1. Понятие и сущность коррупции, основные подходы к её определению. Формы проявления коррупции. Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 19.12.2023) "О противодействии коррупции" Коррупция(статья 1): а) злоупотребление служебным положением, 1) дача взятки, 2) получение взятки, 3) злоупотребление полномочиями, 4) коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; Коррупция — это злоупотребление служебным положением для достижения групповой или личной выгоды, незаконное получение выгоды государственным служащим в связи с занимаемым служебным положением и должностью. Коррупция — это негативное социально-правовое явление, наблюдающееся в публичном аппарате управления, которое выражается в моральном разложении представителей власти, умышленном использовании муниципальными и государственными служащими, другими лицами, выполняющими государственные функции, своего служебного статуса, положения, авторитета для личного (или группового) обогащения либо в иных корыстных интересах. Под коррупцией понимается продажность должностных лиц, государственных чиновников, политических и общественных деятелей, злоупотребление властными полномочиями для получения материальных выгод в личных целях. Широко истолковано понятие коррупции в Кодексе поведения должностных лиц (Ассамблея ООН, 1979 год). Понятие коррупции должно определяться соответственно с национальным правом. Оно подразумевает совершение (не совершение) определенного действия в процессе исполнения своих обязанностей вследствие принятых или требуемых подарков, стимулов или обещаний, их незаконное получение. Акт коррупции включает попытку коррумпирования. Сущность коррупции заключается главным образом в том, что она разлагает существующий государственный строй, подрывает эффективность функционирования государственных институтов, ослабляет контроль государства. Коррупция — умышленное использование государственными должностными или приравненными к ним лицами своего служебного положения и связанных с ним возможностей, сопряженное с противоправным получением имущества или другой выгоды, а равно подкуп указанных лиц путем противоправного представления им имущества или другой выгоды, с тем, чтобы указанные лица совершили действия или воздержались от их совершения при исполнении своих служебных обязанностей. Юридические признаки коррупции: 1. обязательный субъект коррупционных отношений — должностное лицо (либо приравненное к нему лицо), уполномоченное на выполнение государственных функций; 2. умышленная вина, которая сопровождается корыстной или иной заинтересованностью субъектов; 3. действие или бездействие — использование лицом своего служебного положения, а также связанных с ним возможностей; 4. корыстная цель — противоправное получение для себя или близких родственников имущественных или неимущественных благ, льгот, преимуществ в результате выполнения или невыполнения определенных действий по службе либо за обещание выполнить или не выполнить их в будущем. Выделяют следующие формы проявления коррупции: 1. совершение или несовершение какого-либо действия (с использованием своего служебного положения или связанных с ним возможностей в результате требуемых или принятых вознаграждений в любом виде); 2. незаконное получение вознаграждений или стимулов (в любом виде за совершение или несовершение какоголибо действия с использованием своего служебного положения или связанных с ним возможностей); 3. подкуп или попытка подкупа лица (для совершения или несовершения какого-либо действия с использованием своего служебного положения или связанных с ним возможностей). Помимо традиционных способов получения вознаграждения (деньги, дорогие подарки), практикуется также бесплатное предоставление услуг, подлежащих оплате; обещание трудоустроить на высокооплачиваемые должности; открытие на их имя счетов в иностранных банках; приобретение недвижимости за границей и др. Также выделяют три основных варианта коррупции: 1. обоюдовыгодная двусторонняя сделка; 1 2. вымогательство служащим взятки, дополнительного вознаграждения; 3. инициативный, активный подкуп служащих, в том числе с психическим и иным воздействием на них. Формы проявления коррупции: - взяточничество; - непотизм (кумовство); - фаворитизм; - лоббизм; - протекционизм; - незаконная приватизация; - незаконное распределение и перераспределение общественных фондов и ресурсов; - незаконное финансирование и поддержка политических структур; - предоставление льготных кредитов; - вымогательство; - использование разного рода контактов для получения доступа к определенным ресурсам — услугам, товарам, привилегиям, источникам дохода, оказание услуг друзьям, родственникам и др. Формами проявления коррупции выступают: 1) преступления коррупционной направленности (хищение материальных и денежных средств с использованием служебного положения, дача взятки, получение взятки, коммерческий подкуп и т.д.); 2) административные правонарушения (мелкое хищение материальных и денежных средств с использованием служебного положения, нецелевое использование бюджетных средств и средств внебюджетных фондов и другие составы, подпадающие под составы КоАП РФ); 3) дисциплинарные правонарушения, т.е. использование своего статуса для получения некоторых преимуществ, за которое предусмотрено дисциплинарное взыскание; 4) запрещенные гражданско-правовые сделки (например, принятие в дар или дарение подарков, оказание услуг госслужащему третьими лицами). 2. Формирование антикоррупционной культуры в обществе. 2) противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Антикоррупционная культура предполагает и наличие компетенций, необходимых для правообусловленного поведения: умение распознавать коррупцию как социальное явление; умение критически и объективно оценивать материалы, связанные с коррупционными проявлениями; способность четко представлять себе, что такое борьба с коррупцией и использовать все возможности для снижения коррупционности в тех или иных сферах жизни и деятельности; это устойчивая мотивация к антикоррупционному поведению, что должно соответствовать нравственно-правовым нормам общества Таким образом, уровень антикоррупционной культуры можно выразить как в степени освоения индивидом своих прав как гражданина, так и использования их с точки зрения исполнения обязанностей. Когда мы говорим об антикоррупционной культуре, то имеем в виду также и то, что каждый человек должен: уметь истолковывать те или иные положения закона и определять сферу их действия; уметь применять в своей жизнедеятельности правовые знания против коррупции; находить выход из запутанных правовых ситуаций, а значит, использовать закон для защиты своих прав и интересов. В связи с этим можно выделить следующие функции антикоррупционной культуры: познавательная функция, которая характеризуется осмыслением индивидом коррупционных явлений в правовой практике. В процессе реализации данной функции происходят изучение и объяснение антикоррупционных процессов, протекающих в различных системах общества (например, образовательная, политическая и экономическая системы). Познавательная функция не ограничивается только определением или объяснением причинно-следственных связей различных антикоррупционных явлений, что нисколько не 2 приближает нас к познанию антикоррупционной культуры. Она нацелена на вскрытие глубинных процессов, в основе которых лежат проблемы, являющиеся сутью, первопричиной возникновения коррупционных проявлений; функция моделирования служит средством формирования соответствующей модели антикоррупционного поведения. В процессе реализации данной функции происходит создание некого образа или стандарта антикоррупционного поведения индивида, соответствующего правовым нормам; регулирующая функция дает возможность сопоставлять свое антикоррупционное поведение с правовыми требованиями. Как показывает практика, антикоррупционная культура граждан может оказывать серьезное влияние на регулирование правовых процессов; способствовать консолидации различных социальных групп в деле поддержания и укрепления законопорядка в обществе; создавать предпосылки к тому, чтобы граждане уважали закон, что на деле означает способствовать эффективному функционированию правовой системы. Действительность такова, что правовые представления о правах и обязанностях, разрешениях и запретах становятся основой мотивации поведения индивида в направлении его антикоррупционной деятельности, т.е. проявления им активной роли в установлении и отстаивании законов. Отсюда следует вывод, что антикоррупционная культура индивида отражает его гражданскую активность и содействует реализации его прав, безопасности и правовой защиты. Однако в основе антикоррупционной культуры лежит правовая культура каждого человека, что ведет в конечном счете к устойчивости конституционного строя, укреплению верховенства закона, доступности законодательства, уважению к демократическим правовым институтам, строгому соблюдению законности. При этом необходимо отметить, что когда мы говорим об антикоррупционной культуре, то культурная преемственность не осуществляется сама по себе; здесь необходима организация специальной системы образования и воспитания молодежи. Более того, усвоение культуры должно строиться с учетом всех закономерностей коммуникативной деятельности. Образование каждого индивида складывается в ходе взаимодействия его с культурой сообщества, где главная роль принадлежит образовательному институту: школам и вузам, поскольку именно они способны вывести учащуюся молодежь за узкие рамки культуры той ниши, в которой они пребывают. Таким образом, антикоррупционное образование и воспитание является сегодня одним из важнейших факторов формирования антикоррупционной культуры, что в свою очередь способствует противодействию коррупции в России, уважительному отношению индивида к правам других, признанию необходимости права, сознательному соблюдению правовых норм. Формирование уровня антикоррупционной культуры - комплекс антикоррупционных мер должен сопровождаться широким участием общественности. Только тесное партнерство государства и общества позволят успешно противостоять коррупции. Без поддержки общества антикоррупционные меры, проводимые сверху, дают только частичный эффект. Нетерпимое отношение к коррупции должно стать гражданской позицией каждого, а честность и неподкупность – нормой поведения. Без наличия у граждан антикоррупционной культуры, стойкого иммунитета к коррупции, ее публичного порицания невозможно достижение желаемого результата. Каждый гражданин, каждая семья должны понимать, что борьба с коррупцией – дело всего общества. Принципиально важную роль в формировании антикоррупционной культуры играет работа с подрастающим поколением. Только внедрение с самого раннего возраста антикоррупционных стандартов поведения позволит искоренить это социальное зло. Важно с детства воспитывать личность в духе патриотизма и неприятия коррупции. Средства массовой информации призваны обеспечить атмосферу общественного неприятия коррупции, способствовать формированию активной гражданской позиции граждан, их деятельному участию в деле противодействия коррупции. Нередко коррупционные правонарушения являются следствием слабой правовой грамотности граждан при реализации своих прав и законных интересов. Необходимо добиваться кардинального искоренения правового нигилизма в обществе. Гармоничное сочетание традиционных духовных ценностей и лучших международных стандартов позволит воссоздать каноны правомерного поведения граждан. Осознание и неприятие коррупции как чуждого национальной культуре явления – основа антикоррупционной культуры нашего общества. 3. Методы противодействия коррупции (институциональные инструменты, общественно-политические инструменты). 