Предварительное определение содержания вопросов местного

Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации
Приложение 13
Предварительное определение содержания вопросов местного
значения с учетом использования различных терминов при их
описании в Федеральном законе «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ
(краткий анализ терминов и понятий, используемых в ст. 14-16).
Савранская О.Л.
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» № 131-ФЗ (далее - новый Закон) вводит новую, отличающуюся от ранее
принятой, систему правового регулирования компетенции местного самоуправления.
Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и
должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного
значения, а также при осуществлении ими отдельных переданных федеральных
полномочий
осуществляется федеральными органами государственной власти.
Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и
должностных лиц местного самоуправления при осуществлении ими отдельных
переданных государственных полномочий субъектов РФ, по предметам ведения
субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти
субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ осуществляют
органы государственной власти субъектов РФ. Это означает, что по вопросам местного
значения органы государственной власти субъектов РФ не вправе осуществлять
правового регулирования компетенции местного самоуправления.
В развитие установленных Главой 1 нового Закона общих принципов правового
регулирования компетенции местного самоуправления, Глава 3 нового Закона
определяет компетенцию местного самоуправления (вопросы местного значения и
полномочия органов местного самоуправления по их решению)
и правовое
регулирование полномочий органов местного самоуправления. Глава 4 регулирует
вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями. Таким образом, к ведению местного самоуправления относятся
вопросы местного значения и отдельные переданные государственные полномочия РФ
и субъектов РФ.
Полномочия органов местного самоуправления в соответствии со ст. 17 нового
Закона не отличаются по типам муниципальных образований. Полномочия органов
местного самоуправления помимо названных в статье 17 определяются также иными
положениями нового Закона и уставами муниципальных образований. Новый Закон не
предусматривает возможности установления полномочий органов местного
самоуправления иными федеральными законами, законами субъектов РФ, актами
Президента РФ, актами органов исполнительной власти.
Вопросы местного значения разграничены исходя из типологии муниципальных
образований. Статья 14 определяет вопросы местного значения городских и сельских
поселений; статья 15 - муниципальных районов, статья 16 - городских округов. При
этом для городских и сельских поселений определены одни и те же вопросы местного
значения, а вопросы местного значения городских округов являются суммой вопросов
местного значения поселений и муниципальных районов.
Вопросы местного значения не могут быть установлены иными, помимо
нового Закона, законами и (или) подзаконными актами. Полномочия органов
местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами
ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP
1
Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации
субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным новым Законом к вопросам местного
значения, являются на основании ст. 19 нового Закона отдельными
государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам
местного самоуправления. В соответствии со статьей 18 нового Закона перечень
вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения
изменений и дополнений в названный Федеральный Закон. Вместе с тем, органы
местного самоуправления на основании статей 14 –16 нового Закона вправе решать
иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других
муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их
компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. Принятие к ведению
возможно только при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов.
Возникает правовая неопределенность: можно ли считать принятые органами местного
самоуправления к своему ведению вопросы вопросами местного значения, как это
соотносится с нормой об изменении перечня вопросов местного значения только путем
внесения изменений в новый Закон, требуется ли закрепление этих вопросов в уставе
МО, а если данные вопросы к вопросам местного значения отнесены быть не могут, то
как должно осуществляться регулирование данных вопросов, исполнение полномочий
по их решению, обеспечение участия населения в их решении и т.п. Так как
государственные гарантии местного самоуправления связаны именно с решением
вопросов местного значения, ответственность перед населением органы местного
самоуправления несут также за решение вопросов местного значения,
неопределенность правового положения дополнительно принимаемых к ведению
местного самоуправления вопросов может создать проблемы при реализации как
полномочий органов местного самоуправления, так и прав граждан на участие в их
решении, что требует внесения соответствующих уточнений в новый Закон.
Очевидно, что по своей природе дополнительно принятые к ведению вопросы,
связанные с жизнеобеспечением населения и развитием МО должны быть отнесены к
вопросам местного значения.
Уже предварительный анализ законодательства показывает, что в новом Законе
отсутствует стройная концепция разграничения вопросов местного значения и
полномочий по их решению. Это требует дополнительного изучения и выработки
предложений по разрешению данной ситуации. Однако в данном предварительном
анализе не исследуется проблема определения понятий «вопрос местного значения»,
«полномочия по решению вопросов местного значения», отнесения тех или иных
вопросов к одной из данных категорий, а также достаточности и обоснованности
установленных статьей 17 полномочий. Это будет сделано при дальнейшем анализе
задач местного самоуправления по предоставлению общественных услуг на
последующих этапах реализации проекта. Задачей данной записки является выяснение
законодательно установленного подхода к содержанию муниципальной деятельности
исходя из различных терминов, определяющих вопросы местного значения.
При изучении указанных статей нового Закона обращает на себя внимание то
обстоятельство, что для описания различных вопросов местного значения законодатель
использует различные ключевые термины. Несмотря на достаточное разнообразие
самих формулировок, можно отметить некоторую категоризацию вопросов местного
значения, в особенности при сопоставлении используемых терминов в определении
муниципальных задач и права на отнесение объектов, требующихся для решения
вопросов местного значения, к муниципальной собственности.
