- 1 - ГОСУДАРСТВО И МОЛОДЕЖЬ – ДВА ВЕКА ВМЕСТЕ:

-1ГОСУДАРСТВО И МОЛОДЕЖЬ – ДВА ВЕКА ВМЕСТЕ:
ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
МОЛОДЕЖНОЙ ПОЛИТИКИ
Меркулов Павел Александрович (ads_st@orel.gazpromrg.ru)
«Российский государственный университет туризма и сервиса», Москва, Россия
Аннотация: Статья посвящена определению общих закономерностей в развитии государственной молодежной политики российского и советского государства на протяжении
двух последних веков отечественной истории. Обосновывается применение методологии
исследования, основанной на понимании государственной молодежной политики как единства трех составных частей. К составным частям государственной молодежной политики
относятся молодежь, как отдельная социальная группа, система органов государственного
управления и специализированная нормативно-правовая база.
Ключевые слова: молодежь, государственная молодежная политика, законодательство, государственные органы.
Abstract: the article is devoted to the definition of common regularities in the development of
the State youth policy of the Russian and Soviet State over the past two centuries of Russian history.
Justifying the application of the methodology of the study, based on an understanding of the State
youth policy as the unity of the three components. The components of the State youth policy include
young people as a social group, the system of organs of State administration and specialized legal
framework.
Keywords: youth, state youth policy, legislation, public bodies.
Одним из принципиально важных вопросов для понимания истории
конкретных сторон государственной политики выступает система критериев, позволяющих локализовать конкретное явление во времени, увязав
его с конкретно-исторической ситуацией, определявшей общее направление развития российской государственности в целом. Соответственно следующим этапом является определение сущностных черт конкретного периода и выявление их структурно-логических взаимосвязей с конкретным
типом государственной молодежной политики, а также с предшествующим и последующими периодами. Все это создает необходимую базу для
решения главной прикладной задачи исторического исследования – определению возможности использования опыта определенного исторического
периода, в том или ином качестве, применительно к современному периоду ее формирования.
В настоящем исследовании делается попытка обосновать нижнюю
хронологическую границу XIХ в. с использованием в качестве исходной
точки первых нормативных источников правового регулирования процесУправление общественными и экономическими системами 2013 № 2
-2-
сов в системе отношений государство – молодежь, эпохи Александра II.
Одновременно указывается на возникновение отдельных элементов государственной молодежной политики в рамках социальной политики как
особой разновидности управленческой деятельности государства, не отраженной в специализированных нормативно-правовых актах, но могущих достаточно явно быть прослеженных в иных источниках нормативноправового характера, а, главное, направленных на достижение тех целей,
которые современная наука и практика государственного управления, относят именно к целям молодежной политики в предшествующие периоды
российской государственности.
В работе предлагается выделение отдельных периодов в дореволюционном этапе развития государственной молодежной политики. В качестве исследовательского инструментария используется комплексный критерий периодизации, включающего в себя, в соответствии с используемой
методологией, анализ элементов, изменение количественных характеристик которых вело к качественным изменениям в государственной молодежной политике. К их числу следует отнести эволюцию законодательства, фактически содержащего нормы права, посредством которых реализуется политика государства в отношении молодежи, правоприменительную практику органов государственной власти общей компетенции и специальной компетенции, а также трансформацию целей молодежной политики, как составной части социальной политики соответствующего периода.
В отечественной исторической науке самое раннее зарождение молодежного движения традиционно относят ко второй половине XVIII в. и
связывают с формирующейся студенческой средой. О масштабах и культурно-интеллектуальной базе данного процесса мы писали в первом параграфе второй главы диссертации. Основа, необходимая для возникновения
самодеятельных молодежных организаций в стране, заложила реформаторская деятельность эпохи просвещенного абсолютизма Екатерины II.
