История Отечественных органов внутренних дел Проблемы профессиональной подготовки сотрудников полиции в Российской Империи Отсутствие системы повышения квалификации полицейских компенсировалось изучением всевозможных справочников, полицейских словарей, сборников, инструкций. В начале XX века появляются неофициальные частные издания сборников полицейских законов с разъяснениями для чинов полиции, которые в какой-то мере устраняли пробел в Своде законов, отмеченный А. А. Лопухиным: "... отсутствие специального сборника правил об устройстве полиции и ее службы...". Это, в какой-то мере, облегчало задачу чинам полиции по изучению руководящего законодательства о полиции. Важную роль в решении проблемы профессиональной подготовки сотрудников полиции играл журнал "Вестник полиции", выходивший в свет с декабря 1907 года. Основную задачу журнала редколлегия видела в служении "интересам лиц, посвятивших себя полицейской деятельности". Журнал знакомил своих читателей с законоположениями и распоряжениями Правительства, касающихся полиции, циркулярами МВД, Департамента полиции, правительственных учреждений и должностных лиц, с историей отечественной и деятельностью зарубежной полиции, пропагандировал передовой опыт полицейской службы. Делались довольно серьезные шаги в плане укрепления полиции, ее доукомплектования и увеличения штатной численности. Так, на основании Высочайше утвержденного мнения Государственного совета, были увеличены штаты полицейских команд городов во всех губерниях, управляемых по Общему учреждению губернскому, а также в ряде других городов. В том же году было увеличено денежное содержание всем категориям полицейских приблизительно на четверть. В 1906 году впервые, при финансировании городской полиции правительство выходит за рамки установленного налогообложения и выделяет городам крупную сумму в размере 2,9 млн. рублей в качестве пособия для укрепления полиции, что позволило существенно увеличить штаты городских полицейских команд. В столицах и губернских городах увеличивается численность городовых и создаются команды конно-полицейской стражи. Важное значение для решения вопросов укомплектованности кадров полиции имело принятие 2 января 1906 года закона о повышении окладов содержания чинам полиции на 25 %. Примечательно, что это было первое повышение окладов полицейских, произведенное правительством после реформы 1862 года, т.е. через 44 года. На эти цели казной дополнительно было израсходовано 874 тысячи рублей. Кроме того, крупные денежные средства были направлены на усиление земской стражи в Царстве Польском, создание дополнительных станов и т.п. Для разовых поощрений полицейских был образован фонд в 1 млн. рублей. За годы революции общие расходы на содержание всех полицейских управлений империи увеличились с 27,7 млн. рублей в 1905 г. до 50,7 млн. рублей в 1907 году. Это позволило Департаменту полиции в два раза (с 50 до 114 тысяч человек) увеличить численность полиции за счет введения новых штатов, а также провести важные организационно-технические мероприятия. Наиболее крупные полицейские силы формировались в столицах. Так штатная численность городской полиции Москвы в 1906 году была увеличена до 4843 человек. Необходимость обучения полицейских, изучение ими права определялись и ростом грамотности, в том числе и правовой, населения страны. Этому способствовало развитие системы не только государственных учебных заведений, но и различных частных, общественных школ, курсов, воскресных лекториев и других форм просвещения, активно развивавшихся в России в конце XIX - начале XX в. Доводы представителей МВД о том, что полицейская служба является наиболее тягостной и опасной из всех видов гражданских служб и требует специальной подготовки не были приняты во внимание законодателями. Провал полицейской реформы надолго затормозил развитие полицейских органов, снизил эффективность кадрового обеспечения полиции. Единой системы обучения кадров полиции в царской России так и не было создано. В структуре Министерства внутренних дел не существовало подразделения, руководившего подготовкой кадров. Губернаторы и полицмейстеры действовали в этом вопросе самостоятельно. Вместе с тем, усилия Министерства внутренних дел по активизации профессиональной подготовки сотрудников имели определенные результаты. К 1913 году в большинстве губерний были созданы различные