня нельзя рассматривать социальную политику центра как нечто единое, имеющее свои институты, механизмы реализации, ресурсы, определенную логику и цели... скорее это стихийная и противоречивая система самовыживания» 21 . 12 2694 353 2.4. Особенности формирования социальной политики Прямым следствием общенациональной концепции социальной политики и ее последовательного воплощения в государственном бюджете в 1992-1994 гг. стал беспрецедентный рост государственных расходов на социальные нужды. За эти три года социальные расходы консолидированного бюджета и внебюджетных фондов увеличились более чем на 5% ВВП. Если учесть, что совокупные государственные расходы в процентах к ВВП оставались в течение этих лет приблизительно на одном уровне, становится понятным, почему доля средств на социальные нужды в общем объеме государственных расходов в течение этих трех лет возросла более чем на 40%. Значительный рост социальных расходов в процентах к ВВП происходил преимущественно за счет использования ресурсов бюджетных фондов и территориальных бюджетов. Он затронул почти все основные категории социальных расходов, включая затраты на культуру, образование, здравоохранение, пенсионное обеспечение, социальное страхование, выплату социальных пособий, а также пособий по безработице. Отсутствие четкой программы, политики в области решения социальных проблем проявлялось во всем: в системе социального страхования основным элементом неэффективного расходования средств было дотирование предприятиям расходов на санаторно-курортное обслуживание работников; в системе пенсионного обеспечения поощрялся (и часто инициировался) досрочный выход на пенсию работников ряда отраслей; в сфере социальных пособий главной проблемой была безадресность выплат; в системе здравоохранения одним из очевидных примеров диспропорции в расходовании средств был неоправданный упор на госпитальные формы лечения в ущерб развитию первичной медицинской помощи; в сфере образования это прежде всего касалось высшего и среднего специального образования, где система бюджетного финансирования по существу закрепляла структуру предложения образовательных услуг, не отвечавшую структуре спроса на рабочую силу, складывавшуюся на рынке труда. Таким образом, из-за отсутствия или недостаточного проведения реальных реформ по реорганизации социальной защиты населения российское государство подошло к решающей попытке финансовой стабилизации в 1995 г. обремененным крайне дорогостоящими и нерациональными социальными обязательствами. Одной из особенностей социальной политики в формировавшейся системе социально-экономических отношений стало изменение взаимоотношений между федеральным центром и регионами по поводу распределения полномочий в решении социальных проблем. Государство оставалось главным субъектом социальной политики, но возможности федерального бюджета сокращались. В связи с этим решение социальных проблем перекладывалось на регионы. Были также введены обязательные платежи во внебюджетные фонды. Проблема разграничения социальных прав и ответственности Федерации и ее субъектов широко обсуждалась. Так, Е. Строев (в то время председатель Совета Федерации Федерального собрания) утверждал: «Новая социально-политическая ситуация поставила во главу угла вопрос о распределении обязанностей и полномочий между федеральными и региональными властями, а также между государством, с одной стороны, и неправительственными организациями и частными лицами - с другой»22. Последствия рыночных преобразований в какой-то мере уже изменили модель взаимоотношений властей, которая в конечном счете определялась реструктуризацией отношений собственности. Последняя, в свою очередь, затронула три уровня федеральную государственную собственность, государственную собственность субъектов РФ, собственность местного самоуправления (муниципальную собственность). Теоретически каждая из них должна была стать основой обеспечения социальной защищенности населения на соответствующем уровне. «Что же произошло на деле? - задавался вопросом Строев. Местные и областные администрации были вынуждены в 1995-1996 гг. принять на себя дополнительные социальные функции. Федеральным центром была принята программа муниципализации объектов социальной сферы, которая предполагала выделение на эти цели региональных финансовых ресурсов, а в случае их недостатка - помощь из федеральных источников»23. 354 355 И это в условиях, когда предусмотренных расходов и федеральных компенсаций для региональных и местных бюджетов недостаточно, а частные структуры и неправительственные организации не способны в столь короткий срок освоить такой огромный сектор для приложения капитала! Что касается финансирования принятых Государственной думой социальных программ, то большинство из них, как заявил занимавший в то время пост министра труда Г. Меликьян в интервью газете «Финансовые известия», в ближайшее время реализовано быть не могло. Коснувшись вопроса занятости, он отметил, что усилия правительства, пытавшегося тормозить процесс высвобождения рабочей силы, препятствовали структурной перестройке и не позволяли повышать заработную плату24. 2.5. Характеристика ситуации в социальной сфере В ситуации, когда первостепенное внимание уделялось попыткам проведения экономических преобразований, когда решение социальных проблем откладывалось на неопределенную перспективу, незамедлительно проявились негативные последствия подобной социально-экономической политики. Самая характерная особенность социальной ситуации второй половины 1990-х годов - это обеднение населения страны, падение уровня жизни, о чем свидетельствовали многие показатели. Рассмотрим, например, как проводившаяся экономическая политика отразилась на структуре потребления семей. Прежде всего статистика демонстрирует рост удельного веса расходов на питание и, соответственно, уменьшение доли расходов на непродовольственные товары. Можно отметить, что сократилось потребление многих продуктов питания. Калорийность суточного рациона в расчете на душу населения упала с 2527 ккал в 1991 г. до 2200 ккал в 1996 г., причем доля продуктов животноводства в общей калорийности суточного рациона снизилась с 35 до 29,9%25. Особенно возросли цены на рыбу, молоко, хлеб и макаронные изделия, т. е. на четыре основные (в недалеком прошлом) позиции в рационе домохозяйств с низкими доходами, что повлек- 356 ло за собой изменение структуры питания бедных слоев населения, снижение его качества. Это негативно сказалось на других компонентах развития человеческого потенциала, таких как здоровье, способность к обучению и т. д. Доказано, что именно ухудшением качества питания в 1990-1994 гг. обусловлено 22% прироста заболеваний желудочно-кишечного тракта и 44% - эндокринной и иммунной систем, нарушений обмена веществ26. Усилилась дифференциация структуры потребительских расходов по доходным группам населения. В 1996 г. в 10-процентной группе домашних хозяйств с наименьшими доходами, согласно данным обследования Госкомстата России, 55% расходов пошло на приобретение продуктов питания, а в 10-процентной группе с наибольшими доходами - 29,1%27. Так, в 1990-х годах резко сократилась продажа многих предметов домашнего обихода. И если, например, в 1990 г. в Санкт-Петербурге было приобретено 234,2 тыс. телевизоров, 84,0 тыс. холодильников, 145,6 тыс. пылесосов, то в 1994 г. было приобретено соответственно 51,6 тыс., 22,3 тыс., 22,3 тыс. тех же товаров28. Значительно подорожали основные коммунальные услуги. С 1990 по 1994 г. рост цен на них составил 6000%. Начиная с 1992 г. стоимость услуг увеличивалась гораздо более высокими темпами, чем стоимость потребительских товаров. Эта тенденция оставалась и в 1995 г., причем особенно подорожали услуги, предоставляемые местными властями (обеспечение газом, горячей водой, центральное отопление, канализация и аренда жилья)29. Значительно снизился физический объем платных услуг населению. В 1995 г. он составил 24% уровня 1990 г. Правда, в 1997 г. данный показатель вырос на 3,7%. В структуре платных услуг уменьшилась доля бытовых услуг (до 18,3%) и возросла доля жилищно-коммунальных (до 20,3%), медицинских (до 3,0%), связи (до 8,4%)30. В результате индекс развития человеческого потенциала, основанный на индексах средней ожидаемой продолжительности жизни, образования и ВВП, упал с 0,848 в 1992 г. до 0,78 в 1996 г., что свидетельствовало о выходе России из ряда развитых стран. Ужесточение мер проводимой социальной политики не могло не сказаться на состоянии традиционных областей социальной сферы. Стали очевидны негативные тенденции в системе 357 образования - налицо явное разрушение образовательного потенциала России. Перепроизводство числа одних специалистов и недопроизводство других, невостребованность знаний, ухудшение профессионально-квалификационной структуры работников, моральное старение знаний, падение престижа образования - потери, которые несет общество в результате непродуманной экономической политики31. Одной из причин кризиса в области образования в 1990-х годах стал резкий спад объемов финансирования. Расходы на образование из федерального бюджета сократились с 5,85% в 1992 г. до 3,48% в 1997 г. Консолидированные расходы на образование составили соответственно 3,56 и 3,97% от ВВП. Потребность сферы образования в ресурсах удовлетворялась не более чем наполовину. Сокращение финансирования привело к прямому развалу и здравоохранения в России. Предполагалось, что перевод здравоохранения на страховую основу изменит направленность финансовых потоков. Однако появилось не столько дополнительное финансирование, сколько замещение бюджетных средств внебюджетными (30% всех расходов). За пять лет реальное финансирование сократилось на 21% и составило по разным оценкам 2,33,2% от ВВП, расходы на одного человека в год - около 50 долл. (в США - 3 тыс., в Западной Европе - 15 тыс.)32. Об ухудшении ситуации в социальной сфере свидетельствовали не только данные официальной статистики, но и результаты опросов общественного мнения. В частности, совместное исследование ВЦИОМ и Стрэтклайдского университета в начале 1995 г. обнаружило, что 78% респондентов не были удовлетворены экономическим положением своих семей, а 62% считали, что оно хуже, чем пять лет назад33. Таким образом, социальная политика середины 1990-х годов в России отличалась резким ужесточением проводимых мер. Среди последствий проводимой политики - падение уровня жизни огромной массы населения, растущая дифференциация доходов, резкое сокращение объема доступных социальных благ, рост безработицы. 358 2.6. Социальная политика 1990-х годов глазами исследователей В 1995-1998 гг. было проведено международное исследование «Перестройка государства всеобщего благосостояния: Восток - Запад. 1995-1998» («Restructuring the Welfare State: East and West compared»). Целью проекта было сопоставление процессов перестройки социальной политики в России, Польше, Дании, Франции и Великобритании с акцентом на проблемах занятости. Инициатором и научным руководителем этого исследовательского начинания выступил профессор Кэнтерберийско-го, позднее Ноттингемского университета (Великобритания) Н. Меннинг. Я принимала участие в российской части проекта («Социальная политика и политика занятости в России. 1995-1998» «Social and Employment Policy in Russia. 1995-1998»), которой руководил д-р ист. наук, проф. О.И. Шкаратан. Особое внимание было уделено анализу социальной политики в условиях трансформации российского общества. Центральным пунктом исследования стали изменения в политике занятости и социальной защищенности безработных, т. е. тех, кто несет наибольшие потери в результате социально-экономического реформирования. В задачи проекта также входили разработка методов сравнительных социолого-экономических исследований и формирование базы данных для последующего изучения социальной политики в России34. Объектами исследования выступали, с одной стороны, акторы социальной политики (чиновники из федеральных и местных органов власти, связанные с разработкой и реализацией социальной политики, а также руководство профсоюзных организаций и представители хозяйственной элиты, всего 75 человек), а с другой - представители различных кризисных групп на рынке труда в Москве, Санкт-Петербурге и Воронеже, в общей сложности 277 человек. В ходе панельного исследования, проходившего в 1996-1997 гг., т. е. с интервалом в год по различной методике для «политиков» и «рядовых россиян», с представителями обеих групп были проведены двух-трехчасовые интервью. 359 Рабочая гипотеза исследования состояла в том, что правительство, региональные власти и политические силы не имеют концепции социальной политики, ни одна из ведущих политических партий не способна взять на себя роль лидера социальной политики. Предполагаемые субъекты социальной политики из числа новых российских предпринимателей и управленцев не готовы к активному включению в решение социальных проблем, не могут стать не только конкурентами, но даже партнерами государства в отдельных направлениях социальной политики. В ходе исследования мы пришли к выводу, что при выборе направления реформ в социальной сфере определяющими были два фактора: инерция социальной политики советского времени и неправомерная переоценка возможности приложения в российских условиях западных моделей социальной политики. В реальности советская социальная политика была направлена на защиту интересов номенклатуры. Тоталитарное государство долгие годы проводило жесткую политику, нацеленную на формирование системы мер по максимальному благоприятствованию представителям номенклатуры. Однако советская социальная политика выглядела и воспринималась как защита интересов различных социальных групп, составлявших советское общество, и прежде всего городских рабочих. Явно патерналистская социальная политика СССР была органичной для страны с отсутствием гражданских отношений и, соответственно, граждан, для страны, состоявшей из начальников и подчиненных (подданных). Исследование показало, что ценностно-нормативные стереотипы в СССР в сфере труда десятилетиями были ориентированы на стабильность, неизменность, гарантированность этой неизменности. Тем не менее инициаторы современных реформ придавали решающее значение не некой сбалансированной и всесторонней оценке целостного мирового опыта с учетом уровня и характера развития экономики разных стран и их цивилизационных особенностей, а также полученного от СССР наследия, но предприняли усилия для внедрения в России элементов лишь одной модели в духе неолиберальной социальной политики. По результатам исследования большинство домохозяйств в России в период экономического реформирования не распола- гало ресурсами адаптации к новой ситуации, особенно после «шоковой терапии». На местах же социальная политика существенно различалась и строилась на принципах, часто не во всем совпадавших с принципами, поддерживаемыми федеральными властями. Лишь в конце 1990-х годов были признаны просчеты в организации социальной политики. И только в XXI в. социальная ответственность бизнеса стала широко обсуждаться в России. Между тем период ожиданий, необдуманных экспериментов и размышлений по поводу содеянного составил почти два десятилетия. 360 361 Немецкая модель социального рыночного хозяйства Важный опыт построения государства на основах продуманной социальной политики представила миру послевоенная Германия. Речь идет о концепции социального рыночного хозяйства. Г. Эспинг-Андерсен относит Германию к особой корпоративной модели социальной политики. В чем же ее особенность и основные принципы? Модель общественно-экономического устройства, сложившаяся после Второй мировой войны в Западной Германии под руководством министра экономики, а затем канцлера Людвига Эрхарда, стала основой так называемого немецкого экономического чуда. Эта модель получила название социального рыночного хозяйства. И ныне Германия, несмотря на значительные трудности и затраты, обусловленные объединением этой страны, остается ведущим звеном европейской экономики и социальной политики. 3.1. Развитие либеральных идей и подходов к формированию концепции социального рыночного хозяйства в 1930-1940-х годах В основе немецкой концепции социального рыночного хозяйства лежат либеральные принципы - личная свобода, социальная справедливость и экономическая дееспособность. Рождение этой социальной доктрины, ее характер, особенности определены историей развития таких мощных течений европейской социальной и экономической мысли, как классический европейский либерализм (А. Смит, Д. Рикардо, Дж.Ст. Милль) и концепции австрийской, венской (Л. фон Мизес, Ф.А. фон Хайек, Й. Шумпетер и др.) и немецкой «исторической» (В. Зомбарт, М. Вебер) школ. Теоретические основы социального рыночного хозяйства в Германии в первой половине XX в. заложили работы трех групп ученых: фрайбургской школы (ордолиберализм); неолибералов гуманистической традиции; социал-либералов. Понятие «социальное рыночное хозяйство» было введено в 1946 г. А. Мюллером-Армаком для определения парадигмы экономической политики, сочетающей принципы рыночной свободы и социального выравнивания. Первый из них означал, что люди, в принципе, принимают собственные экономические решения независимо от государства и бюрократии. Ограничения свободы действий допустимы лишь тогда, когда граждане выражают на это согласие путем свободных и демократических выборов. Принцип социального выравнивания был направлен на надежное обеспечение стабильности и жизнеспособности свободного общества на основе его признания как приемлемого всеми социальными слоями. Для этого было необходимо обеспечить справедливость возможностей и жизнь, достойную человека. Проект свободного общественного порядка, который одновременно должен был быть социально ориентированным, явился результатом негативного исторического опыта, связанного с проведением антидемократической и антисоциальной националсоциалистской принудительной экономики, а также с экономическими и социальными проблемами периода между войнами и мирового экономического кризиса 1929-1933 гг. Этот проект 362 основывался на теориях и представлениях в области экономической и социальной политики35. 