Лекция 1. Безопасность как социальное явление и категория общей теории национальной безопасности Содержание 1. Возникновение понятия «безопасность». 2. Концептуальные основы теории национальной безопасности. 3. Опасность и безопасность. 4. Взаимосвязь функций развития и безопасности. 5. Безопасность как сложное многогранное социальное явление. Вопрос 1. На протяжении всей истории мировой цивилизации обеспечение безопасности являлась одной из главнейших целей существования общества, поскольку она присуща всей социальной структуре общества от конкретной личности до любого объединения людей (социальные группы, общество, государство). В конце XXI в. российские специалисты подчеркивали, что «безопасность личная и имущественная является залогом человеческого развития. Отсутствие безопасности личности и собственности равносильно отсутствию всякой связи между человеческими усилиями и достижением целей, для которых они делаются» 1 . Поэтому понятие «безопасность» возникло одновременно с появлением человеческого общества. Однако, в глубокой древности понимание безопасности человеком не выходило за рамки обыденного представления и трактовалось им как отсутствие для него опасности и зла2 . Впервые термин «безопасность» был употреблен в 1190 г. в словаре английского ученогофилософа Роббера как «спокойное состояние духа человека, считающего себя защищенным от любой опасности» 3 , но в этом значении он не вошел в лексику народов Западной Европы и использовался до XVII века крайне редко 4 . 1 Энциклопедический словарь. И.А.Брокгауза и И.А.Ефрона.Т.5, С.304 См.: Возжеников А.В., Прохожев А.А. Безопасность России: современное понимание, обеспечение . – М.: Росэкномфонд «Созидание».1998.С.6-7 3 Гончаренко Л.П. Куценко Е.С.Управление безопасностью. М.: КНОРУС, 2005. С.20-21 4 См.: Большой энциклопедический словарь. – М., 1998. 2 Проблема обеспечения безопасности находилась в центре внимания многих философов, политологов, историков и правоведов. О государственном устройстве общества, задачах и функциях государства в сфере обеспечения безопасности писали Платон, Аристотель и Геродот. Дошедшие до нас мысли ученых и государственных деятелей того периода свидетельствуют о том, что система безопасности начала формироваться лишь для обеспечения личной безопасности правящих кругов государства и военного захвата новых территорий. Так Полибий (200-120гг. до н.э.) приветствует агрессивную политику империи, считая ее жизненной потребностью социальных систем и необходимым условием для обеспечения безопасности жизнедеятельности страны и ее граждан 1 . Цицерон (106-43 гг. дл н.э.) считал, что «прежде всего каждому виду живых существ природа даровала стремление защищаться, защищать свою жизнь… избегать всего того, что кажется вредоносным, и приобретать, и добывать себе все необходимое для жизни» государство как 2 . Цезарь (100-44 гг. до н.э.) представлял публично-правовую общность, которой руководят избранные 3 . Однако, философы ХV-ХVП в.в., рассматривая безопасность как исключительно государственную деятельность, все же не смогли проникнуть в глубину социальной природы этого феномена. И только благодаря учениям философов XVII-XVIII в.в. это понятие стало приобретать широкое значение. Думается, что толчком к возникновению парадигмы «национальной безопасности» стали определенные исторические условия, при которых появилась проблема выживания национального государства. Развитие самого понятия «национальная безопасность» является подтверждается многими исследованиями сложным процессом, что историков, социологов и других ученых. Попытки к становлению теории национальной безопасности можно увидеть уже в работах Св.Августина ,Фукидида, Н.Макиавелли, Т.Гоббса, 1 См.: Полибий. Всеобщая история в сорока книгах. М., 1890. Т.1. С.82-85.. Цицерон. Об обязанностях. М.:Эксмо-Пресс, 1999. С.131. 3 См.: Плутарх. Сравнительные жизнеописания. М., 1968-1972. Т.2. С. 480-485. 2 Ж.-Ж.Руссо, Г.Гроция, Ф.Гегеля, И. Канта, которые с научных позиций пытались объяснить сущность и причины возникновения угроз безопасности личности, общества и государства. Проблемы национальной безопасности рассматривались сначала на основе исторических источников, а затем на основе закономерностей политики национальной безопасности 1 . Следует отметить, что в силу определенных субъективных обстоятельств во многих странах, в том числе и в России, теоретические разработки ученых в сфере безопасности не поощрялись. Особенно это касалось проблемы внутренней безопасности, т.к. почти всегда она сопровождалась репрессивными мерами со стороны государства, поэтому в отечественной науке понятие «безопасность» слабо изучено. Политика обеспечения безопасности со времен образования Российского государства с XIV в. по XX в. входила в сферу государства. На начальном этапе она строилась по принципу великокняжеской власти, заключающейся в наличии вокруг себя преданных единомышленников и сильного войска. Безопасность личности и общества рассматривалась с точки зрения защиты от посягательств хулиганствующих и иных антиобщественных элементов. Во второй половине XVII в. характерным для российской действительности являлись не только проблемы внутренней безопасности, касающиеся дезертирства из армии, разбойнических нападений в лесах и фальшивомонетничество, но и ведение политической, экономической и военной разведки. посольская Для деятельность, ведения засылка шпионажа, широко специальных использовались агентов под видом мастеровых людей, бродячих артистов, а также привлекались иностранные подданные, отправляющиеся в Россию по торговым и иным делам. Великодержавие в политике России оказало влияние и на формирование обеспечения безопасности, где ключевым фактором являлся политический, а по мере расширения границ государства особую роль начинали играть 1 См. Рыхтик М.И. Безопасность в современном мире// Материалы междисциплинарного семинара. Национальные интересы и проблемы безопасности в меняющемся мире/ Отв.ред.К.С.Гаджиев. М.: ИМЭМО РАН, 2003. – С.60-67. этнический и религиозный факторы. «На окраинах страны оказались свыше 40 миллионов человек нерусского населения, частью родственного русским по племенному составу, но чуждых по религии и историческому опыту, частью чуждых как по происхождению, таки и по религии» 1 . До XIX в. никакими в России власть царя практически не ограничивалась законами, внешнеполитической безопасности. поэтому и Царская исследования военной власть ученых безопасности, но обосновывалась касались сферы не внутренней как единственная, справедливая и законная. Первые научные исследования по вопросу национальной безопасности в России проводили отечественные ученые Н.М.Карамзин, Н.А.Бердяев, В.И.Вернадский, Л.Н.Гумелев, которые в своих работах указывали на отдельные стороны российской действительности, оказывающие влияние на безопасность общества и государства. В частности русский исследователь Н.М.Карамзин (1766-1826г.), анализируя процессы развития российской государственности, призывал бережно относиться к своему отечеству, защищать достигнутое, любить свой народ, с осторожностью относиться к предложениям иностранцев. В XIX в. понятие безопасности отражало состояние защищенности интересов государства, жизнедеятельности безопасность на общества (внешняя воде, и личности безопасность, имущественная в различных безопасность безопасность, сферах промыслов, общественная безопасность и т.д.), которые и являлись составными частями национальной безопасности. Анализ изложенных в учениях положений показывал, что со стороны государства принимались незначительные меры по защите граждан от различных угроз. В России в то время самостоятельной науки о безопасности не существовало, было некоторое в учение об управлении государством, которое состояло: общего учения о внутреннем управлении; 1 Красновский Н.А. История русской армии. – М.:, 1992.-С.12. учения об управлении, касающемся личных интересов; учения об управлении, касающемся хозяйственных интересов» 1 . Российский ученый И.Е.Андреевский, занимавшийся проблемой безопасности, в учебнике «Полицейское право» (1873 г). писал, что основой в понимании проблемы безопасности является человек и его развитие. «Для жизни человека, развития его способностей и возможности достижения человеческих целей необходимы известные условия: между ними главнейшее место занимают безопасность и благосостояние» 2 . В «Положении о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» от 14 августа 1881г. в России был употреблен термин «государственная безопасность», как однопорядковый с термином «общественная безопасность» 3 . Вопрос 2. Определение концептуальных подходов к обеспечению национальной безопасности в Российской Федерации предполагает необходимость определить параметры стратегии. Среди наиболее распространенных взглядов на концептуальные основы теории национальной безопасности можно выделить три подхода. Первый подход связан с постановкой конкретных проблем в области обеспечения безопасности и определением конкретных целей для их решения. При этом, как правило, используется достаточная теоретическая и практическая база, учитывающая результаты анализа причин конкретных явлений в области обеспечения безопасности. Второй подход можно назвать «ведомственным», так как в соответствии с ним определяются желаемые параметры национальной безопасности, разрабатывается комплекс конкретных мер для 1 См.: Наука полицейского права и ее главные направления. Энциклопедический словарь. Т.24. – С.324-325. 2 Безопасность Росси. Правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты. Безопасность и устойчивое развитие крупных городов. М.: МГФ «Знание», 1998. С.129. 3 См.: Прохожев А.А. Безопасность как социальное явление и категория общей теории национальной безопасности// Навигут. М. №2(18). 2004. С.3-10. их достижения в определенные сроки. Недостатком такого подхода является его распространение на решение только краткосрочных задач, но долгосрочных, т.к. не учитываются непредвиденные не обстоятельства возникновения опасностей и угроз национальной безопасности. Третий – системный, наиболее трудоемкий, но достаточно эффективный, поскольку позволяет рассмотреть основные принципы совершенствования системы обеспечения национальной безопасности с использованием доктринальных теоретических разработок. Для решения прикладных исследовательских задач можно использовать также концептуальный анализ рассмотрения сложных динамичных систем. Результатами такого анализа могут стать научные основы разработки критериев, показателей и индикаторов оценки эффективности деятельности правоохранительных органов по обеспечению национальной безопасности в Российской Федерации. Для этого необходимо определение выполнение ряда условий: единообразное и трактовка понятийного аппарата, в том числе таких категорий, как «опасность», «источники опасности», «безопасность», «угрозы» разных уровней, соотношение между «опасностью и угрозой», «риски», «факторы неопределенности», «вызовы» и др., без четкого, адекватного реальностям единого понимания которых сложно осуществлять и оптимизировать процесс обеспечения национальной безопасности. Вопрос 3. Исследование проблем в любой области знаний предполагает последовательное формирование базисных понятий, их структурно- функциональную связь и определение методов формализации исследуемых явлений, которые обеспечивали бы их углубленное изучение. Поэтому важно представить на базе различных подходов фундаментальные понятия «опасность» и «безопасность». Опасность. Исходной предпосылкой исследования национальной безопасности является понятие «опасность», которое в толковых словарях представлено как угроза чего-нибудь, несчастья 1 . Понятие «опасность» толкуется как наличие и действие сил (факторов), которые являются деструктивными и дестабилизирующими по отношению к какой-либо конкретной системе, которые способны нанести ущерб системе, вывести ее из строя или полностью уничтожить 2 . Сущность опасности познается при ее дифференциации по разным критериям. Опасности можно различать по источникам, действующим силам или по объектам их воздействия, по уровню развития, по степени вредных последствий, наступающих в результате реализации опасности и причинения вреда личности, обществу, государству. Практика показывает, что можно выделить три глобальных источника всех опасностей: во-первых, природа, во-вторых, человеческое общество, в-третьих, созданная человеком «вторая природа» - мир техники и технологии. Причем каждая из трех названных областей может быть источником опасностей для двух других и для себя самой. По степени опасности следует иметь в виду, с одной стороны, насколько она актуальна и зрела, а с другой – каков ее масштаб и размеры. При этом четкой, а тем более строго количественно выраженной градации нет, но можно назвать некоторые качественные различия между состояниями опасностей. В самом общем плане можно провести различие между потенциальной и реально проявляющейся опасностью. Первая характеризует абстрактную возможность каких-либо деструктивных воздействий, которые могут и не проявиться. Во втором случае опасность уже налицо, она действует и заставляет принимать соответствующие защитные меры. Различают внешнюю и внутреннюю опасность. Внешняя опасность – это возможность какого-либо явления или их совокупности, находящихся вне 1 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка/ Под ред. Н.Ю.Шведовой. 22-е изд., стер. М.: Рус.яз., 1990.С.451. 2 См.: Зеленков М.Ю. Правовые основы общей теории безопасности Российского государства в ХХI веке. М., 2002.С.40-46. структуры элементов данного объекта, способная при определенных условиях приобрести адресную направленность и причинить ему какойнибудь вред, ущерб. Внутренняя опасность – это возможность какого-либо внутреннего структурного элемента или их совокупности в данном объекте, способная причинить изнутри какой-нибудь вред, ущерб. По степени вероятности возникновения различают реальную и потенциальную опасности; по характеру адресной направленности и роли субъективного фактора в возникновении неблагоприятных условий различают вызовы, риски, опасности и угрозы. Воздействие опасности на определенную систему можно представить в виде процесса, который имеет определенную структуру, совпадающую по форме со структурой любого действия. Эта структура может рассматриваться с двух позиций: статической и динамической. С точки зрения статического рассмотрения воздействия опасности должен быть: опасности; объект, подвергающийся опасности; источник (субъект) средства, которыми источник опасности воздействует на объект опасности. С точки зрения динамического рассмотрения: цель, которую ставит источник опасности по отношению к объекту; процесс самого воздействия источника опасности на объект и результат этого воздействия. Причем под источниками опасности понимаются условия и факторы, которые потенциально скрывают в себе и при определенных условиях сами по себе либо в различной совокупности обнаруживают враждебные намерения, вредоносные свойства или деструктивную природу. На основании теории отношений всякая опасность – это один из видов таких связей между взаимодействующими явлениями, процессами, предметами, при развитии противоречий между которыми или нарушении стабильности этих связей одна сторона (субъект) может нанести ущерб, вред другой стороне (объекту). Следовательно, вне этих взаимоотношений любое явление (предмет), обладающее разрушительным потенциалом, не является опасностью для данного объекта. Подобные взаимоотношения между субъектом и объектом различаются в зависимости от состояния функционирования субъекта опасности в данный момент. Чтобы определить, уточнить это состояние субъекта, его рационально рассматривать с разных позиций: во-первых, с точки зрения характера проявления следует различать опасности реально потенциальные и реально вступившие в противоречивые, враждебные отношения с объектом; во-вторых, с точки зрения уровня способности субъекта к разрушительному действию, к нанесению вреда, ущерба субъекту. По размаху и масштабам возможных негативных последствий опасности могут быть: глобальные, региональные, национальные, локальные и частные. Опасности также можно классифицировать по сферам общественной жизни и видам человеческой деятельности: военные, политические, социальноэкономические, экологические, медико-социальные, информационные и др. Безопасность. В российском законодательстве безопасность впервые была представлена в Законе Российской Федерации «О безопасности» 1992 г. как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз» (ст.1). Несмотря на свой прогрессивный характер, это определение абстрактно, поэтому его теоретическая и практическая значимость невелика. В этом понятии отсутствовали сущностные элементы: объекты безопасности; обстоятельства, угрожающие безопасности; субъекты обеспечения безопасности; силы и средства субъектов обеспечения безопасности 1 . Однако в новом Федеральном законе «О безопасности» 2010 г. вообще не представлено определения «безопасность», которое к тому же отождествляется с понятием «национальная безопасность». Как мы уже отмечали, безопасность и национальная безопасность соотносятся как общее и частное явление. 