В рассмотренный период происходит переход от общей социальной
политики, в которую периодически включались элементы молодежной
политики, к ее целенаправленному нормативно-правовому регулированию. Этот качественный скачек стал возможным благодаря формированию, в т.ч и благодаря целенаправленной политики российского государУправление общественными и экономическими системами 2013 № 2
-3-
ства, внесословной социальной группы студенчества. Одновременно с
этим произошел и качественный скачок в системе российского образования всех уровней, создавшей основу для бесперебойного рекрутирования
новых членов данной социальной группы. Одновременно в обществе развивались процессы, требовавшие постоянного расширения масштабов
подготовки специалистов с высшим образованием, что вновь стимулировало государство к количественному расширению количества вузов и числа студентов.
Следующий этап развития государственной молодежной политики
связан с теми глобальными изменениями, которые привнесли в российское общество «Великие реформы» 60-х гг. XIX в. Молодежная политика
российского государства второй половины XIX – начала ХХ вв. во многом
была связана с теми глобальными изменениями в социальноэкономическом строе и политической системе страны. Они формировали
принципиально новую социально-экономическую ситуацию, вынуждавшую государственную власть к поиску новых методов социального
управления.
На протяжении рассматриваемого в периода формирования основ
государственной молодежной политики в России непрерывно шел процесс
вовлечения в него все новых и новых слоев молодежи, что вызывало постоянное расширение нормативно-правовой базы данного процесса и периодическое возникновение чрезвычайных органов, ориентированных на
решение целевых проблем именно в сфере молодежной политики.
Одновременно, параллельно этому процессу, правительство переходит к стадии реализации целевых проектов социализации молодежи. Оно
разрешает массовое создание обществ, работающих с подростками и
детьми по образцу благотворительных организаций Западной Европы, работавших с детьми из семей городской бедноты.
Таким образом, государственная молодежная политика (государственная политика в отношении молодежи) к 1917 г. в той или иной степени сформировала все три базовых элемента, которые в ХХ в. станут
неотъемлемыми признаками классического понимания государственной
молодежной политики – социальная группа, воздействие на которую является целью проводимой политики, специализированная нормативноправовая база и органы управления отраслевого характера. Также формиУправление общественными и экономическими системами 2013 № 2
-4-
руется и практика реализации масштабных проектов социализации молодежи с использованием негосударственных (общественных) структур.
В данный период законодательство в сфере молодежной политики
прошло путь от отдельных норм в нормативных актах универсального характера, до узкоспециализированных нормативных актов отраслевых органов управления, которым была делегирована функция реализации государственной молодежной политики в подведомственной им сфере управления. В качестве ведущих направлений здесь выступает работа со студенчеством, военнослужащими, рабочей молодежью, а в начале ХХ в. целенаправленная реализация ряда проектов, направленных на социализацию молодежи и реализуемых посредством структур, выступающих прообразом будущих органов отраслевого управления молодежной политикой.
Государственная молодежная политика периода существования советского государства включает в себя несколько периодов, каждый из которых характеризуется наличием своих специфических характеристик, которые позволяют, с одной стороны отграничить его от предшествующего
и последующего периодов, а с другой, показать те общие парадигмы социальной и молодежной политики Советского государства, которые при
всех изменениях, в своей основе оставались постоянными на всем протяжении истории нашей страны советского этапа развития. Прежде всего,
речь идет о появлении в системе воздействия со стороны общества на
процесс социализации молодежи принципиально нового социального института, в качестве которого выступил комсомол (РКСМ / РЛКСМ /
ВЛКСМ). Данный факт стал своего рода трюизмом для большинства
представителей различных отраслей научного знания, обращающихся к
изучению, как государственной молодежной политики, так и иных аспектов социально-политической истории советского периода. Вместе с тем,
как вполне справедливо отмечает ряд российских историков, упрощенное
понимание комсомола как элемента системы государственного управления, выступающего в качестве непосредственного инструмента реализации молодежной политикой, определяемой руководящими органами правящей партии (РКП(б) – ВКП(б) – КПСС) не раскрывает всей специфики
той модели государственного управления, которая сформировалась в
нашей стране.