3.2. Формирование социального государства в Западной Германии Идеи ордолиберализма были осуществлены в послевоенной Германии. Как это происходило, как осуществлялось? Начнем с характеристики, которую немецкий ученый-экономист О. Шлехт [председатель Фонда им. Людвига Эрхарда (Бонн)] дает концепции и реальному воплощению социального рыночного хозяйства в Германии. Шлехт написал книгу о феномене «немецкого экономического чуда», которую назвал «Благосостояние для всей Европы». В предисловии к этой работе он пишет: «Людям, живущим за пределами Западной Европы, она часто представляется неким островком благополучия и богатства - особенно, когда речь заходит о результатах хозяйственного развития Германии. Страна, потерпевшая поражение во Второй мировой войне, большая часть городов и транспортных путей которой лежали в руинах, а население, значительная часть которого стала беженцами, голодало, сумела в течение каких-нибудь десяти лет на своих западных территориях обеспечить такой подъем, что выдвинулась в число ведущих промышленно развитых стран мира. Значительная доля этого успеха была обеспечена усилиями человека, который еще в годы войны напряженно размышлял о будущем общественном и хозяйственном устройстве Германии, -Людвига Эрхарда. Эрхард разработал концепцию социального рыночного хозяйства и обеспечил политическими методами предпосылки ее реализации. Так сложился основывающийся на свободе, социальной стабильности и нравственных началах целостный общественный порядок, который обеспечил высокие темпы роста, снижение безработицы, стабильность денежной системы, растущие доходы людей, короче говоря, - "благосостояние для всех" (название самой известной книги Л. Эрхарда). Спустя почти пять десятилетий успешного развития западноевропейские государства вступили в переломную фазу, социальное рыночное хозяйство проходит масштабные испытания 363 на прочность. Новые технологии и глобальная конкуренция со стороны более "дешевых" производителей бросили серьезный вызов Германии (и не только ей) как месту размещения производства - позиции последней объективно ослаблены вследствие высокой доли налогов и иных отчислений в цене производимых товаров и услуг, а также вследствие довольно высокой безработицы, приводящей к усилению бремени социальных выплат. Дополнительными импульсами, побуждающими к серьезным преобразованиям всей социально-экономической системы, стали необходимость дальнейшего развития Европейского союза, а также процесс трансформации центрально управляемого планового хозяйства в рыночную экономику, происходящий в России и странах Восточной и Южной Европы. Серьезность стоящих сегодня проблем, с моей точки зрения, такова, что прорыв к "благосостоянию для всей Европы" может быть обеспечен только на основе "наступления, которое должно предпринять социальное рыночное хозяйство"»36. Но прежде чем ученые, политики, бизнесмены всего мира так или подобным образом стали оценивать результаты реализации концепции социального рыночного хозяйства, прошел не один десяток лет. И следует сказать несколько слов о том, что предшествовало созданию немецкого экономического чуда. Внимание Эрхарда было сосредоточено на разработке основных параметров экономической стратегии выхода из кризиса в послевоенный период, которые он изложил в особом документе - «Меморандуме». «Меморандум» Эрхарда состоял из двух частей. В первой оценивалось состояние экономической и финансовой систем нацистской Германии в конце 1943 - начале 1944 г. Во второй части была предпринята попытка наметить общие контуры программы перехода от «военной экономики» к «экономике мирного времени». Опуская статистические подробности, остановимся сначала на выводах первой части «Меморандума». Несмотря на то что в это время на службу Германии все еще были поставлены ресурсы, производственные мощности и рабочие руки многих европейских стран, положение дел в экономике и финансах страны, по мнению Эрхарда, внушало серьезные опасения. Милитаризация экономики привела к глубоким переко- сам в структуре народного хозяйства: удельный вес добывающих отраслей и тяжелой промышленности продолжал увеличиваться, производство потребительских и сельскохозяйственных товаров - сокращаться. Отложенный или подавленный потребительский спрос таит в себе семена будущего инфляционного взрыва. Благодаря жесткому контролю над ценами и заработной платой, а также принудительным поборам с населения в форме «добровольного» перевода их сбережений на приобретение облигаций государственных займов нацистскому режиму удалось всего лишь перевести инфляцию в скрытую форму. Отсутствие конкурентной среды, продолжает свой анализ Эрхард, привело к существенному снижению эффективности производства: росли энергоемкость и материалоемкость, снижалась производительность труда даже на тех предприятиях, где не использовалась или использовалась относительно мало «иностранная рабочая сила». Подводя итоги констатирующей части своего меморандума, Эрхард перечисляет общие признаки любой экономической системы, где государство начинает «командовать» экономикой: планирование сверху, административное распределение ресурсов, жесткий контроль над ценами, диктат крупнейших производителей-монополистов, наплевательское отношение к интересам подавляющей массы населения, гипертрофированная роль военного сектора, добывающих отраслей и тяжелой промышленности. Первопричиной такой системы ведения хозяйства является «игнорирование объективной природы экономических законов, государственный волюнтаризм», а неизбежным следствием структурные диспропорции, постоянная угроза инфляционного взрыва, низкая производительность труда, недовольство и апатия населения. Такая экономика (Эрхард называл ее принудительной), по его глубокому убеждению, никогда и нигде не может быть эффективной. Этот заключительный вывод послужил Эрхарду своеобразным мостиком ко второй части исследования, в которой он сформулировал рекомендации по осуществлению перехода от «военной экономики» к мирной. Эрхард предполагал, что инерция мышления и неизбежные трудности послевоенного периода породят в Германии сильней- 364 365 шее искушение вновь вернуться к апробированным «командным» методам управления народным хозяйством. Такой путь Эрхард считал губительным, настаивая на необходимости максимально короткого переходного периода освобождения экономики страны от государственного диктата. Однако такое освобождение вовсе не означает возвращение к «чистому капитализму», когда государству отводится всего лишь роль «ночного сторожа». В понимании Эрхарда, государство в переходный период вынуждено заниматься макроэкономическим регулированием методами финансовой, кредитной, таможенной, валютной, налоговой политики, но не мелочной опекой над производством. И уж тем более оно не должно поддерживать эгоистические интересы наиболее влиятельных промышленных групп за счет государственной казны. Социальная политика государства ничего общего не может иметь с филантропией и поощрением иждивенческих настроений, но она должна присутствовать: ведь экономическая эффективность не самоцель, а лишь одно из средств для удовлетворения материальных и духовных потребностей граждан. Любая экономическая политика, претендующая на успех, согласно Эрхарду, начинается с обеспечения доверия к ней со стороны населения, поскольку именно человек является центром экономической жизни. Без доверия населения даже самая разумная с точки зрения экономической науки политика «зависнет в воздухе». Эрхард сформулировал основные требования, которым должна соответствовать эффективная политика переходного периода. Она должна быть понятной гражданам (убедить в ее правильности - задача политиков); последовательной (ибо шараханье из стороны в сторону есть худшая разновидность любой политики); она должна быть открытой и честной; наконец, она должна быть правильно выстроена тактически (т. е. ориентироваться не только на долгосрочный конечный результат, но и на убедительный демонстрационный эффект в разумные с точки зрения ожиданий населения временные сроки). В числе первоочередных мер своей антикризисной программы Эрхард называл отказ от распределительной системы, либерализацию цен и восстановление жизнеспособной денежной единицы. Только так, считал Эрхард, можно в короткий срок насытить рынок и дать убедительные стимулы к труду. Государство должно немедленно и решительно провести санацию денежной системы, перекрыв главный источник инфляционной угрозы - широкомасштабное бюджетное финансирование тяжелой промышленности и военного сектора. Одновременно следует создать льготный режим для быстрого роста производства потребительских товаров и жилищного строительства, где размеры инвестиций и срок оборота капитала существенно меньше, чем в тяжелой промышленности, а «демонстрационный эффект» в глазах населения значительно выше. Эрхард предупреждал об опасности использования методов «дозированной инфляции» для повышения платежеспособного спроса и оживления деловой активности. Не отрицая кейнсианских рецептов лечения кризисных явлений в экономике, он считал, что прибегать к ним (с большой осторожностью и на короткий срок) можно лишь в одном случае: когда достаточно продолжительное время проводившаяся жесткая дефляционная политика привела к полной стагнации производства и массовой безработице37. 366 367 3.3. Цели социального рыночного хозяйства. Социальные основы рыночной экономики Л. Эрхарда Объем социальных услуг, предоставляемых государством своим гражданам, никогда не был для Эрхарда мерилом «социальности» общественно-экономической системы. Скорее наоборот, одним из важнейших критериев успешного развития социального рыночного хозяйства он считал создание условий для сокращения государственной активности в сфере социального обеспечения. У государства нет собственных средств, а следовательно, нет и не может существовать никаких «бесплатных» общественных фондов и «бесплатных» социальных услуг. Всякая социальная услуга, всякий объект социального строительства, всякая пенсия, всякое пособие и субсидия оплачиваются за счет налогов, отчислений от прибыли и вычетов из заработной платы. Государ- ство же выступает посредником, выполняющим функцию перераспределения доходов производящих слоев общества. Поэтому расширение обязательств государства в социальной сфере, по мнению Эрхарда, может привести к негативным последствиям. Так, любые формы государственного перераспределения нарушают логику функционирования рыночной системы. Высокие налоги и социальные поборы лишают предпринимателей стимулов к инвестициям, расширению производства и созданию новых рабочих мест, а активную часть населения - стимулов к труду. Таким образом, под угрозу ставится эффективность рыночной экономики, которая, собственно, и является источником социальных благ. При этом процессы перераспределения имеют тенденцию самопроизвольного расширения и роста: социальные блага, льготы и дотации, предоставленные одним, неизбежно порождают необходимость распространения их на других, дабы избежать социального недовольства. В результате возникает порочный круг: чем больше государство берется перераспределять, тем шире становится круг претензий к нему, которые, в свою очередь, требуют дальнейшей эскалации государственного вмешательства. Далее, чем масштабнее система государственной благотворительности, тем менее она эффективна. Закономерным следствием государственного патернализма является распространение в обществе иждивенческих настроений и личной безответственности, повсеместная зависимость граждан от заботы «доброго» государства. «Когда все усилия социальной политики направлены на то, чтобы каждого человека уже с момента его рождения предохранить от всех превратностей жизни... нельзя требовать от людей, воспитанных в таких условиях, чтобы они выявили в необходимой мере такие качества, как жизненная сила, инициатива, стремление к достижениям в производительности и другие лучшие качества, столь судьбоносные в жизни и будущности нации»38. Существует неразрывная связь между хозяйственной и социальной политикой. Не может эффективно функционировать рынок в обществе, в котором человек низведен до уровня социального подданного. Отступление от принципов свободы и личной ответственности в конечном счете неизбежно ведет к сниже- нию экономической эффективности, а следовательно, и к постоянному сокращению объема социальных благ, на перераспределение которых претендует бюрократический аппарат. Модель «государства всеобщего благоденствия», стержнем которой является гарантированная государством «уверенность в завтрашнем дне», по убеждению Эрхарда, на деле «может означать все что угодно, но только не "благоденствие"; это скорее очаг скудости»39. Паралич экономического прогресса и превращение человека в «социальный винтик» - такова цена «патерналистских гарантий его материальной обеспеченности со стороны всесильного государства»40. Эрхард был убежден, что социальные проблемы в обществе решаются не перераспределением, а повышением хозяйственной эффективности на основе конкурентного рынка. Рациональный хозяйственный порядок уже сам по себе упраздняет многие социальные проблемы без специального вмешательства государства. Главная социальная задача экономической политики государства состоит вовсе не в раздаче благ, а в обеспечении условий для свободной самодеятельности индивидов, способных создавать эти блага и самостоятельно позаботиться о себе и своих близких. Таким образом, государственная мудрость состоит не в том, чтобы изъять у граждан часть их доходов, а затем вернуть им же в виде пособий, пенсий, дотаций и других социальных услуг. Большая часть доходов должна оставаться в руках получателей, а не изыматься в виде налогов и взносов на национальные нужды. Правильно понятая социальная политика должна быть ориентирована на усиление позиций индивида. Создать условия для того, чтобы каждый имел возможность получить образование, профессию, рабочее место, стимулировать сбережения и стремление обзавестись собственностью, - вот важнейшие направления социальной политики государства. Только обретя финансовую независимость от государственного социального попечительства, гражданин превращается из «социального 41 подданного» в свободного человека Эрхард подчеркивал, что объем социальных благ, предоставляемых государством, по мере роста общественного богатства и благосостояния граждан должен не расширяться, а, наоборот, сокращаться. Социальное вспомоществование со стороны 368 369 государства - явление временное, связанное с бедностью значительной части населения, не способной поддерживать собственное благосостояние. По мере роста богатства общества и уровня жизни его граждан потребность в государственной опеке отпадает, средние и зажиточные слои должны автоматически лишаться права на всякого рода пособия, льготы и социальные выплаты со стороны государства. Объектами социальной опеки со стороны государства должны быть только действительно нуждающиеся в поддержке и не имеющие возможности обеспечить себе прожиточный минимум. Критерии выбора объектов социальной поддержки со стороны государства логически вытекают из принципа субсидиарности: только в тех случаях, когда субъект (индивид, домашнее хозяйство, предприятие) по не зависящим от него причинам не может справиться с возникающими проблемами, государство (общество) должно оказывать ему помощь в тех формах и таким образом, чтобы в дальнейшем он оказался в состоянии самостоятельно справляться со своими проблемами («помощь для самопомощи»). Разумеется, всегда остаются какие-то группы людей, обеспечение которых будет происходить вне рыночных процессов, например инвалиды от рождения, сироты, многодетные семьи, потерявшие кормильца, и т. д. С формальной точки зрения обеспечение таких категорий граждан тоже представляет собой перераспределение рыночных результатов. Однако в любом морально здоровом обществе помощь таким людям считается бесспорной функцией государства или институтов милосердия, в осуществление которой все трудоспособные вносят свой вклад. При этом исключения не должны превращаться в правило. Во всех тех случаях, когда жизненные риски предсказуемы (например, наступление нетрудоспособности по старости, вследствие болезни или несчастного случая), каждый может и должен своевременно сам позаботиться о себе, используя систему добровольного страхования, личные сбережения и т. д. Какова же социальная роль государства в модели социальной рыночной экономики? Государство существует не для того, чтобы поощрять и финансировать безответственность, а для того, чтобы обеспечивать возможность реализации долгосрочных индивидуальных решений в социальной сфере. Понятно, что ни накопительная пенсионная система, ни сбережения, ни приобретение собственности не могут эффективно выполнять функцию социальных амортизаторов без стабильной ценности денег, жизнеспособной банковской системы, жесткого контроля государства за деятельностью страховых компаний и банков. Прежде чем что-то поделить, это что-то надо произвести. Общество не имеет права проедать больше, чем оно создает. Рост государственных расходов на социальные нужды не может быть выше темпов роста ВВП. Увеличение заработной платы не должно опережать рост производительности труда. Налоговая политика не должна лишать предпринимателя стимулов для инвестиций и «наказывать» тех, кто трудится больше и лучше. Пособие по безработице не следует превращать в легализованную возможность отдохнуть от трудов праведных за государственный счет. Свой подход к решению социальных проблем Эрхард основывает на принципе - не плодить иждивенцев, воспитанных в уверенности, что кто-то с детства и до старости всегда должен заботиться о них. За мнимые благодеяния государства, оплаченные из кармана налогоплательщика, граждане расплачиваются «растущей зависимостью от коллектива, закрепощением»42. Солидарность и стремление уберечь каждого человека от нужды и нищеты, безусловно, похвальные качества. Но, не забывая о солидарности, надо чтить главную заповедь: сделай сам все, что в твоих силах, прежде чем обращаться к государству за помощью. «Человеческий порядок должен предоставлять как можно больше простора свободе и индивидуальности»43. 370 371 3.4. Этическое содержание социального рыночного хозяйства Одной из важнейших задач экономической политики наряду с чисто экономическими задачами О. Шлехт (последователь Л. Эрхарда) считает решение социальных вопросов, связанных с рыночным экономическим порядком. В статье «Этическое содержание социального рыночного хозяйства» он предпринял попытку в десяти тезисах выступить с опровержением критики социального рыночного порядка. Шлехт пишет, что идея социального рыночного хозяйства была выдвинута и реализована исходя из гуманистических и христианско-социальных принципов, как свободная и гуманная альтернатива не только центрально-планируемой командно-административной государственной экономике, но также и чистому капитализму laissez-faire. Шлехт вспоминает вопрос В. Ойкена (которого он также называет своим учителем): «Как можно придать современному индустриальному обществу способный к функционированию и эксплуатированию и одновременно достойный человека порядок?»44 Для Шлехта руководящей идеей выступает рыночная экономика (осознающая свою социальную ответственность), которая во главу угла ставит ценность личности и одновременно требует, чтобы достижение вознаграждалось заслуженным доходом. «Рыночная экономика, - пишет исследователь, - основывается на суверенно действующих людях, чьи свободные решения ограничиваются, прежде всего, собственной ответственностью»45. Рыночная экономика - это отнюдь не хаотический, основывающийся только на эгоизме порядок, в котором гуманные цели едва ли могут систематически достигаться. Задачей хозяйствования в обществе является материальное обеспечение людей и преодоление бедности. Оно создает основы и дает простор для развития личности и сохранения человеческого достоинства. Материальная задача в рыночной экономике решается блистательно, и это, несомненно, имеет также и выдающееся моральное значение. Конечно, индивид не свободен от ошибок, у него не всегда имеется необходимая информация, а власть других препятствует осуществлению его суверенитета. Поэтому перед обществом стоит задача защищать отдельного человека от угнетения другими. Однако не следует добиваться защиты индивидуальных прав и свобод урезыванием именно этих прав посредством коллективного принуждения. Это абсолютно не соответствует современному пониманию демократии. В данном случае нужно полагаться на тот факт, что если при решении сложных политических задач от людей как нечто само собой разумеющееся требуют голоса ответ- ственных граждан, то можно ожидать, что они ответственно будут принимать свои экономические решения. Высокая экономическая эффективность рыночной экономики во многом происходит, по мнению Шлехта, от того, что последняя не предъявляет чрезмерных требований к морали совершающего хозяйственные действия индивида. Однако система рыночной экономики создает несвободное от морали пространство и не может отказаться от индивидуальной морали. Требуется, чтобы суверенные индивиды были готовы взять на себя наряду с экономической также и нравственную ответственность. Рыночные отношения могли бы протекать гораздо более гладко, если бы не было обмана, если бы сделки основывались на честной и открытой взаимной информации, если бы потребитель в своих потребительских решениях старался обдумать их последствия для здоровья и окружающей среды и не пытался бы переложить ответственность на изготовителей или государство. Такие институты, как семья, церковь и партии, призваны довести до сознания человека его индивидуальную ответственность и ознакомить его с необходимыми ориентирами для ответственного обращения с индивидуальной свободой46. В чистой, предоставленной самой себе рыночной экономике остаются нерешенными существенные общественные задачи. Рыночная экономика нуждается в общественной организации. Чтобы преимущества экономических действий индивидов не вступали в противоречие с социальными целями и целями общественного блага, а также со свободой других индивидов, необходимо направить рыночные процессы по пути, ограниченному правовым и институциональным рамочным порядком. Роль государства в этой концепции является весьма сильной. Во-первых, государство должно создавать устойчивую валюту как обязательное средство обращения, расчета и сохранения ценности, которое дает возможность развиваться настоящей конкуренции достижений и которое стабилизирует экономический процесс. Во-вторых, государство должно проявлять ответственный подход при решении таких общественных задач, которые не могут быть решены социально приемлемым способом через рынок и конкуренцию, как, например, защита социально слабых или сохранение природных основ жизни. 