1 См.: Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и административно-территориальные средства ее обеспечения. М., 1998. С.5. В советских общих энциклопедических изданиях понятие безопасности относилось только к противодействию внешним угрозам. В Большой советской энциклопедии представлено только понятие «безопасность международная» 1 . В Военном энциклопедическом словаре и Советской военной энциклопедии 70-80 гг. представлена трактовка лишь прикладных видов безопасности: «безопасность полетов», «безопасность плавания», «безопасный временной интервал». В начале 90-х годов появляются публикации, посвященные сущности безопасности личности, общества и государства. Это труды А.В. Возженикова, Ю.И. Дерюгина, В.Л. Манилова, Г.В. Осипова, В.И. Митрохина, В.С. Пирумова, А.А. Прохожева, В. Серебрянникова, Л.И. Шершнева, С.В. Степашина и других авторов. Ее обеспечение предусматривает государственное целеполагание проводимой политики и мер, направленных на то, чтобы предотвращать опасные состояния и глубокие кризисные процессы, создающие угрозу самому существованию и развитию этих социальных объектов. В современных словарях безопасность представляют уже в разных значениях 2 : 1) защищенность от вызовов, рисков, опасностей и угроз либо отсутствие таковых; 2) система отношений между субъектами общественной жизни, обеспечивающих благоприятные условия для их функционирования и развития; 3) состояние объекта, в котором ему не может быть нанесен существенный ущерб или вред; 4) состояние устойчивого существования (развития) объекта, при котором вероятность нежелательного изменения каких-либо характеристик (функционирования) невелика; (параметров) 5) его приемлемый жизнедеятельности уровень опасности (приемлемая степень защищенности от угроз), зависящий от затрат на ограничение действия инициирующих опасность факторов; 6) свойство 1 См.: БСЭ. 2 изд., Т.4. С.338 Безопасность России: Правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты. Геополитические вопросы безопасности.:Энциклопедический словарьсправочник/ Под общ. ред. В.Л.Манилова, М., 2008. С.37, 38. 2 объекта, характеризующего его способность не причинять другим объектам существенный ущерб или вред. Многообразие толкования понятия «безопасность» объясняется тем, что оно употребляется применительно ко многим объектам, процессам, явлениям человеческой жизни. Бесконечное множество теоретико-правовых конструкций определения безопасности объединяет стремление передать это состояние посредством анализа конкретных признаков: «состояние или положение потенциальной жертвы, когда для нее нет опасности (угрозы), т.е. изменений свойств в худшую сторону (прежде всего для жизни и здоровья людей, для окружающей и природной среды)» 1 . В международном контексте безопасность представляют как «реальную способность быть свободными от внешней опасности» 2 ; а также как «состояние международных отношений, исключающее нарушение всеобщего мира или создание угрозы безопасности народов в какой бы то ни было форме» 3 . Этимология понятия «безопасность» непосредственно связана с понятием «опасность», поэтому при формулировании первых определений безопасности принималось во внимание, что безопасность – это пребывание в защищенности, в состоянии, при котором не угрожает опасность. В большинстве определений безопасность трактуется с точки зрения охранительной парадигмы как состояние защищенности от опасностей. Эта позиция была закреплена в Законе, затем в Концепции национальной безопасности, сегодня – в Стратегии национальной безопасности до 2020 года. Такой подход логичен, так как в русском языке слово «безопасность» образовано по принципу антонимии за счет добавления приставки «без-» к 1 Безопасность человека: учеб.-метод. пособие для образовательных учреждений/ Под ред. Шершнева Л.И. М., 1994.С.13. 2 Скакунов Э.И. Всеобъемлющая безопасность: модель перестройки международных отношений// Советское государство и право. М., 1987. №5. С.104. 3 Дипломатический словарь. М.: Наука, 1985. Т.2.С.190. слову «опасность». Это так называемая «дуальная оппозиция» безопасностьнебезопасность. Однако только лингвистического толкования понятия безопасности недостаточно, поскольку под отсутствием опасности как бы подразумевается возможность достижения идеальной ситуации. В реальной жизни всегда существовали и существуют опасности самого различного характера. Для сравнения возьмем соотношение понятий «опасность» - «безопасность» в английском языке. (опасность) и Во-первых, это разнокоренные слова: «danger» «security» (безопасность). Во-вторых, понятия имеют неодинаковый смысл: «security» - состояние или ощущение безопасности; нечто защищающее или гарантирующее; защищенность государства, компании и т.д. от шпионажа, хищений, покушений; залог, взятый как гарантия возвращения займа или выполнения обязательства. «Security» используется также при обозначении таких структур, как служба безопасности, Совет национальной безопасности и т.п. Поэтому категория «безопасность» не абсолютна, а только относительна и смысловое значение приобретает только в связи с конкретными объектами или сферой человеческой деятельности и окружающего мира 1 . Кроме того, с вхождением России в европейскую жизнь родное слово стало ограничителем чужих смыслов. Политическое употребление этого слова долго оставалось неорганичным для русского языка, а по-настоящему понятие «безопасность» утвердилось в нашем политическом лексиконе только в ХХ в. Поэтому до сих пор такая словесная форма затрудняет полное и правильное раскрытие смыслов, так как для этого требуется не простое противоположение чему-либо другому, а прямое указание на подразумеваемую сущность. 1 См.: Прохожев А.А. Безопасность как социальное явление и категория общей теории национальной безопасности// Навигут. М. №2(18). 2004. С.3-10. Существуют два подхода к содержанию безопасности 1 . Первый подход связан с абсолютным толкованием этого понятия, которое предусматривает идеальное положение, идеальную ситуацию, при которой нет вообще никакого источника опасности, а следовательно, и самой опасности. Известные американские психологи К. Мадсен, А. Маслоу и др. потребность в безопасности рассматривали как одно из «первостепенных мотивов деятельности людей и сообществ» 2 . Это абсолютная безопасность, которая в обществе и его составляющих недостижима. Другой подход связан с относительным толкованием безопасности, так как в реальной общественной жизни существуют определенные опасности. Причем, чем сложнее социальный организм, тем большее количество опасностей существует при его функционировании. Понятно, что самым сложным социальным организмом в данном случае является государство, которое существует в условиях наличия различных видов опасностей. Вопрос 4. Фундаментальное исследование безопасности будет неполным, если не акцентировать внимание на взаимосвязи функций развития и безопасности, которая объясняется единством процессов человеческой деятельности. По своей сути и содержанию задачи развития и обеспечения безопасности всегда имеют прямо противоположную направленность. Развитие органически требует постоянного расширения, обновления, инноваций в тех или иных сферах деятельности общества. Безопасность же требует стабильности существующего положения, ограничения всякого рода новаций, особенно рискованных. Реальная взаимосвязь между развитием и безопасностью носит более сложный диалектический характер, поскольку эти две важнейшие функции жизнедеятельности общества тесно связаны между собой и 1 См.: Шаваев А.К. Национальная безопасность как сложная комплексная система, ее сущность и структура// Безопасность. №1-2.2002. С.170. 2 См.: Маслоу А. Дальние пределы человеческой психики. М., 1997. раздельно осуществляться в принципе не могут, являясь как бы двумя сторонами одной медали. Понятие «состояние системы» является следствием диалектического принципа развития, согласно которому всякая действия система испытывает влияние со стороны любой своей подсистемы и более общей системы. Всякая система может находиться во взаимосвязи с любой другой системой. Все системы находятся в постоянном взаимном влиянии, развитии, движении. Средой (окружением) системы называется множество таких элементов, которые не входят в систему, но изменение в любом из которых может вызвать изменение в состоянии системы. С системных позиций безопасность можно определить как состояние, характеризующее отсутствие противоречий в развитии и функционировании личности, общества и государства с внешней по отношению к ним средой, наличие или рост которых может привести личность или всю систему к уничтожению или изменению системообразующих свойств. Каждая отдельная система обладает комплексом свойств, регулирующих ее поведение таким образом, чтобы в условиях динамичных изменений внешней среды и собственной внутренней структуры была бы обеспечена ее устойчивость и безопасность. Если этого нет, система утрачивает свои системообразующие свойства, ее целостность нарушается. Это касается и личности, и общества, и государства, которые также могут быть представлены как социальные системы, дифференциация которых связана с решением конкретных вопросов, а выделение их элементов определяется наличием социальной стратификации особых политических, экономических, экологических и других систем, различных институтов, имеющих специфические задачи и функции, играющих в жизни общества определенную роль 1 . Задачи обеспечения безопасности страны однозначно требуют ее развития, так как в противном случае страна неизбежно отстанет от своих 1 См.: Возженников А.В. Парадигма национальной безопасности реформируемой России. М., 2000. геополитических соперников и утеряет возможность обеспечить свою безопасность. С другой стороны, игнорирование задач обеспечения безопасности неминуемо ведет к торможению развития из-за негативного воздействия угроз интересам развития 1 . Вопрос 5. Безопасность является сложным многомерным социальным явлением. Большинство из существующих концепций безопасности разработаны, как правило, в рамках парадигмы – безопасность есть защита от опасности. Система безопасности не должна препятствовать ни количественным (эволюционным), ни качественным (революционным) изменениям, а даже способствовать преодолению без ущерба для общества и граждан устаревших форм жизни 2 . Раскрытие понятия «безопасность» через термины «защита», «защищенность», «защитить» суживает ее смысл. Защитить значит оборонять от чего-либо; это вещь, предмет, явление, скрывающее, охраняющее от чего-либо. При этом уменьшаются свойства и функции безопасности - снижать, ослаблять, предупреждать опасности и угрозы. Функциональная характеристика безопасности не может быть сведена лишь к защищенности определенных ценностей. Поэтому, когда мы говорим о безопасности того или иного элемента, мы имеем в виду не только его защищенность, но и предупреждение и устранение опасности для него, а также поддержание такого уровня его защищенности, который достаточным для нормального функционирования является соответствующего элемента. Иначе говоря, рассматриваем обеспечение безопасности не столько как характеристику защиты от опасности, а как объект управления 3 . Необходимыми условиями развития любой общественной системы является не столько стабильность, сколько организованность и порядок. При 1 Прохожев А.А., Кармолова И. Чем измерить безопасность?// Государственная служба. №3 (13). 2001. С.54. 2 См.: Серебрянников В., Хлопьев А. Социальная безопасность России. М., 1996. С.15-16. 3 См.: В.М.Мирошниченко. Национальная безопасность Российской Федерации. Обеспечение и организация управления. М., 2002. С. 7. этом под порядком понимается «состояние вещей, когда общественные отношения принимают системный и органичный характер, где каждая из социальных групп сохраняет свою индивидуальность и где сняты внутренние причины противоречий» 1 . В литературе называются признаки, определяющие порядок в обществе 2 : во-первых, он обнаруживается при сведении индивидуальных действий к общепринятым нормам, которые закрепляют положение субъектов в сложившейся политико-правовой системе; во-вторых, порядок – это особый вид стратификационного устройства, нуждающийся институализации; в особой в-третьих, правовой порядок регламентации выступает и способом жизнедеятельности составляющих его индивидов, где реализуются жизненно важные потребности, цели и смысл социального существования; вчетвертых, порядок отличается от других состояний общественной жизни особыми механизмами поддержания норм и культурных образов, без которых трудно сохранить равновесие. Безопасность определяют и как деятельность людей, общества и государства, мирового сообщества народов по выявлению (изучению), предупреждению, ослаблению, устранению (ликвидации) и отражению опасностей и угроз, способных погубить их, лишить фундаментальных материальных и духовных ценностей, нанести неприемлемый ущерб, закрыть путь для выживания и развития3 . Также определяет безопасность и О.А. Бельков - «состояние, тенденции развития (в том числе латентные) и условия жизнедеятельности социума, его структур, институтов и установлений, при которых обеспечивается сохранение их качественной определенности с объективно 1 обусловленными инновациями в ней и свободное, Величко А.М. Философия русской государственности. СПб. 2001. С.102. См.: Працко Г.С. Идея порядка как социально-правовая необходимость// Национальная безопасность современной России: основные угрозы: Сб. материалов международной научно-практической конференции. 24-25 ноября 2005г. Ч.1. Ростов-на-Дону: РЮИ МВД России, 2005. С.76-79. 3 См.: Серебрянников В., Хлопьев А. Указ. соч. С.16. 2 соответствующее собственной природе и ею определяемое функционирование» 1 . В связи с вышеизложенным закономерен вопрос: «Всякое ли явление, угрожающее другому явлению, представляет для него опасность?» Если речь идет о сохранении существующих отношений, сохранении функционирования социальной системы (общества, государства и т.