школы и курсы для среднего и низшего звена сотрудников. В 1913 г. МВД утвердило единую программу для школ и курсов полицейских урядников. Общеобразовательная и правовая подготовка этой категории полицейских служащих была значительно улучшена. Будущие урядники должны были изучать особенные части уголовного и уголовно процессуального права, статьи и разделы различных уставов Свода законов Российской Империи, которые определяли их административную и уголовно - процессуальную деятельность, а также нормативные акты МВД и постановления местных властей. Развитию сети учебных заведений, готовивших кадры для полиции, помешала начавшаяся мировая война, а также то, что не реализовывалась реформа русской полиции, предусматривавшая меры по повышению образовательного ценза личного состава, денежного довольствия, социальной и правовой защиты чинов полиции. С началом первой мировой войны деятельность большинства курсов и школ по подготовке полицейских была свернута. Низкий уровень заработной платы в полиции и дискредитация ее сотрудников привели к тому, что даже столичные подразделения стали испытывать недостаток в кадрах. Кадровые проблемы обострял также отток подготовленных сотрудников на военную службу. В сентябре 1915 г. даже из Департамента полиции штатной численностью 403 человека, 112 были призваны в армию. В дальнейшем уход чиновников полиции на военную службу продолжался. Понятно, что в этих условиях проблемами профессионального образования заниматься было довольно сложно. 7 октября 1916 г. в заседании Совета Министров был одобрен порядок определения штатов, не внесший существенных корректив в прежнее законодательство, и вводился в действие с этого времени в пятидесяти губерниях империи. Забота правительства об усилении полиции диктовалась сложившимися внутригосударственными условиями, поэтому дальше разрастания штатов полицейских управлений и увеличения бюджетного финансирования полицейская реформа не пошла. Кроме того, коррективы в порядок комплектования полицейских управлений внесла первая мировая война. Слишком много сил Россия отдавала театру военных действий. Поэтому по согласованию министра внутренних дел и военного министра вакантные должности чинов полиции стали замещаться ранеными воинскими чинами, не способными к несению строевой службы и участию в боевых действиях армии.23 октября 1916 г. в условиях роста социальной нестабильности и ухудшения оперативной обстановки в империи Совет Министров принял постановление "Об усилении полиции в 56 губерниях России и об улучшении служебного и материального положения полицейских чиновников", которым вводился образовательный ценз.47 В нем также предусматривались меры по совершенствованию подбора и обучения полицейских кадров48. Но история уже не отпускала времени для реализации указанных мер. В марте 1917 г. были ликвидированы Корпус жандармов, Департамент полиции, охранное отделение. Сформированная на добровольных началах народная милиция Временного правительства, а также рабочая милиция, контролировавшаяся Советами, ограничивали доступ во вновь созданные структуры бывших сотрудников полиции, а прием в эти органы бывших жандармов запрещался категорически. С этого времени полиция перестала существовать. Подводя итоги анализа нормативно-правового обеспечения профессиональной подготовки кадров в полицейских органах Российской империи, необходимо сделать ряд выводов. Напряженная внутриполитическая обстановка, создание партий и движений антиправительственного толка, усиление террористической деятельности в конце XIX - начале XX вв. подталкивало МВД к ужесточению требований отбора в полицейское ведомство. Отдельные положения вышеуказанных нормативных актов подвергались изменениям и дополнениям в виде продолжений. Кроме того, стали выходить специальные правила, циркуляры и инструкции МВД, городских и уездных полицейских управлений, обращавшие внимание на необходимые качества полицейских чинов, особенно для работы в органах политического сыска, жандармерии (Инструкция по организации наружного (филерского) наблюдения. Инструкция чинам сыскных отделений. Правила для приема офицеров в Отдельный корпус жандармов). Большое значение придавалось, прежде всего, политической благонадежности полицейских. При приеме на любую должность, от городового до классных гражданских и офицерских чинов, наводились справки, характеризовавшие