372 373 Рыночная экономика только тогда остается этическим, социально оправданным и обосновывающим свободу порядком, когда она базируется на действенной конкуренции достижений. Конкуренция налаживается только тогда, когда гарантированы определенные права и свободы - профессиональной и производительной деятельности, потребления, договоров, включая возможность свободного установления цен. Только при свободном формировании цен на товары и на производственные факторы конкуренция может стать действенной, обеспечивать динамику и адаптируемость экономики, а главное, может ограничивать экономическую власть. Существенным составным элементом социального рыночного хозяйства является социальное уравновешивание. Идея социального рыночного хозяйства представляет собой попытку связать осознание непреложности рыночного процесса и стремление сделать это рыночное организационное образование совместимым с социальным и общественным прогрессом. Без эффективного хозяйствования едва ли возможно мобилизовать огромные средства, требуемые для предоставления социально приемлемых возможностей существования тем, кто в рыночных условиях не может добиться этого самостоятельно. Рыночная экономическая эффективность основывается на таком экономическом порядке, который предполагает социальное обеспечение, снятие социальных барьеров, справедливость распределения, а также совместную социальную ответственность47. Рыночное регулирование цен, объемов производства, т. е. микроотношений, должно быть в интересах стабильности и большей занятости дополнено макрополитикой, ориентированной на народное хозяйство в целом. Вложения в развитие инфраструктуры - это одна из дополнительных функций, которые государство должно осуществлять в социальном рыночном хозяйстве. С политической точки зрения важен не только объем предоставляемых государством услуг, но и использование рыночных механизмов в государственном секторе при предложении товаров и услуг (например, в виде тендеров)48. Взаимная зависимость между экономическим, государственным и общественным строем позволяет сопоставить со- циальное рыночное хозяйство с демократией правового государства. Взаимозависимость экономического и политического порядков создает необходимые условия, при которых собственность, конкуренция, свобода договоров, свобода производства и потребления, а также социальная государственность представляют собой основные положения, гарантированные в конституционно-правовом отношении. Свой последний тезис Шлехт формулирует следующим образом: «Социальное рыночное хозяйство - это не идол и не кумир, а организационная и координационная концепция, которая дает больше, чем благосостояние и экономические свободы»49. Что это означает? Социальное рыночное хозяйство - это система, минимизирующая личный и государственный произвол. Многие конфликты интересов решаются в ней более мирным и достойным человека путем, чем это способно сделать бюрократическое и коллективное руководство, полагает автор статьи. Этим рыночный порядок служит снятию социальной напряженности, что является одной из основных функций социальной политики. 374 375 3.5. Германский путь Известный немецкий ученый X. Ламперт в работе «Социальная рыночная экономика. Германский путь» рассматривает социальное рыночное хозяйство как социальный и экономический порядок, который располагается между «необузданным, лишенным целенаправленно сформированного порядка рыночным капитализмом XIX-XX вв. в том виде, в каком он господствовал в большинстве западных стран, и тоталитарной административной экономикой, введенной Сталиным и Гитлером, и как путь, ведущий к свободному, экономически эффективному, стабильному порядку в обществе и экономике»50. Экономико-политическая концепция социального рыночного хозяйства, по мысли автора книги, направлена на синтез гарантированной правовым государством свободы, экономической свободы (которая из-за неделимости свободы рассматривается как необходимая составляющая свободного порядка вообще) и идеалов социального государства, связанных с социальной защищенностью и социальной справедливостью. Это сочетание целей - свобода и справедливость - отражается в понятии «социальное рыночное хозяйство». Рыночное хозяйство олицетворяет хозяйственную свободу. Оно заключается в свободе потребителей покупать по своему выбору изделия, в свободе владельца средств производства использовать рабочую силу, деньги, имущество. Цели социального рыночного хозяйства в Германии и средства, которые необходимо использовать для их достижения в соответствии с общей концепцией, можно охарактеризовать следующим образом: 1. Достижение максимально высокого благосостояния бла годаря установлению конкуренции; целенаправленному проведе нию политики, ориентированной на экономический рост; обеспе чению полной занятости, поскольку она позволяет гарантировать доход каждому лицу, способному и желающему работать; обеспе чению свободы внешней торговли. 2. Обеспечение экономически эффективной и социально справедливой денежной системы, в особенности стабильных цен. 3. Социальная обеспеченность, социальная справедливость и социальный прогресс, прежде всего защита семьи, справедли вое распределение доходов и имущества. Ламперт упоминает и такой важный фактор, как характер немецкого народа, что также сыграло большую роль в восстановлении Германии. После Второй мировой войны стремление измученного голодом и обнищавшего населения к возрождению, трудолюбие и прилежность немцев, иностранная помощь и прочие содействовавшие экономическому развитию Германии факторы обусловили соответствующий экономический рост. Но этот подъем стал возможным еще и потому, что в Германии были созданы важные предпосылки роста: в стране имелись прилежные высокодисциплинированные рабочие, обладавшие организационными способностями, вооруженные техническими и трудовыми навыками. Германия начинала на экономическом и социальном пепелище, доставшемся ей в наследство от Третьего рейха. Ей пришлось социально обустраивать миллионы беженцев, миллионы возвращавшихся с фронта и политических узников. Ей надо было заботиться о членах семей погибших на войне кормильцев, об инвалидах войны и пострадавших, чтобы смягчить последствия катастрофы. Кроме того, Германии пришлось заново создавать систему труда и социального обеспечения, которая явилась надежным и прочным фундаментом нового общества. Социальное рыночное хозяйство в Германии доказало свою способность обеспечить экономический фундамент для чрезвычайных вложений в общественный сектор: социальный бюджет, т. е. сумма всех расходов на социальные нужды, вырос со 115 млрд марок в 1965 г. (25% от валового общественного продукта) до 346 млрд марок (33,7% от ВОП) в 1975 г., составив в 1988 г. уже 660 млрд марок (31,1% от ВОП). Большой процент отчислялся на образование и науку. В социальном рыночном хозяйстве, с позиций теоретиков данной концепции, социальные аспекты играют существенную роль. Можно выделить несколько факторов в соответствии с ценностными представлениями Запада, которые определяют масштабы социального содержания экономического порядка: пригодность для того, чтобы способствовать экономическому росту и экономическому прогрессу и распределять возникающие при этом доходы и имущество в соответствии с господствующими нормами справедливости (т. е. «благосостояние для всех»); способность обеспечить полную занятость, т. е. избежать безработицы; способность высвободить средства для неспособных к труду или непроизводительно работающих членов общества, чтобы создать и для них уровень существования, воспринимаемый как достаточный; пригодность для того, чтобы обеспечить стабильность покупательной способности и воспрепятствовать инфляции; способность гарантировать основные права человека. 376 377 Неолиберальная модель социальной политики: англосаксонский путь 4.1. Опыт социальной политики Великобритании* Отчет У. Бевериджа и его влияние на развитие социальной политики Великобритании Выдержки из отчета Бевериджа о социальном обеспечении 300. Сфера социального обеспечения. Термин «социальное обес печение» используется здесь для обозначения обеспечения доходов, за меняющих заработки, если их поступление прерывается в связи с безра ботицей, недееспособностью, несчастным случаем, и выплачивающихся в виде пенсий по старости, пособий в связи с потерей кормильца, для по крытия исключительных расходов, связанных с рождением, смертью, заключением брака. Социальное обеспечение прежде всего обеспечива ет хотя бы минимальный уровень дохода. Предоставление материально го обеспечения рассчитано на то, что период прерывания получения за работка не будет долгим. 301. Три принципа. Удовлетворительная программа социального обеспечения может быть разработана только при опоре на следующие принципы: а) пособия на детей выплачиваются вплоть до 15 лет, для уча щихся - вплоть до 16 лет; б) услуги здравоохранения и реабилитации для профилактики или лечения болезней, восстановления работоспособности доступны всем членам общества; в) сохранение рабочих мест, т. е. избежание массовой безработицы. * При подготовке этого параграфа использовались материалы статьи известного английского социолога Ст. Миллера «Развитие социальной политики» (1999). В этой статье автор в деталях излагает историю социальной политики Великобритании в XX в. См.: Miller St. The Development of Social Policy// Social Policy / Ed. byj. Baldock et. al. N.Y., 1999. P. 16-36. 378 302. Три метода обеспечения. Программа социального обеспечения, приведенная ниже, опирается на эти принципы и сочетает в себе три метода: социальное страхование для основных нужд; государственная помощь в особых случаях; добровольное страхование в качестве добавки к базовому обеспечению. (См.: Beveridge W. Social Insurance and Allied Services. L., 1942. P. 120. Цит. по: Miller St. The Development of Social Policy // Social Policy / Ed. by J. Baldock et. al. N.Y., 1999. P. 22.) Отчет У. Бевериджа (наверное, самый известный документ в истории социальной политики)* мгновенно привлек к себе внимание лейбористской партии, лидеры которой присоединились к национальному правительству Черчилля. Значимость лейбористской программы благосостояния в определенной степени отражена в следующей цитате из работы К. Моргана «Лейбористы у власти»: «К моменту выборов в феврале 1950 г. сторонники лейбористского правительства видели его заслуги не в том, чего оно достигло в национализации или промышленных реформах, а в том, что оно создало государство благосостояния, в том числе и полную занятость»51. Политика полной занятости и создание «государственной системы медицинского обслуживания» также фигурировали в системе социального страхования, предусмотренной Бевериджем. То, что он одобрял такие меры, сильно повысило влиятельность прогрессивных деятелей, которые боролись за их принятие, и разработчиков, которые симпатизировали таким идеям. При этом проект Бевериджа был далек от существовавших социалистических моделей. Он не был эгалитарным (лишь в той мере, как и любой план, предполагавший введение государственного минимума и определенное перераспределение, необходимые для сокращения разницы между теми, чей доход максимален, и теми, чей доход минимален). Это был проект государственного вмешательства, которое должно было не только гарантировать благосостояние пожилых, больных, безработных и других. Проект также должен был улуч* Изложение текста отчета и откликов на него см. в гл. 6 «Социальная политика, социальные риски и социальное страхование» данной монографии. 379 шить общее благосостояние населения Великобритании. Более того, в нем подчеркивалось, что обязанности государства ограниченны и необходимы добровольные действия. Социальные реформы начались еще до окончания Второй мировой войны с закона об образовании (1944) и закона о пособии на детей (1945). Но настоящий прогресс в решении социальных проблем наступил после прихода к власти лейбористского правительства под руководством К. Аттли (заместителя Черчилля в военные годы). Было принято три важных закона, которые мы далее вкратце рассмотрим, а также ряд менее запоминающихся, но не менее значимых законов, связанных с жильем, заботой о детях и пр. В соответствии с законом о государственной службе здравоохранения (1946) сформирована почти бесплатная государственная система здравоохранения, финансировавшаяся из общих налогов (с небольшим вкладом государственного страхования, что подчеркивало связь с ранее существовавшей системой государственного медицинского страхования). На практике служба объединяла местные власти и систему благотворительных больниц, являясь более развитой формой услуг врачебной практики, которые в ограниченной форме предоставлялись при старой системе государственного страхования. Государственная служба здравоохранения ставила своей целью предоставление доступного медицинского обслуживания всем гражданам. Этот закон не перечислялся среди мер социального обеспечения, которые рекомендовал Беверидж, но следует отметить, что Беверидж все-таки предполагал, что подобный закон будет принят. В противном случае пришлось бы разрабатывать систему социального страхования, которая покрывала бы расходы на лечение в целом, а не только возмещала бы убытки, понесенные в связи с болезнью, предоставляя пособие по болезни. Закон о государственном страховании (1946) непосредственно вытекал из основных рекомендаций Отчета Бевериджа 1942 г. Закон предусматривал универсальную систему государственного страхования, которая обеспечивала бы пенсионеров, больных, безработных и людей, попавших в непредвиденные обстоятельства. Как и закон о государственной службе здравоохранения, этот закон в некоторой степени обобщал и систематизиро- вал положения, согласно которым некоторые люди уже получали пособия в соответствии с законами, разработанными ранее. Закон о государственной помощи (1948), который изначально официально завершал закон о бедных, дополнял государственное страхование государственной помощью, которая задумывалась как подстраховка для тех, кто не был учтен системой пособий и кому могла потребоваться помощь, основанная на проверке нуждаемости. Эти законы не являлись единственными элементами послевоенного урегулирования даже в области благосостояния. Были приняты и другие законодательные меры, а вся структура благосостояния держалась на особой экономической политике. Лейбористская партия пыталась добиться полной занятости в стране с целью обеспечить благосостояние населения. Великобритания не была оригинальна в выборе данного курса, органично вписавшись в международное экономическое и политическое урегулирование послевоенного времени52. 380 381 Развитие социальной политики во второй половине XX в. Десятилетия, последовавшие за Второй мировой войной и послевоенным урегулированием, часто описывают как период, когда серьезные проблемы были разрешены и политика основных английских партий во многом совпадала, несмотря на соперничество партий между собой. Такое явление часто обозначают термином «консенсус». Исследователи социальной политики в Великобритании считают, что в данный период возник новый консенсус по поводу степени государственного вмешательства в экономическую и социальную жизнь, необходимости преобразования системы социального обеспечения и ряда связанных с этим вопросов. М. Салливан отмечает: «Согласно традиционной точке зрения, во всяком случае по отношению к Великобритании, в течение почти тридцати лет после войны внутренняя политика партий лейбористов и консерваторов была очень последовательной. Такая последовательность, как считается, отражала существование значительного согласия по поводу необходимости государственного вмешательства для обеспечения экономического роста, полной занятости и предоставления более или менее полной службы социального обеспечения»53. Правительства 1950-1960-х годов, казалось бы, чувствовали себя вынужденными функционировать в рамках структуры, которая была описана выше. Консерваторы денационализировали всего несколько отраслей промышленности, которые лейбористы сделали государственными в 1940-х годах; лейбористы не пытались далее национализировать промышленность. Консерваторы укрепили систему социального обеспечения, созданную лейбористами. Но несмотря на это партии активно конкурировали между собой. Каждая из них пыталась убедить электорат в том, что она могла бы управлять государством, характеризующимся послевоенным урегулированием, лучше, чем ее соперник. Особенно ожесточенно спорили о жилищных вопросах. В 1950-х годах консерваторы активизировали жилищное строительство, и это было настолько значительным достижением, что лейбористам сложно было бы его оспаривать. Но стремление консервативной партии перейти от государственного снабжения к частному привело к принятию одной из самых оспариваемых мер века, связанных с жильем, закону об аренде (1957). Консерваторы предприняли попытку возродить ослабленный частный сектор аренды, минимизируя контроль за арендой, что стало бедствием для многих арендаторов. Многие критики правительства были шокированы тем, что в 1950-х годах около 1 млн пенсионеров зависели от государственной помощи. Это стало результатом нестыковки государственного страхования и государственной помощи в послевоенном социальном обеспечении. Хотя пособия государственного страхования предназначались для предотвращения бедности, они после учета арендной платы и других затрат часто не превышали того минимума, который гарантировала государственная помощь. Многие люди, получавшие пенсии и другие пособия государственного страхования, но не имевшие иных источников дохода, были вынуждены проходить проверку на нуждаемость в Департаменте государственной помощи. Такое положение вещей устраивало консерваторов, многие из которых не поддерживали всеобщности благосостояния - универсализма в социальной политике. В послевоенные годы были введены проверки на нуждаемость, которые они могли одобрить. Маклеод и Пауелл в своей брошюре «Социальное обеспечение: нужды и средства» выразили позицию консерваторов: «Вопрос заключается не в том, "должны ли структуры социального обеспечения применять проверки на нуждаемость", а в том, почему социальное обеспечение должно предоставляться без проверки на нуждаемость»54. Итак, социальная политика консерваторов проходила между двумя неприемлемыми (с их точки зрения) альтернативами: с одной стороны, возвратом к чему-то, что напоминало проверки семей на нуждаемость 1930-х годов, а с другой безоговорочным согласием на предоставление всеобщей помощи. Ст. Миллер отмечает, что «основной источник развития социальной политики в 1950-х годах - это экономический рост. Даже если учитывать, что достижения Великобритании в этой области были достаточно скромны. Вопросы перераспределения, которые возникли к середине 1960-х годов, практически отсутствовали в тот период, когда все было "хорошо как никогда". Уровень безработицы был невысоким в национальном масштабе (в отличие от регионального), что также способствовало тому, что было отложено рассмотрение некоторых социальных вопросов. Когда в 1964 г. к власти пришли лейбористы, обещавшие достичь лучших результатов как в области экономики, так и в области благосостояния, наступил переломный момент»55. П. Тэйлор-Губи рассматривает «политические дилеммы лейбористского правительства, склонного к меритократии (меритократия означает свободную конкуренцию по строго установленным правилам) наряду с эгалитарностью, к использованию средств поощрения наряду с перераспределением, поддержания как среднего, так и рабочего классов»56. Эти дилеммы легко можно было бы разрешить в экономическом вакууме; но в период с 1964 по 1970 г. явно присутствовали проблемы «точной регулировки» кейнсианской экономики на фоне падения фунта стерлингов и дефицита платежного баланса. Правительство было вынуждено несколько раз пересматривать стратегии экономического и социального развития. Премьер-министр Г. Вильсон и большинство его коллег в правительстве считали улучшение благосостояния результатом экономического роста, без которого такое улучшение было невозможным. 382 383 Было бы ошибкой, полагает Ст. Миллер, основываясь на опыте правительства Вильсона, делать вывод о том, что восприимчивость к экономическим явлениям является отличительной характеристикой социальной политики, так как в тот период попытка заняться серьезным экономическим планированием также не удавалась. Более того, позитивные аспекты экономической и социальной политики часто развивались одновременно. Были введены установленные выходные пособия по сокращению штата и пособия по безработице, основанные на заработке, с целью стимулировать мобильность рабочей силы в соответствии с техническими и экономическими изменениями, а также с целью обеспечить индивидуальное благосостояние57. Существуют определенные черты в методах управления экономикой, в решении проблем в области образования и др., которые позволили квалифицировать политику правительства Вильсона как менеджеризм. Большие надежды возлагались на новые структуры и методы и на изначально принимаемую всеми идею о необходимости постидеологической модернизации. В этот же период стремительно росли количество и степень влияния групп, оказывавших давление на политику58. В центре дебатов о социальной политике в 1960-х годах был конфликт между универсалистами и селективистами. Сторонники лейбористов давили на правительство с тем, чтобы оно проповедовало универсализм, в то время как само правительство старалось оставить за собой право выбора и не предпринимало никаких шагов ни в том, ни в другом направлении. В качестве примера интересен случай с пособиями многодетным семьям, которые правительство повысило в 1967 и 1968 гг., но тем не менее уравновесило это повышение программой, согласно которой разница в сумме возвращалась за счет налогоплательщиков, имеющих детей. Таким образом, универсалистская, казалось бы, политика превращалась в селективистскую. Такой компромисс настолько разочаровал многих из тех, кто возлагал большие надежды на лейбористов, что заставил обратиться к консерваторам. Тем не менее было бы ошибкой распустить администрацию Вильсона, которая изначально была правительством реформ. Она привела в порядок государственную помощь, превратив ее в 384 дополнительную поддержку - систему, которая, даже учитывая все ее ограничения, позволяла обеспечивать доход большему числу людей, чем это делала государственная помощь. При Вильсоне велось большое жилищное строительство (как в частном, так и в государственном секторе); при нем произошла полная реформа среднего образования; были модернизованы местные системы социального обеспечения. Рассматриваемый промежуток времени - это период адаптации к новому виду конкурентной международной экономики, а также к новому виду социальной жизни и социальных организаций. Скромный, но продолжавшийся экономический рост и низкий уровень безработицы позволили применять согласованную политику и маскировать всю серьезность экономического и политического упадка Великобритании. В 1970-х годах все заблуждения англичан были развеяны и был осознан ряд идеологических положений, которые являлись теоретической основой абсолютно иного стиля в политике. Одной из важных черт политики 1970-х годов является феномен «разворота на 180°». Как правительство консерваторов 1970-1974 гг., так и лейбористское правительство 1974-1979 гг. были изначально преданы определенным социальным программам. Согласно Ст. Миллеру, консерваторы променяли свою программу по антиколлективизму на достаточно интервенционистскую форму социал-демократического центризма, а лейбористское правительство почувствовало себя обязанным принять экономичный подход, который мало отличался от подхода их преемников - правительства Тэтчер. Многие исследователи, а также политические деятели считают, что при существовании консенсуса в политике благосостояние должно улучшаться. М. Салливан (1992) утверждает, что консенсус является необходимым условием улучшения благосостояния, а Джонсон (1987) - что «благополучным» является то государство, в политике которого присутствует консенсус. Вместе с тем одна из характерных черт 1970-х годов - высокая степень конфликтности, например между правительством и профсоюзными организациями. Во многом именно конфликты двух правительств 1970-х годов с профсоюзами привели к тому, что эти правительства не были переизбраны59. 