п.), то опасностью может стать все, что вызывает их изменение. Соответственно безопасность социальной системы будет означать защищенность от внутренних и внешних воздействий на нее с целью изменения. Очевидно, что такое понимание безопасности фактически является тормозом развития и в конечном счете приводит к разрушению системы. Безопасной является только та социальная система, которая обладает возможностью самосохранения на основе ее развития. А опасностью для социальной системы является лишь то, что сдерживает или прекращает ее развитие. Разумеется, нельзя не акцентировать внимание на переходном периоде Российского государства, в котором оно находится уже несколько десятков лет. Этот период обусловливает целый ряд проблем, непосредственно касающихся устойчивого развития российской государственности и порядка в обществе 2 , а следовательно, и обеспечения национальной безопасности. Это связано с тем, что переходный период характеризуется высокой нестабильностью в обществе, когда могут возникнуть ситуативные моменты так называемого «обратного перехода» от одного качественного состояния государственности к другому, что, в свою очередь, может породить целый комплекс взаимосвязанных между собой реакций, затрагивающих практически все аспекты жизнедеятельности государства. Такую обстановку 1 См.: Бельков О.А. Понятийно-категориальный аппарат концепции национальной безопасности //Безопасность. 1994. №3(19).С.91. 2 См.: Працко Г.С. Идея порядка как социально-правовая необходимость// Национальная безопасность современной России: основные угрозы: Сб. материалов международной научно-практической конференции. 24-25 ноября 2005г. Ч.1. Ростов-на-Дону, 2005. С.7679. принято называть нестабильностью общественного развития или отсутствием порядка в обществе. Поскольку одним из важнейших методов добывания научного знания в исследованиях безопасности определили системный подход, представляют интерес те исследования, в которых рассматривается безопасность страны не как состояние, а как ее системное свойство, позволяющее развиваться и процветать в условиях конфликтов, неопределенности и рисков на основе самоорганизации и управления 1 . Для понимания национальной безопасности важным является выделение уровней ее обеспечения, соответствующих общим принципам взаимосвязи личности, общества и государства. Иначе говоря, национальная безопасность имеет три взаимосвязанных уровня: безопасность личности, безопасность общества, безопасность государства. Причем их взаимосвязь динамична, определяется характером общественных отношений, политическим и экономическим устройством, степенью развития правового государства и гражданского общества. На личностном уровне это – надежная защита личной и имущественной безопасности; обеспечение научно обоснованного и гарантированного государством минимума материальных и экологических условий существования при тенденции к их улучшению; реальное обеспечение конституционных прав и свобод личности; оперативное их восстановление в случае их нарушения, осуществляемое с использованием правовых средств прокурорского реагирования. На уровне организации гражданского общества – преодоление конфронтационности в обществе, достижение и поддержание национального согласия по жизненно важным проблемам политического, экономического, социального, этнонационального развития страны; обеспечение поступательного экономического развития на началах рыночной 1 См.: Концепция обеспечения безопасности личности, общества, государства//Белая книга российских спецслужб, Изд. 2-е, перераб. Международная неправительственная научно-исследовательская и образовательная организация «РАУ-Корпорация». М.,1996. С.198-199. экономики; формирование политической и правовой культуры населения; обеспечение экономических, социальных, политических, информационных условий всестороннего развития личности. На государственном уровне – неуклонное обеспечение суверенитета и территориальной целостности России; совершенствование федеративного государственного устройства; повышение эффективности защиты конституционного строя, правопорядка, борьбы с организованной преступностью и коррупцией; развитие эффективной системы международных связей на основе партнерства и сотрудничества; создание надежного оборонного потенциала. При этом наиболее полная реализация национальной безопасности достигается тогда, когда безопасность государства и безопасность общества являются не самоцелью, а функцией обеспечения безопасности личности 1 . Таким образом, основными концептуальными подходами к обеспечению национальной безопасности в Российской Федерации являются следующие положения: сложный, широкий и дифференцированный смысл общего понятия безопасность; множественность определений безопасности, представленных мыслителями разных научных школ и направлений, которые можно объединить в группы: 1) защищенность или состояние защищенности; 2) отсутствие опасности; 3) свойство (атрибут) системы; 4) состояние объекта в системе его связей с точки зрения способности к развитию; Подробное исследование общего явления безопасности позволяет перейти к рассмотрению в следующих лекциях ее разновидности национальной безопасности. 1 Безопасность России: Правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты. Геополитические вопросы безопасности: Энциклопедический словарьсправочник/ Под общ. ред. В.Л.Манилова, М., 2008. С. 301. Лекция 2. Сущность, содержание, понятийный аппарат общей теории национальной безопасности Содержание 1. Методологические подходы к исследованию сущности национальной безопасности. 2. Общая теория национальной безопасности: предмет, объект, задачи. 3. Системный и ценностный подходы к исследованию национальной безопасности. 4. Методы исследования национальной безопасности 5. Правовая природа и сущность национальной безопасности. Вопрос 1. В исследовании феномена национальной безопасности выделяется методологическая проблема выработки механизма соотнесения теоретического и эмпирического уровней анализа, их интеграция ради целостного осмысления предмета исследования. При методологическом исследовании следует учитывать предостережение материалистической диалектики: не впадать в догматизм, так как это может привести к априоризму. С другой стороны, априорная теория имеет достоинство, состоящее в том, что нейтральной, она является гносеологически и методологически открытой в мировоззренческом смысле. Это касается материалистической диалектики и методологической традиции, на основе которых современная социология разрабатывает эффективную методологию исследования социальных систем. При исследовании национальной безопасности следует опираться на положения новой парадигмы безопасности, в рамках которой выделяется три уровня теоретического безопасности, общая и методологического теория безопасности и знания: философия специальная теория безопасности. На уровне философии безопасности формируется общая картина обеспечения национальной безопасности, формулируются ценности, цели и интересы человека, общества и природы, определяются пути безопасного развития. Обеспечение безопасности представляет собой процесс создания и сохранения субъектом условий своего существования, при которых реализовывались бы его интересы, осуществлялись бы поставленные им цели, в основании которых лежат его ценности, обусловленные разной значимостью для него разных вещей для самореализации. Это значит, что безопасность есть в числе прочего и ансамбль таких условий, при котором субъект сохраняет свои ценности. Вопрос 2. Общая теория безопасности позволяет раскрыть механизмы и процессы в сфере национальной безопасности на федеральном, региональном и муниципальном уровне в пределах страны. Специальная теория безопасности раскрывает концепции и механизмы обеспечения безопасности человека, общества и природы в области функционирования различных социальных систем. Общая теория безопасности как область знаний интегрирует прикладные аспекты политических, социальных, военных, экономических, технических, гуманитарных и других наук, ориентированные на исследование органов, сил и средств обеспечения безопасности человека, общества и государства в условиях комплексного воздействия внешних и внутренних факторов различного характера. Структуру общей теории безопасности можно представить в совокупности гуманитарной, природной и техногенной безопасности. Причем теория гуманитарной безопасности ориентирована на изучение состояния общественных отношений как в стране, так и на международной арене, гарантирующее защищенность целей, идеалов, ценностей и традиций, образа жизни и культуры человека, семьи, народа и обеспечивающее их нормальную жизнедеятельность, устойчивое функционирование и развитие прав и обязанностей, основных свобод для всех без различия расы, пола, этнической принадлежности, языка и религии. Можно согласиться с мнением о том, что следует принять понятие «безопасность жизнедеятельности» как «состояние защищенности материального мира и человеческого общества от негативных воздействий характера» 1 . различного Безопасность жизнедеятельности можно классифицировать: бытовая безопасность (безопасность существования человека), безопасность нации (национальная безопасность), безопасность животного и растительного мира. Бытовая безопасность отражает защиту человека как биологического существа, его физиологических потребностей. Именно общая теория безопасности представляет собой введение в специализированные теории национальной безопасности, в которых рассматриваются и разрабатываются мировоззренческие и методологические вопросы обеспечения всех видов национальной безопасности. Поэтому остановимся подробнее на целях, задачах и признаках общей теории безопасности. Существует определенная связь между общей теорией безопасности и социальными и правовыми науками. Большая часть ее содержания имеет философский, правовой и социально-политический характер. Ее главные ориентиры находятся в социологии, политологии, общественной психологии, юридической науке и т.д. По своему теоретическому статусу общая теория безопасности государства выступает как особое направление исследований, нацеленных на решение комплексной проблемы, поэтому она близка к таким научным направлениям, как математика, системология, конфликтология, кибернетика, синергетика и др. Так, например, новое научное направление системология национальной безопасности России формируется на стыке ряда наук: науковедения, философии, военной науки, политологии, экономической науки, социологии, экологии, информатики и др. В настоящее время системология безопасности находится на этапе своего становления в качестве самостоятельной предметной области знаний. Основным объектом исследования системологии безопасности России являются сложные концептуальные и материальные системы, создаваемые в различных сферах 1 См.: Возжеников А.В., Прохожев А.А. Безопасность России: современное понимание, обеспечение. М., 1998. С. 9. человеческой деятельности для защиты национальных интересов. Основной аспект исследования – структурно-функциональный, предусматривающий изучение структуры исследуемых систем, взаимосвязей и взаимозависимостей их элементов, процессов функционирования этой системы в различных сферах. Применительно к системе обеспечения национальной безопасности системология способна: во-первых, вооружить специалистов глубоко осознанным пониманием необходимости проведения единого системологического подхода ко всему многообразию задач и проблем, возникающих в их практической деятельности на различных этапах функционирования этой системы в соответствии с ее предназначением; вовторых, направить усилия разработчиков на опережающее развитие теории и упреждающее создание экономичных и действенных средств предотвращения возможных опасностей, недопущения перерастания их в угрозы национальным интересам; в-третьих, обеспечить должностных лиц компетентных государственных органов надежным инструментом адекватного восприятия возникающих угроз и строго взвешенного по масштабам и возможным последствиям комплексного применения для их устранения всех имеющихся средств для локализации и разрешения конфликтов, устранения первопричин возникающих противоречий. В настоящее время важно определить роль и место, задачи общей теории национальной безопасности в существующей системе научных знаний. Объектом общей теории национальной безопасности является система ценностей и национальных интересов Российской Федерации. Предметом общей теории национальной безопасности является деятельность личности, общества и государства по защите национальных интересов от внутренних и внешних угроз, закономерности и принципы обеспечения национальной безопасности. В основе дальнейшего развития общей теории безопасности лежат результаты следующих исследований: национальной 1. Исторический анализ опыта деятельности людей, общества, государства, мирового сообщества по обеспечению безопасности в прошлом и настоящем, основных тенденций развития систем безопасности, критериев оценки их эффективности и т.д. 2. Формирование строгого понятийного аппарата, выработка единой методологии и соблюдение терминологической дисциплины. 3. Системный подход при оценке угроз национальной безопасности по единым критериям. 4. Объективная оценка состояния национальной безопасности страны, выявление особенностей ее обеспечения. 5. Изучение различными опыта государствами, обеспечения национальной систематический анализ безопасности их политики, стратегии, концепций и доктрин безопасности. К этому следует отнести исследование современной системы обеспечения национальной безопасности (СОНБ), представляющей собой механизм, позволяющий преобразовать принятую государством стратегию в области национальной безопасности в скоординированную деятельность конкретных ведомств, общественных объединений и граждан на основе действующего законодательства. национальной безопасности Как известно, система обеспечения любого государства имеет характерные особенности, которые определяются его геополитическим положением, историей развития, целями и национальными интересами и влияют на структуру системы. Поэтому важным является исследование СОНБ Российской Федерации в соответствии с происходящими процессами развития во всех сферах жизнедеятельности. Самым распространенным подходом к построению взглядов на обеспечение национальной безопасности является концептуальный подход. При этом вопрос об использовании «концепций», «доктрин», «стратегий» не столь принципиален, поскольку сущность подхода едина, а отличие наблюдается лишь в различных толкованиях этих категорий. Конкретизированная, логичная, институализированная концепция приобретает статус доктрины как целостной структурированной научной системы, включающей наряду с теорией целевые установки характеристики 1 . и принципиальные Стратегия выражает необходимость проблемы и доктринальные обеспечения деятельно-функциональные национальной безопасности комплексного использования всех ресурсов в реализации национальных интересов. Поэтому она базируется на целевых комплексных программах и включает конкретные меры органов и сил обеспечения национальной безопасности по исполнению этих программ с использованием необходимых ресурсов. Основными признаками концептуальности положений обеспечения национальной безопасности являются: 1. Системность выявления и адекватность описания сущностных противоречий в пространстве «опасность-безопасность» на глобальном, региональном и национальном уровнях. 2. Набор идей, гипотез, положений о генезисе, признаках и тенденциях развития явлений, процессов, ставших предметом концептуализации. 3. Категоризация основных явлений и процессов, определение взаимосвязей и взаимозависимостей в категориальных рядах. 4. Системность целевых установок, структурирование целей по критериям стратегичности и актуальности. 5. Описание ресурсной базы и механизма реализации идей, положений, целевых установок. Основными целями общей теории национальной безопасности являются: соблюдение законности при осуществлении деятельности по обеспечению безопасности страны; оперативное взаимное информирование и согласованность действий сил обеспечения безопасности; единство, взаимосвязь, сбалансированность всех видов безопасности государства; 1 Митрохин В.