3 Меры по противодействию коррупции можно подразделить на две достаточно общие группы. В первую группу входят меры борьбы с внешними проявлениями коррупции (взятки конкретным чиновникам), с уже существующей коррупцией, с конкретными коррупционерами, во вторую — с институциональными предпосылками, обусловливающими коррупцию, с потенциальной коррупцией, с тем безличным коррупционером, в которого может, при некоторых условиях, превратиться чиновник. Из этого разграничения нетрудно заметить следующее. Во-первых, первая группа мер будет носить карательный характер, который выражается в ужесточении государственного контроля, которое Huntington1 назвал одной из причин расцвета коррупции в развивающихся странах. Во-вторых, карательные меры будут приводить к новому витку коррупции еще и по следующим соображениям. С одной стороны, каждая из мер, направленных на снижение коррупции, связана с затратами на получение информации, на поимку коррупционеров, на их осуждение и так далее. Чем больше коррупционеров, тем больше затраты на их поимку. С другой стороны, уровень потерь для коррупционера растет в связи с применением достаточно суровых мер наказания. Другими словами, в известном предположении Becker и Stigler2 (коррупция существует вследствие того, что прибыль должностного лица, привлекающего нарушителя к ответственности гораздо ниже, чем наказание потенциального нарушителя) прибыль должностного лица падает или остается неизменной, а уровень наказания потенциального коррупционера растет, что и приводит к росту коррупции. В-третьих, борьба с коррупцией в рамках первого метода, целью которой является сам коррупционер, а не коррупция, будет носить характер борьбы Геракла с гидрой, у которой постоянно вырастают новые головы, что обусловливает циклический характер искоренения коррупции. В-четвертых, в рамках данного подхода «с коррупцией среди государственного аппарата боролись исключительно представители этого аппарата. Это приводило к двум последствиям: боровшиеся были органически не в состоянии менять коренные причины, порождающие коррупцию, поскольку они восходили к важнейшим условиям существования системы; борьба против коррупционеров нередко перерастала в борьбу против конкурентов на рынке коррупционных услуг». Вторая группа мер носит превентивный, а не карательный характер, направлена против причин, а не внешних выражений коррупции, и поэтому лишена многих недостатков, присущих «методу войны». Меры превентивного характера были собраны сотрудниками Мирового банка в единую многоцелевую стратегию борьбы с коррупцией. Она состоит из пяти разделов: 1. Институциональные основы: институциализация независимой и эффективной судебной власти; расширение сферы действия парламентского контроля; обеспечение независимости правоохранительных органов. 2. Политическая ответственность: политическая конкуренция, заслуживающие доверия политические партии; прозрачность в финансировании партий; прозрачность процедуры голосования для избирателей; обязанность госслужащих декларировать имущество, правила, регулирующие вопрос конфликта интересов. 3. Расширение возможностей участия гражданского общества: гарантирование свободы информации; усиление роли СМИ. 4. Конкурентный частный сектор: реструктуризация монополий с целью повышения конкурентности; снижение барьеров входа на рынок, связанных с необходимостью получения различных разрешений; прозрачность корпоративного менеджмента; увеличение прав деловых ассоциаций. 5. Управление государственным сектором: найм на государственную службу на основе заслуги, достойная оплата труда государственных служащих; децентрализация власти; повышение прозрачности бюджетного процесса для контролирующих органов; повышение прозрачности в налоговой администрации, лишение налоговых служащих возможности произвольно предоставлять налоговые льготы, упрощение налоговой администрации. В докладе Фонда ИНДЕМ «Коррупция в России: кто кого?» среди прочих прямых антикоррупционных мер составители упомянули совершенствование законодательства, которое должно осуществляться по следующим направлениям: распутывание противоречий и прояснение туманностей в действующем законодательстве, поскольку все это создает возможность для чиновного произвола и коррупции; «закрытие» многочисленных отсылочных норм в действующих законах; 4 ревизия шкалы наказаний за коррупционные действия с учетом того, что часто завышенные наказания мешают доказательству преступлений; дифференцирование в Уголовном кодексе коррупционных действий; пересмотр шкал пошлин, штрафов и т.п. (слишком высокие штрафы так же неэффективны, как и слишком низкие, поскольку стимулируют уход от них с помощью взятки). Там же предлагались конкретные практические шаги в направлении борьбы с несовершенными нормами права в виде ужесточения контроля над ведомственным нормотворчеством и учреждения постоянно действующей экспертизу законодательства на «антикоррупционность». Следует также отметить, что меры по борьбе с несовершенствами законодательства, повышающими вероятность коррупции, уже были опробованы на практике в РФ. Несовершенства норм права, повышающих вероятность коррупции, можно разделить на следующие группы: 1. Для исполнения нормы права индивид вынужден затратить слишком много ресурсов, что вызывает у него желание заплатить за неисполнение данной нормы права. В данную категорию входят материальные нормы, которые либо требуют от субъекта права слишком многого, либо процессуальные нормы права, которые допускают наложение дополнительных потерь в процессе привлечения к ответственности. В качестве фактора, увеличивающего потери можно назвать и «пересечение» контрольных полномочий правоприменительных органов. Количество проверок резко увеличивает потери для экономического агента, и, тем самым, предоставляет коррумпированному чиновнику возможность вступить в договорные отношения. 2. Нормы права дают должностному лицу возможность выбирать между различными вариантами поведения по своему усмотрению. 3. Нормы права, регулирующие поведение должностного лица, отсутствуют, позволяя ему тем самым вести себя по своему усмотрению. Данный случай тесно связан со второй группой коррупциогенных норм. «Демаркационная линия» разделяет случаи предоставления дискреционных полномочий из благих побуждений (например, относительно определенные альтернативные санкции в административном процессе), и ошибки в нормотворческом процессе, допускающие пробелы права. Данный фактор коррупциогенности будет рассмотрен на примере конфликта интересов в российском законодательстве. 