Что хотелось бы видеть в концепции инфраструктуры

Щербинин Ю.Б., зам.директора ФГУП СНИБ “Эльбрус”
Что хотелось бы видеть в концепции инфраструктуры пространственных данных
“Интересы государства в информационной сфере заключаются в создании условий
для гармоничного развития российской информационной инфраструктуры, в том числе
инфраструктуры пространственных данных (ИПД), для реализации конституционных прав
и свобод человека и гражданина в области получения информационных ресурсов и
пользования ею в целях обеспечения незыблемости конституционного строя, суверенитета
и территориальной целостности России, политической, экономической и социальной
стабильности, в безусловном обеспечении законности и правопорядка, развитии
равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества”.
Приведенная выше цитата из проекта Концепции создания
и развития
инфраструктуры пространственных данных в Российской Федерации на период до 2010 года
(далее – Концепции ИПД) действительно отражает важность и актуальность поставленных в
Концепции ИПД проблем.
Пространственные данные необходимы научным организациям, органам
государственной власти и местного самоуправления, предприятиям и населению для
решения вопросов пространственного развития территорий и бизнеса.
К важнейшим тематическим направлениям пространственного развития относятся:
демографическая эволюция (укрепление региональной самобытности и многообразия
местных сообществ), вопросы охраны окружающей среды, экологической безопасности и
рационального природопользования, транспортное развитие (в том числе обеспечение
транспортной доступности отдаленных районов), организация энергоснабжения,
градостроительство (развитие городских и сельских территорий), сохранение и
приумножение исторического и культурного наследия, развитие промышленности (в том
числе возрождение депрессивных зон), создание единого информационного и
телекоммуникационного пространства, интеграция социально-экономического согласия
через политику пространственного развития.
Пространственные данные являются основой геоинформационных систем и имеют
стратегическое значение. По существу, ни одно какое-либо серьезное решение по
управлению территорией или развитию собственного бизнеса не должно приниматься без
“геоинформационной экспертизы”.
В целом принципы и решения Концепции ИПД принимаются. В деталях
рекомендуется внести некоторые уточнения.
Хотелось бы отметить ключевые моменты первого порядка:
1. Создание Правительственной комиссии по пространственным данным. Создание
межотраслевой рабочей группы.
2. Создание региональных экспертных, консультационных и координационных
советов при администрациях субъектов Российской Федерации.
3. Формирование баз пространственных данных и ГИС ОГВ в ситуационных и ГИС
центрах администраций субъектов Российской Федерации и муниципальных образованиях.
4. Образование региональных производственных объединений в инфраструктуре
пространственных данных и Советов директоров в качестве управляющего инвестиционным
процессом органа.
5. Обеспечение широкого распространения цифровых картографических основ и
снижение их стоимости, активное развитие рынка создания и использования
геоинформационной продукции предприятиями и организации, населением Российской
Федерации.
Однако, отметить их как ключевые сложно, так как они “размазаны” по тексту
документа и в выступлениях по поводу Концепции ИПД. Предлагается эти мероприятия
четко перечислить в тексте концепции.
1
Можно отметить ключевые моменты второго порядка:
1. Создание геоинформационной системы органов государственной власти (ГИС
ОГВ) Российской Федерации. Создание геоинформационных центров исполнительных
федеральных органов государственной власти.
2. Создание ГИС ОГВ субъектов Российской Федерации. Создание
геоинформационных
центров
при
главах
субъектов
Российской
Федерации,
межрегиональных объединениях.
3. Создание муниципальных ГИС в муниципальных образованиях, обеспечивающих
эффективный оборот информации о территории.
В Концепции ИПД эти моменты выделены, с нечетко выраженной
терминологической ошибкой – муниципальные ГИС отнесены к ГИС ОГВ.
Практически невозможно отметить ключевые моменты третьего порядка:
1. Крупномасштабные картографические документы (1:50000 и крупнее) и базы
пространственных данных со степенью подробности крупномасштабных карт хранятся в
муниципальных образованиях с информацией в границах их территорий, и содержат
информацию по земельным и градостроительным кадастрам, имущественным отношениям,
хозяйствующим субъектам (учреждениям, предприятиям, организациям, хозяйствам),
населению территорий.
2. Среднемасштабные картографические документы (1:200000, 1:100000) и базы
пространственных данных со степенью подробности среднемасштабных карт хранятся в
субъектах федерации с информацией в границах регионов, и содержат информацию по
природным ресурсам территорий (леса, воды, полезные ископаемые), региональной
инфраструктуре (границы муниципальных образований, транспортная сеть (железные и
автодороги, речные порты и пути, аэропорты), трубопроводы, линии электропередач и т.д.),
зонировании территорий, важнейшим экономическим объектам (экономически важным,
потенциально опасным и т.д.), важнейшим природным явлениям (подтопления, карст,
обрушения и т.д.), экологии, охраняемым территориям, заповедникам и заказникам,
памятникам истории и культуры.