И. Сущность и категориальный аппарат концепции национальной безопасности. М., 1999. С.25-44 взаимная ответственность личности, общества и государства; контроль над реализацией всей государства. безопасности совокупности Основными действий задачами по общей защите теории безопасности национальной являются: обзор научных знаний, их классификация, выявление мировоззренческой и правовой основы, уровня развития, особенностей различных теорий безопасности; решение методологических проблем общей и специальной теорий безопасности, в частности отбор и оценка исследовательских подходов, приемов, методик; анализ и определение наиболее фундаментальных понятий, которые используются в теории безопасности; философско-социологическая и политологическая характеристика природы и сущности опасностей и угроз; разработка общих и социально-политических концептуальных идей, сравнительный анализ систем безопасности государства и методов ее обеспечения. Вопрос 3. Одним из важнейших методов получения научного знания в исследованиях национальной безопасности является системный подход, который успешно применяется при изучении процессов в обществе 1 , а потому имеет особое значение для теории национальной безопасности. Широкое применение системного подхода в исследованиях национальной безопасности обусловлено двумя обстоятельствами: во-первых, без структуризации потока новых фактов исследователи просто не в состоянии использовать большой объем информации о предметных сторонах сложного явления национальной безопасности; во-вторых, результативные исследования национальной безопасности приобретают междисциплинарный характер. Сущность системного подхода в исследовании проблем национальной безопасности заключается, прежде всего, в том, что деятельность личности, 1 Гиг Дж.Ван. Прикладная общая теория систем. Кн.1.М.: Мир, 1981; Месарович М.Основания общей теории систем/ Общая теория систем. М.: Мир , 1966; Садовский В.Н. Методологические проблемы исследования объектов, представляющих собой системы// Социология в СССР: в 2-х т. М., 1966. Т.1 и др. общества и государства по обеспечению национальной безопасности рассматривается как открытая динамическая система в совокупности ее важнейших внутренних и внешних взаимосвязей с целью нахождения путей оптимизации этой системы 1 . Системный подход обязывает рассматривать общественно-политические процессы как происходящие в открытой развивающейся системе; способствует раскрытию их в целостности и во взаимной связи с природой; ориентирует исследователя на поиск этих связей как внутри самого объекта между составляющими его подсистемами – структурными компонентами, так и связей объекта с окружающими его системами – предполагает функциональными необходимость компонентами. реализации Системный подход структурно-функционального анализа, позволяющего установить состояние национальной безопасности через изучение конкретных ее видов (внешней и внутренней), сфер проявления (экономической, политической, социальной, информационной, оборонной, экологической и др.) Основным стимулом развития современных системных представлений явилась необходимость создания концептуальных положений, позволяющих ученым, работающим в различных областях знания, взаимодействовать друг с другом. Примером использования системных взглядов явилось создание периодической системы элементов Д.И. Менделеева и теории биологической эволюции Ч. Дарвина. Системные исследования проводились русскими учеными А.А. Богдановым, создавшим «всеобщую организационную науку» - тектологию; В.И. Вернадским об учении биосферы и ноосферы; Н.А. Бернштейном о физиологии активности; К.А. Тимирязевым о физиологии; И.И. Шмальгаузеном о кибернетике и многими другими. Существует ряд определений понятия «система». Система (от греч. systema – целое, составленное из частей, соединение) - множество элементов, 1 См.: Возжеников А.В., Прохожев А.А. Государственное управление и национальная безопасность России: учеб. пособие. М., 1999. С.87. находящиеся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определенную целостность, единство 1 . Американский системный аналитик Р. Акофф считает, что «система - любая сущность, концептуальная или физическая, которая состоит из взаимодействующих частей» 2 , а С. Бир говорит, что «система - любой комплекс динамически связанных элементов». Философское определение дал С. Оптнер: «Система - средство решения проблемы». Самым простым основоположника из определений является определение современной теории систем австрийского биолога Людвига фон Берталанфи, который в конце 30-х - начале 40-х годов выдвинул концепцию «общей теории систем» и определил систему как «совокупность элементов, находящихся в определенных отношениях друг с другом и со средой». 3 Перечень определений «системы» можно продолжать. Изложенное позволяет выделить элемент как часть системы. В свою очередь, совокупность наиболее существенных элементов и связей есть не что иное, как структура системы, определяющая ее строение. Важным является то, что системы, состоящие из одних и тех же элементов, но объединенных в различные структуры, могут иметь совершенно разные свойства. Под состоянием системы в данный момент времени следует понимать множество существенных свойств, которыми система обладает в данный момент. Понятие состояния системы является следствием диалектического принципа развития, согласно которому всякая система испытывает влияние со стороны любой своей подсистемы и более система может находиться общей системы. Всякая во взаимосвязи с любой другой системой. Все системы находятся в постоянном взаимном влиянии, развитии, движении. 1 Большая Советская Энциклопедия. 3-е изд.: В 30-ти томах. М., 1970-1978. Цит. по: Моргунов Е.П. О необходимости системного подхода к исследованию безопасности: национальной, общественной и т.д.: Лекция. Красноярск, 2007 г. 3 Абдеев Р.Ф. Механизм управления, его генезис и системообразующая роль// Философские науки. 1994.№4. 2 Средой (окружением) системы называется множество таких элементов, которые не входят в систему, но изменение в любом из которых может вызвать изменение и состояния системы 1 . П.А. Блюменфельд указывал на то, что «совокупность любым способом выделенных из остального мира реальных или воображаемых элементов» 2 называется системой, если: 1) заданы связи, существующие между этими элементами, 2) каждый из элементов внутри системы является неотделимым, 3) с окружающим миром система взаимодействует как целое, 4) при эволюции во времени совокупность будет считаться одной системой, если между ее элементами в разные моменты времени можно провести однозначное соответствие. С системных позиций безопасность можно определить как состояние, характеризующее отсутствие противоречий в развитии и функционировании личности, общества и государства с внешней по отношению к ним средой, наличие или рост которых может привести личность или всю систему к уничтожению или отдельная система поведение изменению системообразующих свойств. Каждая обладает комплексом свойств, регулирующих ее таким образом, чтобы в условиях динамичных изменений внешней среды и собственной внутренней структуры была бы обеспечена ее устойчивость и безопасность. Если этого нет, система утрачивает свои системообразующие свойства, ее целостность нарушается. Это касается и личности, и общества, и государства, которые также могут быть представлены как социальные системы, дифференциация которых связана с решением конкретных вопросов, а выделение их элементов определяется наличием социальной стратификации особых политических, экономических, экологических 1 и других систем, различных институтов, имеющих Пирумов В.С. Стратегия выживания социума. Системный подход в исследовании проблем геополитики и безопасности. М.: Дружба народов, 2003. С.58. 2 Системные исследования. Ежегодник. М.: Наука, 1970. специфические задачи и функции, играющих в жизни общества определенную роль 1 . Основными объектами системы национальной безопасности являются: личность - ее права и свободы; общество - материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. Основным субъектом обеспечения национальной безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Стратегия национальной безопасности определила силы и средства обеспечения безопасности (в том числе прокуратуру), действующие на основании законодательства. Другим важнейшим методологическим подходом в исследовании национальной безопасности является ценностный подход. В ранее действовавшей Концепции национальной безопасности России определялись национальные интересы в духовной сфере, которые состояли «в сохранении и укреплении нравственных ценностей общества, традиций патриотизма и гуманизма, культурного и научного потенциала страны» 2 . В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года отмечается укрепление общественного согласия на основе общих ценностей – «свободы и независимости Российского государства, гуманизма, межнационального мира и единства культур многонационального народа Российской Федерации, уважения семейных традиций, патриотизма». Категория «национальные ценности» является одной из ключевых в теории национальной безопасности. А.Уолферс справедливо определяет безопасность как отсутствие угрозы основным ценностям 3 . Формирование 1 См.: Возженников А.В. Парадигма национальной безопасности реформируемой России, М., 2000. 2 Указ Президента РФ от 10 января 2000г. №24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации»// СЗ РФ. 2000. №2. Ст.170. 3 Wolfers A. Discord and Collaboration. Essays on International Politics. Baltimore:Johns Hopkins University Press, 1962. Р.150. национальных интересов осуществляется на базе национальных ценностей под влиянием долгосрочных тенденций общественного развития. В современных исследованиях зачастую речь идет об угрозах национальной безопасности, интенсивность действия которых предлагается снижать, уменьшая объем негативных последствий функционирования данных угроз, а национальные интересы остаются за рамками анализа 1 . Однако выявление угроз национальной безопасности должно основываться на четком представлении о национальных ценностях, представляющих основу национальных интересов. Поэтому в стратегическом плане необходимо акцентировать внимание не на задаче противодействия угрозам национальной безопасности, а на реализации национальных ценностей. Одной из причин такого положения является отсутствие прочной правовой и организационной основы, опираясь на которую государство могло бы сформировать национальные интересы России. Проблемная ситуация разрешается только путем перехода к методологии анализа системы и динамичной структуры угроз целям, идеалам и ценностям человека, общества и государства. Эта задача является крайне сложной, поскольку она связана с необходимостью четкого определения и понимания национальных ценностей. Невозможно сформировать национальные интересы путем навязывания российскому обществу чуждых ценностей развитых западных демократий, которые российским народом не воспринимаются. Для американцев ценностями являются поддержание и развитие демократии западного образца как внутри страны, так и за рубежом. Они давно пришли к выводу о том, что демократия внутри государства может стабильно функционировать только при условии поддержания демократических принципов развития в окружающем мире. 1 См.: Смульский С.В. Национальная безопасность и национальные интересы России в современных условиях// Новые угрозы национальной безопасности Российской Федерации. М., 2009. С.6-18 Вопрос заключается в том, какая система ценностей должна поддерживаться в Российской Федерации. Стратегия представила общие ценности: «свобода и независимость Российского государства, гуманизм, межнациональный мир и единство культур многонационального народа Российской Федерации, уважение семейных традиций, патриотизм». Включением государство обществе соответствующих осуществляет ценностей. норм правовое При этом в законодательные закрепление система акты господствующих национальных в ценностей приобретает правовой статус, гарантированный защитой силы государства. Закрепляя те или иные ценности, государство не должно подавлять другие существующие в обществе, поскольку это может стать источником конфликтов, борьбы за переоценку ценностей. В демократическом государстве если такая борьба существует, то она не должна принимать формы конфликта, а разрешаться мирным путем при помощи демократических методов. Определенным этапом формирования системы национальных приоритетов России стало принятие Конституции Российской Федерации, определившей высшей ценностью человека, его права и свободы (ст. 2). Национальная безопасность является тем условием существования личности, общества и государства, которое позволяет сохранять накопленные ценности. Это должно отражаться в нормативных правовых актах, регулирующих общественные отношения в сфере национальной безопасности. Осмысление национальных интересов России позволяет определить исходные принципы, на основе которых формируются главные направления по обеспечению национальной безопасности. Вопрос 4. Существуют безопасности: различные методы исследования национальной методы сбора первичной информации о предметных сторонах объекта исследования: наблюдение, анкетирование, анализ документов, экспертные опросы и т.д.; интуитивно-логические и математические методы: методы оценки частных показателей национальной безопасности, методы оценки комплексных показателей национальной безопасности, методы оптимизации частных и комплексных показателей национальной безопасности; общенаучные методы анализа: системный анализ, политический анализ, исторический анализ, бихевиористский анализ, междисциплинарный анализ; политико-культурный анализ, сравнительный анализ и др.; методы моделирования: математические, логические. Учитывая, что принцип сочетания количественных и качественных методов анализа является необходимым для повышения объективности знания, рассмотрим подробнее общенаучные методы анализа. Системный анализ, который нельзя путать с системным подходом, помогает акцентировать диалектические идеи о всеобщей взаимосвязи и взаимозависимости на развитие явления безопасности в различных сферах общественной жизни в различные временные периоды. Системный анализ содержит целый ряд направлений, связанных с реализацией различных принципов организации. Одно из таких направлений - это теория иерархических систем. Системный анализ включает в себя весь арсенал методов, развитых в теории исследования операций 1 . Политический анализ как метод исследования социальных систем помогает раскрыть роль и значение всех субъектов обеспечения национальной безопасности России, адекватно определить национальные цели и основные направления деятельности личности, общества и 1 Теория исследования операций появилась в 40-х годах прошлого столетия. Основная ее задача – развивать методы принятия решений, необходимых для достижения определенной цели. Исследователь операций, зная цель, а также возможности управления, пытается найти наилучший способ достижения целей. Исследование операций зародилось как чисто прикладная наука. государства в различных сферах жизни. Этот метод подразумевает сбор, изучение, обобщение и интерпретацию материалов о направлениях и результатах деятельности отдельных личностей, социальных групп и институтов для выработки политики и стратегии обеспечения национальной безопасности страны на различных этапах ее развития. Он базируется на общих социологических методах – наблюдение, анализ, опрос и др. Его отличительная особенность - сужение предметной области и ограничение ее лишь деятельностью по реализации политики и стратегии обеспечения национальной безопасности. Бихевиористский анализ1 позволяет в исследованиях национальной безопасности преодолеть односторонность нормативного и институционального подходов, глубже проникать в суть изучаемых процессов, явлений, раскрывать технологии и механизмы политики и стратегии обеспечения национальной безопасности на различных этапах ее разработки и реализации. Главной особенностью этого принципа является постулирование недопустимости субъективного ценностного подхода исследователя, так как единственно верными считаются лишь те факты, которые подтверждены экспериментально или получены с помощью формально-логических методов естественных наук. Однако недостаток бихевиористского принципа заключается в том, что разработанный исследовательский аппарат оказывается неспособным охватить и раскрыть политические феномены и процессы во всей полноте и многообразии 2 . В исследовании национальной междисциплинарный подход, который 1 безопасности важным является использует отдельные методы Бихевиоризм (от англ. behaviour – поведение), ведущее направление американской психологии XX в. Предметом психологии считалось не сознание, а поведение, понимаемое как совокупность двигательных и сводимых к ним словесных и эмоциональных ответов (реакций) на воздействия внешней среды. Родоначальник бихевиоризма Э. Торндайк, программа и термин предложены Дж.