Опыт работы с субъектами РФ и муниципальными образованиями
свидетельствует о том, что разнообразие используемых терминов и отсутствие их
легальных определений в Законе «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» уже сейчас порождают сложности в понимании
ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP
2
Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации
законодательных формулировок и существенные расхождения в их толковании.
Единообразный подход к трактовке норм ст.ст. 14-16 представляется чрезвычайно
важным, ибо в конечном счете от этого зависит то, какие действия должны и готовы
будут осуществлять органы местного самоуправления муниципальных образований
соответствующего типа для решения вопросов местного значения. Соответственно, в
конечном итоге, этим определяется и фактический набор муниципальных услуг, на
которые вправе претендовать жители муниципальных образований. Кроме того, как
представляется, правильное и единообразное толкование самих терминов имеет
немаловажное значение для формирования структуры органов местного
самоуправления, определения штатной численности сотрудников, и – соответственно –
влияет на формирование местных бюджетов с точки зрения определения объема
бюджетных средств, необходимых для решения вопросов местного значения.
С этой целью предлагается попробовать разобраться в терминологии нового
Закона, и там, где это представляется возможным, – найти устойчивые дефиниции тех
или иных терминов, определить содержание соответствующих вопросов местного
значения. Поскольку ни в самом новом Законе (в частности, в статье 2 - «Основные
термины и понятия»), ни в иных законодательных актах не раскрывается содержание
используемых понятий, возникает необходимость обратиться к анализу использования
соответствующих терминов в
теории управления, а также произвести их
лингвистический анализ.
Использование различных терминов при описании сходных вопросов местного
значения может объясняться недостатками юридической техники, или желанием
законодателя указать на разницу в тех полномочиях, которые должны осуществлять
органы местного
самоуправления при решении различных вопросов местного
значения. От этого будут зависеть и расходные обязательства МО. В любом случае для
установления компетенции органов местного самоуправления необходимо определить,
что же понимает законодатель под тем или иным вопросом местного значения.
Попробуем проанализировать использованные термины как с лингвистической, так и с
точки зрения сложившейся практики реализации задач местного самоуправления. При
этом необходимо также провести и сравнительный анализ с иными законами,
непосредственно
связанными
с
регулированием
деятельности
местного
самоуправления, в первую очередь - с Бюджетным кодексом РФ. Кроме того, важно, в
частности, также обратить внимание и на некоторые положения Методических
рекомендаций субъектам РФ и муниципальным образованиям по регулированию
межбюджетных отношений, утвержденных приказом Минфина РФ от 27.08.2004 г.
№243. Так, в соответствии с п. 1.1.1 Рекомендаций, «органы местного самоуправления
несут ответственность не за финансирование тех или иных муниципальных
учреждений, а за весь комплекс мероприятий, имеющий конечной целью
предоставление бюджетных услуг, и результаты предоставления бюджетных услуг.
Соответственно, мерой эффективности деятельности органов местного самоуправления
является качество предоставленных бюджетных услуг, а не своевременность и объемы
бюджетного финансирования». Данное положение позволяет в некоторой мере выявить
основные идеи федерального регулирования компетенции местного самоуправления. В
рамках полномочий органов местного самоуправления, связанных с бюджетными
расходами, выделяются три группы прав и обязанностей: в сфере нормативноправового регулирования, финансового обеспечения и исполнения расходных
обязательств. Необходимо учитывать, что бюджетные полномочия – это средство
решения вопросов местного значения, а не цель деятельности органов местного
самоуправления.
Как же определяются вопросы местного значения? Наиболее часто в новом
Законе используется термин «организация» (электро-, тепло-, газо- и водоснабжения
ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP
3
Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации
населения, водоотведения, снабжения населения топливом; строительства и
содержания муниципального жилищного фонда; транспортного обслуживания
населения; библиотечного обслуживания населения; обустройства мест массового
отдыха населения; сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; благоустройства и
озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов;
освещения улиц и установки указателей; ритуальных услуг, мероприятий по
гражданской обороне, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера, мероприятий по мобилизационной подготовке
МУП и МУ, находящихся на территории МО).
Термин происходит от латинского «organize» — «придаю стройный вид», и
французского «organisation» - «устраиваю». С.И. Ожегов в «Словаре русского языка»
термин «организовать» определяет как «основать, учредить, подготовить, наладить,
объединить для какой-либо цели, упорядочить»1. В Энциклопедическом словаре ГНИ
«Большая советская энциклопедия» организация характеризуется как «упорядочение,
налаживание, устройство, приведение в систему чего-либо»2. «Словарь экономических
терминов» дает следующее определение понятию «организация» применительно к
управлению: «организация - составная часть управления, суть которой заключена в
координации действий отдельных элементов системы, достижении взаимного
соответствия функционирования ее частей»3. «Юридическая энциклопедия» определяет
организацию (действие) как «обеспечение скоординированной, основанной на
внутренней дисциплине деятельности в какой-либо сфере»4. И, наконец, в науке
управления под организацией понимается установление конкретных параметров
организационной структуры объекта и субъекта управления и взаимосвязей между
ними5
В действующем в части определения компетенции местного самоуправления до
01.01.2006 г. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
№ 154-ФЗ термин «организация» (учреждений образования, здравоохранения и т.п.)