кандидата, по месту прежней работы (учебы) и жительства. Другим качествам принимавшихся на службу граждан обращалось значительно меньше внимания. Решающую роль при назначении на должность играла положительная репутация того или иного кандидата. Полицейский чиновник должен был иметь нравственную порядочность, основанную на доверии каждого гражданина общества к его служебным к человеческим качествам, корректность в исполнении закона и законных требований граждан о защите их прав, связанную с постоянным самообладанием. Полицейскому необходимо было иметь хорошее здоровье с отсутствием физических недостатков и зрелость, как человеческое качество, нередко требовавшее риска самопожертвования ради охраны безопасности других. Существенным прогрессом в деле отбора кандидатов для службы в полиции явилось то, что с конца второй половины XIX в. кадровые аппараты, помимо чисто человеческих качеств: честности, безусловной правдивости, трезвости, ревностного рвения, терпимости на службе, рассудительности, мужества и решительности, стали больше обращать внимание на наличие общего и специального образования. С этой целью лица, желавшие занять должности классных чинов, подвергалась квалификационным экзаменам для определения степени знания ими полицейских законов. Правовой основой кадрового обеспечения полиции и подготовки кадров полицейских органов в Российской империи являлись первоначально такие формы нормативно-правовых актов, как именные указы, наказы. С развитием государственного законодательства были приняты законы, кодифицированные акты, регламентирующие деятельность полиции и ее кадровое обеспечение, многочисленные инструкции. Правовые акты подробно регламентировали образовательный ценз при приеме на службу новых сотрудников, порядок их подготовки в полицейских резервах, в школах и на курсах. Исследование законодательных актов начала XX века, касающихся полиции, показало, что основным способом укрепления полиции было увеличение ее штатной численности, усилия законодателя были направлены на решение именно этой проблемы. Компетенция, обязанности, функции полиции не систематизировались и представляли собой механическую сумму законоположений, копившихся более столетия. Вместе с тем, законодательство, регламентировавшее жизнь и деятельность полицейских органов страны перестало соответствовать реальному положению дел и требовало коренного обновления. Вопросам профессиональной подготовки полицейских кадров стали уделять большое внимание в ходе реформ 60-х - 80-х гг. XIX в. Судебная реформа 1864 г. была направлена на укрепление роли права в жизни общества и государства. Соответственно, реформа полицейских органов должна была отразить это требование и выработать новые подходы к комплектованию и профессиональной подготовленности полицейского аппарата. Недаром Н.В. Касперский отметил, что "в настоящее время полицейский чиновник обременен таким множеством обязанностей, что он добросовестно никогда не в состоянии их исполнить. Его должность требует обширных познаний в законах и вместе с тем неусыпного денного и ночного труда, а также сопряжена со множеством неприятностей и даже опасностей". Обер-прокурор Синода К.П.Победоносцев, отмечая дефицит правоведов и юристов, писал: "Наши новые судебные уставы требуют от их исполнителей известного знания и разумения, приобретаемого не из буквы закона, а из школы, и из того совместного и последовательно накопленного запаса сил и опытности, который собирается трудами поколений. Несмотря на столь насущную потребность в грамотных специалистах, состояние общеобразовательной и профессиональной подготовки чинов полиции продолжало оставаться низким. Об этом говорят следующие цифры. К концу XIX в. на образование каждого филолога тратилось до 35000 рублей, медика - более 25000 рублей, юриста до 20000 рублей, простого офицера - до 10000 рублей, а на финансирование подготовки полицейских кадров из государственной казны не выделялось ни одной копейки50. Говорили о многом и такие цифры. С 1 ноября 1894 г. по 1 августа 1895 г. из 1609 человек, поступивших на службу в полицию, высшее образование имели 17 %, среднее 10,32 %, низшее - 72,68 %. При этом не окончивших уездные училища было 25,06 %. Большинство низших полицейских чинов не имели даже начального образования, хотя при поступлении на низшую классную должность (полицейский надзиратель) требовалось