Уотсоном (1913) (Советский энциклопедический словарь/ Под ред. А.М. Прохорова. М.: Советская энциклопедия, 1987.С.144). 2 См.: Мангейм Дж.Б., Рич Р.К.Политология: методы исследования. М., 1997; Гаджиев К.С. Политическая философия. М., 1998. формально-правового, юридического, исторического, политического, сравнительного и иного анализа политики обеспечения национальной безопасности. Этот подход широко использовали известные политологи З.Дж. Уоллес, Г. Ласки, Г. Лассуэлл. Правомерность использования этого подхода в методологии национальной безопасности объясняется тем, что истина об общественной жизни лежит как в объективной реальности, так и в сфере мифологического, символического, традиционного, оказывающих большое влияние на формирование содержания картины мира. Дело в том, что в сознании людей рациональные компоненты тесно переплетаются с элементами эмоционально-волевыми, мифологическими, традиционными, национально-психологическими. Среди методов исследования национальной безопасности особое место занимает метод сравнительного анализа. При этом обычно сравниваются три типа политической организации российского общества – самодержавный, социалистический и либерально-демократический, в которых осуществляются одни и те же функции государства, но реализуются они поразному, так как имеют различную направленность в отношении национальных интересов. Проблема использования этого метода заключается в сложности определения параметров, по которым строится процесс сравнения. В сравнительном анализе предметными сторонами могут быть органы государственной власти, партийные системы, общественные объединения, группы населения и т.д. Среди частнонаучных методов сбора первичной информации о национальной безопасности особое место занимает анализ документов, который может быть использован в качестве основного или дополнительного метода сбора первичной информации. Наиболее сложным при этом является определение круга документов, которые могут служить источником получения информации о состоянии защищенности национальных интересов в той или иной сфере безопасности; интересах различных социальных групп населения страны; масштабе и направленности воздействия на национальную безопасность различных угроз; направленности факторов национальной безопасности. В качестве метода сбора информации о безопасности личности, общества и государства общественного мнения широко для используется анализа выборочный исследуемой опрос проблематики. Продуктивным является метод опроса экспертов как качественный метод сбора информации по различным проблемам национальной безопасности. Однако в данном случае возникает сложность оценки уровня компетентности экспертов и объективности их мнений. Критерием отбора экспертов может служить «пороговый уровень компетентности» 1 , который может быть связан со стажем деятельности эксперта в определенной сфере безопасности. Среди эмпирических методов исследования различных сфер безопасности можно применять метод наблюдения, который позволяет проанализировать состояние исследуемых объектов в зависимости от временного национальной фактора, сделать безопасности по соответствующие сферам прогнозы жизнедеятельности, развития увидеть динамику формирования и развития угроз национальным интересам. Но, как известно, наблюдать легко, но трудно делать выводы из этих наблюдений в соответствии с темой научного исследования. Поэтому научное наблюдение требует от исследователя систематического фиксирования результатов этого наблюдения, а также правильности выбора числа наблюдения и величины временного интервала разовых наблюдений. Среди методов исследования проблем национальной безопасности особая роль принадлежит методу оценивания (рейтинг), который позволяет на логическом уровне определять приоритетность интересов, угроз, а также использовать математический аппарат при обработке результатов экспертной оценки целого спектра проблем, прямо или косвенно влияющих на национальную безопасность, построении моделей безопасности в различных 1 См.: Паниото В.И. Качество социологической информации. Киев: Наукова думка, 1986. С. 98. сферах, а также при оптимизации управленческих решений, выработке критериев безопасности по сферам жизнедеятельности. Вопрос 5. Чтобы понять безопасности, правовую обратимся к природу категории общепризнанным национальной принципам и нормам международного права, которые в соответствии с ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации являются составной частью национальной правовой системы. Устав ООН в качестве одной из целей Объединенных Наций провозглашает их стремление «объединить … силы для поддержания… безопасности» 1 . Участники СБСЕ (ОБСЕ) в статье 5 Заключительного акта от 1 августа 1975 г. приняли обязательство – «воздерживаться от любых действий, которые могут ухудшить положение в такой степени, что будет поставлено под угрозу сдерживание международного мира и безопасности 2 ». В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, содержится норма, обязывающая государства «добросовестно выполнять свои обязательства в отношении поддержания международного мира и безопасности и стремиться к повышению эффективности, основывающейся на Уставе системы безопасности Организации Объединенных Наций» 3 . Следовательно, безопасность в этих нормах понимается как определенное, поддерживаемое состояние (качество) международных отношений, взаимозависимое от внутригосударственных (национальных) правоотношений. Понятие национальной безопасности носит междисциплинарный, межотраслевой характер, позволяет объединить в себе все известные виды безопасности, открывается 1 защищаемые возможность конкретным пользоваться государством. понятием Тем самым «национальная Устав Организации Объединенных Наций и Статут Международного суда. Нью-Йорк, 1990. С.8. 2 Ведомости ВС СССР. 1975. Приложение к №33. С.3-9. 3 Международное право в документах. М., 1982. С.8. безопасность» как в международном, так внутригосударственном правовом регулировании. В нашей стране термин «национальная безопасность» появился только в 1993 г. в энциклопедическом словаре по политологии как «категория политической науки, которая характеризует состояние социальных институтов, обеспечивающее их эффективную деятельность по поддержанию оптимальных условий существования и развития личности и общества» 1 . Затем главными составными частями национальной безопасности были названы безопасность личности, безопасность общества и безопасность государства в сферах обороны, экономики, экологии, информации, общественной жизни и международной жизни 2 . Законодательно термин «национальная безопасность» впервые был использован в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» 1995 г. 3 : «Основными направлениями государственной политики в сфере информатизации являются: обеспечение национальной безопасности в сфере информатизации, организаций в представлено Собранию «О а также условиях обеспечение реализации информатизации…». прав Определение граждан, термина в первом Послании Президента России Федеральному национальной безопасности» 1996 г: «Национальная безопасность понимается как состояние защищенности национальных интересов от внутренних и внешних угроз, обеспечивающее прогрессивное развитие личности, общества и государства» 4 . Это определение совпадало с определением «безопасность» в Законе РФ «О безопасности» 1992 г., так как 1 Политология: Энциклопедический словарь. М., 1993. С.197. См.: Указы Президента РФ от: 18 декабря1993г.№2211; 24 апреля 1995г. №5; 28 апреля 1995г. №424; 24 апреля 1995. №5; 28 апреля 1995г. №424; 20 декабря 1995г. №1279; 6 февраля 1996г. №154; 1 апреля 1996г. №468; 29 апреля 1996г. №698; 10 июля 1996г. №1024; 1 августа 1996г. №1128 и др. 3 См.: Федеральный Закон от 20 февраля 1995г. №24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации». 4 «О национальной безопасности»: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ. М., 1996. С.3-4. 2 совокупность жизненно важных интересов личности, общества, государства и составляет национальные интересы. Главными составными частями национальной безопасности как социально-политического явления выступает безопасность личности, безопасность общества, безопасность государства в таких сферах, как оборона, общественная жизнь, международная жизнь, экология, экономика, информация 1 . Согласно российскому законодательству понятие национальная безопасность охватывает такие аспекты жизнедеятельности, как, например, «защита жизни, здоровья, прав и свобод личности, собственности, безопасности общества и государства от преступных посягательств» 2 ; «радиационная безопасность населения 3 ; «безопасность дорожного движения» 4 ; «авиационная безопасность» 5 и др. Иначе говоря, национальная безопасность как социально-политическое явление содержит в себе множество аспектов, закрепленных нормами права, как совокупное состояние, которое аккумулирует множество представлений об угрозах и их последствиях. До недавнего прошлого основополагающим документом была Концепция национальной безопасности России, в которой национальная безопасность была представлена как «безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации» 6 . В настоящее время национальная безопасность 1 См.: Указы Президента РФ: от 18 декабря 1993г. №2211; 24 апреля 1995г. №5; 28 апреля 1995г. №424; 20 декабря 1995г. №1279; 6 февраля 1996г. №154; 1 апреля 1996г. №468; 29 апреля 1996г. №698;10 июля 1996г. №1024; 1 августа 1996г. №1128 и др. 2 Закон РФ от 13 сентября 1992г. «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации»// ВСНД и ВС РФ. 1992.№17.Ст.892; №33. Ст.1912. 3 См.: Федеральный Закон от 21 декабря 1994г. №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». 4 Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995г. №196ФЗ. Ст.2. 5 СЗ РФ.1994.№35.Ст.3648. 6 См.: Указы Президента РФ: от 17 декабря 1997г. №1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации// СЗ РФ. 1997. №52. Ст.5909; от 10 января 2000г. №24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации»// СЗ РФ. 2000. №2. Ст.170. определена, но, к сожалению, также подзаконным нормативным правовым актом - Указом Президента РФ от 12 мая 2009г. №537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года». Таким образом, учитывая теоретические разработки, понятие «национальная безопасность» можно представить следующим образом: национальная безопасность - состояние устойчивого развития личности, общества и национальных государства, интересов гарантированной Российской реализации Федерации. Под и защиты состоянием устойчивого развития понимается положение, при котором обеспечиваются соблюдение конституционных прав и свобод граждан, стабильное функционирование политической и экономической систем общества, суверенитет и территориальная целостность государства, реализация и надежная защита национальных интересов. Термин «нация» изначально появился в европейской традиции и обозначал совокупность подданных государства. В мировой научной литературе понятие «нация» больше тяготеет к государственному суверенитету, к понятию государства, страны. В западной науке существует различие в уже давно устоявшихся подходах к пониманию нации: «французское», исходящее из идеи свободного сообщества граждан государства, основанного на политическом выборе, и «немецкое», базирующееся на культуре и общем происхождении. Это различие проявляется и в правовой традиции: начиная с XIX в. немцы использовали комбинацию «право крови» (ius sanguinis), а французы - «право почвы» (jus sanguinis и jus soli). В настоящее время чаще всего приходится встречаться с «французской» трактовкой нации, когда предполагается неразрывная связь нации с понятием «государство». При употреблении в конкретном случае понятия «нация» проявляется определенный политический подход (защита отечества от врага, определение национальных интересов или угроз национальной безопасности и т.д.). Понятие «нация» должно рассматриваться в словосочетании «национальная безопасность». Исходя из американского происхождения термина «национальная безопасность», «нация» рассматривается «страна», поэтому как на западе используется не в смысле безопасности конкретной национальности, а в смысле безопасности всей страны. Американский политолог К. Дейч кратко и однозначно определяет нацию как народ, обладающий государством 1 . В общем, понятие нации по своему содержанию в современном рассмотрении близко к понятию страны. В нашей многонациональной стране, состоящей из имеющей много безопасность десятков национальностей понятие субъектов, национальная отождествляется с понятием безопасности Российской Федерации. Введение в политический, а затем и в научный оборот заимствованного из западного лексикона термина «национальная безопасность» породило неоднозначное его понимание. Причем в законе США «О национальной безопасности 1947 г. не содержится самого определения «национальная безопасность», поэтому американские политологи придумали много разнообразных определений этого понятия. Словарь военных терминов министерства обороны США определяет национальную безопасность США как сферу приложения совместных усилий военной и внешней политики и как желаемое условие (состояние), обеспечиваемое в первую очередь американским военным и оборонным превосходством над любой иностранной державой или группой держав, благоприятной позицией в международных отношениях, а также обороноспособностью и неуязвимостью, позволяющим успешно противостоять враждебным или разрушительным, явным или скрытым действиям других стран, включая применение ими военной силы. В настоящее время национальную безопасность определяют через понятие защищенности национальных интересов. Такой подход нашел отражение в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации 1 Deutsch K. Nationalism and Social Communication . Cambrige, 1986. P. 96. до 2020 года: «национальная безопасность - состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства». Это определение достаточно полно отражает социально-политическую природу национальной безопасности, учитывает диалектический характер развития и единства безопасности личности, общества и государства. Однако национальная безопасность – это защищенность не только личности, общества и государства, а национальных ценностей и образа жизни от широкого спектра внешних и внутренних угроз. Лекция 3. Структура системы национальной безопасности. Виды национальной безопасности. Содержание 1. Понятие структуры системы национальной безопасности. 2. Внутренняя безопасность и внешняя безопасность. 