132694 385 История показывает, что политическое согласие и поддержка мер, направленных на улучшение общественного благосостояния, даются легче в периоды экономического роста. Хотя экономическое положение Англии в 1970-х годах в целом было достаточно устойчивым, но именно в этот период прекратился автоматический ежегодный рост, а также произошел острый кризис, вызванный событиями на Среднем Востоке и в развивающихся странах. Эти события привели к росту цен на товары, необходимые развитым странам, в особенности на нефть, и стали причиной нового сочетания стремительной инфляции и растущей безработицы. Поэтому не удивляет тот факт, что 1970-е годы были периодом политических конфликтов. Это время, согласно Миллеру, можно рассматривать как период «кризиса государства всеобщего благосостояния»: оно подвергалось критике как правых, так и левых, а его будущее казалось сомнительным60. Левые сильно разочаровались в ряде установок и институтов, которые не привели к искоренению бедности или к разрешению некоторых других проблем позднего индустриального общества, несмотря на десятилетия экономического роста. Правые же считали затраты на эти установки и положения непосильной ношей для экономики. Как правые, так и левые, хотя и по-разному, выступали против усиления бюрократического контроля, который осуществляли службы социального обеспечения над своими клиентами. Хотя некоторые из этих недовольств несколько раз уже проскальзывали со времен войны, в 1970-х годах они перестали быть пустыми жалобами и превратились в часть конфликтных политических споров. В этот период такая критика по отношению к государству всеобщего благосостояния опиралась на материальный контекст, который особенно подходил правым. Достаток привел к тому, что у людей появились более высокие ожидания по поводу оказания услуг, но эти ожидания зачастую не подтверждались системой социального обеспечения. Экономические достижения Великобритании были низкими, инфляция одновременно с безработицей подрывала основы системы налогообложения, которые финансировали институты социального обеспечения, и в сочетании с ростом стареющего населения повышала уровень нуждаемости в социальном обеспечении61. 386 Поэтому неудивительно, что в 1970-х годах были введены пособия (предоставляемые после прохождения проверки на нуждаемость) в качестве дополнения к семейному доходу (которое должно было скрывать недостатки системы и в то же время сохранять затраты низкими), а также вычетов и скидок по аренде (разработанных с целью заменить общие субсидии на муниципальное жилье) и др. Вышеперечисленные меры были приняты консерваторами. Универсальные пособия требовали значительных средств. И хотя лейбористы расширили программу по выплате пенсий, часть ее была реформой системы отчисления взносов на социальное страхование, разработанной для получения больших доходов, чтобы оплатить эту программу. Так же было и с введением детских пособий. Этот проект оплачивался с помощью дополнительных доходов, полученных от отмены льгот на налоги. Еще одна мера, к принятию которой, как и в случае с пенсионной реформой, давно стремились в надежде сделать ее более эффективной, - реорганизация системы государственного здравоохранения. Такие законы принимались консерваторами, а их выполнение обеспечивала лейбористская партия. Новая структура государственного здравоохранения была одной из тех систем, которая не смогла долго продержаться. Дольше продержался закон о бездомных, принятый лейбористской партией в 1977 г., который перекладывал ответственность за бездомных на жилищные подразделения местных структур власти, но не смог обеспечить ресурсы, необходимые для улучшения жилищных условий. Идеология «новых правых», которая вышла на первый план в этот период, во многом основывалась на либерализме XIX в. Эта идеология провозглашала экономическую свободу, которая рассматривалась как основа сокращения государственного аппарата до минимума, особенно его части, связанной с обеспечением благосостояния. Последнее теперь являлось основной статьей государственных расходов. Считалось, что государственные пособия подрывают рабочую мотивацию и гибкость рынка труда. Свободные рынки рассматривались как идеальное экономическое решение во всех возможных ситуациях, а государственное вмешательство (несмотря на добрые намерения) считалось вредным и разрушительным. 13* 387 Некоторые из этих идей стали настолько распространенными и настолько не подходили для новой обстановки (например, популярные до того кейнсианские взгляды), что в 1975 г., когда произошел финансовый кризис, правительству лейбористов пришлось принять монетарную политику сокращения государственных расходов, чтобы скомпенсировать долг, взятый у Международного валютного фонда с целью поддержать фунт. Считалось, что развитие государства всеобщего благосостояния невозможно без расширяющейся экономики. Консервативная партия под управлением Э. Хита, которая находилась у власти с 1970 по 1974 г., в 1975 г. избрала своим лидером М. Тэтчер. Лейбористская партия под управлением Вильсона, а затем Каллахана пыталась действовать согласно стандартной послевоенной стратегии, т. е. одновременно поддерживать экономический рост и развивать государство всеобщего благосостояния, но ей не удалось этого сделать. Более того, ее отношения с профсоюзными организациями, которые финансировали эту партию, сильно испортились, когда начал расти уровень безработицы. После поражения в 1979 г. лейбористы стали придерживаться левой идеологии, которая напрямую противоречила политике консерваторов. Для двух основных политических партий Великобритании консенсус стал делом прошлого. В период с 1979 по 1997 г. правительство Великобритании состояло из членов партии, которую вдохновляли идеи и идеалы «новых правых», экономический либерализм, сочетавшийся с тенденцией к социальному консерватизму, что было реакцией на прогрессизм предыдущего поколения. Правительство Тэтчер заявило, что «общественно-государственные расходы являются основной причиной экономических трудностей Великобритании». Изначальное стремление к снижению абсолютной суммы общественно-государственных расходов превратилось в стремление уменьшить их долю в ВВП. И хотя не удалось это сделать в той мере, в которой предполагалось, правительство изменило схему постоянного роста таких расходов. Эта схема использовалась в течение большей части послевоенного периода при правительствах как консерваторов, так и лейбористов. Такая политика проявлялась во введении и развитии методов финансового менеджмента, разработанных с целью регулировать экономический рост. Финансовое планирование, ограничение бюджета, контроль над затратами местных властей сопровождались учетом расходов на каждой стадии принятия решений по предоставлению социальных услуг. В здравоохранении и образовании эти меры привели к замедлению роста затрат. Произошло беспрецедентное сокращение жилищного строительства. Правительство изменило принципы, согласно которым пенсии и другие пособия повышались из года в год (размер пособий стал зависеть от роста цен, а не от заработной платы), а затем установило более жесткие условия для получения пособий по безработице и изменило схему расчета причитавшейся пенсии. Путем создания небольшой организации с ограниченным бюджетом - социального фонда - была изменена система предоставления особых выплат лицам, нуждавшимся в социальной помощи. Экономический либерализм и социальный консерватизм политики правительства Тэтчер ярко проявились в законе о пособиях на детей. Затраты на пособия пытались сократить, например, обращаясь к родителям, не проживающим со своими детьми (в основном к отцам), за взносами на пособия для родителейодиночек. Стоит отметить, что забота о семье еще с XIX в. фигурировала в социальной политике Великобритании. В период правления Мэйджера, после Тэтчер, семейная политика проводилась под лозунгом «Возвращение к основам», а доклад министра внутренних дел от лейбористов Дж. Стро в 1998 г. был озаглавлен «Поддержка семей». Ближе к концу периода правления Тэтчер была разработана система подушных налогов, призванная сократить затраты местных властей. Она оказалась крайне непопулярной. Более того, ее признанная неадекватность в качестве способа привлечения средств привела к тому, что местным властям пришлось централизованно предоставлять больше средств, чем когда-либо. Чтобы справиться с этим, повысили налог на добавленную стоимость на 2,5%. Введение такого налога явилось окончательной причиной проигрыша Тэтчер. 388 389 Согласно известным типологиям моделей социальной политики, США (как и Великобритания) представляют неолиберальную ветвь социальной политики. Подобное типологическое объединение США и Великобритании имеет свои основания. Однако на рубеже XX и XXI вв. (и мы это видели на примере Великобритании) привычные грани и различия смягчаются или вовсе исчезают. Здесь мы обратимся к социальной политике США в конце 1990-х годов, на самом рубеже столетий. В течение XX в. США все более активно использовали меры государственного вмешательства в решение социальных проблем. Как отмечают специалисты в области современной американистики, к началу XXI в. экономика США пришла с весьма внушительными результатами. Это касается прежде всего таких традиционно ключевых областей национальной экономической политики, как устойчивые экономический рост и занятость, низкая инфляция, сбалансированный бюджет и успешное решение социальных задач63. Еще в 1998 г. подчеркивалось, что правительство имеет экономическую стратегию, состоящую из трех ключевых элементов: сокращение дефицита, инвестирование в человеческий капитал, открытие зарубежных рынков. Как показывает анализ деятельности правительства, список стратегических задач государства в социально-экономической сфере оказался значительно более широким. Частично они были ориентированы на удержание уже достигнутых позиций (стабильные темпы роста, низкая безработица и инфляция, рост реальных доходов населения, бюджетный профицит и т. п.), но главным образом на более долговременные цели и задачи - на развитие образования, усиление его влияния на экономический рост и уровень жизни населения, содействие ускоренному развитию НТП, и прежде всего фундаментальной науки, обеспечение социальной функции государства через оптимизацию социальных программ в сфере пенсионного и медицинского страхования и вспомоществования, выработку сбалансированной промышленной политики с целью достичь устойчивого развития. Одним из важнейших направлений в развитии социальной политики представляется повышение степени приоритетности в социальном бюджете государства инвестиционных вложений в человеческий капитал, т. е. значение ассигнований на образование, профессиональную подготовку и переподготовку, а также на здравоохранение. Так, государственное финансирование из фондов федерального правительства, а также местных властей системы образования (начального, среднего и высшего) в США составляло в 1998 г. более 456 млрд долл. (более 80% общих расходов на эти цели). Государство также в конце 1990-х годов взяло на себя свыше 46% всех расходов на здравоохранение (более 390 391 Правительство Мэйджера отменило подушный налог, так как оно осознало существование определенных границ, в рамках которых можно применять подобные стратегии социальной политики. Существенную роль в развитии государства всеобщего благосостояния Великобритании в конце 1990-х годов, на завершающей стадии правления консервативной партии, сыграло более активное введение рыночных механизмов в управление системой социального обеспечения. Многие школы и почти все колледжи вышли из-под управления местных властей, и им также пришлось конкурировать между собой. Нечто подобное проводилось и с государственной службой здравоохранения: она была разделена на несколько частей, которые в силу ограниченного бюджета также были вынуждены конкурировать. В целом во всех сферах государственных услуг старались, чтобы услуги, насколько возможно, предоставлялись частными предпринимателями, с которыми подписывался контракт, а не государственными служащими. Но все же, как пишет Ст. Миллер, степень государственного финансирования системы обеспечения всеобщего благосостояния уменьшилась незначительно, и государство всеобщего благосостояния Великобритания в конце 1990-х годов стало напоминать те страны Европы, которые всегда действовали на контрактных основаниях «смешанной экономики» и вкладывали в сферу благосостояния больше средств, чем Великобритания62. 4.2. США: государство усиливает роль в выработке и реализации приоритетов в социально-экономической сфере 1000 млрд долл.). Федеральные расходы на НИОКР составили в 1999 г. 75,3 млрд долл. Главный социально-экономический приоритет конца 1990-х годов - развитие высшего образования. Государственные ассигнования на эти цели достигли рекордной величины - почти 150 млрд долл. Развитию высшего образования в США уделяется особое внимание по двум основным причинам. Во-первых, оно все в большей степени способствует экономическому росту и росту производительности труда. По оценке Бюро трудовой статистики, с 1983 по 1992 г. вклад высшего образования в рост производительности труда составил не менее 20%. Во-вторых, все более заметным становится значение высшего образования для повышения уровня доходов населения и жизненного уровня в целом. Так, у американцев, имеющих высшее образование, уровень доходов в среднем на 60% выше, чем у выпускников средней школы. В США поставлена общенациональная задача: в начале XXI в. сделать высшее образование таким же доступным, каким на рубеже веков является среднее образование. Средний уровень образования должен составить не менее 14 лет (в 1998 г. он был равен 12,8 годам обучения). Приняты программы, расширяющие доступ к услугам здравоохранения, что является частью общей стратегии расширения инвестирования в человеческий капитал. Прежде всего это касается детей, а так же лиц, потерявших работу, в возрасте 55-61 года и американцев в возрасте 62-65 лет, не охваченных медицинским страхованием. Одним из серьезных вызовов XXI в. станет адаптация к демографическим изменениям в составе населения, прежде всего в связи с его старением. Признается необходимость реформировать систему социального страхования, в первую очередь пенсионное обеспечение, а также систему социального вспомоществования. Один из выходов - расширение системы частного пенсионного страхования (в настоящее время ею охвачено менее половины американцев в возрасте 65 лет и старше). В частности, предполагается к 2020 г. поднять пенсионный возраст с 65 до 67 лет, а также увеличить трудовой стаж, необходимый для исчисления полной пенсии, с 35 до 37 лет. Предлагаются различные схемы и по совершенствованию самой пенсионной системы. Их отличает сочетание ныне существующей распределительной 392 и накопительной систем начисления пенсий, определенные элементы приватизации государственной пенсионной системы. В конце 1990-х годов проводилась переориентация программ помощи различным категориям граждан с социальных выплат на стимулирование их трудовой активности. Важным инструментом для реализации этой цели стал принятый в 1996 г. и вступивший в силу 1 июля 1997 г. закон о личной ответственности и возможностях трудоустройства, обязавший реципиентов социальной помощи работать либо проходить профессиональную переподготовку. В соответствии с этим законом выплата различных социальных пособий ограничивается пятилетним сроком64. Действия государства отчетливо прослеживаются в таких областях социально-экономической жизни, которые либо не приносят быстрого дохода, либо определяют необходимые условия жизнедеятельности общества и воспроизводства (фундаментальная наука, охрана окружающей среды, поддержание социальной инфраструктуры). К XXI столетию американское общество пришло с осознанием того, что устойчивое развитие возможно лишь на основе некоего баланса между рынком и государственным регулированием. Несмотря на политическую риторику, подчеркивающую различия либеральных и консервативных ценностей, наблюдается явное сближение социально-экономической политики демократов и республиканцев. Итак, предпринятый нами экскурс в область истории и теории социальной политики завершен. Следует признать, что чем больше я знакомилась с историческими коллизиями развития социальной политики (даже на таком сравнительно небольшом отрезке времени, как два столетия), его теоретическим сопровождением, тем отчетливее становились гигантские масштабы предпринятого исследования. Каждый новый автор, новое событие раскрывали новые стороны феномена социальной политики, объясняли особенности ее содержательного наполнения. Безусловно, для реализации такого проекта понадобился бы коллектив исследователей и более значительный период времени. Отмечу, что удалось справиться лишь с частью того, что намечалось. Работа над книгой помогла мне во многом разобраться, многое понять. Надеюсь, что моя заинтересованность в социальной политике как области теоретической мысли и практического действия сможет передаться и читателям книги. С огромным уважением вспоминаю я имена ученых и политиков, чьи теории и дела совершили переворот в области решения социальных проблем современного общества. Карл Поланьи и Спинхемленд заставили меня всерьез заинтересоваться социальной политикой, увлекли ее историей. Вернер Зомбарт привел к пониманию того, почему расцвет социальной политики приходится на XIX в. Адам Смит и Людвиг фон Мизес, Джон Мейнард Кейнс и Фридрих Август фон Хайек - за этими именами все противоречия и консенсусы современного социального мира, взлеты и падения экономического либерализма, laissez-faire, Великая депрессия, признание необходимости государственного вмешательства в экономическое развитие и решение социальных вопросов. Отто фон Бисмарк и Уильям Беверидж надолго приковали мое внимание к проблеме государства социального страхования. Его расцвет и закат увлекательно (хотя и с изрядной долей сожаления об утраченном) удалось описать Пьеру Розанваллону. Амартия Сен реализовал возможность синтеза идей последовательного либерализма с осознанием необходимого вмешательства государства в решение социальных вопросов. Исследования социологии бедности помогли разобраться в истоках современных моделей социальной политики. Социологические обоснования социальной политики XX в., представленные в работах П. Сорокина, М. Вебера, Э. Дюркгей-ма, Т. Парсонса, Т.Х. Маршалла и других, подняли ее до высот социологической теории. Самое завораживающее понятие двухвековой истории социальной политики - Welfare State - государство всеобщего благосостояния. Изучение этого феномена (и еще проблемы либерализма) сопровождалось у меня необыкновенной увлеченностью. Социальная политика серьезно эволюционировала за последние два столетия. И если в середине XIX в. превалировала бедноцентристская социальная политика, то постепенно она меняла свои очертания, превратившись к середине XX в. в политику защиты социальной стабильности и социального обеспечения средних слоев, а в странах с этакратической окраской - в политику защиты благополучия элитных слоев и поддержания существования низших. Полагаю, что история социальной политики как порождения индустриальной эпохи пришла к своему завершению с созданием и реализацией модели государства всеобщего благосостояния. Западный мир в течение нескольких десятилетий демонстрировал возможности этой модели во всем их многообразии. Мы уже переступили порог XXI века, прожили в этом веке первые пять лет. Какой будет и будет ли социальная политика? Очень много написано о кризисе государства социального страхования, государства всеобщего благосостояния, однако не предложено ни одной новой модели, способной по значимости соперничать с этими концепциями. Социальную политику СССР вряд ли можно рассматривать как самостоятельное воплощение, 394 395 Послесловие На пути к мировой социальной политике как евразийскую ветвь политики Welfare State. Государство благосостояния и его социальная политика - атрибуты демократического гражданского общества, правового социального государства. Там, где есть исторические основания для диктатуры, многовековые традиции рабства, меньше всего думают о таком механизме социального и экономического развития, как социальная политика Welfare State. В учебнике «Социальная политика» (2004) мы с С.