4. Нормы права наделяют должностное лицо либо ведомство правом разрабатывать и принимать нормативные акты. В данной категории рассматривается частный случай «присвоения государства» (state capture). Вообще, присвоение государства представляет из себя покупку процесса нормотворчества (осуществляемого как законодательной, так и исполнительной властью) заинтересованными лицами. Административные органы «захвачены» в том случае, если они регулируют общественные отношения в узкогрупповых интересах. Концепт «присвоения государства» интересует нас постольку, поскольку закон предусматривает возможность (подчас оформляя её многочисленными отсылочными нормами) «покупки» процесса ведомственного нормотворчества. В источнике перечислены следующие институциональные меры по противодействию коррупции: Следует отметить некоторые из них: - Создание в 150 странах в соответствии с п. 2 ст. 6 и ст. 36 Конвенции ООН от 31.10.2003 специализированных независимых органов по борьбе с коррупцией. Главное их достоинство и преимущество — независимость. По выражению одного из бывших Президентов Индии Абдула Калама: «Самая опасная коррупция — которая сама себя контролирует». - Парламентский контроль с созданием комиссий ad hoc («специально для этого»), по расследованию конкретных случаев коррупции, получившим общественный резонанс. - Независимость и прозрачность судебной системы. Обеспечение конкуренции при государственных закупках. - Транспарентность (открытость, гласность, доступность, публичность, прозрачность), которая предполагает готовность государственных служащих предоставлять информацию: коррупция не живёт там, где всё прозрачно. - Декларирование доходов и активов должностными лицами и государственными служащими с проверкой в отдельных странах имущества и финансовых активов государственных служащих после завершения ими службы с целью выявления возможных незаконных источников дохода, а также декларирование активов своих супругов и детей. - Открытость бухгалтерской и иной публичной отчетности с применением гражданско-правовых, административных или уголовных наказаний за подделку, учетных записей, счетов и финансовых отчетов компаний. - Ведение мониторинга возможных точек возникновения коррупционных действий и строгий контроль за деятельностью лиц, находящихся в этих точках. - Формирование системы негативного бескомпромиссного отношения общества и нетерпимости коррупции, воспитание граждан в духе честности как социальной нормы. - Принятие Стандартов (Кодексов) поведения государственных, корпоративных служащих. - Заключение при приеме на работу антикоррупционных договоров об обязательстве не принимать и давать взятки и реагировать на случаи коррупции с лишением должностей лиц, уличенных и коррупции. - Формирование и внедрение системы антикоррупционного комплекса, т. е. создание внутри компаний соответствия ее деятельности требованиям законодательства (антикоррупционное управление персоналом). 5 - Принятие стимулирующих систем вознаграждения честного труда. - Развитие гражданского контроля и системы информаторов о фактах коррупции, создание «Горячих линий», механизма их гарантированной государственной защиты. установление денежного вознаграждения за антикоррупционной активности информаторов. - Возвращение активов государства, утраченных в ходе коррупционной деятельности и доходов, полученных от незаконной деятельности коррупционеров по правилам презумпции их вины. - Антикоррупционное и образовательное просвещение, выработка и внедрение образовательных программ для учащихся школ, студентов, населения. - Антикоррупционная пропаганда (от детских рисунков до баннеров). - Расширение использования информационных информационно-коммуникационных технологий (ИКТ). 4. Использование результатов оперативно-розыскной деятельности при возбуждении и расследовании уголовных дел коррупционной направленности. Практика показывает, что эффективность раскрытия и расследования коррупционных преступлений во многом определяется четкой организацией и тактикой проведения оперативно-розыскных мероприятий и первоначальных проверочных действий, направленных на выявление и закрепление фактических данных - следов преступной деятельности, отражающих способы действий преступников и обстоятельства совершения ими коррупционных посягательств. Грамотное применение следователем результатов оперативно-розыскной деятельности и производства на их основании следственных действий, при возбуждении и расследовании коррупционных преступлений, в том числе, связанных со взяточничеством, имеет важное значение для привлечения виновных к уголовной ответственности, предотвращает возможное прекращение уголовного дела на стадии предварительного следствия и оправдания преступника в ходе судебного разбирательства. Планирование расследования должно осуществляться совместно с оперативными органами. Это позволяет распределить усилия по раскрытию преступления в зависимости от направленности деятельности подразделений 27 сентября 2013 г. вышел совместный приказ МВД России, Минобороны России, ФСБ России, ФСО России, ФТС России, СВР России, ФСИН России, ФСКН России и СК России №776/703/509/507/1820/42/535/398/68 «Об утверждении Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд». Указанный нормативно-правовой акт внес ряд изменений в процедуру предоставления результатов оперативно-розыскной деятельности (далее - ОРД). В частности, как следует уже из названия данного документа, результаты ОРД на сегодняшний день (в отличие от ранее действовавшего порядка) не предоставляются ни прокурору, ни дознавателю. Относительно исключения прокурора можно отметить, что эта корректировка является одним из следствий принятия изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ (далее - УПК) и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», которыми наряду с прочим из компетенции прокурора исключено право давать поручения о проведении оперативно-розыскных мероприятий. Согласно указанию Генеральной прокуратуры