Управление общественными и экономическими системами 2013 № 2
-5-
С данной позицией следует вполне согласиться, как и с указанием на
необходимость поиска новых методологических подходов к изучению места и роли правящей партии, а, как следствие, и комсомола, в системе
управления соответствующими группами социальных отношений. Прежде
всего, речь идет о понимании места и роли решений, принимаемых в рамках деятельности их центральных органов в общей иерархии нормативноправовых документов советской эпохи. Традиционный подход представителей юриспруденции, ориентирующихся в своей исследовательской деятельности на принципы юридического позитивизма и основывающий
свою позицию на базе формальных признаков, содержащихся в совокупности нормативно-правовых актов, определяющих место и роль партии и
комсомола в конкретный исторический период, состоит в отрицании их
принадлежности к органам государственного управления. Данное теоретическое установление, как показывает совокупность многочисленных
частно-исторических исследований, страдает явно избыточным формализмом. В достаточно короткий период после событий октября 1917 г. и
Гражданской войны на территории СССР 1918-1920 гг. органы собственно
советской власти уходят на второй план, постепенно, но, как показывает
ход исторического процесса, неуклонно, становясь инструментом реализации политики, формулируемой в решениях центральных органов правящей партии.
Соответственно, исходя из изложенной выше исследовательской гипотезы, мы можем выделить в истории становления взаимоотношений
партии и комсомола несколько периодов. Определение каждого из которых связано именно с типом взаимоотношения между партией и комсомолом, между формальным и фактическим статусом решений, принимаемых
в рамках деятельности структур управления социумом, которые не могут
в полной мере быть ассоциированы со структурами государственного
управления (законодательными и исполнительными). Первый, очень короткий, причем даже не по историческим меркам, как это принято обычно
говорить, а даже по календарным меркам. Это, собственно, период от образования комсомола и до завершающего периода Гражданской войны на
территории СССР. В этот период комсомол очень быстро прошел путь от
самостоятельной организации молодежи, политически ориентированной
на программу большевиков, к курсу на максимально тесное сотрудничеУправление общественными и экономическими системами 2013 № 2
-6-
ство с РКП(б). Однако в этом стремлении быть партнерами, союзниками в
политическом процессе, он был практически сразу остановлен руководством партии, которое, на тот момент вполне справедливо полагало, что
никакого делегирования даже части полномочий сражающейся партии,
даже самому верному союзнику, в любом случае не даст ей положительного результата. После прекращения даже формальных претензий на
партнерские отношения со «старшим братом», комсомол, на завершающем этапе Гражданской войны, прежде всего в заявлениях руководителей
своих центральных органов управления, полностью ассоциировал себя с
правящей партией, определяя себя как ее резерв и помощника.
На следующем этапе комсомол, по сути, разделился на две части,
когда, в период возникновения в рамках правящей партии ряда оппозиционных течений, комсомол, по сути, разделился на тех, кто безоговорочно
поддержал сталинское большинство в партии и тех, кто, ориентируясь на
символы и знаковые фигуры времен Гражданской войны, не понял и/или
не принял смены идеологических ориентиров. Однако говорить о серьезном оппозиционном движении в комсомоле первой половины 20-х гг. ХХ
в. не представляется возможным в силу явной единичности случаев выступления комсомольских организаций и/или их руководителей оппозиционного характера.
Комсомол завершает процесс внутренней формализации, превращаясь в структуру, политически полностью ассоциированную с правящей
партией, закрепившую руководящую роль партии во всех возможных, в
рамках формализованных институтов, формул признания.
При этом, если ориентироваться на формальные показатели вовлеченности молодежи в механизм реализации властных полномочий на различных уровнях и ветвях государственной власти, мы можем констатировать рост целого ряда показателей. Однако с точки зрения формальноюридического определения места и роли комсомола в системе государственного управления обществом намечается, весьма значимое, с точки
зрения нормативного определения места комсомола, статусное изменение.
Комсомол, при всем усилении и укреплении инкорпорированности руководства комсомола в номенклатурную систему управления страной, формально-юридически начинает длительный процесс своей постепенной
трансформации к статусу общественной самодеятельной организации.