используется в понятии «основание», «учреждение» чего-либо. Действительно, в
настоящее время органы местного самоуправления учреждают муниципальные
организации, и функции учредителя по отношению к данным организациям
определяют компетенцию местного самоуправления в названных сферах. Это:
утверждение устава муниципальной организации, назначение и увольнение
руководителя, принятие решений о реорганизации и ликвидации, определение целей и
предмета деятельности, финансирование муниципальных учреждений, контроль
использования переданного организации на праве оперативного управления или
хозяйственного ведения имущества. Очевидно, что при таком установлении
полномочий органов местного самоуправления изначально исключается их
ответственность за предоставление, а также за количество и качество предоставляемых
услуг. В настоящее время органы местного самоуправления отвечают фактически
только за создание и финансирование муниципальных организаций, но не за
жизнеобеспечение населения в определенных сферах. Это предопределяет и процессы,
см. http://mega.km.ru/ojigov
Энциклопедический словарь п/р Б. А. Введенского, ГНИ «Большая советская энциклопедия», М., 1954,
т.2 с. 558
3
см. http://glossary.bank24.ru
4
Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия – М., 1997, стр. 292
5
см. напр.: Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. – М., Дело ЛТД,
1995; Краткий экономический словарь под ред. Белика Ю.А., Борисова Е.Ф., Кипермана Г.Я., М., Изд-во
политической литературы, 1989; Дж. Страуссмен. Стратегический государственный менеджмент.//
Проблемы теории и практики управления. – 1996 - № 1., Столярова В.А. Функции и оценка результатов
труда работников аппарата управления. – М., Экономика, 1995; Воронин А.Г. Муниципальное
хозяйствование и управление - М,, Финансы и статистика, 2004
1
2
ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP
4
Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации
и объем межбюджетного регулирования, так как своей основной задачей при
согласовании закрепления доходных источников, распределения фонда финансовой
поддержки органы местного самоуправления по-прежнему считают представление
доказательств наличия большого объема расходов на содержание муниципальных
организаций и органов управления.
В новом Законе понятие «организация» используется более широко, - как
создание системы, обеспечивающей функционирование какой – либо сферы
деятельности. При этом законодатель разделяет понятия «организация» и
«осуществление» и только в некоторых вопросах предусматривает, либо допускает
возможность непосредственного осуществления тех или иных видов деятельности
(оказания соответствующих услуг) органами местного самоуправления. Очевидно, что
не предусматривается, например, установка указателей с названиями улиц, столбов
электрического освещения и «вкручивание» лампочек или предоставление ритуальных
услуг непосредственно органами местного самоуправления и (или) муниципальными
служащими. Органы местного самоуправления должны разработать и реализовать
комплекс мероприятий, приводящий к освещению улиц и наличию указателей с их
названиями, своевременному предоставлению услуг по погребению. В части
бюджетных полномочий в данном случае органы местного самоуправления
осуществляют финансовое обеспечение освещения улиц и установки указателей с
названиями улиц и номерами домов, содержания мест захоронения. Можно выработать
критерии эффективности деятельности, выполнения обязанностей органами местного
самоуправления в этом вопросе, например по процентному соотношению ночей, часов,
в которые освещение отсутствовало, и когда улицы, дворы были освещены; по
соотношению улиц и домов, на которых имеются и отсутствуют указатели и т.п.
Напротив, именно органы местного самоуправления и муниципальные служащие будут
осуществлять в определенных законом случаях экологический контроль, земельный
контроль и т.п., и в части бюджетных полномочий - исполнять расходные
обязательства (заработная плата, материальное обеспечение функции и т.п.). При этом
к вопросам местного значения отнесена и организация экологического контроля (за
некоторым исключением). В данном случае возможны разработка и реализация
комплекса мероприятий, позволяющих осуществлять контроль и приводящих к
предупреждению, отслеживанию и пресечению экологических, земельных нарушений.
Таким образом, под организацией предлагается понимать не само оказание
услуг, создание объектов, контроль, охрану и т.п., а комплекс организационноправовых, организационно- технических мероприятий и распорядительных
действий по управлению отношениями в соответствующей сфере деятельности,
обеспечению скоординированной деятельности, направленной на достижение
заданного результата, цели. Результатом будет реализация социальной
ответственности, предоставление услуг, например, по водоснабжению, охране
общественного порядка,
оказанию медицинской помощи, библиотечному
обслуживанию, благоустройству и т.п. в установленном органами местного
самоуправления объеме, по утвержденным муниципальным минимальным социальным
стандартам.
Организация должна включать:
планирование, в т. ч. постановку целей, определение стандартов и
нормативов,
анализ возможностей и способов достижения целей (муниципальный
заказ, реализация программ, создание или развитие специальных
организаций, объектов),
разработку мероприятий по реализации задач;
правовое регулирование;
ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP
5
Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации
заключение договоров и (или) соглашений;
координацию деятельности участников отношений (естественно, не
допустимы ограничение прав самостоятельных хозяйствующих
субъектов и вмешательство в их деятельность, а также действия,
нарушающие требования антимонопольного законодательства),
контроль предоставления услуг, реализации целей.