3. Безопасность личности. Безопасность общества. Безопасность государства. 4. Виды национальной безопасности. 5. Государственная безопасность и общественная безопасность как основные виды национальной безопасности. Вопрос 1. Большое многоуровневой значение имеет системы определение «национальной структуры безопасности», сложной которая формируется в русле объективных процессов, как под прямым, так и опосредованным воздействием множества факторов, в которой непрерывно происходят процессы взаимодействия и противоборства жизненно важных интересов личности, общества, государства с угрозами этим интересам, как внутренними, так и внешними. Важность системного подхода при исследовании национальной безопасности вытекает из основного свойства права – системности права. Кроме того, системный подход к исследованию правовой материи позволяет удовлетворять все более возрастающую по мере развития общества потребность в интеграционном познании окружающей экономической, социально-политической и иной среды как единого целого, взглянуть на правовую действительность не только как статичное, но и как динамичное явление, попытаться оценить его не только с точки зрения его внутренней организации, но и под углом зрения его развития и саморазвития 1 . Системный подход помогает провести всесторонний анализ социального объекта, 1 элементов социальной системы, оказывающих влияние на См.: Кудрявцев В.Н., Керимов Д.А. право и государство (опыт философско-правового анализа). М., 1993. С.47-56. своевременное получение данных о возникающих угрозах и в целом состояния национальной безопасности. При рассмотрении системы национальной безопасности следует отметить, что существует много различных классификаций систем, среди которых наиболее приемлемой можно считать классификацию по степени сложности и определенности систем. Британский кибернетик С. Бир разделил все системы по двум критериям. Первым критерием является степень сложности систем, которые делятся на три класса: 1) простые динамические системы; 2) сложные системы, поддающиеся описанию; 3) очень сложные системы, не поддающиеся описанию 1 . Второй критерий - степень определенности системы - позволил дифференцировать их на детерминированные и вероятностные. В результате комбинации этих двух критериев можно получить шесть классов систем: 1) простая детерминированная (например, оконная задвижка); 2) сложная детерминированная (электронная вычислительная машина); 3) простая вероятностная (живой организм); 4) сложная вероятностная (система управления запасами материалов на предприятии); 5) очень сложная детерминированная (не встречается, так как ее можно всегда определить); 6) очень сложная вероятностная (экономика государства, национальная безопасность). С учетом сказанного систему национальной безопасности можно определить как очень сложную вероятностную социальную систему. Национальную безопасность можно представить как систему, состоящую из элементов: интересы; угрозы и другие факторы воздействия на интересы; система обеспечения национальной безопасности. Интересы и угрозы, в свою очередь, постоянно испытывают воздействие со стороны других элементов системы национальной безопасности: факторов внутренней и внешней окружающей среды и действий управляющей 1 Бир С. Кибернетика и менеджмент/ Пер. с англ. / Стаффорд Бир. Изд. 2-е. М., 2006. С.22-33. системы. Поэтому в качестве целевой функции этой системы выступает степень защищенности данных интересов от угроз. Стержнем системы национальной безопасности являются национальные интересы. Именно интересы являются основной движущей силой развития общества и реальной причиной социальной активности людей и в этом смысле выступают важнейшими факторами любых преобразований в обществе, государстве и мире в целом. Существует мнение, что в качестве объекта защиты следует представлять не интересы как нечто неконкретное, абстрактное, а непосредственно человека, общество, государство. Однако такой подход ошибочен. Проблема заключается в слабости и неразвитости категории интересов российской общественной жизни, так как в России всегда признавались прежде всего государственные интересы. В настоящее время важно целенаправленно формировать интересы людей, как это происходит во многих странах. Еще Наполеон говорил: «Есть два рычага, которыми можно двигать людей, - страх и личный интерес» 1 . Безопасность всегда связана с защитой процесса реализации интересов, проблема состоит лишь в том, какой характер имеют интересы и процесс их реализации (наступательный или оборонительный). Наглядным примером являются США, которые наступательно реализуют свои интересы, а потому национальные и деятельность по защите, охране этих интересов является наступательной. Следует заметить, что часто элементы безопасности подменяют отдельными функциями правоохраны. Очевидно, что жизнь, особенно в условиях демократии и свободы, сама по себе не может быть полностью безопасной. Однако не все опасности следует возводить в ранг тех, что являются особой функцией общества и государства по обеспечению безопасности. Например, преступность признается как объективное явление любого общественного организма, поэтому борьба с ней (до тех пор, пока 1 Тарле Е.В.Наполеон. М., 1991. С.92. уровень преступности признается обществом допустимым) должна считаться обычной функцией и не смешиваться с тем, что требует особых мер обеспечения безопасности. В системе национальной безопасности существуют свои особые ценности. Для личности такими приоритетами являются ее права и свободы, для общества - сохранение и умножение материальных и духовных ценностей, для государства - внутренняя стабильность, территориальная целостность, суверенитет. Следовательно, в национальной безопасности отражаются жизненно важные потребности и интересы всех социальных субъектов. Особое значение в системе национальной безопасности имеют духовные и политические ценности, определяющие существенные стороны жизни личности и общества. В политике обеспечения национальной безопасности они представляют собой существенную составляющую самой политики и приоритетный объект защиты. Только комплексный, системный, диалектический, исторический подходы к системе национальной безопасности помогают всесторонне изучить происходящие в обществе процессы, отражающиеся на состоянии национальной безопасности. Структурирование системы национальной безопасности позволяет четко классифицировать те или иные концептуальные подходы к решению проблем обеспечения национальной «совокупностью целостность устойчивых безопасности. связей объекта, Структура является обеспечивающих его и тождественность самому себе, т.е. сохранение основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях» 1 . Социальная система национальной безопасности имеет сложную структуру, представляющую собой совокупность взаимосвязанных систем. Кроме того, она сама входит в системы более высокого порядка. Вопрос 2. Национальную безопасность можно дифференцировать в зависимости от местонахождения источника опасности на два типа – внутреннюю и 1 Философский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1983. С.657. внешнюю национальную безопасность. В основе такого деления лежат территориальные границы между государствами, т.е. используется подход с точки зрения категории деятельности внутри и вне пределов государства. Деятельность в пределах государства по обеспечению его стабильности - внутренняя безопасность; деятельность вне пределов государства - внешняя безопасность. В широком смысле обеспечение гражданам понятие «безопасности» необходимых условий для включает нормальной цивилизованной жизни, свободного развития и самовыражения 1 , поэтому под внешней безопасностью Российской Федерации понимается защищенность ее национальных интересов, национальных ценностей и образа жизни от угроз, исходящих извне; внутренняя безопасность - защищенность России от угроз, исходящих от процессов, организаций, лиц и объектов, которые находятся под управлением Российского государства и (или) на его территории 2 . Сферы внутренней безопасности и внешней безопасности взаимосвязаны, они дополняют друг друга и пересекаются. С точки зрения исторического развития нашей страны к внутренней и внешней безопасности было определенное отношение. Так, в период нестабильности внутреннего развития, гражданской войны, социальных конфликтов приоритетным было обеспечение внутренней безопасности; в период войн, межгосударственных столкновений, конфликтов больше внимания уделялось обеспечению внешней безопасности. Соответственно происходит перераспределение объема задач, изменение структур и функций в сферах внутренней и внешней безопасности. В условиях современной глобализации и интернационализации всех сторон общественной безопасности 1 жизни, (терроризм, когда наркомания, многие угрозы национальной организованная преступность, См.: Зубков А.И. Геополитика и проблемы национальной безопасности России: Курс лекций. СПб., 2004. С.100. 2 См.: Пирумов В.С. Методология комплексного исследования проблем безопасности России// Проблемы глобальной безопасности. М., 1995. С.59. распространение различных эпидемиологических болезней, экологические и природные катастрофы и др.) сложно отнести к единому источнику, границы между внутренней и внешней безопасностью определить трудно. Внешняя и внутренняя безопасность, в свою очередь, имеют подсистемы «вертикального расположения»: внутренняя безопасность - федеральный уровень, региональный уровень, муниципальный уровень; внешняя безопасность - глобальный уровень; региональный уровень; локальный уровень. Под защищенность международной системы безопасностью международных дестабилизации, конфронтации, Международная безопасность отношений вооруженных делится следует на от угрозы конфликтов глобальную понимать и их войн 1 . (всеобщую), региональную, коллективную. Российский подход к проблеме обеспечения национальной безопасности в основном направлен на обеспечение внутренней безопасности страны. Сущность внутренней безопасности проявляется через ее существование, а существование несет в себе черты сущности. Важным направлением политики внутренней безопасности, обеспечивающим устойчивое демократическое развитие России, является сбалансированная региональная политика, оптимальное соотношение центра и регионов, находящихся в различных природно-климатических и социально-экономических условиях. Поэтому под внутренней безопасностью следует понимать состояние нормального функционирования государственных, общественных институтов, на эффективность которых воздействуют государственное регулирование в сфере экономики, снижение качества и уровня жизни населения, рост преступности и межнациональные конфликты. Содержание деятельности по обеспечению внутренней и внешней безопасности определяют реальные и потенциальные угрозы объектам 1 См.: Общая теория национальной безопасности: Учебник/ Под общ. ред. А.А.Прохожева. М., 2002. С.36. безопасности, исходящие от внутренних и внешних источников опасности. Следовательно, результатом функционирования системы внутренней безопасности является предотвращение условий и факторов, представляющих значительную опасность для личности, общества и государства. В настоящее время приоритетом национальной безопасности становится защита не государства, а личности и общества в целом. Внутренние угрозы национальной безопасности проистекают в первую очередь не от факторов, ослабляющих государство (политическая борьба, смена правительства и т.д.), а от факторов, ослабляющих гражданское общество (экономические и финансовые кризисы, межнациональные конфликты, рост преступности, снижение уровня и качества жизни населения) 1 . Внутренняя безопасность - это состояние, при котором гарантированы основные права и свободы личности и общества; их развитие происходит на стабильной правовой основе. Под стабильным здесь понимается прочное, утвердившееся, не меняющееся 2 . В настоящее время основными направлениями обеспечения внутренней безопасности России являются: защита жизни, здоровья, имущества, прав и свобод человека; решение социальных противоречий; обеспечение защиты российских духовных, укрепление оборонного интеллектуальных, потенциала; культурных формирование ценностей; демократического правового государства; недопущение политических кризисов, могущих перерасти в военные конфликты; достижение общественного согласия, создание условий существования и развития семьи; повышение уровня здравоохранения и образования. Вопрос 3. С точки зрения практических потребностей можно рассмотреть общее понятие безопасности жизнедеятельности как защищенность всего материального мира и человеческого общества от негативных воздействий 1 2 См.: Илларионов С.И., Никулина О.В., Рукосуев Г.Н. Указ. соч. С.6. Словарь иностранных слов. М.. 4-е изд. 1954. С.658. различного характера 1 . Исходя из структуры объектов, безопасность жизнедеятельности классифицируется как безопасность существования человека; национальная безопасность; безопасность животного и растительного мира. Закон РФ «О безопасности» 1992 г. (ст. 1), который был основополагающим в этой сфере, но утратил силу, выделял три основные вида безопасности: безопасность личности, общества и государства. Эти виды национальной безопасности ученые выделяют в настоящее время. В Конституции РФ представлена иная триада: «безопасность государства» (ст.13), «безопасность граждан» (ч.5 ст.56), «общественная безопасность» (ч.1 ст.72). В.Т. Кабышев отмечал, что «советское конституционное законодательство при закреплении устоев общественного строя исходило из постулата «государство-общество-личность». Во главу угла российского конституционного строя положена принципиально иная концепция – «человек-общество-государство» 2 . Поэтому выдвигается понятие безопасности личности. на первый план Произошел принципиально новый для нашей страны подход к проблеме обеспечения национальной безопасности, означающий недопустимость игнорирования интересов личности и общества. В ст. 1 Федерального закона «О безопасности» 2010 г. подобная триада представлена иначе - безопасность государства, общественная безопасность, безопасность личности, к тому же среди других видов безопасности (экологической и иных видов). Следует отметить, что другие нормативные акты 1 в соответствии со сферой своего регулирования представляют См. Общая теория национальной безопасности: Учебник/ Под общ. ред. А.А.Прохожева. М., 2002. С.18-20. 2 См.: Конституционное право РФ./Отв. ред. В.Т.Кабышев, Е.В.Колесников. Саратов, 1995. С.54. взаимосвязь с этим понятием: «обеспечение общественной безопасности» 1 ; «военно-техническое обеспечение безопасности» 2 . В других странах нет единого подхода к национальной безопасности, а значит, эта проблема актуальна не только для России. В настоящее время во многих развитых государствах мира приоритетной является безопасность государства. Это характерно для Японии, Германии и США и других стран. Объясняется это тем, что политика многих государств строится на разделении понятий безопасности личности, безопасности общества и безопасности государства. В США «национальная безопасность» до 1947 г. понималась как «оборона», однако, после принятия закона США. «О национальной безопасности» 26 июля 1947 г. это определение стало иметь отношение к таким социально-политическим условиям, при которых наиболее полно обеспечиваются интересы подавляющего большинства людей, населяющих страну, и ликвидируются угрозы независимости и существования нации. Маслоу потребность Например, американские психологи К. Мадсен, А. в безопасности рассматривают как одно из «первостепенных мотивов деятельности людей и сообществ» 3 . В американском подходе к безопасности доминирующим является внешний уклон, опирающийся на внешнюю политику и военную силу. Однако в последнее время в американской стратегии национальной безопасности стало больше внимания уделяться внутренним проблемам, связанным с борьбой с преступностью, наркоманией, обеспечением согласия в обществе. После террористического акта 11 сентября 2002 г. в Нью-Йорке была создана служба по противодействию террористическим проявлениям и специальный антитеррористический комитет США. Подходы США к вопросам борьбы с терроризмом, преступностью, наркоманией во многом совпадают с российскими. 