3. Мелкомасштабные картографические документы (1:500000 и мельче) и базы
пространственных данных со степенью подробности мелкомасштабных карт хранятся в
исполнительных органах Российской Федерации с информацией в границах России, и
содержат агрегированную (генерализированную) информацию баз пространственных
данных регионов России, информацию о федеральной инфраструктуре (границы регионов,
транспортные магистрали, магистральные трубопроводы, линии электропередач и т.д.),
зонировании России (по системным признакам), важнейшим экономическим объектам
России, важнейшим природным явлениям, метеорологии, экологии.
В концепции предполагается, что пространственные данные будут храниться в
министерствах и ведомствах, субъектах Российской Федерации, органах местного
самоуправления и других, создающих эти данные организациях с различными формами
собственности. Отсутствие четко выраженного концептуального решения приведет к
многочисленным последующим дискуссиям, поэтому целесообразно сформулировать
единую точку зрения на момент утверждения Концепции ИПД.
О своевременности разработки Концепции ИПД говорить бесполезно, так как
разумные сроки давно прошли, и Россия опять догоняет другие страны. Мы исторически
привычно догоняем Америку и Европу, и, если затянем время, то начнем догонять Азию
(сейчас создается Национальная инфраструктура пространственных данных Таиланда). В
России эта работа начата второй раз (см. постановление Правительства Российской
Федерации от 16 января 1995 г. № 40 “Об организации работ по созданию
геоинформационной
системы
органов
государственной
власти”,
распоряжение
Правительства Российской Федерации от 4 декабря 1995 г. № 1686-р об основных задачах
ГИС ОГВ, постановление Правительства Российской Федерации от 22 ноября 1997 года №
1482 “О Правительственной комиссии по геоинформационным системам”). Хотелось бы
2
надеяться, что в этот раз работа не будет прекращена, и в России появятся инфраструктура
пространственных данных и геоинформационные услуги для предприятий и населения
страны.
На этом завершим анализ вопроса о ключевых моментах Концепции ИПД и ее
актуальности. Рассмотрим вопрос о понятийном аппарате Концепции ИПД.
Отсутствие или нечеткость формулировок применяемых терминов делает нечеткой и
саму Концепцию ИПД, ее принципы и мероприятия. Представляются неправомерно
объединенными в последовательный список вопросы создания организационной структуры с
вопросами решения технических задач.
Необходимо дополнить Концепцию ИПД понятийным аппаратом, начиная с
определения понятия “Инфраструктура пространственных данных” и включая
использованные при его определении термины.
Вашему вниманию предлагается (как вариант) следующее определение:
ИНФРАСТРУКТУРА ПРОСТРАНСТВЕННЫХ ДАННЫХ – это совокупность
1) организационных структур, правовых и нормативных механизмов,
2) информационных ресурсов пространственных данных,
3) информационных технологий создания и обработки пространственных данных,
телекоммуникационных технологий обмена пространственными данными, технических и
программных средств для работы с ними.
Необходимо дать определение применяемым здесь терминам, это понятная
специалистам задача. В данном тексте будем считать, что организационные структуры и
нормативная основа решают вопросы пунктов 2 и 3 определения, а информационными
ресурсами являются пространственные данные независимо от формы их представления,
лишь бы они была пригодны для использования, документированы и систематизированы.
Предлагается принципы и мероприятия по созданию ИПД разбить на три группы, указанные
в определении.
Рассмотренные выше три набора ключевых моментов относятся к первой группе
приведенного определения. Дополнительная информация к первой группе приводится в
конце текста, в примечании 1.
Хотелось бы понять термин “ситуационный центр” администраций субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований. См. примечание 2.
Следующее понятие - “Информационные ресурсы - документы и массивы
документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных,
других информационных системах), подготовленные и систематизированные в удобной и
пригодной для использования форме” – является общепринятым, цитируется по Концепции
формирования информационного пространства СНГ. Предположим, что Концепция ИПД
оперирует термином, понимаемым по данному определению.
В рамках концепции целесообразно дать специфицированное определение понятиям
“информационные ресурсы пространственных данных” и “информационные ресурсы
базовых пространственных данных”. При определении последнего понятия можно учесть,
что для системы базовых пространственных данных организуется государственное
дежурство, создается система баз метаданных и система стандартов и форматов обмена
пространственными данными.