Очевидно, что
новый Закон расширяет компетенцию муниципальных
образований в ряде сфер по сравнению с ранее действовавшими нормами и требует
реализации полного комплекса управленческих функций для решения вопросов
местного значения.
В этой связи очень важно обратить внимание также на финансовое обеспечение
решения вопросов местного значения. Ст. 18 нового Закона установлено, что
федеральные законы и законы субъектов РФ не могут содержать положений,
определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов (а именно за счет
местных бюджетов финансируется решение вопросов местного значения). То есть
объем услуг, предоставляемых за счет средств местного бюджета, определяется
муниципальным образованием самостоятельно. Формы расходов местных бюджетов в
соответствии со ст. 53 нового Закона определяются Бюджетным Кодексом (далее – БК
РФ). Это:
ассигнования на содержание бюджетных учреждений;
средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими
или юридическими лицами по муниципальным контрактам (контракт –
договор! А не способ размещения заказа);
трансферты населению;
ассигнования на реализацию органами местного самоуправления
обязательных выплат населению, установленных законодательством,
правовыми
актами
представительных
органов
местного
самоупралвения;
бюджетные кредиты юридическим лицам (в том числе налоговые
кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и платежей и других
обязательств);
субвенции и субсидии юридическим и физическим лицам (целевые
расходы! В том числе гранты и оказание материальной поддержки);
инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых
юридических лиц (предусматриваются бюджетом в соответствии с
решением органа местного самоуправления только при наличии
технико-экономического обоснования инвестиционного проекта иных
проектов, в том числе проекта договора об участии муниципального
образования
в
собственности
субъект
инвестиций,
влечет
возникновение права собственности);
межбюджетные трансферты;
средства на обслуживание долговых обязательств, в том числе
муниципальных гарантий.
Ст. 65 БК РФ установлено, что формирование расходов бюджетов всех уровней
бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными
обязательствами, исполнение которых согласно законодательству РФ, договорам и
соглашениям должно происходить в очередном финансовом году за счет средств
соответствующих бюджетов. В соответствии с БК РФ, расходные обязательства – это
обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или
соглашением обязанности РФ, субъекта РФ, муниципального образования
предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти,
-
ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP
6
Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации
органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным
организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего
бюджета
(государственного
внебюджетного
фонда,
территориального
государственного внебюджетного фонда). Расходные обязательства муниципального
образования по вопросам местного значения возникают в результате принятия
нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам местного
значения, а также заключения муниципальным образованием или от имени
муниципального образования договоров (соглашений) по данным вопросам. Таким
образом, для возникновения обязанности финансового обеспечения решения вопросов
местного значения необходимо:
принятие муниципальных нормативных правовых актов, определяющих
полномочия органов местного самоуправления в решении конкретного вопроса
местного значения, мероприятия, которые необходимо осуществить, направления (и
объем) расходования средств на решение вопросов местного значения,
и (или) заключение договоров (соглашений) по реализации мероприятий,
обеспечивающих решение данного вопроса местного значения,
и внесение этих актов в реестр расходных обязательств муниципального
образования.
В частности, при решении вопросов местного значения, связанных с
организацией какой-либо сферы деятельности, расходные обязательства могут
возникнуть из установления муниципальных стандартов и нормативов по оказанию
услуги (услуг), принятых планов и программ деятельности по достижению
установленных целей в различных отраслях муниципального хозяйства, заключенных
договоров муниципального заказа, заключенных соглашений по совместной
деятельности в области оказания услуг, реализации социальной ответственности в
установленных областях (межмуниципальное сотрудничество, например, в области
организации электроснабжения и т.п.), создания муниципальных организаций и
содержания муниципальных учреждений (например, библиотек) и т.п.