РФ от 29 сентября 2008 г. №1/7818 «О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», руководители органов внутренних дел, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, представляют по требованию уполномоченных прокуроров подлинные оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий, в том числе и с использованием оперативно-технических средств, а также учетнорегистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий. Фактически можно констатировать, что прокурор не вправе каким-либо образом участвовать в деятельности по выявлению преступлений коррупционной направленности. Возникает вопрос: насколько целесообразно устранять лицо, осуществляющее надзор за законностью, из круга субъектов, которые могут непосредственно участвовать в деятельности по выявлению преступлений коррупционной направленности? Безусловно, нельзя говорить о том, что прокурор стал совершенно незаметной фигурой. Как следует из вышеуказанных нормативных актов, последний вправе требовать соответствующие оперативно-служебные документы, но при этом самостоятельно инициировать проверки, направленные на выявление фактов коррупции, он не может. Согласно ст. 11 Федерального закона от 12.08.1995 №144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее Закон об ОРД) результаты оперативно-розыскной деятельности могут служить поводом и основанием для возбуждения уголовного дела, представляться в орган дознания, следователю или в суд, в производстве которого находится уголовное дело, а также использоваться в доказывании по уголовным делам. При этом ст. 89 УПК РФ требует их соответствия требованиям уголовно-процессуального законодательства. 6 По преступлениям коррупционной направленности результаты оперативно-розыскной деятельности фиксируют совершение объективной стороны преступления, при этом содержащиеся в них сведения невозможно восполнить иными средствами доказывания. Мы полагаем, что специфика доказательственной деятельности по данной категории преступлений определяет возможность использования полученных органом дознания материалов в качестве доказательств. При этом оценка полученной оперативной информации в ходе осуществления оперативно-розыскной деятельности не является элементом процесса доказывания. В данном случае начальник оперативного подразделения и руководитель органа дознания производят ведомственный контроль, качество которого является одной из составляющих гарантии достоверности полученных результатов. Вместе с тем проверка и оценка результатов ОРД на этапе представления их следователю является неотъемлемым этапом процесса доказывания, в ходе которого и делается вывод о процессуальном статусе представленных документов. В целях обеспечения законности при производстве по уголовному делу необходимо соблюдение следователем ряда условий. Во-первых, необходима оценка представленных документов на соответствие критерию «допустимости», то есть соблюдения порядка их собирания, закрепления и проверки. В данном случае нормативные требования определяются не уголовно-процессуальным законодательством, а Законом об ОРД и включают необходимость соблюдения следующих условий. 1. Основаниями для проведения ОРМ являются сведения о коррупционной деятельности разрабатываемого лица, подтвержденные объяснениями свидетелей. При этом умысел на получение незаконного вознаграждения должен сформироваться у виновного независимо от действий оперативников. Основной целью проведения оперативнорозыскного мероприятия является пресечение совершаемого преступления, а не формирование условий, способствующих противоправным действиям. 2. Цели проведения оперативно-розыскного мероприятия должны соответствовать требованиям Закона об ОРД. Например, оперативный эксперимент может быть проведен только для пресечения тяжкого преступления - ст. ст. 290, 291 УК РФ. 3. Оформление документов, разрешающих проведение ОРМ необходимо производить с учетом особого порядка получения разрешения для отдельных категорий должностных лиц. 4. Результаты проведения мероприятия документируются с учетом положений Закона об ОРД, по аналогии с требованиями уголовно-процессуального законодательства: - мероприятие проводится на основании мотивированного рапорта оперативного сотрудника и постановления, подписанного соответствующим руководителем; - в материале, предоставленном следователю, обязательно должен содержаться оригинал постановления, подписанный лицом, в отношении которого проводилось мероприятие; - при проведении необходимо присутствие не менее двух дееспособных граждан, достигших возраста 18 лет, не заинтересованных в результатах изъятия; - результаты оформляются протоколом, который должен быть подписан всеми участниками ОРМ и содержать отметку о вручении копии разрабатываемому лицу: - изъятие предметов и документов заносится в протокол, в котором указываются их индивидуальные признаки. Во-вторых, следует произвести проверку относимости проведенного мероприятия к событию преступления. При этом определяется наличие или отсутствие признаков конкретного состава коррупционного преступления, по которому дело может быть возбуждено. Например, возбуждение уголовного дела по ст. 290 УК РФ возможно в том случае, если виновнее лицо получило взятку за совершение входящих в его служебные полномочия действий в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, способствование совершению указанных действий, за общее покровительство или попустительство по службе, за совершение должностным лицом незаконных действий. Однако получение должностным лицом вознаграждения за использование исключительно личных, не связанных с его должностным положением, отношений не может квалифицироваться по статье 290 УК РФ. Кроме того, по коррупционным преступлениям относимость результатов оперативно-розыскной деятельности оценивается с учетом персонификации лица, совершившего преступление. Прежде всего, необходимо установить является ли оно субъектом указанных преступлений - должностным лицом. При этом следует исходить из того, что должностными признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти, либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. В-третьих, требуется проведение проверки и оценки сведений, полученных оперативным путем, на соответствие их действительности, т.