предоставить свидетельство об окончании четырехклассного уездного училища или равного ему учебного заведения. Справедливости ради, надо отметить, что ряд полицейских офицеров, перешедших с воинской службы в полицию, благодаря изучению юридических дисциплин в кадетских корпусах и военных училищах, обладали достаточно высокими общеобразовательными знаниями. Некоторые офицеры закончили Военно-юридическое училище и Александровскую военно-юридическую академию, которые, по словам современников, давали "больше познаний, нежели юридические факультеты с их небрежным прохождением курса". Однако, это не могло компенсировать отсутствие специальной полицейской подготовки и практических навыков. Большая часть классных чинов являлась выпускниками гражданских учебных заведений: юридических факультетов университетов, Александровского (Царскосельского) лицея, Училища правоведения, Ярославского Демидовского юридического лицея, лицея им. Цесаревича Николая и некоторых других высших учебных заведениях, а также гимназий и уездных училищ. В 1881 г. при сенатской ревизии Казанской и Уфимской губерний отмечалось, что "в числе существующих недостатков нынешнего положения уездной полиции нельзя оставить без внимания весьма низкий уровень образования большинства полицейских чиновников и отсутствие надлежащей служебной подготовки у лиц, назначаемых на должности исполнительных чиновников. Хотя, в видах улучшения личного состава уездной полиции и приведения его в соответствие с важным значением возлагаемых на полицию обязанностей, весьма желательно введение образовательного ценза для занятия полицейских должностей, но так как при большом числе полицейских чиновников и существующем в обществе предубеждении против полицейской службы, установление образовательного ценза могло бы повлечь затруднения в замещении полицейских должностей, то на первое время ценз этот возможно было бы установить только для лиц, назначаемых на должности начальников уездной полиции, с допущением при этом замены образовательного ценза практической подготовкой, приобретаемой службой в течение трех лет в должности станового или городского пристава". Необходимость улучшения профессионально-правовой подготовки полиции в конце XIX в. - начале XX в. обуславливалось как общим ростом преступности, так и изменениями в социальном составе преступников, среди которых все чаще встречались "люди образованные, даже с университетским образованием", умевшие более тонко и изощренно совершать преступления и заметать их следы. Напряженная внутриполитическая обстановка, усиление террористической деятельности, большая текучесть кадров полиции привели к тому, что в середине 1906 г. образовался значительный некомплект классных чинов, доходивший во многих полицейских учреждениях до 75 % всего штата. Выдвинуть кого-либо на вышестоящую должность из полицейской среды было проблематичным, так как вакансии открывались почти ежедневно, а грамотных чиновников, способных занять должности пристава и помощника пристава не было. Темпы роста преступности и серьёзные недостатки в организации полицейской службы, отчётливо проявившиеся в годы первой русской революции, показали недостаточную профессиональную подготовку кадров полиции. Газета октябристов, "С.-Петербургские ведомости", комментируя серьёзные потери полиции при выполнении служебно-боевых задач, писала: "Рассматривая внимательно причины недавних поражений полиции, мы увидели, что они происходят главным образом, от неподготовленности к серьёзной полицейской службе, как старших чинов..., так и младших, исполнявших приказания". Комиссия генерал-адъютанта А.П. Игнатьева отметила, что "на качество полиции влияет отрицательным образом незначительное число имеющихся школ для низших полицейских агентов (урядников, околоточных и т. п.) и полное отсутствие таких курсов или учебных заведений, которые служили бы для выработки сведущих технически и практически с полицейским делом чинов и создавали бы надежные основные кадры полиции". 1. Вестник Уфимского Юридического Института / Страницы истории Уфимской школы по подготовке урядников полицейской стражи, 2001. 2. Собрание узаконений и распоряжений правительства. С.-Петербург, 1906 г. 3. Касперский Н.В. / Заметки из практики полицейского чиновника, с приложением форм полицейского производства. Одесса, 1877 г. 4. Вестник полиции. 1909 г. № 25.