Следующий термин, используемый при определении вопросов местного
значения
- «обеспечение», употребляется как самостоятельно (первичных мер
пожарной безопасности, охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов
местного значения), так и в сочетании с иными терминами (обеспечение условий,
создание условий для обеспечения). В. И. Даль характеризует термин «обеспечение»:
«обеспечивать кого чем или в чем (см. п.п. 6 п. 1 ст. 16 и ст. 14 Закона - обеспечение
жилыми помещениями – прим. эксперта); кому что - устранить заботу, опасение, дав
что-либо верное; снабжать всем нужным, оградить от убытков, недостатка, нужды
(социальное обеспечение, пенсионное обеспечение – прим. эксперта), от грозящей кому
опасности (см. п.п.10 п.1 ст.16, п.п.9 п.1 ст.14 Закона – обеспечение первичных мер
пожарной безопасности – прим. эксперта) и пр.»6. Дополнительно к этому можно
привести еще одно употребление термина «обеспечить» - «сделать реально
выполнимым» (Ожегов С.И. Словарь русского языка)7. В данном смысле термин
используется, когда речь идет о социальном обеспечении (система социальноэкономических мероприятий, направленных на получение определенными категориями
граждан установленных гарантий), информационном обеспечении (совокупность
информационных ресурсов и услуг для удовлетворения долговременной потребности в
информации), обеспечении делопроизводства (создание условий для работы с
документами в рамках полного цикла обработки и движения документов с момента их
создания до завершения исполнения) и т.п. На основании использования сравнительнолингвистического анализа можно сделать вывод о том, что обеспечение – это
6
см. Толковый словарь В. Даля, М., 1955, том III, с. 125
7
http://mega.km.ru/ojigov
ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP
7
Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации
принятие мер, позволяющих сделать выполнимым что-либо (обеспечение иска,
обеспечение сделки), достичь заданных результатов (принятие мер, позволяющих
предоставлять услуги), или сохранить что-либо (обеспечение доказательств). В
сфере компетенции местного самоуправления термин «обеспечение» используется
также в конструкции «обеспечение условий для развития на территории массовой
физической культуры и спорта» и «создание условий для обеспечения жителей
услугами связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания». Для
полного понимания конструкции выясним, что такое «условия». Обращаясь к тому же
Словарю русского языка С. И. Ожегова, устанавливаем, что термин «условия» имеет
также несколько значений. В первую очередь, условия – это «обстоятельства, от
которых зависит что-либо». Очевидно, что при рассмотрении вопросов местного
значения именно это понятие является основным. Кроме того, под условиями
понимается «обстановка, в которой что-либо происходит, осуществляется», а также
«правила, установленные в какой-либо сфере»8. Таким образом, обеспечение условий
– это принятие мер, позволяющих достичь и (или) сохранить обстоятельства,
обстановку, необходимую для реализации, выполнения чего-либо.
Обратим внимание на то, что термины «обеспечение условий» и «создание
условий» применительно к сферам деятельности, в связи с которыми они упоминаются
в анализируемых статьях ФЗ (для жилищного строительства; для предоставления
транспортных услуг населению; для обеспечения жителей услугами связи,
общественного питания, торговли и бытового обслуживания; для организации досуга и
обеспечения жителей услугами организаций культуры; для развития на территории
поселения массовой физической культуры и спорта; для массового отдыха жителей),
содержат некую «двухступенчатую» конструкцию, смысл которой заключается, повидимому, в следующем. Полномочия местных властей распространяются только на то,
чтобы принимать меры, реализация которых позволяет сделать достижимыми и (или)
сохранить обстоятельства, условия, необходимые для реализации, выполнения
указанных в Законе услуг, задач (например, обеспечение жителей услугами связи,
массовый отдых населения). Применительно, например, к массовой физической
культуре это может быть комплекс мер по созданию и благоустройству стадионов,
спортивных залов, поощрению
участия населения в массовых спортивных
мероприятиях и т.п. В тех сферах, где уже существует и может развиваться частное
предпринимательство,
требуется
ограничивать
хозяйственную
деятельность
муниципалитетов; здесь должен соблюдаться т.н. принцип субсидиарности, реализация
которого означает, что муниципалитету следует заниматься хозяйственной
деятельностью (в т. ч. через муниципальные организации) только в тех случаях, в
которых частный бизнес эти (муниципальные в силу прямого указания ФЗ, либо в силу
требований Устава муниципального образования при самостоятельном принятии в
допускаемых Законом случаях вопросов в ведение муниципального образования)
задачи не может выполнить как минимум так же хорошо. Очевидно, что в областях
деятельности, где частный бизнес отсутствует, предоставлять услуги или создавать
условия для их предоставления, в том числе путем создания муниципальных объектов
и (или) организаций, должна публичная власть.
Задача местного самоуправления состоит в обеспечении предоставления
муниципальных услуг, связанных с жизнедеятельностью населения, на территории
муниципального образования. При этом реализация задач местного самоуправления
может быть достигнута различными способами. Отнесение тех или иных вопросов к
ведению местного самоуправления (а соответствующих муниципальных услуг - к числу
обязательных), а также добровольное принятие на себя муниципальным образованием
8
см. http://mega.km.ru/ojigov
ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP
8
Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации
обязательств по обеспечению необходимых дополнительных услуг, не означает
требования непосредственно предоставлять эти услуги органами местного
самоуправления, либо создавать в этих целях муниципальные предприятия и
учреждения.
Решение вопросов местного значения, связанных с предоставлением
муниципальных услуг, состоит в обеспечении гарантированного предоставления
названных услуг на территории муниципального образования, а не в их предоставлении
именно муниципальными органами или организациями. При этом органы местного
самоуправления принимают все необходимые и допустимые меры к организации
надлежащего функционирования системы предоставления услуг. В этом, в первую
очередь, и заключается роль органов местного самоуправления в муниципальном
хозяйстве. При организации системы муниципального хозяйства органы местного
самоуправления используют различные способы и механизмы, включая нормативноправовое регулирование соответствующих отношений на территории муниципального
образования (естественно, в пределах, предусмотренных законодательством), создание
собственных хозяйствующих субъектов, заключение и исполнение гражданскоправовых договоров и др. Надлежащее функционирование системы предполагает в том
числе ее устойчивость в длительной перспективе, возобновляемость и максимально
возможное снижение влияния субъективных факторов на эффективность системы в
целом. В связи с этим решение вопросов местного значения должно определять в
качестве одной из ключевых задач совершенствования муниципального хозяйства
создание условий для возникновения и развития конкуренции на рынках
муниципальных услуг в целях устойчивого предоставления качественных,
разнообразных и недорогих муниципальных услуг. Деятельность органов местного
самоуправления муниципального образования по совершенствованию муниципального
хозяйства должна быть направлена на выбор и использование оптимальных способов
организации предоставления муниципальных услуг, внедрение и развитие
прогрессивных рыночных механизмов в сфере муниципальных услуг в сочетании с
мерами социальной поддержки в отношении малообеспеченных слоев населения.