Н. Смирновым писали о разделении социальной политики на силовую и экономическую. Теперь я думаю, что силовой социальной политики не бывает. Социальная политика не устраивает репрессий, это не входит в ее задачи. Это прерогатива внутренней политики тоталитарного государства, опирающегося не на институты социальной политики, а на такие структуры, как НКВД, ГУЛАГ и др. Таких институтов в системе социальной политики нет. В СССР, бесспорно, проводилась социальная политика, вполне соответствовавшая идеологии этого государства и его плановой экономике; социальная политика, обеспечивавшая интересы номенклатуры и минимальный уровень потребления остальных слоев населения, карикатурно повторявший набор услуг, предоставлявшихся номенклатуре, но не их качество. В определенном смысле это действительно была стройная система мер по обеспечению насущных социальных потребностей. Население нашей страны, родившееся и выросшее в пресловутую советскую эпоху, до сих пор с ностальгией вспоминает о своих гарантированных социальных правах на труд, на отдых и др. Однако сегодня не имеет смысла говорить о размерах зарплат, социальных отчислениях, уровне пенсионного обеспечения в контексте реального экономического положения страны даже последних лет советского периода. Реальная экономическая ситуация, ее политическое и статистическое выражение никогда не были доступны рядовому советскому человеку, и еще менее вероятно, что, собственно, благодаря системе социальных отчислений (даже при всей ее плановой упорядоченности) обеспечивалось реальное решение социальных вопросов. Социальная политика тоталитарного государства не пример для подражания в планетарном масштабе. Самое главное, что ее экономический фундамент (даже в отличие от кризисного Welfare State) «приказал долго жить». Безусловно, экономика Welfare State оказалась значительно более устойчивой. Сколько бы ни говорили о кризисе государства всеобщего благосостояния, оно сумело пережить величайшие взлеты и падения. Welfare State широко распространилось на Земле, доказало свою жизнеспособность в самых разных экономических и социальных условиях. И если сегодня государство благосостояния, возможно, уже и не ставит перед собой задачи помочь всем и во всем, обеспечить всеобщее благоденствие, то, как бы ни жаловались западные политики и финансисты на исчерпанность возможностей поддерживать Welfare State, социальные программы сохраняются, пособия выплачиваются, пенсии позволяют жить достойно и т. д. Вопрос состоит в том, как совместить государственное участие с участием отдельного человека, гражданина, как достичь равновесия между возможностями Welfare State и растущими потребностями современного общества, как добиться оптимального перераспределения. Со времен Великой французской революции, провозглашения великих либеральных лозунгов социальная политика прочно утвердилась как направление внутриполитической деятельности государства и область возможного вмешательства негосударственных институтов в решение социальных проблем. Полагаю, что в этом качестве ее ждет еще очень долгое будущее. Отчего же такое острое ощущение утраты? Что же закончено, завершено, исчерпано? Возможно, ответ следует искать в том, что социальная политика, придя в последние десятилетия XX в. ко множеству вариантов государства благосостояния, утвердившихся и упрочившихся в разных странах мира, перешла в некую стабильную фазу своего существования, когда закончились теоретические баталии и воцарился мир: либералы отстаивают консервативные принципы, консерваторы - либеральные. Революции остались в прошлом, и наступило время «нормальной науки» (по терминологии Т. Куна), а именно - время социальной политики как системы мер, обеспечивающих решения во всех сферах, представляющих социальные потребности общества и его слоев. С социальной политикой произошло то, что и должно было произойти, - она перестала быть объектом социологического воображения. Чем же был вызван столь сильный и длительный 396 397 интерес к социальной политике? Чтобы ответить на этот вопрос (во всяком случае предложить свою версию ответа), вернемся к работе В. Зомбарта «Идеалы социальной политики». Задавшись целью дать определение социальной политики, Зомбарт проводит ревизию уже имеющихся определений. Одним из ракурсов рассмотрения неизбежно становятся мероприятия, направленные на удовлетворение насущных социальных потребностей. И сейчас, и в то время, когда немецкий ученый писал свое сочинение, комплекс подобных мероприятий упоминался в определениях социальной политики. Однако Зомбарт не просто фиксирует наличие данного фрагмента в определениях, относя это к общепринятой трактовке социальной политики, он отмечает, что это - «сумма мероприятий внутренней политики, ведущих свое начало от времен возникновения пролетарского движения и имеющих целью удовлетворить настойчивые требования относительно увеличения заработной платы или хоть умерить их...»1. Ссылаясь на исследование Гертлинга «Естественное право и социальная политика», Зомбарт объясняет, что повышенный интерес к социальной политике проявился именно в смысле специальных задач, связанных с положением, потребностями, требованиями рабочего класса, с этим связана и «популярность» этого термина. Зомбарт цитирует Гертлинга: «Лишь тогда был поднят социальный вопрос, когда очутились лицом к лицу с организованной социальной, социал-демократической партией, и тогда же правительство стало изобретать меры для борьбы с опасным стремлением этой партии, а также изыскивать средства для изменения тех условий, которые вызывали ее к жизни. Начиная с 1877 г. среди прений в германском рейхстаге дебаты по социальному вопросу (!) занимают значительное место. Правительственные законопроекты и предложения партий в большей или меньшей степени составлялись на основании социально-политических соображений; социальная политика сделалась лозунгом нашего времени. Тому же общественному настроению обязан, очевидно, своим названием и "Verein far Sozialpolitik"»2. Я склонна согласиться с тем, что повышенный интерес к возможностям социальной политики в преддверии XIX в. был обусловлен именно социальными и внутриполитическими причинами. Экономические трансформации новой индустриальной эпохи, повлекшие за собой серьезные социальные сдвиги, становящиеся все более отчетливыми и правдоподобными перспективы уже не природных, а социальных катастроф, кардинальные нарушения социальной стабильности потребовали перехода от фрагментарной, разовой политики решения социальных проблем к созданию социальной политики как направления внутренней политики государства. Это удалось сделать. На протяжении двух веков социальная политика справлялась с задачами стабилизации по границам западного мира. Сегодня такие понятия, как «классовая борьба», «интересы рабочего класса», все чаще воспринимаются как атрибуты политических теорий прошлого. Развитые экономические страны давно обеспечили «синим воротничкам» достойный уровень существования. К сожалению, нищета и сопутствующие ей несчастья не торопятся навсегда исчезнуть с лица Земли. Одна из глобальных проблем современности - обострение противостояния богатства и бедности значительной части стран мира. Решить эту проблему возможно лишь усилиями всего человечества, и прежде всего экономически развитых стран. Но это уже вопрос, выходящий за пределы внутренней политики государства, а именно социальной политики. Глобальная опасность XX в. - международный терроризм и рост национализма. Социальной стабильности грозят именно эти процессы. И здесь уже никак не обойтись мерами внутренней социальной политики. Вот так и возникает еще один ракурс неопределенности в оценке роли и значимости социальной политики как порождения эпохи Нового времени, буржуазных и промышленных революций, воплощения социальных и политических теорий либерализма. Капиталистический мир уже не боится «призрака коммунизма», забастовочного движения и разъяренных толп пролетариата. Мир движется к глобальному объединению. Сегодня сохранение социальной стабильности отдельно взятой экономически развитой страны по значимости просто не сопоставимо с опасностью международного терроризма, угрожающего сотням и тысячам людей во всем мире. Поэтому, на мой взгляд, интерес смещается из сферы деятельности отдельного государства к деятельности мирового сообщества - к мировой социальной политике. Здесь, на пересечении политического национализма 398 399 и мировой социальной политики, могут сойтись интересы разных научных дисциплин. Возможно, это предположение кому-то покажется фантазией. Однако это лишь прогноз и вопрос будущего, которое, как правило, склонно осуществлять самые неожиданные проекты и предсказания. Мир стремительно развивается, и скоро мы станем свидетелями новых экономических и социально-политических трансформаций. Примечания Почему была написана эта книга Кивинен М. Прогресс и хаос. Социологический анализ прошло го и будущего России. СПб., 2002. С. 13-14. 2 Следует отметить, что в последнее время стали появляться но вые учебники по социальной политике, однако издаются они ограничен ным тиражом и представлены в основном ведомственными или регио нальными издательствами, что делает их малодоступными. Перечислю несколько монографий и учебных пособий, изданных на рубеже XX-XXI вв. в России: Константинова Л.В. Социальная политика: кон цепция и реальность: Опыт социологической рефлексии. Саратов, 2004; Социальная политика / Под общ. ред. Н.А. Волгина. М, 2002; Холостова Е.И. Социальная политика: Учебное пособие. М., 2001; Григорье ва И.А. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х годах. СПб., 1998; Митрошенкова О.А. Социальная политика в России: метатенденции. М., 1999; Быков СВ. Социальная политика го сударства. Хабаровск, 1997; Бурджалов Ф.Э. Современная социальная политика: между планом и рынком. М., 1996. 3 См., например: Тощенко Ж.Т. Социология труда: генезис идей (в контексте российских реалий) // Мир России. 2004. № 4. 4 См.: Крыштановская О.В. Современные концепции политичес кой элиты и российская практика // Мир России. 2004. № 4; Кивинен М. Средний класс современной России // Там же. 5 См.: Космарский В., Малева Т. Социальная политика в России в контексте макроэкономической реформы // Вопросы экономики. 1995. №1. 1 См.: Григорьева ИЛ. Социальная политика: основные понятия // Журнал исследований социальной политики. 2003. Т. 1. № 1. С. 40. 6 401 Константинова Л.В. Социальная политика: концепция и реальность: Опыт социологической рефлексии. Саратов, 2004. С. 8. 7 Глава 1 С чего и как начиналась современная социальная политика (Западная Европа XVII-XIX вв.) 1 См.: Бурджалов Ф.Э. Современная социальная политика: меж ду планом и рынком. М., 1996. С. 13. 2 См.: Эшли УДж. Экономическая история Англии в связи с эко номической теорией. М., 1997. С. 592. 3 Там же. С. 595. 4 Там же. С. 600. 5 Манн Т. Собр. соч. В 10 т. Т. 6. Избранник. М., 1960. С. 183. 6 Эшли УДж. Указ. соч. С. 606. 7 Там же. С. 606-607. 8 Там же. 9 Там же. С. 622. 1° Цит. по: Розанваллон П. Новый социальный вопрос. М., 1997. С. 118. [VivesJ.L. De subventione pauperum (1525), nouvelle ed., Bruxelles, 1943. P. 203-204.] 11 Там же. 12 Эшли УДж. Указ. соч. С. 634-636. 13 Miller St. The Development of Social Policy // Social Policy / Ed. by J. Baldock, et. al. N.Y., 1999. P. 18. 14Ibid. 15 Поланьи К. Великая трансформация: Политические и экономи ческие истоки нашего времени. СПб., 2002. С. 93. 16 Там же. 17 См.: Маршалл А. Принципы экономической науки: В 3 т. М., 1993. 18 Смит А. Исследование о природе и причинах богатства наро дов. М, 1993. 19 Поланьи К. Указ. соч. С. 102. 20 Там же. С. 104. 21 Там же. С. 105. 22 Там же. С. 107. 402 Там же. С. 108. Там же. С. 94. 2 ^ Там же. 2 6 Там же. С. 96. 27 Там же. 28 Там же. С. 115. 29 Там же. С. 117. 30 О плюсах и минусах Акта о внесении поправок к Закону о бед ных Й. Шумпетер пишет: «Следует четко различать два аспекта этого акта. С одной стороны, он значительно улучшил административный ме ханизм выдачи пособия бедным и отменил многое из того, что и сейчас могло бы рассматриваться как злоупотребление. Это было признано почти всеми, хотя некоторые критики нашли недостатки в администра тивной схеме акта... С другой стороны... он ограничил помощь беднякам их содержанием в работных домах и в принципе запретил выдачу посо бия тем, кто в них не живет; идея заключалась в том, что нельзя обрекать на голодную смерть трудоспособного безработного, пребывающего в нужде, но содержать его следует в полутюремных условиях» (См.: Шумпетер Й.А. История экономического анализа: В 3 т. / Пер. с англ. / Под ред. B.C. Автономова. СПб., 2001). 31 См.: Miller St. Op. cit. P. 19. 32 Поланьи К. Указ. соч. С. 117. 33 Перехвалъская Е. Чарльз Диккенс. В Лондоне с Оливером Тви стом // http: // www. kostyor.ru 34 Там же. 3; > Диккенс Ч. Прогулки по работному дому // Диккенс Ч. Собр. соч.: В 28 т. М., 1962. 36 Там же. 37 См.: Розанваллон П. Новый социальный вопрос. М., 1997. С. 116. 38 «Будучи предназначенными для организации работ для неиму щих, - отмечает Розанваллон, - эти "бюро по вспомоществованию и труду" должны были играть роль своего рода агентств по трудоустрой ству, осуществляя учет как имеющейся рабочей силы, так и потребности в ней» (См.: Там же. С. 136). 39 О подобных мастерских см.: Tuetey A. L'Assistance publique a Paris pendant la Revolution. Paris, 1895-1897, 4 vol.; Lallemand L. L'Histoire de la charite, t. IV et V. Les Temps modernes (XVI-XIX side). Paris, 1910. 23 24 403 Розанваллон П. Указ. соч. С. 118. Там же. 42 Розанваллон комментирует это следующим образом: «В преам буле своей работы Тюрго отмечает: "Король, желая прекратить ежегод ное выделение различным провинциям средств на умиротворение жите лей городов и деревень путем предложения им работы, полагает, что наиболее верным способом осуществить его волю было бы создание благотворительных мастерских в кантонах, которые наиболее постра дают от неурожая, и использовать эти мастерские для строительства новых дорог или ремонта существующих"» (Там же. С. 136). 43 Там же. С. 119. 44 См.: Miller St. Op. cit. P. 19. 4 5 История государства и права зарубежных стран / Под общ. ред. Н.А. Крашенинниковой, О.А. Жидкова. М., 1998. Ч. 2. 46 Мензинг Ф. Германская система обеспечения в старости. http://www.deutschebotschaft-moskau.ru/ru/bibliothek/internationes/ riester-rente/index.html 47 Гутник В., Зимаков А. Пенсионная реформа Германии. http://europe.rsuh.rU/journal/journal2.2001/8.htm 48 Шумпетер ЙА. Указ. соч. Т. 3. С. 1010-1011. 49 Там же. С. 1058. 5° Цит. по: История экономических учений / Под ред. В. Автоно-мова, О. Ананьина. М., 2002. С. 148-149. 51 Там же. С. 165-166. 52 Идею социального партнерства поддерживали и другие извест ные экономисты, например Ф. и Г. Шульце-Делич. (См.: История эконо мических учений... С. 166). 40 41 Глава 2 Философия социальной политики См.: Фотина Т. Эффективная рыночная экономика не может не быть социально ориентированной // Человек и труд. 1996. № 11. С. 4. 2 См.: Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе. М., 1994; Аникин А.В. Юность науки. Жизнь и идеи мыслителей-экономистов до Маркса. М., 1985. 1 404 См.: Хюбнер К. Нация. М., 2001. С. 26. Здесь и далее ссылки на работу: Аристотель. Политика. Афин ская полития. М., 1997. Книга 1, II, 12. 5 Там же. Кн. 1,V, 3. 6 Там же. Кн. 3, IV, 7. 7 Там же. Кн. 3, XII, 1. 8 Там же. Кн. 4, IX, 3. 9 Там же. Кн. 4, IX, 7. 10 Тамже. KH.3,VII, 1. 11 Там же. Кн. 5, VII, 20. 12 Там же. Кн. 6, V, 13. 13 Там же. Кн. 8,1,1. 14 Там же. Кн. 8,1, 3. 15 См.: Макиавелли Н. Государь // Макиавелли Н. Избранные со чинения. Калининград, 2000. С. 84-85. 16 См.: Семибратова И. Путешествие по странам мечты // Зару бежная фантастическая проза. М., 1989. С. 5-16. 17 Там же. 18 Вступительные письма // Мор Т. Утопия. М., 1978. С. 93-94. 19 Гоббс Т. Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского // Гоббс Т. Сочинения: В 2 т. М., 1991. Т. 2. С. 269. 20 Там же. 21 См.: Хюбнер К. Нация: от забвения к возрождению. М., 2001. С. 106. 22 См.: Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. М., 1998. 23 Цит. но: Хюбнер К. Указ. соч. С. 106. 24 Там же. 25 Там же. С. 107. 26 Там же. 27 Там же. С. 107-108. 28 Там же. С. 109. 29 Там же. 30 Там же. С. 111. 31 Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 371. 32 Социальное рыночное хозяйство в Германии: истоки, концеп ция, практика / Общ. ред. А.Ю. Чепуренко. М., 2001. С. 15. 3 4 405 33 См.: Миллъ Дж.Ст. Основы политической экономии. М , 1981 Т. 3. С. 347-348. 34 Там же. С. 79. 35 Философский энциклопедический словарь. С. 336-337. 36 См.: Ярошенко С.С. Проблематика субкультуры бедности в аме риканской социологии: эволюция принципов исследований и подходов М., 1994. С. 21. 37 Там же. С. 23. Глава 3 Становление и развитие теории социальной политики в социологии и экономческой теории в XIX-XX вв. Социальное рыночное хозяйство в Германии: истоки, концеп ция, практика / Общ. ред. А.Ю. Чепуренко. М., 2001. С. 13. 2 Напомним, что законы о бедных в Великобритании XVIXVIII вв. были по сути частью трудового кодекса и касались в большей мере безработных и нетрудоспособных. Деятельность тех, кто не отно сился к вышеперечисленным категориям, регулировалась Статутом о ремесленниках 1563 г. Согласно этому документу организация труда основывалась на законодательном принуждении к труду, семилетнем сроке ученичества и ежегодном установлении размеров заработной пла ты государственным должностным лицам. 3 См.: Социальное рыночное хозяйство в Германии... С. 13. 4 См.: Смит А. Исследования о природе и причинах богатства на родов. М., 1962. 5 Там же. 6 Там же. 7 Там же. С. 520. 8 Там же. С. 543. 9 Там же. С. 558. 10 Там же. 11 Там же. 12 Там же. 13 Цит. по: История экономических учений / Под ред. В. Автономова, О. Ананьина, Н. Макашевой. М., 2002. С. 98. 14 Там же. С. 101. 1 406 Цит. по: Поланъи К. Великая трансформация: политические и экономические истоки нашего времени. М., 2002. С. 122. 16 BenthamJ. Pauper Management (1-е изд. 1797). (Цит. по: Пола нъи К. Указ. соч. С. 123.) 17 Поланъи К. Указ. соч. С. 122-124. 18 См.: Левита Р. Предисловие // Мизес Л., фон. Бюрократия. Запла нированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. М., 1993. С. 47. 19 Мизес Л., фон. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапи талистическая ментальность. М., 1993. С. 210-211. 20 Цит. по: Мизес Л., фон. Указ. соч. С. 211. 21 Там же. 22 Левита Р. Предисловие. С. 4. 23 Экономическая энциклопедия. М., 1999. С. 283. 24 Подробнее об этой концепции мы будем говорить в гл. IX «Го сударство всеобщего благосостояния и модели социальной политики» данной монографии. 25 Макашева НА. Дж.М. Кейнс и Россия: обнадеживающее нача ло несостоявшегося диалога // Общественные науки и современность. 2003. №5. С. 109-110. 26 Цит. по: Макашева НА. Указ. соч. С. 110. 27 Хайек ФА. Дорога к рабству. Л., 1983. С. 226. 28 Там же. С. 121. 29 См.: Ойкен В. Основные принципы экономической политики. М., 1995. С. 404. 3 ° Там же. С. 405. 31 Там же. 32 Там же. С. 408. 33 Там же. С. 409. 34 Сен А. Развитие как свобода. М, 2004. С. 35-36. 35 Там же. С. 57. 36 Там же. С. 48. 37 Там же. С. 63-66. 38 Там же. С. 110-112. 39 Там же. С. 151-159. 4 «Тамже. С. 145-150. 41 См.: Ярская В.Н. Социальная политика, социальное государство и социальный менеджмент: проблемы анализа // Журнал исследований социальной политики. 2003. № 1. С. 12. 15 407 , 42 См.: Ярошенко С.С. Указ. соч. С. 10. 43 Там же. С. 12. 44 Там же. С. 13. 45 Там же. С. 14. 46 Там же. С. 16. 47 Там же. С. 32. 48 Эгалитаризм (фр. egalitarisme, от egalite - равенство) - стрем ление к уравнительному распределению ресурсов и благ как основному способу устранения противоречий в экономике и обществе. 49 См.: Ярошенко С.С. Указ. соч. С. 38. 50 Зомбарт В. Идеалы социальной политики. СПб., 1906. С. 1. 51 Среди исследований по социальной политике Зомбарт называ ет следующие: Гертлинг. Естественное право и социальная политика. Фрейбург, 1892; Брюлль, фон. Социальная политика // Лексикон госу дарственных наук. 1896. Т. V. и др. 52 Цит. по: Зомбарт В. Указ. соч. С. 5. 53 Зомбарт В. Указ. соч. С. 5. 54 Там же. 55 Там же. С. 8. 56 Там же. 57 Там же. С. 12 58 Там же. С. 16. 59 Там же. С. 21. 