1 См.: Федеральный закон «О полиции» от 7 февраля 2011г. № 3-ФЗ// Российская газета. 8 февраля 2011г.; Закон РФ «О внутренних войсках МВД РФ» от 24 сентября 1992 г. Ст.2. 2 Федеральный закон «О внешней разведке» от 10 января 1996г.№5-ФЗ// Ст.5.СЗ РФ. 1996. №3. 3 Свободная мысль. 1994. №4.С.16 Федеральный закон «О безопасности» 1 (ст. 1) выделил следующие виды безопасности: безопасность государства, общественная безопасность, экологическая безопасность, безопасность личности и иные виды. Однако в нем не предусмотрено строгого толкования принципов классификации по видам безопасности, а также определения этих понятий, что приводит к бесконечному дроблению родового понятия безопасности. Поскольку с развитием общественных отношений категория безопасности претерпевала значительные изменения, в связи с этим следует в первую очередь определить понятия, относящиеся к конкретным видам безопасности, и лишь на этой основе выделить содержание каждого вида безопасности (политической, военной, экономической, экологической и т.д.) 2 . В настоящее время существуют не десятки, а сотни различных видов безопасности, не соответствующих логическим правилам классификации. В научной литературе и средствах массовой информации можно встретить федеральную, конституционную, генетическую, нравственную 3 , правоохранительную 4 , криминологическую 5 , транспортную 6 , планетарную безопасность и т.д. В результате в условиях отсутствия строгого законодательного толкования принципов классификации видов безопасности, а также определения этих понятий возникают трудности в формировании системы национальной безопасности и ее правового регулирования. Поэтому, на наш взгляд, необходимо в основу классификации единые признаки. Среди них прежде всего 1 положить существенные следует выделить объекты Федеральный закон «О безопасности». Ст. 1// Рос. газ. 29 декабря 2010г. См.: Васильев А.И., Сальников В.П., В.П Степашин В.П. Указ. соч. С.13. 3 См.: Зеленков М.Ю. Правовые основы общей теории безопасности Российского государства в ХХI веке. М., 2002. С.57-58. 4 Кваша Л.Ф. Общественная безопасность России (конституционно-правовой аспект): Учеб. пособие. М.: Московский университет МВД России, 2002. С.7. 5 См.: Плешаков В.А. Криминологическая безопасность и ее обеспечение в сфере взаимовлияния организованной преступности и преступности несовершеннолетних: Автореф. дисс..д-ра. юрид.наук М., 1998. 6 В.Красновский. Безопасность в зеркале современных угроз/ Рос.газ. 2005. 26 апреля. №86. С.12. 2 безопасности, характер угроз, сферы жизнедеятельности. В зависимости от объекта, интересы которого защищаются от внутренних и внешних угроз, выделяют, как уже отмечалось, такие виды безопасности, как безопасность личности, безопасность общества и безопасность государства. Под безопасностью личности будем понимать защищенность человека от возникающих угроз на уровне личных интересов и потребностей, которые заключаются в защите жизни, здоровья, достоинства каждого, его конституционных прав и свобод, обеспечивая в полном объеме свободу совести и политических убеждений. В современных условиях особую опасность представляют преступления против личности: заказные убийства, запугивания, сопряженные с насилием; использование различных видов оружия, взрывных устройств при совершении преступных действий; похищение людей с целью вымогательства; совершение преступлений на межнациональной основе против конкретных личностей, групп. «Безопасность общества – состояние нормального функционирования общественных институтов, беспрепятственного циркулирования различных социально-политических доктрин, учений, концепций, а также свободы граждан объединяться на основе общности социальных, профессиональных, национальных, религиозных и других интересов в те или иные общественные формирования» 1 . Безопасность общества составляет прямое продолжение безопасности личности, которая предполагает защиту «гражданского общества», т.е. общественного порядка и спокойствия, материальных и духовных ценностей, прав и свобод общественных объединений, организаций, их нормальной деятельности. Безопасность государства - это надежная целостности, суверенитета конституционного нормальной, 1 строя. бесперебойной во всех сферах «Безопасность и защита территориальной жизнедеятельности государства эффективной – деятельности и состояние аппарата Безопасность России. Словарь терминов и определений/ Под ред. А.Д.Урсул. М., 1998. С.20. управления страной, представляющего собой триединый институт власти и включающего законодательную, исполнительную и судебную компоненты, опирающиеся на соответствующие административные и силовые структуры» 1 . При этом необходимо различать понятия «безопасность личности» и «личная «общественная безопасность»; безопасность»; «безопасность «безопасность общества» государства» и и «государственная безопасность». Вопрос 4. В зависимости от характера угроз, их источника, специфики можно выделить такие виды безопасности, как безопасность от угроз природного характера, безопасность от угроз антропогенного характера, безопасность от угроз социального характера, которые в свою очередь можно делить на более мелкие виды безопасности от конкретных угроз. При этом под безопасностью от того или иного вида угроз понимается защищенность жизненно важных интересов личности, общества и государства от угроз данного вида. В человеческом обществе интересы всех объектов безопасности подвергаются воздействию самых различных угроз, поэтому особую практическую значимость имеет подразделение видов безопасности по сферам или областям жизнедеятельности, в которых и проявляются эти угрозы. Подобную нескольких видов классификацию безопасности можно (военная, ограничить выделением социально-политическая, экономическая, экологическая, информационная), а затем дифференцировать их на подвиды безопасности по конкретным сферам жизнедеятельности. Причем под определенным видом безопасности необходимо понимать защищенность интересов личности, общества и государства в определенной сфере жизнедеятельности от внутренних и внешних угроз. Представляется, что такой подход позволит упорядочить классификацию и рассматривать национальную безопасность как единую систему видов безопасности, 1 Там же. С.20. каждый из которых является самостоятельной подсистемой со своими характерными особенностями. Разумеется, в вопросе обеспечения национальной безопасности нельзя забывать ни один из видов национальной безопасности, как это имело место в недалеком прошлом. СССР распался на пике своего военного могущества, достигнутого в ущерб экономической и социальной безопасности 1 . На различных этапах развития страны определенный вид безопасности в общей ее системе может и должен быть приоритетным. При этом нельзя забывать, что эта приоритетность играет роль «локомотива» в отношении других видов безопасности и наоборот. Поэтому именно учет всех факторов должен явиться основой выработки программ обеспечения безопасности в конкретных ее видах и выбора приоритетного направления для конкретных общественных отношений. Поскольку процессы, происходящие в одной сфере жизнедеятельности, оказывают воздействие на другие, поскольку основой обеспечения безопасности должно быть сохранение их баланса, равновесия, гармонии. Следует различать понятия «безопасность общества» и «общественная безопасность». Под общественной безопасностью следует понимать состояние защищенности населения страны от преступных посягательств на права граждан и их объединений, а также от угроз природного и техногенного характера. Такую позицию занимают многие авторы 2 . Общественная безопасность отличается от безопасности общества, понимаемого как в широком, так и в узком смысле слова. В широком смысле безопасность общества тождественна безопасности страны, в узком – безопасности гражданского общества. Именно в последнем смысле и следует понимать безопасность общества в триаде «безопасность личности, общества и государства». 1 См.: Общая теория национальной безопасности: Учебник/ Под общ. ред. А.А. Прохожева. М., 2002 С39. 2 См.: Глебов И.Н. Право национальной безопасности. Монография. М., 1998. С.128. Вопрос 5. В Федеральном законе «О безопасности» и Стратегии национальной безопасности национальной Российской Федерации безопасности, как не представлены общественная и такие виды государственная безопасность. Стратегия лишь определила стратегические цели обеспечения национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности, которыми являются защита основ конституционного строя Российской Федерации, основных прав и свобод человека и гражданина, охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и территориальной целостности, а также сохранение гражданского мира, политической и социальной стабильности в обществе. В настоящее время отсутствует единое мнение о том, является ли вообще общественная безопасность и государственная безопасность видами национальной безопасности. Категория «общественная безопасность» неоднократно упоминалась в российском законодательстве. Например, в ст.1 Федерального закона «О полиции» определено, что назначение полиции – защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка, собственности и обеспечение общественной безопасности. Анализ действующего законодательства выявил более 3000 вхождений в него понятия «общественная безопасность» без ее определения: в нескольких десятках международных правовых актов; сотнях федеральных законов; сотнях нормативных актов субъектов Российской Федерации, местных органов власти и ведомственных правовых актов. Так в п. «б» ч.1 ст.72 Конституции РФ говорится, что обеспечение общественной безопасности определяются как находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Уголовное законодательство понятие «общественная безопасность» использует в качестве родового объекта преступлений, предусмотренных разделом IX УК РФ «Преступления против общественной безопасности и общественного порядка». Административное законодательство устанавливает в главе 20 КоАП РФ административную ответственность за совершение правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и т.д. Отмечаются два основных подхода к определению общественной безопасности. Первый подход основан на широком понимании общественной безопасности, характеризуя ее, как правило, нормальным режимом функционирования общественной жизни1 . Под общественной безопасностью понимается система общественных отношений, урегулированных правовыми нормами в целях обеспечения безопасности личности. Второй подход основан на узком понимании системы общественных отношений, связанных с источниками повышенной опасности. Этот подход имеет место, как правило, в административно-правовой литературе 2 , где к сфере общественной безопасности относят те общественные отношения, которые связаны с проявлением негативных свойств источников повышенной опасности при неправильном пользовании ими 3 . Также существует проблема при определении такого вида национальной безопасности как государственной безопасности. Существует мнение, что термин «государственная безопасность» вообще не применим, т.к. сочетание слов «огосударствлению» субъектом «государство» безопасности 4 . обеспечения и «безопасность» Государство национальной является безопасности, ведет к основным осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и 1 Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ. М., 1996. С.559.; Комментарий в КоАП РФ/ Под общ. ред А.А.Николаева. Т.1. М., 2003. С.1023 и др. 2 См., напр.: Административная деятельность органов внутренних дел. Учебник. М., 1996. С. 32. 3 Административное право: учебник/ Под общ ред. Ю.М.Козлова, Л.Л.Попова, М., 2001. С.689; Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М., 1998. С.8 и др. 4 Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации: научно-практическое пособие/ Под. ред. Андриченко Л.В. М.: Юридическая литература, 2005. С.8-21; Административно-правовые основы государственного управления. Учебное пособие/ Под ред. А.Н.Крамника. Минск, 2004. С.327. . судебной власти, а потому государство должно присутствовать во всех сферах жизнедеятельности. Но если избавиться от «государственная», устраняется и государство, прилагательного правовая основа безопасности, а вместе с ней – реальные, конкретные правовые механизмы ее функционирования. Отождествление понятий «национальная безопасность» и «государственная безопасность» невозможно, поскольку: во-первых, это приводит к ограничению смысла понятия «национальная безопасность»; вовторых, такое отождествление опасно, т.к. государство имеет объективную тенденцию к превращению в самодовлеющую силу, которая может выйти изпод контроля гражданского общества. Кроме того, использование понятия «государственная безопасность» позволяет «проводить грань между «государственной» и «негосударственной» безопасностью». Для уяснения содержания понятия «государственная безопасность» его следует отличать от понятия «безопасность государства». Безопасность государства видится в одном ряду с такими понятиями, как безопасность личности и безопасность общества. Если государственной безопасности и безопасности отождествлять понятия государства, то в систему обеспечения государственной безопасности следовало бы включить всю экономическую, социально-политическую, духовную, систему общества в той мере, в какой она направлена на развитие государства и обеспечение его безопасности. Однако исторически сложилось, что в среде российских специалистов государственная безопасность, помимо объекта защиты, определялась и через характер угроз государству, и их источники. Эти угрозы имели специфику и отождествлялись с разведывательной и иной подрывной деятельностью иностранных спецслужб и организаций. Вот почему предлагается ограничить понятие государственной безопасности лишь состоянием защищенности органов конституционного, политического, экономического, оборонного, научно-технического и информационного потенциала страны от внешних и внутренних угроз, исходящих от иностранных спецслужб и организаций, а также преступных сообществ, групп и отдельных лиц. Это определение можно было бы назвать определением смысле. В широком защищенность основ смысле государственная существования страны. в узком безопасность Другими – это словами, государственная безопасность является «высшим срезом» национальной безопасности, поэтому ее нельзя соотносить с другими видами безопасности (экономической, экологической, информационной и др.) как рядоположенную. В настоящее время существует актуальность исследования в области общественной безопасности и государственной, так как действующее российское законодательство сводит механизм обеспечения этих видов национальной безопасности к деятельности лишь отдельных служб. На основе теории национальной безопасности следует осуществить выявление сущности общественной безопасности и разработать Концепции (Доктрины) общественной безопасности и государственной безопасности. Лекция 4. Исторические аспекты становления и развития теории национальной безопасности и современные концепции национальной безопасности Содержание 1. Возникновение научных взглядов на явление безопасности. Исследование проблемы обеспечения безопасности философами (Платоном, Аристотелем, Геродотом и др.), политологами, историками, правоведами. 2. Политика обеспечения безопасности российского государства. 