Органы
местного
самоуправления
выполняют
применительно
к
муниципальному хозяйству не только функцию нормативно-правового регулирования,
но и функцию выбора способа организации предоставления услуги. В зависимости от
выбранного способа определяются дальнейшие функции органов местного
самоуправления (например, по участию в управлении и контроле собственных
хозяйствующих субъектов, либо по заключению и реализации договоров и др.).
Решение установленных ФЗ вопросов местного значения требует различных подходов
и должно обеспечиваться принятием необходимых муниципальных правовых актов,
определяющих комплекс мер, направленных на достижение установленных целей
деятельности органов местного самоуправления, и средств, используемых для
достижения этих целей. Такие муниципальные правовые акты должны стать основой
реестра расходных обязательств муниципальных образований.
Исходя из изложенного, обратимся к конкретным примерам. Решая вопрос
создания условий для обеспечения жителей услугами связи (при предоставлении
которых возможно получение прибыли), органы местного самоуправления не должны
(исключения могут касаться отдаленных малых населенных пунктов) сами создавать
объекты связи и (или) муниципальные организации связи. Однако, органы местного
самоуправления могут предусмотреть в градостроительной документации наличие и
обеспечить выделение земель для размещения объектов и инфраструктуры связи,
принимать меры для привлечения в эту сферу инвестиций, для обеспечения
безопасного функционирования таких объектов, использования достижений науки и
техники, создавать иные условия для деятельности предприятий связи. Другим
ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP
9
Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации
примером является доставка товаров первой необходимости в отдаленные населенные
пункты (которая является безусловно необходимой для проживающих там людей и в то
же время, зачастую, может быть невыгодна для частных предпринимателей, и поэтому
ими не осуществляться). В этом случае создание условий для обеспечения жителей
услугами торговли может потребовать принятия решений, обеспечивающих доставку.
Поскольку отсутствие заинтересованности частного бизнеса, как правило, вызвано
отсутствием возможности покрыть связанные с предоставлением издержки и получить
определенную прибыль, то решения муниципалитетов должны быть направлены на
обеспечение рентабельности данной деятельности. Это может достигаться, например,
через формирование и размещение у частных предпринимателей муниципального
заказа на доставку в отдаленные населенные пункты товаров первой необходимости.
При этом деятельность органов местного самоуправления должна быть направлена не
на само оказание услуги, а на формирование и поддержание инфраструктурной среды
для ее оказания населению. При бюджетировании, ориентированном на результат
(БОР), являющимся средством и методом повышения эффективности бюджетных
расходов, оценка будет производиться по наличию и качеству инфраструктуры
оказания услуг, а не по количеству и качеству самих предоставленных услуг. В этом,
по-видимому, отличие от вопросов местного значения, определяемых термином
«организация», где оценка деятельности должна осуществляться именно по
предоставляемым услугам. Наиболее ярко это различие можно проиллюстрировать при
рассмотрении двух вопросов местного значения в жилищной сфере. Это организация
строительства муниципального жилищного фонда и создание условий для жилищного
строительства. Хотя окончательной целью деятельности в этой сфере любых
участников является обеспечение граждан жилыми помещениями, в первом случае
цель деятельности органов местного самоуправления – наличие построенных
муниципальных жилых домов (квартир) для малоимущих, во втором – наличие
инфраструктуры, позволяющей строить жилье различных форм собственности
(частной, государственной, муниципальной, иной) и обеспечивать жилыми
помещениями всех желающих граждан. Хотелось бы также обратить внимание на то,
что обеспечение – это действие длящееся, поддерживающее определенное состояние, а
не разовое, то есть меры могут приниматься и корректироваться в процессе
деятельности постоянно или по мере необходимости. В отличие от этого, как отмечает
В. И. Даль, создание – окончательное действие. «Создают мгновенно, созидают исподволь». «Создать – сделать существующим, произвести, основать». С
лингвистической точки зрения создать условия – законченное действие - произвести,
сделать что-то, необходимое для реализации, выполнения задач (создать условия для
предоставления транспортных услуг населению – например, установить остановки
общественного транспорта, утвердить маршруты движения, приобрести транспортные
средства и т.п.). Судя по анализу норм Закона, законодатель использовал понятия
«создание условий» и «обеспечение условий» как синонимы, хотя, возможно, в эти
понятия и закладывался различный смысл, связанный с законченностью, разовым
характером действий, или с длительным воздействием на ситуацию соответственно.
При этом конструкции «создание условий для обеспечения», «создание условий для
организации» представляются лингвистически некорректными.