е. на достоверность. Соблюдение формальных требований законодательства, регламентирующего оперативно-розыскную деятельность, не является гарантией того, что полученные в ходе указанной деятельности сведения объективно, неискаженно отражают произошедшие события и в полной мере им соответствуют. В.А. Азаров отмечает, что проверка 7 достоверности представленных следователю результатов оперативно-розыскной деятельности является обязательным этапом процедуры легитимизации сведений, полученных оперативным путем. На этом этапе ключевым моментом является проверяемость полученных сведений. На наш взгляд, использовать результаты оперативно-розыскной деятельности в качестве доказательств можно только после подтверждения, имеющихся в них сведений иными средствами доказывания. Так, получение взятки должно подтверждаться должностной инструкцией взяткополучателя, показаниями его руководителя относительно круга его должностных обязанностей и порядка их исполнения и т.д. Указанные действия должны быть проведены на стадии доследственной проверки, что обеспечивает законность возбуждения уголовного дела. В соответствии с требованиями Инструкции «О порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю, прокурору или в суд», материалы передаются следователю соответствующим постановлением. При этом выводы следователя по результатам проверки и оценки представленных документов процессуально никак не оформляются. Отсутствие установленной процессуальной формы для отражения такого решения оставляет неопределенным правовой статус переданных материалов. Предлагаем урегулировать этот вопрос на законодательном уровне, предусмотрев вынесение следователем мотивированного постановления о принятии, либо отказе в принятии документов (предметов), полученных органом дознания в результате оперативно-розыскной деятельности. Статью 89 УПК РФ «Использование в доказывании результатов оперативно-розыскной деятельности» целесообразно дополнить частью второй следующего содержания: «Решение о принятии, либо отказе в принятии документов (предметов), полученных органом дознания в результате оперативно-розыскной деятельности и использовании их в качестве доказательств выносится следователем после оценки полученных материалов с точки зрения относимости, допустимости, достоверности». Внесение указанных изменений зафиксирует результаты проверки и оценки представленных материалов и определит их процессуальный статус. Кроме того, оформление решения следователя о принятии результатов оперативно-розыскной деятельности постановлением повысит гарантии правовой защищенности участников уголовного судопроизводства, обеспечит реализацию их права на обжалование решений следователя. 5. Правовая основа, понятие, сущность, принципы и методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, ее значение в качестве меры по устранению обстоятельств, способствующих совершению преступления. Правовая основа антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов: Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» относит антикоррупционную экспертизу правовых актов и их проектов к одной из основных мер профилактики коррупции (ч. 2 ст. 6) Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» установил правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения (ч. 1 ст. 1) Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» утверждены Правила и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Антикоррупционная экспертиза – оценка нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Коррупциогенные факторы – положения нормативных правовых актов (их проектов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Нормативный правовой акт – письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение. Сущность ??? Принципы проведения антикоррупционной экспертизы 8 Обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов (проекты нормативных правовых актов, разработанные после вступления в силу Федерального закона № 172-ФЗ, должны пройти процедуру антикоррупционной экспертизы) Оценка нормативного правового акта (его проекта) во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами (следует изучать все связанные с ним нормативные правовые акты, регулирующие те же или схожие правоотношения на предмет выявления коррупциогенных факторов и (или) противоречий, прежде всего, с актами, имеющими высшую юридическую силу) Обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы (заключение по результатам антикоррупционной экспертизы должно содержать аргументированные выводы, свидетельствующие о наличии (отсутствии) коррупциогенных факторов, основываться на непредвзятости эксперта, а также должно предоставлять возможность сопоставить сделанные выводы с объективными данными) Компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу (экспертизу должны проводить лица, обладающие достаточным объемом знаний для этого и имеющие на это полномочия) Сотрудничество органов государственной власти, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц с институтами гражданского общества (гарантированность возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы, размещенных в открытом доступе проектов нормативных правовых актов, привлечение профильных экспертов при подготовке заключения об антикоррупционной экспертизе) В «Методике проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» акцентированы два компонента: – определение правил предупреждения и выявления при подготовке и принятии документов коррупциогенных факторов и коррупциогенных норм; – описание коррупциогенных факторов. Вместе с тем процедура производства экспертного исследования и оформления его результатов подробно не регламентирована. Прежде чем выработать эту процедуру, сформулируем требования к ней: – она должна предусматривать основания для начала и окончания; – она должна содержать логически обособленную последовательность