Управление общественными и экономическими системами 2013 № 2
-7-
Формально завершение советского этапа развития молодежной политики, основанной на наличии в обществе одной пропартийной молодежной организации, имеющей монопольное влияние в процессе участие
общественных организаций в социализации молодежи (процент максимального, хотя и формального охвата комсомолом молодежи доходил до
60%) произошел в период распада СССР 30 мая 1990 г. прошел съезд
ЛКСМ РСФСР, на котором был принят новый Устав. Еще находясь в составе ВЛКСМ, ЛКСМ РСФСР заявил о том, что он не рассматривает компартию в качестве главного и единственного политического партнера.
Состоявшийся в Москве 27–28 сентября 1991 г. XXII чрезвычайный
съезд ВЛКСМ объявил о прекращении деятельности ВЛКСМ путем его
реорганизации – разделения в соответствии с законом СССР «Об общественных объединениях» и Уставом ВЛКСМ, определил его правопреемниками республиканские союзы молодежи, являвшиеся субъектами федерации ВЛКСМ, включая ЛКСМ РСФСР.
Собственно этим и завершилось участие комсомола советского образца в реализации мероприятий государственной молодежной политики.
За свою историю комсомол, ставший на ранних стадиях своей истории,
монополистом в сфере организации молодежи, прошел ряд этапов развития. Каждый из них имел свою специфику с точки зрения вовлеченности
комсомола в реализацию функций государственного управления. И если в
20-30-е гг. ХХ в. подобная практика носит если не системный, то уж точно
не единичный характер, то начиная с середины 30-х гг., по мере укрепления и становления аппарата госуправления под контролем правящей партии необходимость в подобном участии минимизируется. Соответственно
начинается эволюция ВЛКСМ к статусу общественной организации, чья
борьба за интересы своих членов и участие в осуществлении государственной молодежной политики не только целиком находится в рамках
нормативно-правовой системы страны, но и осуществляется через формально легитимированные механизмы взаимодействия комсомола со
структурами государственного управления.
Начинается и процесс формирования новой системы органов государственного управления, реализующих государственную молодежную
политику, но уже в условиях новой социально-политической и экономической ситуации.
Управление общественными и экономическими системами 2013 № 2
-8-
Структуры управления государственной молодежной политикой советского периода можно разделить на три основные группы. При этом
полагаем возможным абстрагироваться от конкретных наименований органов управления и их разделения по сферам ответственности. Соответственно сюда в первую очередь, следует отнести, прежде всего, профильный отраслевой орган государственного управления образованием, это,
соответственно, наркомат (министерство, комитет) образования, с возможной градацией этих органов по уровням образования. Сюда же, на основании критерия профильности управления образованием полагаем возможным отнести те министерства / ведомства, которые имели в качестве
структурных подразделений образовательные учреждения различного
уровня, реализуя данную функцию в координации с министерством образования.
Во вторую группу полагаем возможным включить прочие структуры
государственного управления, которые, не занимаясь непосредственно
управлением образовательной функцией государственной власти, ориентированы на реализацию в отношении молодежи функций государственной молодежной политики. Соответственно сюда относятся органы государственной безопасности, занимающиеся молодежной средой как одним
из объектов обеспечения политики правящей партии в сфере внутренней и
внешней безопасности. Сюда же следует отнести и не столь значимые органы управления, занимавшиеся частными проблемами реализации государственной молодежной политики в сфере спорта, культуры и близких к
ним направлений деятельности. Их круг отличался на разных этапах развития советской государственности. Что же касается третьей группы, то
мы относим к ней организации не по степени их значимости в реализации
государственной молодежной политики, а исключительно по такому формальному признаку, как отсутствие формальной нормативной базы для
отнесения их к системе органов государственного управления. Соответственно сюда относятся прежде всего правящая партия РСДРП(б) –
РКП(б) – ВКП(б) – КПСС, фактически определявшей стратегические
направления и критерии эффективности государственной молодежной политики. Сюда же относится и комсомол, изначально ориентированная на
партию общественная организация по работе с молодежью, последовательно эволюционировавшая от обществен-ной организации с делегироУправление общественными и экономическими системами 2013 № 2
-9-
ванными ей государственными и протогосудар-ственными функциями
управления к полному отказу от них и сосредоточением основных усилий
на идеологическом воспитании молодежи. И, наконец, сюда же по формальному признаку вовлеченности в процесс реализации отдельных составляющих государственной молодежной политики, делегированных
партийными решениями, полагаем возможным отнести профсоюзы, действовавшие как в сфере образования, так и промышленного и сельскохозяйственного производства. К этой же группе следует отнести и многочисленные формально общественные организации в сфере культуры,
спорта, иных сфера проявления общественной активности. Свидетельство
их вовлеченности в реализацию функции госуправления мы видим в
предоставлении ряду из них квоты на выборах Съезда народных депутатов последних лет Советской государственности.