Необходимо коснуться еще двух понятий, используемых в Законе. Это понятия
«участие» и «оказание содействия». Следует заметить, что с точки зрения
разграничения полномочий (а именно это было целью деятельности Комиссии по
разграничению полномочий, различных рабочих групп, включая группу разработчиков
проекта анализируемого ФЗ) использование данных терминов недопустимо, так как не
позволяет определить функции, действия, которые должны осуществлять органы
местного самоуправления. Участвовать означает действовать совместно с кемARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP
10
Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации
нибудь, сотрудничать в чем – то, иметь долю, часть, быть помощником в деле.
Применительно к предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций
это означает, что вопросом местного значения является сотрудничество, помощь в
предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций уполномоченным
органам. Такая формулировка не позволяет определить, в чем состоит вопрос местного
значения в данной сфере, а что является государственными полномочиями. Данный
вопрос является вопросом местного значения как поселений, так и муниципальных
районов. Тем самым, отсутствует разграничение вопросов местного значения по
типам муниципальных образований.
Попытаемся разобраться, какими актами и как может детализироваться
разграничение полномочий в этой сфере. Для этого требуется провести системный
анализ норм Закона и норм законодательства по вопросам чрезвычайных ситуаций. В
соответствии со ст. 2 Закона вопросы местного значения – вопросы непосредственного
обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение
которых в соответствии с Конституцией РФ и рассматриваемым Законом
осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления
самостоятельно. Ст. 18 рассматриваемого Закона установлено, что финансовые
обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения (а такие
обязательства возникают в любом случае, даже если это только заработная плата
муниципальному служащему, выполняющему функции по решению вопроса местного
значения), исполняются за счет средств местных бюджетов, а федеральные законы,
законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов
за счет средств местных бюджетов. В соответствии с п. 2 ст. 53 Закона органы местного
самоуправления самостоятельно устанавливают муниципальные минимальные
социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение
вопросов местного значения. Соблюдение этих норм требует, чтобы объем, доля
участия (сотрудничества, помощи) органов местного самоуправления в
предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций определялся
актами соответствующего муниципального образования. Такой подход к
разграничению полномочий заявлялся как основной инициаторами реформы местного
самоуправления. Однако анализ законодательного регулирования чрезвычайных
ситуаций показывает следующее. В ст. 4 Федерального закона "О защите населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"
говорится о единой государственной системе предупреждения и ликвидации
чрезвычайных ситуаций. Единая государственная система предупреждения и
ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства
федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в
полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий
от чрезвычайных ситуаций. Основными задачами единой государственной
системы является решение большого числа вопросов, связанных с предупреждением
чрезвычайных ситуаций, и задача ликвидации чрезвычайных ситуаций. Таким образом,
в названном Законе речь идет не о вопросах местного значения, а о задачах
государственной системы и полномочиях местного самоуправления в рамках решения
государственных задач. Логично было бы считать эти полномочия государственными.
Это позволило бы осуществлять необходимое государственное регулирование решения
данных вопросов, финансовое обеспечение, а не передавать их на самостоятельное
решение органам местного самоуправления.
Вместе с тем, из дальнейшего анализа Федерального Закона "О защите
населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера" (далее – Федерального Закона) следует, что на органы местного
ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP
11
Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации
самоуправления возлагается обязанность ликвидации чрезвычайных ситуаций,
сложившихся на территории (соответствующего муниципального образования),
своими силами и средствами. И только при недостаточности данных сил и средств в
установленном законодательством РФ порядке привлекаются силы и средства
государственных органов исполнительной власти (ст. 7 Федерального Закона). Отсюда
следует, что «участие» в ликвидации чрезвычайных ситуаций, сложившихся в
муниципальном образовании, осуществляют федеральные органы государственной
власти, а органы местного самоуправления решают не вопрос «участия в ликвидации и
предупреждении чрезвычайных ситуаций», а несут все бремя ликвидации последствий
ЧС. Это подтверждается и нормой ст. 24 Федерального Закона, устанавливающей, что
финансовое обеспечение мер по предупреждению и ликвидации последствий
чрезвычайных ситуаций в границах (на территории) муниципального образования является расходным обязательством муниципального образования.
В соответствии со ст. 11 вышеназванного Федерального Закона органы местного
самоуправления самостоятельно:
а) осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и
средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение
населения способам защиты и действиям в этих ситуациях;
б) принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в
чрезвычайных ситуациях и организуют их проведение;
в) осуществляют в установленном порядке сбор и обмен информацией в области
защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечивают
своевременное оповещение и информирование населения об угрозе возникновения или
о возникновении чрезвычайных ситуаций;
г) осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций;
д) создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации
чрезвычайных ситуаций;
е) организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы,
а также поддерживают общественный порядок при их проведении; при
недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к органам
исполнительной власти субъектов РФ;
ж) содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных
ситуациях;
з) создают при органах местного самоуправления постоянно действующие
органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты
населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Очевидно, что в Федеральном Законе речь идет не об участии в
предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, а об
осуществлении всего комплекса мероприятий в данной области при сложившейся в
муниципальном образовании чрезвычайной ситуации. Как уже отмечалось, логичнее
было бы считать все данные полномочия переданными государственными. Вместе с
тем, дополнения в ФЗ № 131-ФЗ, введенные ФЗ от 29.12.2004 № 199-ФЗ, закрепляют
как вопрос местного значения «организацию и осуществление мероприятий по
гражданской обороне, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера». Введение такого вопроса местного значения
делает весьма сомнительным отнесение к вопросам местного значения «участие в
предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций».