60 Там же. С. 22. Это - цитата из книги «Система политической экономии» (1885) известного немецкого экономиста Коона. 61 Там же. 62 Там же. С. 23. 63 Там же. С. 51. 64 Там же. С. 57. 65 Там же. С. 63. 66 Поланъи К. Указ. соч. С. 98. 67 Там же. С. 92. 68 Девятко И.Ф. Современное общество, социальная политика и публичная сфера в классической и постклассической социальной тео рии. Лекция по социальной политике, прочитанная 6 февраля 2001 г. для слушателей зимней школы «Социология и социальная политика» в Центре социологического образования Института социологии РАН. 69 Поланъи К. Указ. соч. С. 149. 408 В современном обществе этот вопрос также может быть отне сен к числу философских. 71 Розанваллон П. Новый социальный вопрос. М., 1997. С. 22-23. 72 Поланъи К. Указ. соч. С. 114. 73 Для сравнения см.: Esping-Andersen G. The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge, 1990. 74 В основу этого параграфа положены материалы книги Т.Х. Маршалла «The Right to Welfare» (1981) и введения к этой работе Р. Пинкера, с глубоким уважением и почтительностью представившего читателю этого издания научную биографию одного из самых влиятель ных представителей социальной политики в XX в. (Пер. с англ. К. Божедомовой и П. Дешалыт.) 75 Pinker R. Introduction // Marshall Т.Н. The Right to Welfare. L, 1981. P. 4. 76 Marshall Т.Н. Sociology at the Crossroads and Other Essays. L.: Heinemann, 1963. P. 21. 77 Ibid. P. 27. 78 Marshall Т.Н. A British Sociological Career // International Social Science Journal. 1973. № 1/2. Vol. XXV. P. 97-98. 79 Marshall Т.Н. Sociology at the Crossroads and Other Essays. P. 21-22. so Ibid. P. 23. si Ibid. 82 См.: Pinker R. Introduction. P. 7. 83 Marshall Т.Н. Value Problems of Welfare Capitalism // Journal of Social Policy. 1972. Vol. I. Part. I. 84 Baker J. Social Conscience and Social Policy // Journal of Social Policy. 1979. Vol. VIII. Part. II. 85 Pinker R. Op. cit. P. 9. 86 Marshall Т.Н. Citizenship and Social Class and Other Essays. L., 1950. 87 Цит. по: Pinker R. Op. cit. P. 9-10. 88 Ibid. 89 Marshall Т.Н. Sociology at the Crossroads... P. 71-72. Э0 Ibid. P. 77. 91 Ibid. P. 74. 92 Ibid. P. 79. 93 Ibid. P. 75. 70 409 94Ibid. 95 Ibid. 96Ibid. P. 87. 97Ibid. P. 91. 98 Ibid. 99 Marshall Т.Н. Value Problems... P. 30. 100 Ibid. P. 28. 101 Ibid. P. 32. ш Pinker R. Op.cit. P. 12. 103 Marshall Т.Н. Value Problems... P. 30. 104 Marshall Т.Н. Problems and policies at the turn of the century // Marshall Т.Н. Social Policy in XX century. Ch. 2. 105 Ibid. P. 22. 106 Сравните с рассуждениями представителей социал-дарви нистской модели интерпретации бедности. 1°7 Marshall Т.Н. Op. cit. P. 23. Ю8 ibid. Ю9 Ibid. «О Ibid. in Ibid. 112 Ibid. P. 27. из Ibid. P. 28. 114 Уже в 1906 г. Черчилль декларировал, что «цели и интересы либерализма и лейбористской партии неразрывно связаны; они происходят от одних и тех же сил», и убеждал своих последователей не препятствовать, если некоторая пожилая женщина придет и скажет им, что их меры «социалистические». Он даже признал, что «общая тенденция цивилизации... направлена на воссоединение коллективных функций общества». Однако Черчилль настаивал, что либерализм, который он проповедовал, был в основном антитезой социализма, потому что либерализм хотел только смягчить систему свободного предпринимательства, тогда как социализм разрушит ее. К 1906 г. вопрос о том, должно ли государство нести ответственность за благосостояние масс взамен просто помощи ущербным слоям населения, был решен. Проблема состояла в том, чтобы определить степень ответственности и, прежде всего, средства, которыми это должно было обеспечиваться. Здесь согласие закончилось, и начался политический конфликт. Если мы посмотрим более внимательно на столкновение мнений, отмечает 410 Маршалл, мы увидим, что проблемы, возникшие тогда, в существенной мере совпадают с теми, что имеются сейчас. (Marshall Т.Н. Op. cit. Р. 27.) MS Pinker R. Op.cit. P. 21. 116 См.: Сорокин П.А. Общая социология // Сорокин П.А. Чело век. Цивилизация. Общество. М., 1992. С. 31. 117 Черносвитов Е.В. Социальная медицина как одна из базовых основ социального государства // Мир России. 2005. № 1. С. 125. И8 Булгаков С.Н. Философия хозяйства. М., 1993. С. 254. 119 Там же. 120 «Наука технична, а техника научна», - комментирует Булга ков. Там же. С. 254. 121 Там же. С. 256. 122 Достоевский Ф.М. Братья Карамазовы. Кн. V. Гл. IV: «Бунт». 123 Там же. 124Там же. С. 258. 125Там же. 126Там же. С. 259. Глава 4 Социальная политика и либеральная доктрина на Западе 1 Ростиславлева Н.В. Зарождение либерализма в Германии: Карл фон Роттек. М., 1999. С. 5. 2 Сосунов Д.В. Либерализм как политическая идеология: понятие, основные принципы и направления. http://politclubvsu.narod.ru/vo5.htmltf5 3 Ойзерман Т.Н. Является ли либерализм только идеологией? // СОЦИС. 2003. № 3. 4 Encyclopaedia Britannica. Chicago; London; Toronto, 1946. Vol. 13. P. 1000. 5 Op. cit. Vol. 10. P. 846. 6 См.: Ростиславлева Н.В. Указ. соч. С. 5-6. 7 Гаджиев К.С. Политическая философия. М., 1999. С. 121-122. 8 См.: Гаджиев К.С. Либерализм: история и современность // Но вая и новейшая история. 1995. № 6. 411 См.: Ростиславлева Н.В. Указ. соч. С. 6. 1° Там же. С. 6-7. 11 Цит. по: Гаджиев К.С. Политическая философия. С. 124. 12 Там же. 13 Там же. С. 123-125. 14 Такие взгляды господствовали до образования монополистиче ского капитализма в XX в., когда выявилась неспособность рыночной экономики к саморегулированию. 15 См.: История экономических учений / Под ред. В. Автономова идр.М., 2002. С. 99-101. 16 См.: Гаджиев К.С. Политическая философия. С. 127-128. 17 Зима 1932-1933 гг. была одним из самых тяжелых периодов в истории Великой депрессии. На момент инаугурации Франклина Делано Рузвельта (32-го президента США) работы были лишены поч ти 13 млн человек - за последний год их число увеличилось на 800 тыс. Уже 21 марта 1933 г. президент направил в Конгресс предложения, касающиеся трех мер, призванных облегчить положение нуждающих ся: о создании «Гражданского корпуса консервации природных ресур сов» (Civilian Conservation Corps - ССС), о выделении штатам дота ций из средств федерального бюджета на цели вспомоществования бедным и о начале новой крупномасштабной программы обществен ных работ. Конгресс принял все эти предложения, и в конце осени началась работа над созданием соответствующих структур. ССС начал собирать молодых людей в возрасте от 18 до 25 лет и отправлять их на работу в лагеря в сельской местности. Всего с 1933 по 1942 г. (когда программа была закрыта) примерно 3 млн молодых американцев отработали хотя бы одну смену в лагере «Гражданского корпуса». Заработная плата у работников ССС была меньше, чем в промышленности, хотя труд был не менее тяжелым. Но основным недостатком «Гражданского корпуса» было то, что в лагерях полностью отсутствовало профессиональное обучение молодежи. Вторая из предложенных президентом мер - выделение дотаций штатам - нашла свое воплощение в создании 23 мая 1933 г. Управления чрезвычайной федеральной помощи (Federal Emergency Relief Administration - FERA), во главе которого встал Гарри Гопкинс. Фактически это управление занималось распределением средств между нуждающимися в виде зарплаты занятым в общественных работах в графствах или 9 412 в виде пособия по нуждаемости в размере разницы между реальным доходом семьи и прожиточным минимумом. Всего помощь от FERA получили 18 222 тыс. американцев (или 15% населения). Однако деятельность этого управления вскоре начали критиковать. Наибольший огонь критики вызывало то, что для получения помощи бедные семьи должны были пройти унизительное «обследование на нуждаемость». В соответствии с предложением президента о начале федеральной программы общественных работ было создано Управление общественных работ (Public Works Administration - PWA). Это ведомство было возглавлено министром внутренних дел Гарольдом Икесом, и это во многом определило стиль его деятельности. Икес очень осторожно относился к трате выделенных его управлению средств. К концу 1933 г. PWA освоило всего чуть более 100 млн долл. из выделенных ему средств. Максимальная занятость в программах PWA была обеспечена в июле 1934 г. и составила 694 тыс. человек. Этот проект почти никак не способствовал тому, чтобы кардинально улучшить положение нуждающихся. К осени 1933 г. экономическая конъюнктура ухудшилась, и Гарри Гопкинс объявил президенту, что зимой понадобится более широкая помощь нуждающимся. Рузвельт уполномочил его создать и возглавить Управление гражданских работ (Civil Works Administration - CWA). Задачей CWA было предоставление бедным работы в государственном секторе экономики. Проекты CWA должны были не пересекаться с областью деятельности частных предприятий, а работники должны были получить условия труда, близкие к тем, что предоставлялись в частном секторе. {Семенов А.Ю. «Новый курс» Франклина Делано Рузвельта: к истории создания. Социальная политика // Семенов А.Ю. Мир в новое время. СПб., 2001. С. 44-49.) 18 Гаджиев К.С. Политическая философия. С. 129. 19 Мизес Л. Либерализм в классической традиции. М., 1994. 20 Там же 21 Новгородцев П.И. Введение в теорию права. Кризис современ ного правосознания. М., 1996. С. 218. 22 Цит. по: Новгородцев П.И. Указ. соч. С. 208. 23 Там же. С. 209. 24 Цит. по: Новгородцев П.И. Указ. соч. С. 217. 25 Там же. С. 218. 26 Там же. 27 Там же. 413 Вовлеченный в дискуссии после выхода книги, Хайек в после военные годы уделял политической философии и философии экономи ки не меньше внимания, чем собственно конкретным экономическим исследованиям. Систематической разработке различных аспектов фи лософии либерализма посвящены его труды «Индивидуализм и эконо мический порядок» (1948), «Составляющие свободы» (1960) и трехтом ная работа «Право, законодательство и свобода» (1973-1979) (См.: Фи латов ИЛ. Ф.А. Хайек фон // Современная западная философия. Сло варь. М, 1998.) 29 Хайек Ф.А. Дорога к рабству. L., 1983. 30 Там же. 31 Там же. 28 Глава 5 Социальная политика социального государства См.: Ярская В.Н. Социальная политика, социальное государство и социальный менеджмент: проблемы анализа // Журнал исследований социальной политики. 2003. № 1. С. 12. 2 Там же. 3 См.: Филатов В.Н. Обществознание. М., 2004. 4 ГегелъГВ.Ф. Философия права. Сочинения. М, 1934. Т. VII. С. 211. 5 Гражданское общество. Мировой опыт и проблемы России. М., 1998. С. 9. 6 Руссо Ж.-Ж. Трактаты. М., 1969. С. 72. 7 Гегель Г.В.Ф. Указ. соч. С. 211. 8 Маркс К, Энгельс Ф. Сочинения. Т. I. С. 390-391. 9 Там же. Т. XIII. С. 66; Т. XXVII. С. 402. 10 Гражданское общество... С. 9. 11 Black A. Guilds and Civil Society in European political thought from the 12th Century to the Present. Ithaca, N. Y. 1984. P. 238. (Цит. по: Гражданское общество...) 12 Гражданское общество... С. 10. 13 Там же. 14 См.: Гаджиев К.С. Концепция гражданского общества: идейные истоки и основные вехи формирования // Вопросы философии. 1991. №7. С. 30. 1 414 См.: Гражданское общество... С. 11-14. Роик В. Указ. соч. 17 Константинова Л.В. Социальная политика: концепции и реаль ность: Опыт социологической рефлексии. Саратов, 2004. С. 105. 18 См.: Роик В. Социальное государство и гражданское обще ство // Человек и труд. 1996. № 11. С. 10. 19 Гончаров П.К. Социальное государство: сущность, мировой опыт, российская модель // Социально-гуманитарные знания. 2000. № 2. С. 20. (Цит. по: Константинова Л.В. Указ. соч.) 20 Лексин В.Н. Пространство власти и мир человека // Мир Рос сии. 2005. № 3. С. 41. 21 Там же. 22 См.: Бурджалов Ф.Э. Современная социальная политика: меж ду планом и рынком. М., 1996. С. 13. 23 См.: Фабрициус Ф. Права человека и европейская политика: Политико-правовое положение трудящихся в Европейском сообществе. М., 1996. С. 53-54. (Цит. по: Константинова Л.В. Указ. соч.) 24 См.: Гончаров П.К. Указ. соч. С. 27. 25 См.: Бурджалов Ф.Э. Указ. соч. С. 14. 26 См.: Торлопов В.А. Социальное государство в России: идеалы, реалии, перспективы. СПб., 1999. 27 См.: Лексин В.Н. Указ. соч. С. 42. 28 Там же. С. 43. 29 См.: Федотова В.Г. Социальное государство и рынок // Сво бодная мысль - XXI. 2002. № 7. С. 78-94. 3 ° Там же. С. 82. 31 См.: Мацонаушили Т. Проблема перестройки государства в За падной Европе // Pro et Contra. Лето 2001. Т. 6. № 3. 32 Н. Антюшина отмечает, что «социальное государство является сущностной характеристикой экономической модели развития северо европейских стран. Диапазон форм социальной поддержки населения достаточно широк. Социальные услуги доступны и универсальны, зача стую они не зависят от уровня доходов их потребителей. Несмотря на то что в мире усиливается экономическая дифференциация стран, регио нов, социальных слоев, на Севере Европы сохраняется относительно эгалитарное общество. Эта его особенность является одной из базовых ценностей, на которых зиждется североевропейская модель. Значитель ный государственный сектор экономики, общественная собственность, 15 16 415 госбюджет с ярко выраженными перераспределительными функциями, организованное профсоюзное движение, институт омбудсменов, зрелое гражданское общество, приоритет и неукоснительность соблюдения законов - элементы институционального комплекса, обеспечивающего функционирование социального государства всеобщего благоденствия» (Антюшина Н. Север Европы: эволюция социального государства // Человек и труд. 2004. № 7. С. 33-36.) 33 Там же. 34 См.: Giddens A. Runaway World. How Globalization Is Reshaping Our Lives. L, 2000. (Цит. по: Федотова В.Г. Указ. соч.) 35 См.: Федотова ВТ. Указ. соч. С. 84. 36 Подробно об особенностях моделей социальной политики Скандинавских стран см. в гл. X «Мировой опыт социальной политики» данной монографии. 37 См.: Антюшина Н. Указ. соч. С. 33. 38 Там же. С. 34. 39 Лексин В.Н. Указ. соч. С. 44. 40 Там же. Глава б Социальная политика, социальные риски и социальное страхование 1 Гидденс Э. Судьба, риски, безопасность // TESIS. Риск, неопре деленность, случайность. 1994. № 5. С. 107. 2 Там же. 3 Там же. С. 108-109. 4 Там же. С. 109. 5 Там же. С. 111. 6 Луман Н. Понятие риска // TESIS. Риск, неопределенность, случайность. 1994. № 5. С. 141. 7 См.: Яницкий О.Н. Социология риска: ключевые идеи // Мир России. 2003. № 1.С. 4. 8 Цит. по: Яницкий ОМ. Указ. соч. С. 7-13. (Luhmann N. Risk: A Sociological Theory. N.Y., 1993. P. VIII.) 9 Luhmann N. Op. cit. P. IX. ю Ibid. P. X. 416 » Ibid. P. 23. 12Ibid. P. 3 13Ibid. P. 4 *4 Цит. по: Яницкий О.Н. Указ. соч. (Beck U. The Reinvention of Politics: Towards a Theory of Reflexive Modernization // Beck U., Giddens A., Lash S. Reflexive modernization. Politics, Tradition and Aesthetics in the Modern Social Order. Stanford, 1994; Beck U. Risk Society. Toward a New Modernity. L, 1992; Beck U. Ecological Enlightenment. Essays on the Politics of the Risk Society. New Jersey, 1995.) 45 Beck U. Op. cit. P. 45. 16 См.: Яницкий ОН. Указ. соч. С. 13. 17 Beck U. Op. cit. P. 49. 18 См.: Яницкий О.Н. Указ. соч. С. 13. 19 См.: Роик ВД. Социальное страхование: история, проблемы, пути совершенствования. М., 1994. С. 3-5. 20 См.: Федорова ТА., Янова СЮ. Социальное страхование. СПб., 1997. С. 3-5. 21 Розанваллон П. Новый социальный вопрос. М., 1997. С. 18. 22 Там же. С. 19. 23 Цит. по: Розанваллон П. Указ. соч. С. 20. 24 Там же. 25 П. де Шамюссе был генеральным интендантом госпиталей ко ролевских войск. В 1770 г. он опубликовал «Записку об обществах по страхованию здоровья». 26 Розанваллон П. Указ. соч. С. 21. 27 П. Розанваллон в обоснование сказанного ссылается на работу: EwaldF. L'Elat-providence. P., 1986. 28 Розанваллон П. Указ. соч. С. 23. 29 Там же. С. 23-24. 30См.: Там же. С. 25. 31Laurent E. Le Paupensme et les Associations de prevoyance. 2 ed. P., 1865. T. 1. P. 89-90. (Цит. по: Розанваллон П. Указ. соч. С. 41.) 32 Chaufton A. Les Assurances, leur passe, leur present, leur avenir. P., 1884. P. 228. (Цит. по: Розанваллон П. Указ. соч. С. 42.) 33 Розанваллон П. Указ. соч. С. 25. 34 Эта дилемма была в центре дискуссий по вопросу о введе нии трудовых пенсий. См.: Bourquin I. «Vie ouvriere» und Sozialpolitik: Die Einfuhrung der «Retrailes ouvrieres» in Frankreich um 1910. Berne, 1977. 14 2694 417 Розанваллон отмечает, что один из лидеров социалистического движения - Бенуа Малон - даже настаивал на создании Министерства социального страхования в программном произведении «Интегральный социализм». См.: Malon В. Le Socialisme integral. T. II. Des reformes pos sibles et des moyens pratiques. P., 1891. P. 162-168. 36 См.: Розанваллон П. Указ. соч. С. 26. 37 См.: Роик В.Д. Социальное страхование ... С. 19. 38 См.: Сулейманова Г.В. Социальное обеспечение и социальное страхование. М., 1998. С. 14. 39 Более подробно о социальном законодательстве Бисмарка см. гл. 1 «С чего и как начиналась современная социальная политика (За падная Европа XVII-XIX вв.)» этой книги. 40 Miller St. The Development of Social Policy // Social Policy / Ed. by J. Baldock, et. al. N.Y., 1999. P. 20. 41 Подробнее ознакомиться с особенностями государства всеобще го благосостояния в Великобритании можно в гл. 10 «Государство всеоб щего благосостояния и модели социальной политики» данной книги. 42 Beveridge W.P. Social Insurance and Allied Forces: The Beveridge Report in Brief. L, 1942. 43 Owen A.D.K. The Beveridge Report - Its Proposals // The Economic Journal. 1943. Vol. 53. April. 44 Ibid. 45 О «новом курсе» см. гл. 4 данной книги. 46 См.: Roosevelt F. Looking Forward. N.Y., 1933. P. 35. 47 Рекомендация 67 об обеспечении дохода. Конвенции и реко мендации МОТ. Женева, 1991. Т. I. С. 592. 48 Statistical Abstract of the U.S. Wash., 2001. P. 374. 49 The Common Good. Social Welfare ad the American Future. Ford Foundation. N.Y., 2001. P. 60-61. 50 См.: Сулейманова Г.В. Социальное обеспечение и социальное страхование. С. 14. 51 См.: Косарев Ю.А. Социальное страхование в России: на пути к реформам. М., 1999. С. 9. 52 Там же. С. 12-13. 53 См.: Розанваллон П. Указ. соч. С. 26. 54 Там же. С. 27-28. 55 Там же. С. 29. 56 См.: Там же. С. 30-31. 35 418 О различиях между двумя моделями П. Розанваллон рекомен дует прочитать в работах: Rosanvallon P. La Crise de l'Etat-providence; Van Parijs P. Assurance, solidarite, equite: les fondements ethigues de l'Etat-pro vidence // Cahiers de l'Ecole des sciences philosophiques et religieuses. 1992. № 12. 58 Розанваллон П. Указ. соч. С. 39-40. 5Э Там же. С. 58. 60 Мизес Л. Социализм. Экономический и социологический ана лиз. М., 1994. С. 303. 61 Там же. 62 Там же. С. 309. 63 Там же. С. 310. 57 Глава 7 Социальная защита: обязанность государства или ответственность бизнеса? Смирнов С, Малева Т. Внебюджетные социальные фонды: ва рианты реформирования // Человек и труд. 1997. № 5. С. 30. 2 Шаронов А. Социальная политика: умеренная либерализация // Там же. 1997. № 5. С. 63. 3 Роик В.Д. Социальная политика времен отказа от патернализма и иждивенчества // Там же. 1997. № 2. С. 62-63. 4 Кабалина В.И., Сидорина Т.Ю. Предприятие - город: трансфор мация социальной инфраструктуры в период реформ // Мир России. 1999. № 1-2; Матвеева Е.В., Сидорина Т.Ю. Многосубъектность со циальной политики и становление гражданского общества в России // Корпоративная социальная ответственность: общественные ожидания. М., 2005. 5 См.: Макинтайр Р. Социальная политика в странах с переход ной экономикой в аспекте развития человеческих ресурсов // Пробле мы прогнозирования. 2002. № 2. 6 Там же. 7 Социальная ответственность бизнеса: актуальная повестка / Под. ред. СЕ. Литовченко, М.И. Корсакова. М, 2003. С. 94. 8 Матвеева Е.В., Сидорина Т.Ю. Указ. соч. 9 Социальная ответственность бизнеса... С. 88. 1 14* 419 Там же. С. 65. Кивич А. О чем радеет успешный предприниматель? // Человек и труд. 2002. № 11. С. 51. 12 См.: Карелова Г. Социальная защита: Вчера, сегодня, завтра // Там же. 2001. № 6. 13 Там же. 14 См.: Полное собрание русских летописей, изданное по Высо чайшему повелению Археографической комиссией. Т. I. Лаврентьевская и Троицкая летописи. СПб., 1846. С. 54. 15 См.: Об общественном призрении в России. СПб., 1818. С. 3. 16 Там же. С. 109. 17 См.: Полное собрание русских летописей... С. 100, 102. 18 См.: Житие преподобного Феодосия // Смирнов СИ. Как слу жили миру подвижники Древней Руси. Свято-Троицкая Сергеева лав ра. 1903. С. 10. 19 Правила о церковных людях (XIII в.) // Русское православие: вехи истории. М., 1989. С. 40. 20 Житие преподобного Сергия // Смирнов СИ. Указ. соч. С. 30. 21 Там же. С. 54. 22 Храпоничева Е. Дома трудолюбия // Московский журнал. 1999. №9. 23 См.: Там же. 24 Цит. по: Храпоничева Е. Указ. соч. 25 Там же. 26 Там же. 27 Там же. 28 Федеральный закон № 135-ФЗ от 11 августа 1995 г. // Закон. 2003. № 10. С. 7-12. 29 Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. Совре менная версия. М., 2003. С. 63. 30 Там же. С. 600. 31 Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: В 2 т. М., 2002. Т. 2. С. 880. 32 Большой энциклопедический словарь. М., 2000. 33 Longman Handy Learner's Dictionary. Longman Group UK Limi ted, Longman House, England, 1988. P. 63. 34 Webster's Desk Dictionary of the English Language. N.Y., 1991. P. 153. 10 11 420 Фомин Э.А., Чикадзе Е.З. Благотворительность как социокуль турный феномен в России. СПб., 1999. 