Для третьей группы понятий приведенного определения инфраструктуры
пространственных данных существуют общепринятые определения, надо лишь
специфицировать их на особенности, связанные с пространственными данными.
Примечание 1. Дополнительная информация к вопросу создания организационных
структур, правовых и нормативных механизмов.
Пространственные данные по своей сущности являются транспрофессиональными,
проникающими в разнородные сферы деятельности. Пространственные данные
используются в инфраструктурах природно-ресурсной и градостроительной деятельности,
3
инфраструктуре жилищно-коммунального хозяйства, инфраструктурах экологической
безопасности и охраны здоровья населения, инфраструктурах правоохранительной и
оборонной деятельности, инфраструктурах управления имуществом и других.
Пространственные данные, при их наличии и рациональной организации, позволяют
проводить комплексный многофункциональный анализ состояния и перспектив
территориального развития и управления, событий и явлений.
Концепция ИПД предлагает мероприятия по созданию связующей основы
разнородных сфер деятельности, и в качестве такой основы рассматривает фундаментальную
информацию, включающую геодезические сети, географические и топографические карты и
планы, данные различных кадастров, материалы дистанционного зондирования Земли,
тематические пространственно привязанные данные.
Исходя из такого понимания, формирование ИПД на федеральном уровне является
функцией Правительства России, и мероприятия по ее созданию проникают в сферы
деятельности Минэкономразвития России, Минфина России, Минимущества России,
Роскартографии, МПР России, Минобороны России, Росземкадастра, Росгидромета,
Росавиакосмоса, Минсвязи России, Минтранспорта и МПС России, Госстроя России, МЧС
России, МВД России, ФСБ России, и других федеральных органов исполнительной власти.
Поэтому, в первую очередь, необходимо определить механизм координации
межведомственной деятельности. Без координации на федеральном уровне и формирования
нормативной основы межведомственной деятельности территориальных органов
исполнительной власти в регионах, не будут решаться вопросы создания ИПД на
региональном уровне.
В Концепции ИПД указано, что пространственные данные целесообразно хранить в
местах их создания, поскольку там их экономичнее актуализировать (обновлять). Такими
местами в настоящее время являются, в основном, территориальные подразделения и
ведомственные предприятия федеральных органов исполнительной власти вышеуказанного
списка в регионах.
С другой стороны, актуальность проверяется в процессе использования данных, и
реально проверить качество информационных материалов можно в процессе их применения
региональными и муниципальными органами управления. Основные проблемы
информационного обеспечения местного самоуправления: обеспечение доступа к
информации о ресурсах территории (градостроительных, земельных, лесных, водных,
полезных ископаемых и других); создание системы обеспечения информацией о субъектах
хозяйственной деятельности территории (отношения собственности, результаты
хозяйственной деятельности и др.). Имеющиеся в федеральных подразделениях
документальные и электронные информационные материалы недоступны в связи с
ведомственными запретами и ограничениями. По причине недоступности информационных
ресурсов не развиваются эффективные информационные технологии территориального
управления. В качестве примера можно привести ограничение доступа к информации
земельного кадастра, созданного подразделениями Росземкадастра. При отсутствии
ограничений земельно-кадастровые планы были бы использованы для создания
муниципальных и региональных систем управления имуществом и управления
территориальным развитием, потребность в этом есть. Но органам территориального
управления приходится создавать параллельно для собственных нужд силами архитектурных
и других служб аналогичные информационные ресурсы. Решающую роль в данном случае
играют ведомственные вопросы. Технические проблемы системы координат, форматов,
классификаторов, и др. решаются специалистами методами конвертации, и здесь
правительственные решения не требуются. Перевод документальных материалов в
электронную форму также является техническим вопросом.
Технические специалисты рассматривают такое определение ИПД:
“Инфраструктура пространственных данных (SDI) связывает узлы мировой сети
World Wide Web с целью обеспечения доступа к информации и обмена данными.
4
Концептуально SDI призвана сплести воедино многие ГИС узлы Сети в свободно
формирующиеся информационные сети”.
Для специалистов информационных и телекоммуникационных технологий
пространственные данные свободно формируются в ГИС-узлах интернета. Специалисты,
безусловно, решат вопросы эффективной передачи информации по сети. Им пока что
безразлично, что современные пространственные данные России существенно недостоверны
– гидрография, леса, рельеф, дорожная сеть, населенные пункты, объекты инфраструктуры
нанесены на доступные карты до перестройки, и в последние годы практически не
обновлялись. На картах нет новых трубопроводов и линий электропередач, а разрушенные с
карт не удалены, переименованные населенные пункты на картах присутствуют со старыми
названиями, площадные объекты не соответствуют современным границам населенных
пунктов, массовые дачные поселки, построенные “для прокорма” после 1992 года, на картах
отсутствуют, все еще считаются лесами. Еще ниже достоверность крупномасштабных
планов сельскохозяйственных угодий и планов населенных пунктов. Когда специалисты
разберутся с техническими вопросами телекоммуникаций, перед ними встанет вопрос – кто
должен заниматься созданием информационных ресурсов, и как они должны появляться в
ГИС-узлах интернета.