действий, способствующих наиболее полной реализации инструментов, направленных на обнаружение коррупциогенных факторов в текстах нормативных правовых актов; – она должна разделять процесс антикоррупционного анализа на отдельные стадии, каждая из которых включает выполнение определенного действия, направленного на достижение общего результата; – она должна определять содержание каждого действия и его результат. Общими основаниями для начала антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов являются: 1) подготовка проекта нормативного правового акта; 2) принятие решения о проведении независимой экспертизы проекта правового акта; 3) поступление нормативного правового акта на государственную регистрацию в Минюсте России. Непосредственным основанием процедуры антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов является назначение экспертизы. Определение основных стадий ее проведения будет способствовать выявлению последовательности действий, формирующих эту процедуру. В специализированной литературе выделяются следующие основные этапы процесса проведения антикоррупционной экспертизы: (I) подготовительная стадия, предусматривающая следующие шаги: 1) сбор информации; 2) выбор нормативного акта; 3) анализ социальных (экономических) отношений, которые регулируются выбранным нормативным актом; (II) стадии проведения экспертизы, включающие: 1) функциональный анализ деятельности органа власти (исходя из нормативного акта и ограничиваясь им); 2) определение дискреционных полномочий; 3) определение полномочий, касающихся юридических (физических) лиц, связанных с наложением на них некоторых ограничений, требований (контрольными процедурами, требованием предоставить информацию и т. п.); 4) сравнительный анализ полномочий, указанных в п. 3 в отношении нескольких законов; 5) заполнение оценочного листа (чрезмерные ограничения); 6) заполнение оценочного листа в отношении полномочий, которые наделяют государственного служащего возможностью выбора, связанного с наложением на граждан и юридических лиц ограничений и обременений; 7) выписывание бланкетных норм; 8) заполнение оценочного листа «Бланкетные нормы»; 9) заполнение сводной таблицы коррупциогенности нормативного правового акта; 9 10) заполнение таблицы предложений по уменьшению коррупциогенного потенциала; 11) подготовка текста экспертизы (описательная и табличная части). Антикоррупционная экспертиза, как и любой другой вид деятельности, предполагает применение определенной совокупности (системы) приемов и операций, ведущих к достижению цели. В широком смысле цель исследования нормативных правовых актов в данном случае заключается в нейтрализации их коррупциогенности. При оценке нормативных правовых актов на коррупциогенность используются следующие методы познания. 1. В качестве базового используется общелогический метод познания – анализ (метод познания, в основу которого положены приемы и способы расчленения системы на составляющие ее элементы). Данный метод имеет целью переход от изучения целого к изучению частей. Познание свойств элементов необходимо для того, чтобы понять закономерности их соединения в рамках целого. Под нормативным анализом, по нашему мнению, может пониматься совокупность операций, направленных на выработку правовых решений социальных проблем, алгоритма поведения лиц в правовой ситуации. Цель нормативного анализа (как и экспертизы в целом) – нейтрализовать коррупциогенность нормативного правового акта или его проекта. Данная цель достигается посредством выявления и корректировки (либо исключения из текста) коррупциогенных норм нормативного правового акта или его проекта. 2. По «информационному основанию» на первый план выдвигаются методы опережающей информации. Их применение дает оптимальный результат на подготовительных этапах проведения оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность. Для данной группы методов характерно базирование на фактически имеющемся материале об общественных отношениях, регламентируемых данным нормативным правовым актом (проектом нормативного правового акта), информации об их развитии. Указанные методы могут быть реализованы в следующем порядке: а) определение оптимально полного перечня данных об объекте антикоррупционного анализа; б) установление источников информации, содержащих данные об объекте антикоррупционного анализа (данные правового мониторинга, универсальные и специализированные базы данных о законодательстве и правоприменительной практике, например: данные судебных органов и органов исполнительной власти, электронных справочных правовых систем, налоговых органов, средств массовой информации, статистической информации, научных публикаций); в) анализ и оценка экспертом данных (количественных, качественных) об объекте антикоррупционного анализа. 2.1. О развитии общественных отношений в той или иной области, помимо собственных знаний и личного опыта эксперта, существует другая информация. Эту информацию можно условно разделить на официальную и неофициальную. К официальной информации можно отнести законодательство в рассматриваемой области, официальные публикации (изданные или электронные), специализированные статистические данные, публичные отчеты официальных учреждений (государственных, международных), данные судебной практики, архивные материалы. К неофициальной информации могут быть отнесены печатные и электронные средства массовой информации, издания (книги, отчеты, исследования и т. д.), разработанные частными, негосударственными учреждениями (национальными и международными), неофициальные Интернет-ресурсы. Анализ указанной информации должен быть многоаспектным, при этом предпочтение целесообразно отдавать официальным источникам. 