36 Бродский Д. Отчет по исследованию значения СМИ в форми ровании позитивного отношения к благотворительности в российском обществе. М., 1999. 37 Некрасов АЛ. Благотворительность // Социальная энциклопе дия. М., 2000. С. 45. 38 Коммерсанть. 2001. 8 июня. 39 Материалы сайта «Благотворительность в России» // www.blago.ru 40 Вестник благотворительности. Вестн. 2001. № 3-4. 41 Власов П.В. Благотворительность и милосердие в России. М., 2001. 42 Например, программа «Социальное партнерство», СУАЛ (материалы Департамента социальной и кадровой политики ОАО «СУАЛ-Холдинг»). 43 Власов П.В. Указ. соч. 44 См.: Корпоративная филантропия: мифы и реальность: Резуль таты социологического исследования. М., 2002. 4 ^ Корпоративная филантропия... С. 48-49. 35 Глава 8 Идеалы социальной политики справедливость и выбор 1 См.: Гусейнов АЛ. Справедливость // Философия: Энциклопе дический словарь. М., 2004. С. 816-817. 2 См.: Прокофьев А.В. Социальная справедливость // Там же. С. 818. 3 Там же. 4 Там же. С. 819. 5 См.: Кимлика У. Либеральное равенство // Современный либе рализм. М., 1998. 6 См.: РолзДж. Теория справедливости. Новосибирск, 1995. 7 Там же. С. 103. 8 См.: Ролз Дж. Указ. соч. 9 Хайек ФА. Индивидуализм и экономический порядок. М., 2000. С 27. 421 10 См.: Хайек Ф.А. Пагубная самонадеянность. Ошибки социализ ма. М., 1992. С. 15. 11 Хайек ФА. Указ. соч. С. 17. 12 Там же. 13 Ойкен В. Основные принципы экономической политики. М., 1991. С. 406. 14 См.: Там же. 15 См.: Современная западная философия / Под ред. Ю. Мельвилля и А. Зотова. М., 1989. 16 См.: Сартр Ж.-П. Экзистенциализм - это гуманизм // Сумер ки богов. М., 1989. 17 Нуреев Р. Экономика развития: вклад Амартии Сена // Сен А. Развитие как свобода. М, 2004. С. 416-417. 18 Там же. С. 420. 19 Подробнее см.: Сен А. Об этике и экономике. М., 1996. 20 Нуреев Р. Указ. соч. С. 417. 21 См.: Сен А. Развитие как свобода. С. 276-277. 22 Там же. С. 281. 23 Там же. С. 300. 24 Там же. С. 311. 25 Нуреев Р. Теория общественного выбора: Учебно-методическое пособие // Вопросы экономики. 2002. № 8. С. 122-149. 26 Дегтярев А. Методологические подходы и концептуальные мо дели в интерпретации политических решений (I) // Полис. 2003. № 1. С. 159-170. 27 Там же 28 Нуреев Р. Указ. соч. С. 137. 29 Там же. С. 139 30 Там же. Глава 9 Государство всеобщего благосостояния и модели социальной политики См.: Miller St. The Development of Social Policy // Social Policy / Ed. by J. Baldock et. al. N.Y., 1999. P. 6-7. 2 Webster's Desk Dictionary of the English Language. N.Y., 1990. С 1020. 1 422 См.: Фомина В.Н. Государство всеобщего благоденствия // Эн циклопедический социологический словарь. М., 1995. С. 142. 4 См.: Экономическая энциклопедия. / Гл. ред. Л.И. Абалкин. М., 1999. С. 131. 5 Васина Л.Л. Социальное рыночное хозяйство: Словарь терми нов. М, 1997. С. 156-157. 6 Veit-Wilson J. States of Welfare: A Conceptual Challenge // Social Policy & Administration. 2000. Vol. 34. № 1. 7 Экономическая энциклопедия. С. 579. 8 См.: Григорьева И.А. Социальная политика: основные поня тия // Журнал исследований социальной политики. 2003. № 1. С. 43; Cannc M., Уэллс К. Опыт социальной работы. Введение в профес сию / Пер. с англ. М., 1994; См.: Ярская В.Н. Социальная политика, социальное государство и социальный менеджмент: проблемы ана лиза // Журнал исследований социальной политики. 2003. № 1. С. 12. 9 См.: Григорьева И.А. Указ. соч. 10 См.: Esping-Andersen G. The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge, 1990. 11 См.: Manning N. The Politics of Welfare // Social Policy / Ed. by J. Baldock et. al. N.Y, 1999. P. 55. 12 См.: Esping-Andersen G. Op. cit. P. 62. 13 См.: Ярская В.Н. Указ. соч. С. 12. 14 См.: Manning N. The Politics of Welfare // Social Policy / Ed. by J. Baldock, et. al. P. 54-57. 15См.: Esping-Andersen G. Op. cit. P. 2133. 1( 5 См.: Manning N. Op. cit. P. 50-51. 17 Korpi W., PalmJ. The Paradox of Redistribution and Strategies of Equality: Welfare State Institution, Inequality and Poverty in Western Countries, [online] URL: <http: //Jstore >. 18 См.: Козловски П. Социальное рыночное хозяйство и разновид ности капитализма // Социальное рыночное хозяйство. Теория и этика экономического порядка в России и Германии. СПб., 1999. С. 9. 19 Там же. С. 10. 20 Ср.: Koslowski P. Ethics of Capitalism and Critique of Socio logy. Two Essays with a Comment by J. Buchanan. Heidelberg; Berlin; N.Y., 1996. {Козловски П. Этика капитализма. Эволюция и общество. СПб., 1996.) 3 423 Козловски П. Указ. соч. С. 11. Козловски П. Указ. соч. С. 12. 23 Там же. 24 См.: Константинова Л.В. Социальная политика: концепции и реальность: Опыт социологической рефлексии. Саратов, 2004. С. 5253. 25 См.: Пронин С, Люблинский В., Цвылев Р. О приоритетах со циальной политики // Общество и экономика. 2000. N° 8. С. 28-30. 26 Гасслер PC. Государство благосостояния: теория и практика // Политический журнал. 2004. № 21 (24). 27 Там же. 28 См.: Гуревич П.С. Бессознательное как фактор культурной динамики // Личность. Культура. Общество. 2000. Т. II. Вып. 1 (2). С. 41-42. 29 Там же. С. 23. 30 - Кит А., Шнайдер Б. Первая глобальная революция. М., 1991. С. 10. 31 Например, в Швеции наблюдается отказ работников от повы шения квалификации, нежелание работать сверхурочно. 32 Например, в Нидерландах практически любое лицо, имеющее проблемы со здоровьем (в том числе в результате пережитого стресса), может, пройдя разовое обследование, фактически получить «инвалид ность по болезни» и пожизненное пособие в размере 70% заработной платы на последнем месте работы. В результате в стране с численностью занятых 6,2 млн человек насчитывается около 800 тыс. граждан, полу чивших такую инвалидность. Другим примером аналогичной ситуации является тот факт, что, хотя в Швеции достигнут один из наиболее вы соких уровней стандартов здоровья населения, процент невыходов на работу по причине болезни здесь самый высокий в мире и постоянно растет. В значительной мере это связано с высоким уровнем социальных выплат по болезни и страхованию по краткосрочным заболеваниям. 33 См.: Rosanvallon P. La Crise de l'Etat-providence. Paris: Seuil, 1981. 34 Там же. С. 13. 35 Там же. С. 15. 36 См.: Кондратьева Т.С. Глобализация и государство благососто яния. Реферативный обзор. М., 2000. С. 51-71. 37 StrykerR. Globalization and Welfare State // International Journal of Sociology and Social Policy. 1998. Vol. 18. № 2-4. P. 48-49. 38 StrykerR. Op. cit. P. 48-49. 39 См., например: PontussonJ. At the End of the Third Road: Swedish Social Democracy in Crisis // Politics and Society. 1992. № 20. P. 305-332: Hirst P., Thompson G. Globalization and the Future of the Welfare State // Economy and Society. 1995. № 24. P. 408-442. M Stryker R. Op. cit. P. 6. 41 См., например: PontussonJ. Op. cit. P. 305-332. 42 Pierson P. Dismantling the Welfare State? Reagan, Thatcher and the Politics of Retrenchment. Cambridge; N. Y., 1994. & StrykerR. Op. cit. P. 8. 44 O'Connor J. Bringing the International Economy Back in: Welfare System Change in Sweden, Britain and the United States. Globalization and Welfare State // International Journal of Sociology and Social Policy. 1998. Vol. 18. № 2-4. P. 42-86. rt StrykerR. Op. cit. P. 12. 4 6 Ibid. P. 17. 47 Си:. Jordan В., LeibfriedS., RiegerE. Wohlfahrtsstaat und Globalisieung. Arbeitpapier // Des Zentrums fur Sozialpolitik an der Universitat Bremen. 1995. №. 15/95. (См.: Дойчман К. Будущее государство благосо стояния // Государство благосостояния и его социально-экономические основы. СПб., 1998. С. 20.) 48 Цит. но: Дойчман К. Указ. соч. С. 18-19. 49 См.: European Commission. Social Protection in Europe. Directorate-General Employment, Industrial Relations and Social Affairs. Luxembourg, 1995. P. 37. 50 Дойчман К. Указ. соч. С. 16. 51 European Commission... P. 61. 52 См.: Esping-Andersen G. Op. cit. 53 Дойчман К. Указ. соч. С. 20-21. 21 22 424 Глава 10 Мировой опыт социальной политики См.: Линдбек А. Шведский эксперимент // Очерки о мировой экономике: Выдающиеся экономисты мира в Московском центре Карнеги. М., 2002. С. 69-145. 2 Там же. С. 72. 3 Там же. С. 77. 1 ' 425 Там же. С. 82. Там же. С. 85-86. 6 Там же. С. 124-126. 7 Там же. 8 Корнай Я. Дефицит / Пер. с венгер. М., 1990. С. 586. 9 См.: Управление социальной сферой / Под ред. В.Э. Гордина. СПб., 1998. 10 Шкаратан ОМ. Тип общества, тип социальных отношений. О современной России // Мир России. 2000. № 2. С. 78. 11 Кастельс М. Информационная эпоха. Экономика, общество и культура / Пер. с англ., под науч. ред. О.И. Шкаратана. М., 2000. С. 38. 12 Шкаратан ОМ. Указ. соч. С. 79. 13 См.: Управление социальной сферой. 14 Там же. 15 Радаев В.В., Шкаратан ОМ. Социальная стратификация: Учеб. пособие. М.,1996. С. 265-281. 16 См.: Григорьева И.А. Социальная политика и социальное рефор мирование в России в 90-х гг. СПб., 1998. С. 34. 17 См.: Ярская В.Н. Социальная политика, социальное государст во и социальный менеджмент: проблемы анализа // Журнал исследова ний социальной политики. 2003. № 1. С. 13. 18 Сидорина Т.Ю. Дискуссии в России по проблемам социальной политики и занятости // Государственная социальная политика и стра тегии выживания домохозяйств. М., 2003. С. 283-284. 19 См.: Космарский В., Малева Т. Социальная политика в России в контексте макроэкономической реформы // Общественные науки и со временность. 1996. № 4. С. 4-5. 20 Offe С. The Politics of Social policy in East European Transitions: Antecedents, Agenda, and Agenda of Reform // Social research. 1993. № 4.V. 60. 21 Октябрь. 1993. № 3. 22 Строев Е. Социальное развитие и российский федерализм // Человек и труд. 1997. № 5. С. 5. 23 Там же. С. 6. 24 Горячева Н. Правительство перестает сдерживать безработи цу // Финансовые известия. 1996. 1 окт. 25 См.: Социальные приоритеты и механизм экономических пре образований в России: Доклад ИЭ РАН // Вопросы экономики. 1998. № 6. С. 46-47. 4 5 426 Российский статистический ежегодник. М., 1995. С. 170. См.: Социальные приоритеты... С. 47. 28 Муздыбаев К. Динамика уровня жизни в Петербурге. 1992— 1994. СПб., 1995. С. 204. 29 Социально-экономическое положение России в 1995 году. М., 1995. С. 165, 254. 30 См.: Социальные приоритеты... С. 47. 31 См.: Смирнов С. Социальная политика России становится ак тивной, лучше бы она этого не делала // Сегодня. 1996. 2 окт. 32 Социальные приоритеты... С. 27. 33 Доклад о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации. М., 1997. 34 Более подробно о проведении и результатах этого исследова ния см.: Мэннинг Н., Давыдова Н.М., Сидорина Т.Ю. и др. Государствен ная социальная политика и стратегии выживания домохозяйств / Под ред. О.И. Шкаратана. М., 2003. 3 5 См.: Социальное рыночное хозяйство в Германии: истоки, кон цепция, практика / Под общ. ред. А.Ю. Чепуренко. М., 2001. С. 42. 36 Шлехт О. Благосостояние для всей Европы. М., 1996. С. 3-4. 37 См.: Социальное рыночное хозяйство в Германии... С. 72-79. 38 Эрхард Л. Благосостояние для всех. М., 1991. С. 231. 39 Там же. С. 237. 40 Эрхард Л. Полвека размышлений: Речи и статьи. М., 1996. С. 338. 41 См.: Социальное рыночное... 42 Эрхард Л. Полвека размышлений... С. 585. 43 Там же. С. 581. 44 Шлехт О. Этическое содержание социального рыночного хо зяйства // Социальное рыночное хозяйство. Теория и этика экономиче ского порядка в России и Германии. СПб., 1999. С. 285. 45 Там же. 4 6 Там же. С. 287. 47 Там же. С. 292. 48 Там же. С. 294. 49 Там же. С. 297. 50 См.: Ламперт X. Социальная рыночная экономика. Германский путь. М., 1994. 26 27 427 51 Morgan K.O. Labour and Power, 1945-1951. Oxford, 1984. P. 142 (цит. по: Miller St. The Development of Social Policy // Social Policy / Ed. by J. Baldock et al. N.Y., 1999.) 52См.: Miller St. Op. cit. P. 22-24. 53 Sullivan M. The Politics of Social Policy. Hemel Hempstead: Harvester Wheatsheaf, 1992 (цит. по: Miller St. Op. cit.). Возникновению этого консенсуса способствовало то, что «Батлер, канцлер казначейства администрации консерваторов 1951 г., подражал экономической поли тике и принципам своего предшественника, канцлера лейбористов Гэйтскелла». Действительно, якобы согласованный подход, существовавший в 1950-х годах, часто обозначали как «батскеллизм». Этот термин был введен в обиход газетой «Экономист»: в нем совмещались фамилии Батлера и Гэйтскелла. Предполагалось, что консенсус заключался в общем принятии капиталистического государства с существенным государ ственным сектором: смешанной экономики, с экономически домини рующими частными предприятиями, но с большим государственным сектором в промышленности, включая угольную, сталелитейную и железнодорожную промышленность, а также с рядом государственных услуг, включая службу социального обеспечения. Все это должно было управляться таким образом, чтобы обеспечить постоянно растущий уро вень жизни и помочь избежать массовой безработицы, подобной безра ботице 1930-х годов. 54 Macleod I., Powell E. The Social Services: Needs and Means. London: Conservative Political Centre, 1952 (цит. по: Miller St. Op. cit.). 55 Miller St. Op. cit. P. 25-26. 56 Taylor- Gooby P. Public Opinion, Ideology and State Welfare. London: Routlenge and Kegan Paul, 1985 (цит. по: Miller St. Op. cit.). 51 Miller St. Op. cit. P. 27. 58 Такая форма политики, в особенности связь между правитель ством и профсоюзами, критиковалась в 1970-х годах, а в 1980-х была чуть ли не уничтожена М. Тэтчер и ее коллегами. 59 Sullivan M. Op. cit.; Johnson N. The Welfare State in Transition: The Theory and Practice of Welfare Pluralism. Brighton, 1987 (цит. по: Miller St. Op. cit). ™ Miller St. Op. cit. P. 28. 61 George V., Miller S. (eds.) Social Policy Towards 2000: Squaring the Welfare Circle. L, 1994. P. 9-10 (цит. по: Miller St. Op. cit.). 62 См.: Miller St. Op. cit. P. 32. 428 63 CM • Ступян В. Роль государства в реализации приоритетов со циально-экономического развития США // Проблемы теории и практи ки управления. 2000. № 5. 64 Там же. Послесловие На пути к мировой социальной политике 1 Зомбарт В. Идеалы социальной политики. СПб., 1906. С. 6. 2 Там же. С. 6-7. Библиография Автономов В., Гутник В. Немецкая экономическая мысль и феномен Ойкена // Мировая экономика и международные отношения. 1997. №8. Антюшина Н. Север Европы: эволюция социального государства // Человек и труд. 2004. № 7. Аристотель. Политика. Афинская полития. М., 1997. Аузан А.А. Общественный договор и гражданское общество // Мир России. 2005. № 3. Бек У. Общество риска. На пути к другому модерну. М., 2000. Благотворительность в России. СПб., 1907. Благотворительные учреждения Российской империи. СПб., 1900. Булгаков С.Н. Философия хозяйства. М., 1993. Бурджалов Ф.Э. Современная социальная политика: между планом и рынком. М., 1996. Быков СВ. Социальная политика государства. Хабаровск, 1997. Васина Л.Л. Социальное рыночное хозяйство: Словарь терминов. М., 1997. Веттерберг Г. Новое общество: о возможностях общественного сектора. М., 1999. Вигдорчик Н.А. Социальное страхование в доступном изложении. М., 1927. Власов П.В. Благотворительность и милосердие в России. М., 2001. Власов П.В. Обитель милосердия. М., 1991. Гаджиев К.С. Либерализм: история и современность // Новая и новейшая история. 1995. № 6. Гаджиев К.С. Политическая философия. М., 1999. Гасслер Р.С. Государство благосостояния: теория и практика // Политический журнал. 2004. № 21 (24). 430 Георгиевский П. Организация частной благотворительности // Вестник благотворительности. 1897. № 6. Гидденс Э. Судьба, риски, безопасность // TESIS. Риск, неопределенность, случайность. 1994. № 5. Гоббс Т. Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского // Гоббс Т. Сочинения: В 2 т. М., 1991. Гончаров П.К. Социальное государство: сущность, мировой опыт, российская модель // Социально-гуманитарные знания. 2000. № 2. Горохова К.Г. «Государство благосостояния»: шведская модель. М., 1989. Государственная социальная политика и стратегии выживания домохозяйств / Под ред. О.И. Шкаратана. М., 2003. Государство благосостояния и его социально-экономические основы. СПб., 1998. Гражданское общество. Мировой опыт и проблемы России. М., 1998. Григорьева И.А. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х гг. СПб., 1998. Григорьева И.А. Социальная политика: основные понятия // Журнал исследований социальной политики. 2003. Т. 1. № 1. Гриценко Н.Н. Социальное государство (социально-экономический аспект) // Общество и экономика. 1996. № 8. Гусейнов А.А. Справедливость // Философия: Энциклопедический словарь. М., 2004. Гутник В. Как проводилась реформа Эрхарда // Финансовые вести. 1993. Гутник В. Реформа в Германии. Открытая дверь в социальное рыночное хозяйство // Глобус: Международный вестник. 1993. 1 июля. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: В 2 т. М., 2002. Дегтярев А. Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических решений (I) // Полис. 2003. № 1. Джефферсон Т. Автобиография: заметки о штате Виргиния / Под общ. ред. А.А. Фурсенко. М., 1990. Дойчман К. Будущее государства благосостояния // Государство благосостояния и его социально-экономические основы. СПб., 1998. Ершов С.А. США: производство и здоровье трудящихся. М., 1999. Забелин Л.В. Теоретические основы социального страхования. М., 1926. Зарицкий Б.Е. Людвиг Эрхард: секреты «экономического чуда». М., 1997. 431 Зомбарт В. Идеалы социальной политики. СПб., 1906. Зубков В.И. Риск как предмет социологического анализа // Социс. 1994. №4. История экономических учений / Под ред. В. Автономова, О. Ананьина. М., 2002. Кабалина В.И., Сидорина Т.Ю. Предприятие - город: трансформация социальной инфраструктуры в период реформ // Мир России. 1999. №1-2. Калинин И.К. К дискуссии о гражданском обществе // Социс. 2001. № 4. Кампанелла Т. Город солнца. М., 1978. Карелова Г. Социальная защита: вчера, сегодня, завтра // Человек и труд. 2001. №6. Кастельс М. Информационная эпоха. Экономика, общество и культура: Пер. с англ., под науч. ред. О.И. Шкаратана. М., 2000. Кейнс Дж.М. Конец laissez-faire // Истоки. 1998. Вып. 3. Кивинен М. Прогресс и хаос. Социологический анализ прошлого и будущего России. СПб., 2002. Кимлика У. Либеральное равенство // Современный либерализм. М., 1998. Кинг А., Шнайдер Б. Первая глобальная революция. М., 1991. Классический французский либерализм / Пер. с фр. М.М. Федоровой. М, 2000. Козловски П. Социальное рыночное хозяйство и разновидности капитализма // Социальное рыночное хозяйство. Теория и этика экономического порядка в России и Германии. СПб., 1999. Козловски П. Этика капитализма. Эволюция и общество. СПб., 1996. Кондратьева Т.С. Глобализация и государство благосостояния. Реферативный обзор. М., 2000. Константинова Л.В. Социальная политика: концепции и реальность: Опыт социологической рефлексии. Саратов, 2004. Концепция хозяйственного порядка. Учение ордолиберализма: Пер. с нем. / Под общ. ред. К. Херрманн-Пиллата. М.: Фонд «За экономическую грамотность», 1997. Корнай Я. Дефицит. Пер. с венгер. М, 1990. Корпоративная филантропия: мифы и реальность. Результаты социологического исследования. М, 2002. Косарев Ю.А. Социальное страхование в России: на пути к реформам. М., 1999. Космарский В., Малева Т. Социальная политика в России в контексте макроэкономической реформы // Общественные науки и современность. 1996. № 4. Кристофферсен X. Социальная политика Дании // Проблемы теории и практики управления. 1997. № 4. Крышановская О.В. Политическая стратификация российского общества //Мир России. 2004. № 4. Ламперт X. Социальная рыночная экономика. Германский путь. М., 1994. Левита Р. Предисловие // Мизес Л., фон. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. М., 1993. Лексин В.Н. Социальные обязательства государства и их исполнение // Лексин В.Н., Швецов А.Н. М., 2000-2001. Лексин В.Н. Пространство власти и мир человека // Мир России. 2004. № 3. Линд Р. Процессы преобразований в общественном секторе Швеции. СПб., 1998. Линдбек А. Шведский эксперимент // Очерки о мировой экономике: Выдающиеся экономисты мира в Московском центре Карнеги. М.,2002. Луман Н. Общество, интеракция, социальная солидарность // Человек. 1996. № 3. Луман Н. Понятие риска // TESIS. Риск, неопределенность, случайность. 1994. № 5. Макашева Н.А. Дж.М. Кейнс и Россия: обнадеживающее начало несостоявшегося диалога // Общественные науки и современность. 2003. № 5. Макиавелли Н. Государь // Макиавелли Н. Избранные сочинения. Калининград, 2000. Макинтайр Р. Социальная политика в странах с переходной экономикой в аспекте развития человеческих ресурсов // Проблемы прогнозирования. 2002. № 2. Максаковская ЕД. «Мировая политика» и германский либерализм в конце XIX - начале XX в. // Международный исторический журнал. 1999. № 4. Мамут Л.С. Гражданское общество и государство: проблема соотношения // Общественные науки и современность. 2002. № 5. Маршалл А. Принципы экономической науки: В 3 т.: Пер. с англ. М., 1993. Т. 1-3. 432 433 Матвеева Е.В., Сидорина Т.Ю. Многосубъектность социальной политики и становление гражданского общества в России // Корпоративная социальная ответственносоть: общественные ожидания. М., 2005 (в печати). Мацонашвили Т. Проблема перестройки государства в Западной Европе // Pro et Contra. Лето 2001. Т. 6. № 3. Мачулъская Е.