Данному вопросу уделено так много внимания в связи с тем, что осуществление
полномочий в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций требует
существенных материальных и финансовых затрат, а также значительных
ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP
12
Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации
организационных ресурсов. Точное определение, к какой категории вопросов государственных или муниципальных - относятся перечисленные полномочия органов
местного самоуправления в сфере гражданской обороны и предупреждения и
ликвидации ЧС, играет исключительно важную роль и для формирования расходов
местных бюджетов, и для осуществления правового регулирования, и для организации
и координации деятельности всей системы защиты населения от чрезвычайных
ситуаций в государстве.
Неопределенность разграничения полномочий касается и «оказания содействия»
в установлении опеки и попечительства. Разрешить этот вопрос еще более сложно, т. к.
органы местного самоуправления одного муниципального образования не вправе
регулировать полномочия органов местного самоуправления другого муниципального
образования, и их подчиненность не допускается.
Таким образом, следует отметить, что по вопросам предупреждения и
ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, а также опеки и попечительства
нельзя считать полномочия законодательно разграниченными. Учитывая значимость и
затратность мер, направленных на решение этих вопросов, необходимо в кратчайшие
сроки устранить неопределенность правового регулирования разграничения
полномочий в этих сферах, не допуская перекладывания определения объема
полномочий муниципалитетов в совместных действиях по предупреждению и
ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и опеке и попечительству на сами
муниципальные образования. Это требует проведения дальнейших исследований
вопроса разграничения полномочий в названных сферах и внесения уточняющих
изменений в ст. ст. 14 –16 ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» №131-ФЗ, а также в ФЗ "О защите населения и территорий
от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".
Ряд вопросов местного значения сформулирован в новом Законе прямо как
предоставление соответствующей услуги или осуществление соответствующего вида
деятельности (содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования,
мостов и иных транспортных инженерных сооружений; обеспечение малоимущих
граждан жилыми помещениями; охрана и сохранение объектов культурного наследия
местного значения; формирование архивных фондов поселения; выдача разрешений на
строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, резервирование земель;
содержание мест захоронения).
Наконец, в статьях 14 –16 нового Закона содержатся формулировки вопросов
местного значения, по своему содержанию скорее относящихся к полномочиям
органов местного самоуправления: формирование, утверждение, исполнение бюджета
и контроль исполнения бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов и
сборов; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в
муниципальной собственности; установление правил землепользования и застройки
территории, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, осуществление
земельного контроля за использованием земель МО, утверждение генеральных планов
поселений, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования
поселений).
В ст. 15 (вопросы местного значения муниципальных районов) следует обратить
внимание на формулировки п. 20 ч. 1 ст. 15 («выравнивание уровня бюджетной
обеспеченности поселений...»), с точки зрения конструкции примыкающей к последней
из перечисленных категорий, а также п. 19 ч. 1, так как в нем в один вопрос местного
значения включены два разных ключевых термина – «организация библиотечного
обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора)». Исходя
из содержания необходимой деятельности для решения данного вопроса
(библиотечный коллектор – книготоргующая организация, обеспечивающая
ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP
13
Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации
пополнение библиотечных фондов, в рассматриваемом случае – фондов
муниципальных библиотек), можно предположить, что законодатель использует в
данном случае термины «организация» и «обеспечение» как синонимы. Однако в
данном вопросе речь идет не об оказании услуг населению, а об обслуживании
поселений – т.е. создании условий для оказания услуги.
При формировании реестра расходных обязательств и определении
деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного
значения
необходимо учитывать используемые законодателем термины и их
общепринятый смысл. Вместе с тем, для более четкого определения компетенции
местного самоуправления желательно в законодательстве дать определение
используемых терминов и понятий, характеризующих вопросы местного значения, и
уточнить полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов
местного значения. Кроме того, требуется провести исследование понятий «вопрос
местного значения», «полномочия», «предмет ведения» и их соотношение, а также
проанализировать полномочия органов местного самоуправления, указанные в
отраслевых законах и подзаконных актах, и уточнить их отнесение к полномочиям по
решению вопросов местного значения или отдельным переданным государственным
полномочиям. Так как положения законов, предусматривающие наделение органов
местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в
действие ежегодно законами о бюджете на очередной год при выделении субвенций
на их осуществление из соответствующего бюджета, при выявлении в
отраслевом
законодательстве
полномочий,
относящихся
к
передаваемым
государственным, требуется провести расчеты по их финансовому обеспечению и
дать рекомендации по включению субвенций на их реализацию в ежегодные законы о
бюджете РФ и бюджетах субъектов РФ.
ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP
14