Решение вопроса создания информационных ресурсов по пространственным данным,
доступных органам регионального и муниципального управления, доступных субъектам
хозяйственной деятельности и населению, является проблемой федеральных органов
исполнительной власти России. Проблема заключается в преодолении ведомственных
запретов и ограничений, создании нормативной правовой базы информационного
взаимодействия и предоставления информационных ресурсов – пространственных данных.
В Концепции ИПД по данному вопросу сказано следующее:
“В рамках разработки и реализации мероприятий по управлению проектом создания
и использования инфраструктуры пространственных данных (ИПД) предполагается
выполнение следующих видов работ:
разработка проекта инфраструктуры пространственных данных и ГИС ОГВ,
рамочных законодательных инициатив по информатизации административных
территориальных образований совместно с федеральными информационными структурами
органов исполнительной власти на базе ГИС-технологий”;
“Разработка нормативно-правовых, нормативно-технических и методических
документов, регламентирующих создание и оборот пространственных данных в интересах
хозяйствующих субъектов и населения, органов государственной власти включает:
разработку и внедрение нормативно-правовых актов, регламентов по обмену
цифровой картографической и тематической информацией, создаваемой в различных
отраслях и академических институтах”;
“Для обеспечения совместимости и взаимодействия баз пространственных данных с
федеральными информационными системами и разработки справочных систем о наличии,
составе, уровне современности и местонахождении пространственных данных
предусматривается:
формирование баз метаданных о территории Российской Федерации, разработка и
внедрение узлов доступа к ГИС ОГВ, в том числе с использованием INTERNET-технологий;
многократность использования цифровых картографических основ при кардинальном
повышении их тиража в открытых форматах, читаемых всеми активно
эксплуатируемыми в России программными средствами ГИС. Обеспечение широкого
распространения цифровых картографических основ и снижение их стоимости, активное
развитие рынка создания и использования геоинформационной продукции”.
Данные положения отвечают на часть вопросов, но сказано явно недостаточно и
нечетко. В частности, применяется недостаточно понятная терминология, например
“федеральные информационные структуры органов исполнительной власти” (что это ?),
5
“административные территориальные образования” (предположительно, это регионы
России, муниципальные образования, городские и сельские поселения).
Конец примечания 1. Очень длинное примечание, но если его не вынести, то был бы
очень длинный основной текст.
Примечание 2. О ситуационных центрах.
Очевидно, имеет место повторное использование термина. Ранее ситуационными
центрами при Президенте России и при администрациях субъектов Российской Федерации
назывались группы специалистов-политологов и экономистов с привлечением экспертов
других профессий, решающие задачи анализа политической и социально-экономической
ситуации.
Создавались
бюджетно-финансовые
ситуационные
центры.
Сейчас
ситуационными центрами называют диспетчерские ситуационные комнаты на транспорте,
потенциально опасных объектах, охраняемых объектах и т.д.
Требуется либо сменить название, либо дать определение термина в рамках
Концепции ИПД.
Варианты современных определений:
“Ситуационные центры - специальные помещения, оснащенные комплексами
оборудования, которые позволяют визуализировать, представив в графическом виде,
огромные объемы информации, которые человек должен в течение очень короткого
времени осмыслить, проанализировать и принять решение”;
“ситуационный центр — это совокупность специальных информационных
технологий и аппаратно-программных комплексов, реализующих функции подготовки
управленческих решений с учетом оценки их последствий в реальном времени по отношению
к тем событиям, на которые нужно реагировать”.
В контексте Концепции ИПД трудно представить работу в режиме оперативного
реагирования. Однако, американцы говорят, что “мода прошлых лет, когда непременным
атрибутом стола руководителя был компьютер, проходит. У высокопоставленного
руководителя нет времени для работы с компьютером. Ему нужна ситуационная комната,
оборудованная всем необходимым, чтобы он минут за пять смог погрузиться в проблему и
начать интенсивно готовить решение, более полно используя свой опыт, знания,
интуицию”.
С учетом последнего мнения, ситуационный центр – это персональный технически
высокооснащенный компьютерный зал высокопоставленного руководителя.
Конец примечания 2.
6