Е. Право социального обеспечения в условиях рыночной экономики: теория и практика правового регулирования. М., 2000. Мизес Л. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. М., 1993. Он же. Либерализм в классической традиции. Пер. с англ. М., 1994. Он же. Социализм. Экономический и социологический анализ. М., 1994. Милль Дж.Стп. Основы политической экономии. М, 1981. Митрошенкова О.А. Социальная политика в России: метатенденции. М., 1998. Мозговая А.В. Социология риска: Возможности синтеза теории и эмпирического знания // Риск в социальном пространстве / Под ред. А.В. Мозговой. М., 2001. Мор Т. Утопия. М., 1978. Мюллер-Армак А. Принципы социального рыночного хозяйства // Социальное рыночное хозяйство: Теория и этика экономического порядка в России и Германии. СПб., 1999. Назаренко И.Т. Монополии и социальное страхование в США. М., 2003. Новгородцев П.И. Введение в философию права. Кризис современного правосознания. М., 1996. Нуреев Р. Теория общественного выбора. М., 2005. Нуреев Р. Экономика развития: вклад Амартии Сена // Сен А. Развитие как свобода. М.: Новое издательство, 2004. Об общественном призрении в России. СПб., 1818. Общественное и частное призрение в России. СПб., 1907. Ойзерман Т.Н. Является ли либерализм только идеологией? // Социс. 2003. № 3. Ойкен В. Основные принципы экономической политики / Пер. с нем. / Под общ. ред. Л.И. Цедилина и К. Херман-Пиллата. М., 1995. Ойкен В. Основы национальной экономии / Под общ. ред. B.C. Автоно-мова, В.П. Гутника и К. Херман-Пиллата. М., 1996. Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество: Пер. с англ. М., 1993. Перехвальская Е. Чарльз Диккенс. В Лондоне с Оливером Твистом // http: // www. kostyor.ru Петерссон О. Шведская система правления и политика. М., 1998. Платон. Государство // Платон. Собр. соч.: В 4 т. М., 1994. Т. 4. Поланъи К. Великая трансформация: Политические и экономические истоки нашего времени. СПб., 2002. Политическая культура и социальная политика: сопоставление между США и ФРГ при особом внимании к проблемам бедности. М., 1992. Полное собрание русских летописей, изданное по Высочайшему повелению Археографической комиссией. Т. I. Лаврентьевская и Троицкая летописи. СПб., 1846. Правила о церковных людях (XIII в.) // Русское православие: вехи истории. М., 1989. Прокофьев А.В. Социальная справедливость// Философия: Энциклопедический словарь. М., 2004. Пронин С, Люблинский В., Цвылев Р. О приоритетах социальной политики // Общество и экономика. 2000. № 8. Розанваллон П. Новый социальный вопрос. М., 1998. Роик В.Д. Социальное государство и гражданское общество // Человек и труд. 1996. № И. Роик В.Д. Социальная политика времен отказа от патернализма и иждивенчества // Человек и труд. 1997. № 2. Роик В.Д. Социальное страхование, социальное государство, гражданское общество // Человек и труд. 2000. № 4. Роик В.Д. Социальное страхование: теоретические и методологические основы // Человек и труд. 2005. № 2. РолзДж. Теория справедливости. Новосибирск, 1995. Россия: риски и опасности «переходного» общества / Отв. ред. О.Н. Яницкий. М., 1998. Ростиславлева Н.В. Зарождение либерализма в Германии: Карл фон Роттек. М., 1999. Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. М., 1998. Рюстов А. Между капитализмом и социализмом // Концепция хозяйственного порядка. Учение ордолиберализма. / Под общ. ред. К. Херман-Пиллата. Пер. с нем., под ред. Л.И. Цедилина. М., 1997. Cannc M., Уэллс К. Опыт социальной работы. Введение в профессию / Пер. с англ. М., 1994. 434 435 Сен А. Об этике и экономике. М., 1996. Сен А. Развитие как свобода. М.: Новое издательство, 2004. Сидорина Т.Ю. Дискуссии в России по проблемам социальной политики и занятости // Государственная социальная политика и стратегии выживания домохозяйств. М, 2003. Сидорина Т.Ю. На пути к мировой социальной политике // Журнал исследований социальной политики. 2005. № 2. Сидорина Т.Ю. Социальная политика - между социологией и экономикой // Общественные науки и современность. 2005. № 6. Смирнов С, Малева Т. Внебюджетные социальные фонды: варианты реформирования // Человек и труд. 1997. № 5. Смирнов СИ. Как служили миру подвижники Древней Руси. Свято-Троицкая Сергиева лавра. М, 1903. Смирнов СМ., Сидорина Т.Ю. Социальная политика: Учеб. пособие. М., 2004. Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов / Отв. ред. акад. Л.И. Абалкин. Пер. с англ. М, 1992. Современный либерализм / Пер. с англ. Л.Б. Макеевой. М., 1998. Сорокин П.А. Общая социология // Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992. Сосунов Д.В. Либерализм как политическая идеология: понятие, основные принципы и направления. http://politclubvsu.narod.ni/vo5.htmltf5 Социальная защита населения / Под ред. Н.М. Римашевской. М., 2002. Социальная ответственность бизнеса: актуальная повестка / Под. ред. СЕ. Литовченко, М.И. Корсакова. М., 2003. Социальная политика / Под общ. ред. Н.А. Волгина. М, 2002. Социальная политика в постсоветском обществе: задачи, противоречия, механизмы. М., 2001. Социальная политика в стратегии социал-демократов и неоконсерваторов / Отв. ред. Л.А. Гордон: Сб. науч.-аналит. обзоров. М., 1988. Социальная политика Швеции. М, 1998. Социальная политика, уровень и качество жизни. Словарь / Под общ. ред. В.Н. Бобкова, А.П. Починка. М., 2001. Социальная энциклопедия. М., 2000. Социальное рыночное хозяйство в Германии: истоки, концепция, практика / Под общ. ред. А.Ю. Чепуренко. М., 2001. Социальное рыночное хозяйство. Теория и этика экономического порядка в России и Германии / Под ред. B.C. Автономова. СПб., 1999. Социальные приоритеты и механизм экономических преобразований в России: Доклад ИЭ РАН // Вопросы экономики. 1998. № 6. Страхование рабочих. Издание Общества заводчиков и фабрикантов. СПб., 1907. Строев Е. Социальное развитие и российский федерализм // Человек и труд. 1997. № 5. Ступян В. Роль государства в реализации приоритетов социально-экономического развития США // Проблемы теории и практики управления. 2000. № 5. Сулейманова Г. Социальное обеспечение и социальное страхование, М., 2002. Сычева B.C. Измерение уровня бедности: история вопроса // Социс. 1996. № 3. Токвиль А. Демократия в Америке: Пер. с фр. М., 1992. Торлопов В.А. Социальное государство в России: идеалы, реалии, перспективы. СПб., 1999. Турбина К.Е. Тенденции развития мирового рынка страхования. М, 2003. Управление социальной сферой / Под ред. В.Э. Гордина. СПб., 1998. Фабрициус Ф. Права человека и европейская политика: Политико-правовое положение трудящихся в Европейском сообществе. М., 1996. Федорова ТА., Янова СЮ. Социальное страхование. СПб., 1997. Федотова ВТ. Социальное государство и рынок // Свободная мысль XXI в. 2002. № 7. Федотова В.Г. Третий путь // Свободная мысль - XXI в. 2002. № 2. Филатов ИЛ. Ф.А. Хайек, фон // Современная западная философия: Словарь. М, 1998. Фомин Э. А., Чикадзе Е.З. Благотворительность как социокультурный феномен в России. СПб., 1999. Фомина В.Н. Государство всеобщего благоденствия // Энциклопедический социологический словарь. М., 1995. Фотина Т. Эффективная рыночная экономика не может не быть социально ориентированной // Человек и труд. 1996. № 11. Фридман М. Капитализм и свобода: Пер. с англ. Нью-Йорк, 1982. 436 437 Хайек Ф.А. Дорога к рабству. Л., 1983. Хайек Ф.А. Индивидуализм и экономический порядок. М., 2000. Хайек Ф.А. Пагубная самонадеянность. Ошибки социализма. М., 1992. Холостова ЕМ. Социальная политика: Учеб. пособ. М., 2001. Храпоничева Е. Дома трудолюбия // Московский журнал. 1999. № 9. Хюбнер К. Нация: от забвения к возрождению. М., 2001. Цель - рыночное хозяйство. Хозяйство и общество в процессе перехода от плана к рынку: Пер. с нем. М, 1995. ЧекинА. Социальное страхование (введение в теорию). М., 1924. Черносвитов Е.В. Социальная медицина как одна из базовых основ социального государства // Мир России. 2005. № 1. Шаронов А. Социальная политика: умеренная либерализация // Человек и труд. 1997. № 5. Шкаратан ОМ. Тип общества, тип социальных отношений. О современной России // Мир России. 2000. № 2. Шлехт О. Благосостояние для всей Европы на основе наступления рыночного хозяйства. М., 1996. Шлехт О. Этическое содержание социального рыночного хозяйства // Социальное рыночное хозяйство. Теория и этика экономического порядка в России и Германии. СПб., 1999. Шумпетер Й.А. Капитализм, социализм и демократия. М., 1995. Шумпетер ЙА. История экономического анализа: В 3 т. / Пер. с нем., под ред. B.C. Автономова. СПб., 2001. Экономическая энциклопедия / Главн. ред. Л.И. Абалкин. М., 1999. ЭрхардЛ. Благосостояние для всех. М.: Начала-Пресс, 1991. Эрхард Л. Полвека размышлений: Речи и статьи. М., 1996. Эрхард Л. Социальное рыночное хозяйство в Германии. Истоки, концепции, практика. М., 2001. Этика капитализма. Эволюция и общество. СПб., 1996. Эшли У.Дж. Экономическая история Англии в связи с экономической теорией. М., 1997. Яницкий О.Н. Социология риска. М., 2003. Ярошенко С.С. Проблематика субкультуры бедности в американской социологии: эволюция принципов исследований и подходов. М., 1994. Ярошенко С.С. Синдром бедности // Социс. 1994. № 2. Ярская В.Н. Социальная политика, социальное государство и социальный менеджмент: проблемы анализа // Журнал исследований социальной политики. 2003. № 1. Alexander J. Introduction. Civil Societies I, II, HI: Constructing an Empirical Concept from Normative Controversies and Historical Transformations // Real Civil Socierias: Dilemmas of Institutionalization / Ed. by J. Alexander. L, 1998. Baker J. Social Conscience and Social Policy // Journal of Social Policy. 1979. Vol. 8. Part. 2. Beck U. Ecological Enlightenment. Essays on the Politics of the Risk Society. New Jersey, 1995. Beck U. Risk Society. Toward a New Modernity. L., 1992. BerlinerJ.S. The Comparisen of Social Welfare Systems // State and Welfare. USA - USSR. Contemporary Policy and Practice / Ed. by G.W. Lapidus, G.E. Swanson. Berkeley, 1998. Beveridge W.P. Social Insurance and Allied Forces: The Beveridge Report in Brief. L, 1942. Black A. Guilds and Civil Society in European Political Thought from the 12th Century to the Present. Ithaca, N.Y., 1984. Bourquin I. «Vie Ouvriere» und Sozialpolitik: Die Einfuhrung der «Retrailes ouvrieres» in Frankreichum 1910. Berne, 1977. Bradbury J. The Policy Implications of Different Concepts of Risk // Science, Technology and Human Values. 1984. Vol. 14. № 4. Burman P. Povetry's Bonds: Power and Agency in the Social Relations of Welfare. Toronto, 1996. Chaufton A. Les Assurances, leur passe, leur present, leur avenir. Paris, 1884. Clark С Canada's Income Security Programs. Ottawa, 1998. Costa A. On the Concept of Poverty and Social Exclusion // Paper Presented at the Eighth Nordic Social Policy Seminar. Stockholm (Sweden), 1995. Ferbuary, 9-11. Haan A. Social Exclusion: An Alternative Concept for the Study of Deprivation? // IDS Bulletin. 1998. Vol. 29. № 1. Doyle L., Gough I. A Theory of Human Needs. L., 1991. Dunlap R. Paradigmatic Change in Social Science: From Human Exemptions to an Ecological Paradigm // American Behavioral Scientist. 1980. Vol. 24. №1. Dyck R. The Canada Assistance Plan: The Ultimate in Cooperative Federalism // Ed. by C. Meilicke, J. Storch. Perspectives on Canadian Health and Emerging Trends. Michigan, 1980. Esping- Andersen G. A Welfare State for the 21st Century // Ed. by A. Giddens. The Global Third Way Debate. Oxford, 2001. 438 439 Esping-Andersen G. The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge, 1990. Esping-Andersen G. Why We Need a New Welfare State (with D. Gallie, A. Hemerick, J. Myles). Oxford, 2002. European Commission. Social Protection in Europe. Directorate-General Employment, Industrial Relations and Social Affairs. Luxembourg, 1995. GiddensA. Runaway World. How Globalization is Reshaping our Lives. L, 2000. Giddens A., Lash S. Reflexive modernization. Politics, Tradition and Aesthetics in the Modern Social Order. Stanford, 1994. Guest D. The Emergence of Social Security in Canada. Vancouver, 1997. Habermas J. The Structural Transformation of the Public Sphere / Engl. transl. by T. Burger, F. Lawrence. L, 1992 [1962]. Hirst P., Thompson G. Globalization and the Future of the Welfare State // Economy & Society. L, 1995. № 24. Howarth D. Welfare States, Lecture 2: The Welfare Regimes of Western Europe. Different Traditions, Different Systems. http://dahlia.mendelu.cz/user/lacina/es/geo/lecture9.doc Johnson N. The Welfare State in Transition: The Theory and Practice of Welfare Pluralism. Brighton, 1987. Jordan В., Leibfried S., Rieger E. Wohlfahrtsstaat und Globalisieung. Arbeitpapier // Des Zentrums fur Sozialpolitik an der Universitat Bremen, 1995. № 15/95. Korpi W., PalmJ. The Paradox of Redistribution and Strategies of Equality: Welfare State Institution, Inequality and Poverty in Western Countries, [online] URL: <http://Jstore>. Koslowski P. Ethics of Capitalism and Critique of Sociology. Two Essays with a Comment by J. Buchanan. Heidelberg; Berlin; N.Y., 1996. Luhmann N. Risk: A Sociological Theory. N.Y., 1993. Lupton D. Risk. L.; N.Y., 1999. MacleodL, Powell E. The Social Services: Needs and Means. L., 1952. Manning N. The Politics of Welfare // Social Policy / Ed. by J. Baldock, N. Manning, S. Miller, S. Viskerstaff. N.Y., 1999. Marshall Т.Н. A British Sociological Career // International Social Science Journal. 1973. Vol. XXV. № 1-2. Marshall Т.Н. Citizenship and Social Class and Other Essays. L., 1950. Marshall Т.Н. Sociology at the Crossroads and Other Essays. L., 1963. Marshall Т.Н. Social Policy in XX Century. L, 1967. Marshall Т.Н. Problems and Policies at the Turn of the Century // Marshall Т.Н. Social Policy in XX Century. L.,1967. Marshall Т.Н. Value Problems of Welfare-Capitalism // Journal of Social Policy. 1972. Vol. I. Part. I. Marshall Т.Н. The Right to Welfare and Other Essays. L, 1981. Miller St. The Development of Social Policy // Social Policy / Ed. by J. Baldock, N. Manning, S. Miller, S. Viskerstaff. N.Y., 1999. Morgan K.O. Labour and Power, 1945-1951. Oxford, 1984. New Risks, New Welfare: Signposts for Social Policy / Ed. by N. Manning, I. Shaw. Oxford, 2000. O'Connor J. Bringing the International Economy back in: Welfare System Change in Sweden, Britain and the United States. Globalization and Welfare State // International Journal of Sociology and Social Policy. 1998. Vol. 18. № 2-4. Offe С The Politics of Social policy in East European Transitions: Antecedents, Agenda, and Agenda of Reform. Social research. 1993. V. 60. № 4. Owen A.D.K. The Beveridge Report-Its Proposals // The Economic Journal. 1943. Vol. 53. April. Paugam S. Elements of a comparative research perspective on poverty in European societies // Ed. by Meny Y, Rhodes M. A New Social Contract? Charting the Future of European Welfare. L, 1996. Pierson K. Beyond the Welfare State? The New Political Economy of Welfare. Cambridge, 1998. Pierson K. Dismantling the Welfare State?: Reagan, Thatcher and the politics of retrenchment. Cambridge; N.Y., 1994. Pinker R. Introduction // Marshall Т.Н. The Right to Welfare. L., 1981. PontussonJ. At the End of the Third Road: Swedish Social Democracy in Crisis // Politics & Society. 1992. № 20. Readings in Social Welfare. Theory and Policy / Ed. by R.E. Kuenne. Oxford, 2000. Roosevelt F. Looking Forward. N.Y., 1933. Rosanvallon P. La Crise de PEtat-providence. Paris, 1981. Silberman В., Yanovitch M. New Reach. New Poor. New Russia. Winners and Losers on the Russian Road to Capitalism. N.Y.; L., 1997. Social Policy / Ed. by J. Baldock, N. Manning, S. Miller, S. Viskerstaff. N.Y., 1999. Social Policy Towards 2000: Squaring the Welfare Circle / Ed. by V. George, S. Miller. L., 1994. 440 441 SpectorM., KitsuseJ. Constructing Social Problems. N.Y., 1987. Stryker R. Globalization and Welfare State // International Journal of Sociology and Social Policy. 1998. Vol. 18. № 2-4. Sullivan M. The Politics of Social Policy. Hemel Hempstead: Harvester Wheatsheaf, 1992. Taylor-Gooby P. Public Opinion, Ideology and State Welfare. L.,1985. The Common Good. Social Welfare ad the American Future. N.Y., 2001. The Risk Society and Beyond. Critical Essays for Social Theory. L, 2000. The Welfare State Reader / Ed. by K. Pierson, F. Casteles. Cambridge, 2000. Titmuss R.M. Essays on the Welfare State. L, 1958. Van Parijs P. Assurance, Solidarite, Equite: les Fondements Ethigues de PEtat-providence // Cahiers de l'Ecole des Sciences Philosophiques et Religieuses. 1992. № 12. Vivesjl. De subventione pauperam. Bruxelles, 1943. Welfare States in Transition. National Adaptations in Global Economies / Ed. by G. Esping-Andersen. L, 1996. С 34 Сидорина Т.Ю. Два века социальной политики. М.: Российск. гос. гума-нит. ун-т, 2005. 442 с. ISBN 5-7281-0834-2 Книга посвящена истории и теоретическим основам современной социальной политики. Автор подходит к рассмотрению социальной политики во всем многообразии ее проявлений. Современная социальная политика - это один из важнейших институтов общества; направление социальной теории, область научных исследований; социальная доктрина, определяющая внут реннюю политику государства, стратегию и цели развития общества; сфера деятельности институтов гражданского общества; учебная дисциплина; наконец, это система мер, обеспечивающая решения на рынке труда, в области здравоохранения, образования, пенсионном обеспечении и других сферах, представляющих социальные потребности общества и его слоев. В книге рассматриваются основные вехи развития социальной политики в России и странах Запада, развиваются ее концептуальные основы, прослеживается идейная взаимосвязь современной социальной политики с социаль но-философскими, экономическими, социологическими учениями прошлых веков. Для широкого круга читателей, интересующихся историей социальной мысли и ее современным развитием. УДК 316.343.3 ББК 63.3(0)6-2 Научное издание Сидорина Татьяна Юрьевна Два ИЗДАТЕЛЬСКИЙ ЦЕНТР РГГУ Вышло из печати века социальной политики Редактор СМ. Пчеляная Художественный редактор М.К. Гуров Корректор Л.П. Бурцева Технический редактор А.Ю. Ефимова Компьютерная верстка Г.И. Гавриковой Подписано в печать 26.12.2005. Формат 60x84 1/16. Усл. печ. л. 26,0. Уч.-изд. л. 24,0. Тираж 1000 экз. Заказ № 2694 Издательский центр РГГУ 125993, Москва, Миусская пл., 6 Тел. 973-4200 Отпечатано в ППП «Типография "Наука"» 121099, Москва, Шубинский пер., 6 Т.Ю. Сидорина ПАРАДОКСЫ КРИЗИСНОГО СОЗНАНИЯ Книга посвящена одной из центральных проблем современной философии - социокультурному кризису рубежа XIX-XX вв. Читателю предлагается ретроспектива подходов к осмыслению этого культурного феномена Западные мыслители - представители разных философских школ и течений, писатели и искусствоведы размышляют о природе, причинах и последствиях социокультурного кризиса, эволюции кризисного сознания и судьбах человечества в XX в. ИЗДАТЕЛЬСКИЙ ЦЕНТР РГГУ Вышло из печати ИЗДАТЕЛЬСКИЙ ЦЕНТР РГГУ Вышло из печати Ж.Т Тощенко О.Н. Козлова ТРИ ОСОБЕННЫХ ЛИКА ВЛАСТИ: СОЦИОЛОГИЧЕСКИЕ ЗАМЕТКИ СОЦИОЛОГИЯ ДУХОВНОЙ ЖИЗНИ На грани XX-XXI вв. в политической жизни России и многих стран приобрели большой резонанс такие формы политической власти, как этнократия, теократия и технократия. Автор рассматривает исторические корни этих феноменов власти, показывает, почему в настоящее время они несут в себе огромный заряд разрушительной силы, ведущий к росту социальной и политической напряженности, конфликтности, этнической предубежденности, ксенофобии, технократическому фетишизму и религиозному фанатизму. Такой анализ политической власти демонстрирует неотложность решения многих теоретических и прикладных проблем властных отношений, от которых зависят судьбы не только постсоветских государств, но и многих стран мира. В книге дается социологический анализ духовной жизни - той области социальной жизни, воспроизводство которой определяет внутреннюю организацию и смысл всех «обычных», повседневных бытовых практик. Социология духовной жизни рассматривается как становящееся в начале XXI века знание о том, что преодоление узкого прагматизма, сосредоточение социокультурной рефлексии и практик на проблеме воспроизводства ценного как нравственно ценного является простым условием человеческого выживания. ИЗДАТЕЛЬСКИЙ ЦЕНТР РГГУ Вышло из печати Л.М. Тимофеев НАРКОБИЗНЕС: НАЧАЛЬНАЯ ТЕОРИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ОТРАСЛИ. ПОЗИТИВНЫЙ ПОДХОД С помощью научных инструментов современной экономической теории в книге дается разносторонний анализ рынка запрещенных наркотиков. Впервые в научной литературе проводится поэтапный разбор экономической тактики и стратегии нелегальной фирмы на рынке запрещенных наркотиков, включая ценообразование, маркетинг, институциональную организацию рынка, его монополизацию и т. д. Особое внимание автор уделяет коррупционным связям между наркобизнесом и государственными чиновниками.

Два века социальной политики

Похожие документы

Разделы

Поддержка

Два века социальной политики

Похожие документы

Добавить этот документ в коллекции

Добавить этот документ в сохраненные

Предложите, как улучшить StudyLib