Однако общий вывод из анализа системы управления государственной молодежной политикой, места и роли в ней комсомола не позволяют
говорить о том, что комсомол был государственной организацией и/или
элементом системы государственного управления. Однако нет оснований
и отрицать выполнение им функций государственного управления, причем не только в сфере собственно молодежной политики, но и в иных отраслях народного хозяйства, так и в общественной жизни. Причем достаточно четко прослеживается тенденция к отходу ВЛКСМ от выполнения
государственных функций и обретение им, особенно в послевоенный период формальных черт общественного союза, взаимодействующего с органами отраслевого государственного управления через буфер совместных
координационных структур, чьи решения не носили нормативно обязательного характера. Участие же его в работе органов представительной
власти формально проходили исключительно в рамках действующего законодательства, при всем формализме данной процедуры в политической
системе СССР.
В качестве общего вывода представляется возможным говорить о
том, что история молодежной политики российского государства всех периодов его исторического существования была связана с осознанием государством необходимости своего участия в процессе социализации молодежи, который начинается в период формирования централизованного
государства эпохи позднего феодализма. Получив мощный импульс в хоУправление общественными и экономическими системами 2013 № 2
- 10 -
де формирования государственной системы образования и, одновременно
борьбы с негативными явлениями в молодежной среде российское государство к 1917 г. сформировало фактически все базовые элементы молодежной политики – понятие молодежи как отдельной социальной группы,
специализированное законодательство, а также систему органов управления общей компетенции с вменением соответствующих функций, либо
органов специальной компетенции, имеющих временный характер.
Однако события 1917 г. привели к формированию в России нового
типа государства, в рамках которого возобладали тенденции к монополизации политической власти и функций государственного управления. Эта
тенденция четко проявилась в системе взаимодействия правящей партии и
комсомола, как проводника ее политики в молодежной среде. Государственный аппарат в той или иной степени ретранслировал на общество
партийные установки и был орудием в руках носителей политической
власти. Соответственно и молодежная политика вполне подчиняясь общему курсу партии в различные периоды отечественной истории, имела
известные особенности, связанные с местом и ролью молодежи в процессах реформирования страны, степенью участия комсомола в ее реализации. Роль комсомола прошла несколько этапов, от фактического делегирования ему ряда функций государственного управления, что было свойственно двадцатым – первой половине тридцатых годов ХХ в., до постепенной трансформации в общественную организацию партийномонопольного типа, ориентированную на реализацию воспитательноидеологической функции в сочетании с факультативным участием в деятельности отраслевых органов реализации государственной молодежной
политики.
Изменения в социально-политической и экономической системе
нашего общества начала 90-х гг. ХХ в. привели к новому этапу формирования государственной молодежной политики с оригинальной нормативно-правовой базы, традициями теоретического изучения данного явления,
заложенными в нашей стране еще в середине 60-х гг. ХХ в., а также созданием различных, но специализированных органов ее реализации координационного, при сохранении традиционного распределения отдельных
направлений ее реализации между профильными министерствами и ведомствами.
Управление общественными и экономическими системами 2013 № 2
- 11 -
Таковы в самом общем виде основные закономерности развития
государственной молодежной политики за последние два века истории
российской государственности, показывающие ту преемственность, которая присутствовала в государственном строительстве России. Менялись
названия органов реализации ГМП, названия нормативных актов, но
неизменным оставалось одно – единство трех ее базовых элементов: молодежи, выделяемой как отдельной социальной группы, системы органов
управления общей и/или специальной компетенции и нормативноправовой базы всех уровней.
Управление общественными и экономическими системами 2013 № 2