3. Применение социологического метода в деятельности по оценке нормативных правовых актов на коррупциогенность обусловлено необходимостью выявления информации о восприятии гражданами государственной политики, в том числе в области нормотворчества. Социологические исследования призваны выявить общественное мнение по поводу эффективности действующих или предложенных правил. По мере внедрения информационнокоммуникационных технологий целесообразно ввести практику one-line-исследований значимых решений и норм. 4. Применение метода функционального анализа обусловлено тем, что положения большинства нормативных правовых актов применяются и приводятся в исполнение определенными публичными органами или органами, специально создаваемыми для применения этих норм. От того, как они функционируют, зависит эффективность соответствующих нормативных правовых актов. Для установления институциональных и практических характеристик органов публичного управления следует провести их функциональный анализ: - компетенция органа власти (нормативно установленные цели; предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия; властные полномочия); - внутренняя структура (структурные подразделения, специализация, территориальные органы); - ответственность (внутренняя, вышестоящая); - контроль (внутренний, вышестоящий, внешний, общественный); - транспарентность; - обеспеченность необходимыми ресурсами; - уровень мотивированности служащих (карьера, социальная защита, оплата труда). Результаты функционального анализа позволят определить недостатки в деятельности органа власти, дублированность полномочий, недостаток средств, необходимых для нормальной работы, и др. 10 5. Важным методом, применяемым при оценке нормативных правовых актов на коррупциогенность, является экстраполяция: перенесение прошлого и настоящего состояния исследуемого объекта на его будущее состояние. В более широком теоретическом аспекте она является важной предпосылкой построения нового знания во всех областях науки. Широкое использование экстраполяция находит в аналитической работе, при постановке диагноза, прогнозировании. Применение экстраполяции при оценке нормативных правовых актов на коррупциогенность позволит определить, к каким коррупционным стратегиям могут привести дефекты оцениваемого нормативного правового акта, определить возможные коррупционные проявления. 6. Использование системного анализа обусловлено необходимостью учета системных связей отдельных норм, положений, соединяющихся в рамках анализируемого акта. Под системным анализом понимается совокупность методов и средств, используемых при исследовании сложных объектов, прежде всего методов выработки, принятия и обоснования решений при создании социальных систем и управлении ими. 7. Широкое использование имеет метод экспертных оценок. Экспертные оценки основываются на информации, предоставленной экспертами в процессе систематизированных процедур выявления и обобщения мнения. Компетентные оценки специалистов уже в настоящее время являются надежной основой прогнозирования эффективности конкретных норм права, состояния законности, направленности правового сознания населения, его политической и правовой активности, решения других актуальных проблем общей теории права. Качество применения этого метода во многом обусловливает эффективность всей оценки нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность. По этой причине особое внимание следует уделить компетентности экспертов, привлекаемых к оценке нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность. Именно экспертам предстоит на основе собственного опыта определить - возможные формы преследования коррупционного интереса; - возможные коррупционные стратегии; - воздействие того или иного коррупциогенного фактора на регламентированные нормативным правовым актом общественные отношения; - выполнимость нормативных предписаний, содержащихся в нормативном правовом акте; - способность содержащихся в нем предписаний обеспечить эффективную реализацию закона в конкретных общественных отношениях; - рекомендации по устранению выявленных коррупциогенных факторов и устранению (коррекции) норм, их содержащих. На результаты экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность значительное влияние может оказывать мнение его разработчиков, поэтому для объективной оценки необходимо привлечение независимых экспертов. Метод экспертных оценок должен применяться на всех этапах. 8. Статистические методы определяют совокупность приемов обработки количественной информации об объекте оценки на коррупциогенность. Использование методов данной группы целесообразно на заключительной стадии оценки нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность. Одним из элементов экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность является типология коррупциогенных факторов. Следует отметить, что по мере развития концепции антикоррупционной экспертизы типология этих факторов была существенно расширена. Таким образом, действующая Методика предусматривает 11 коррупциогенных факторов (Методика, действовавшая ранее, содержала 17 факторов). Для совершенствования типологии коррупциогенных факторов экспертам следует вести мониторинг ее изменения, следить за изданием памяток и методик по анализу коррупциогенности нормативных правовых актов, а также за появлением новых научных разработок в этой области, посещать научные конференции, антикоррупционные тренинги и семинары, посвященные анализу законодательства на коррупциогенность. Результативность любой деятельности зависит от первоначальных, базовых установок, положенных в ее основу. О таких установках обычно говорят, как о правилах деятельности. Производство антикоррупционной экспертизы также должно быть основано на ряде правил, следование которым обусловлено спецификой данной экспертизы. Эффективность оценки нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность определяется ее системностью, достоверностью и проверяемостью результатов. Для обеспечения отмеченных характеристик экспертами (специалистами) применяется ряд специфических правил, которые можно отнести к элементам, используемым при оценке нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность. Антикоррупционная экспертиза проводится: – органами прокуратуры Российской Федерации; – федеральным органом исполнительной власти в области юстиции; – органами, организациями, их должностными лицами. 11