3. Зарождение и формирование концепции национальной безопасности за рубежом. 4. Современные исследования в сфере национальной безопасности. Вопрос 1. На протяжении всей истории мировой цивилизации обеспечение безопасности являлось одной из главнейших целей существования общества, поскольку она присуща всей социальной структуре общества от конкретной личности до любого объединения людей (социальные группы, общество, государство). В конце XX в. российские специалисты подчеркивали, что «безопасность личная и имущественная является залогом человеческого развития. Отсутствие безопасности личности и собственности равносильно отсутствию всякой связи между человеческими усилиями и достижением целей, для которых они делаются» 1 . Поэтому понятие «безопасность» возникло одновременно с появлением человеческого общества. Однако в глубокой древности понимание человеком безопасности не выходило за рамки обыденного представления и трактовалось им как отсутствие для него опасности и зла 2 . Впервые термин «безопасность» был употреблен в 1190 г. в словаре английского ученогофилософа Роббера как «спокойное состояние духа человека, считающего себя защищенным от любой опасности» 3 , но в этом значении он не вошел в 1 Энциклопедический словарь. И.А.Брокгауза и И.А.Ефрона.Т.5, С.304. См.: Возжеников А.В., Прохожев А.А. Безопасность России: современное понимание, обеспечение. М., 1998. С.6, 7. 3 Гончаренко Л.П. Куценко Е.С.Управление безопасностью. М., 2005. С.20-21. 2 лексику народов Западной Европы и использовался до XVII в. крайне редко 1 . Проблема обеспечения безопасности многих философов, политологов, находилась в центре внимания историков и правоведов. О государственном устройстве общества, задачах и функциях государства в сфере обеспечения безопасности писали Платон, Аристотель и Геродот. Общество (отождествленное с государством) и человек у Платона рассматриваются как две симметричные и взаимодополняемые системы. «Подобно человеку, имеющему три главные части – тело, душу, ум, общество имеет работников, воинов (стражей) и правителей (философов). Мы уподобили благоустроенное государство телу, страдание и здоровье которого зависят от состояния его частей» 2 . Платон считал, что особое внимание государство должно уделять воинам, которые обеспечивают его безопасность: «Они охраняли бы государство от внешних врагов, а внутри оберегали бы дружественных граждан, чтобы у этих не было желания, а у тех – сил творить зло» 3 . Аристотель свои взгляды на безопасность общества (понимаемого тоже как государство) строит через образ политизированной культуры, указывая: «человек по природе своей есть существо политическое» 4 . Проблемы национальной безопасности рассматривались сначала на основе исторических источников, а затем на основе закономерностей политики национальной безопасности 5 . «Идеи Гоббса, Канта и Гроция составили главные элементы будущих концепций безопасности» 6 , поэтому их высказывания актуальны и в настоящее время. Гоббс подготовил почву 1 См.: Большой энциклопедический словарь. М., 1998. Платон. Сочинения. М., 1971. Т.3. С. 263. 3 Платон. Государство// Собр.соч.Т.3.М., 1994. С.129. 4 Аристотель. Сочинения. М., 1983. Т.4. С.378. 5 См.: Рыхтик М.И. Безопасность в современном мире// Материалы междисциплинарного семинара. Национальные интересы и проблемы безопасности в меняющемся мире/ Отв.ред. К.С.Гаджиев. М., 2003. С.60-67. 6 Haftendorn H. The security puzzle: Theory-building and discipline-building in international security// Intern. studies quart. Beverly Hills, 1991. Vo.35. №1. Р.5. 2 для реалистической традиции в политической теории. Кант обращался к моральным стимулам и стремлению человека к лучшему миру, поэтому его идеи легли в основу либеральной традиции. «Мост» между ними создала идея Гроция относительно усиления роли закона международных институтов. Т. Гоббс (1583-1679) в своей работе «Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского» (1651 г.), описывая генезис социального явления безопасности, показывает диалектическое единство и взаимную обусловленность безопасности личности, общества и государства. По его мнению, все «добро» и «зло» кроется в поведении людей, живущих в конкретном обществе. «В самом деле, что касается физической силы, самый слабый имеет достаточно силы, чтобы убивать самого сильного, будь это при помощи тайных махинаций или же в союзе с другими». Причину человеческого общежития Гоббс видит в природном страхе человека перед смертью. «Единственная внутренняя сила, толкающая людей к миру, - страх смерти, желание достичь необходимых для жизненного удобства вещей и надежда получить их благодаря своим стараниям». Поэтому в интересах обеспечения безопасности личности и общества должны быть выработаны соответствующие рациональные правила поведения людей между собой. Т. Гоббс писал, что для окончания «войны всех против всех» и обеспечения внутреннего мира граждане подчиняются могущественному суверену, который, в свою очередь, обещает прекратить религиозную и гражданскую войну. Суверен, будь то князь, при конституционной монархии, или сами граждане, при демократии, уполномочены сохранять внутренний мир, защищать жизнь и собственность людей против любой внешней опасности 1 . По его мнению, «цель государства – главным образом обеспечение безопасности. Конечной причиной, целью намерения людей … при 1 См.: Концепция «национальной безопасности» в современной политологии. Науч.аналитич. обзор/ Отв. Новикова О.Н. М., 1994. С.6, 7. американской наложении уз (которыми… они связаны, живя в государстве) является забота в самосохранении и при этом о более благоприятной жизни» 1 . И. Кант предлагал схему «постоянного мира» как моральной нормы, которой должны следовать все здравомыслящие люди. Его точка зрения основана на убеждении, что система наций-государств и главенствующие национальные интересы могут быть перестроены с помощью просвещенного политического порядка – республиканской конституции, федеральной государственной системы всемирного гражданства - для создания человеческого сообщества. Г. Гроций, как и И. Кант, описывал международную политику в терминах сообщества государств. В противовес традиции Гоббса он заявлял, что государства не задействованы в простой борьбе, как гладиаторы на арене, но ограничены в своих конфликтах друг с другом общими правилами и институтами. В отличие от Канта Гроций был согласен с посылкой Гоббса, что не отдельные индивиды, а суверенные государства являются главными действующими лицами в международной политике. Согласно философской концепции рассматривалась Б. Спинозы как состояние спокойствия, появляющееся в результате реальной физической или моральной опасности. связывал безопасность обеспечение безопасности Б. Спиноза (1632-1677) с непосредственным функционированием органов управления: «для безопасности государства и не важно, какими мотивами руководствуются люди, надлежащим образом управляя делами, лишь бы эти последние управлялись надлежащим образом. Ибо свобода или твердость души есть частная добродетель, добродетель же государства – безопасность» 2 . А. Смит (1723-1790) обосновал причины возникновения конфликтных ситуаций в работе «Исследования о природе и причинах богатства народов», 1 Т.Гоббс. Левиафан или материя, форма и власть государства церковного и гражданского. Соч. в 2т. Т.2. М., 1991. С.129. 2 Спиноза Б. Богословско-политический трактат //Антология мировой политической мысли. Т.1. М., 1997. С.350. которые по его утверждению возникают в результате деления общества на классы (капиталисты, земельные собственники, наемные рабочие) и экономического соперничества. В то же время противоборство между классами им рассматривается как источник поступательного развития общества. Итальянский политический мыслитель Н. Макиавелли (1469-1527), размышляя о роли государственной власти в своей работе «Государь» (1513 г.), предлагал свое толкование безопасности: «Государя подстерегают две опасности: одна изнутри или со стороны подданных, другая извне – от сильных соседей. С внешней опасностью можно справиться при помощи хорошего войска и хороших союзников. А если опасность извне будет устранена, то и внутри сохранится мир при условии, что его не нарушат тайные заговоры… Главное средство против них – не навлекать на себя ненависти и презрения подданных и быть угодным народу… Ведь заговорщик всегда рассчитывает на то, что убийством государя угодит народу; если он не знает, что возмутит народ, у него не хватит духа пойти на такое дело, ибо трудностям, с которыми сопряжен всякий заговор, нет числа…» 1 . Французский философ и писатель Ж.-Ж.Руссо (1712-1778) в теорию развития общества ввел понятие «народный суверенитет», который предполагает не только свободное и независимое развитие народа, но и обеспечение безопасности общества, личности в результате контроля стороны народа за деятельностью представительных и со исполнительных органов власти: «найти такую форму ассоциации, которая защищает и ограждает всею общею силою личность и имущество каждого из членов ассоциации и благодаря которой каждый, соединяясь со всеми, подчиняется, однако только самому себе и остается столь же свободным, как прежде» 2 . В своем сочинении «Об общественном договоре» (1762 г.) 1 2 Макиавелли Н. Государь. М., 1990. С.56. Руссо Ж.Ж. Трактаты. М. , С.160. предлагал заключить «общественный договор» для обеспечения безопасности и обосновал право народа на свержение абсолютизма 1 , в результате чего люди приобретут утраченную гармонию общественных отношений. Вопрос 2. В силу определенных субъективных обстоятельств теоретические разработки ученых в сфере безопасности не поощрялись. Особенно это касалось проблемы внутренней безопасности, так как почти всегда она сопровождалась репрессивными мерами со стороны государства, поэтому в отечественной науке понятие «безопасность» слабо изучено. Политика обеспечения безопасности со времен образования Российского государства с XIV в. по XX в. входила в сферу государства. На начальном этапе она строилась по принципу великокняжеской власти, заключающейся в наличии вокруг себя преданных единомышленников и сильного войска. Безопасность личности и общества рассматривалась с точки зрения защиты от посягательств хулиганствующих и иных антиобщественных элементов2 . Во второй половине XVII в. характерным для российской действительности являлись не только проблемы внутренней безопасности, касающиеся дезертирства из армии, разбойнических нападений в лесах и фальшивомонетничества, но и ведение политической, экономической и военной разведки. посольская Для деятельность, ведения засылка шпионажа широко специальных использовались агентов под видом мастеровых людей, бродячих артистов, а также привлекались иностранные подданные, отправляющиеся в Россию по торговым и иным делам. Так, шведский резидент в Москве Помериннинг в одном из донесений своему королю в 1648 г. писал: «Как эти (иностранные специалисты) уедут отсюда, тульским и другим горным заводам не в состоянии будут вредить горные 1 См.: Советский энциклопедический словарь/ Под ред. А.М.Прохорова. М., 1987. С.1151. См.: Хрипков М.П. Внутренние угрозы национальной безопасности России: сущность, структура, социальные последствия (социологический анализ): Дис. д-ра социол.наук. М., 2004. 2 завода Вашего королевского величества, ибо я достал Петру Марселису плохого кузнечного мастера» 1 . Великодержавие в политике России оказало влияние и на формирование обеспечения безопасности, где ключевым фактором являлся политический, а по мере расширения границ государства особую роль начинали играть этнический и религиозный факторы. «На окраинах страны оказались свыше 40 миллионов человек нерусского населения, частью родственного русским по племенному составу, но чуждых по религии и историческому опыту, частью чуждых как по происхождению, так и по религии»2 . До XIX в. в России власть царя практически не ограничивалась никакими законами, внешнеполитической безопасности. поэтому и Царская исследования военной власть ученых безопасности, обосновывалась но касались не как сферы внутренней единственная, справедливая и законная. В своих произведениях И. Пересветов представлял необходимость царской власти для блага всех граждан России. Князь Курбский в «Истории о великом князе Московском» отмечал, что монарх должен править справедливо, уважая закон 3 . С этой целью были созданы государственные институты самодержавного режима: «тайная канцелярия» Ивана Грозного; «тайный приказ» и служба генерал-прокурора Петра I; «специальное отделение жандармской полиции» Александра I. Первые научные исследования по вопросу национальной безопасности в России проводили отечественные ученые Н.М. Карамзин, Н.А. Бердяев, В.И. Вернадский, Л.Н. Гумелев, которые в своих работах указывали на отдельные стороны российской действительности, оказывающие влияние на безопасность общества и государства. В частности, русский исследователь Н.М. Карамзин (1766-1826), анализируя процессы развития российской государственности, призывал бережно относиться к своему отечеству, 1 Белая книга Российских спецслужб, 2-е изд. М.: 1996. С.5. Красновский Н.А. История русской армии. М., 1992. С.12. 3 См.: Морянов В.И. История России. М.,1996. С.78. 2 защищать достигнутое, любить свой народ, с осторожностью относиться к предложениям иностранцев. Известный философ Н.А. Бердяев (1874-1948) в годы Первой мировой войны стремился найти «высший духовный» смысл в войнах, объявляя их источниками творческого движения. «Я чувствовал с первых дней войны, что и Россия, и вся Европа вступают в великую неизвестность, в новое историческое измерение» 1 . По его мнению, «интересы созидания, поддержания и охранения огромного государства занимают совершенно исключительное и подавляющее место в русской истории» 2 . В.И. Вернадский (1863-1945) дальнейшее обеспечение безопасности личности и общества соизмерял с природными процессами. Н.С. Гумилев (1886-1921) видел угрозу безопасности личности и общества в различии социально-экономического уровня развития этносов. Кроме того, им отмечено, что суперэтносы имеют особенность – внутри системы происходит поляризация. «Как монолиты они ведут себя только в фазе пассионарного подъема, а затем – в постоянной борьбе между собой. Однако по отношению к другим этносам они выступают как целостность, хотя разные половины системы ведут себя неодинаково» 3 . Иначе говоря, в XIX в. понятие безопасности отражало состояние защищенности интересов государства, общества и личности в различных сферах жизнедеятельности (внешняя безопасность, безопасность промыслов, безопасность на воде, имущественная безопасность, общественная безопасность и т.д.), которые и являлись составными частями национальной безопасности. Анализ изложенных в учениях положений показывал, что со стороны государства принимались незначительные меры по защите граждан от различных угроз. В России в то время самостоятельной науки о безопасности не существовало, было некоторое государством, которое состояло из: 1 общего учения о внутреннем См.: Бердяев Н.А. Судьба России. М., 2000. С.224. Там же. С.231. 3 См.: Гумилев Н.С. Конец и вновь начало. М., 2001. С.237. 2 учение об управлении управлении; учения об управлении, касающемся личных интересов; учения об управлении, касающемся хозяйственных интересов» 1 . Российский ученый И.Е. Андриевский, занимавшийся проблемой безопасности, в учебнике «Полицейское право» (1873 г). писал, что основой в понимании проблемы безопасности является человек и его развитие. «Для жизни человека, развития его способностей и возможности достижения человеческих целей необходимы известные условия: между ними главнейшее место занимают безопасность и благосостояние» 2 . В «Положении о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» от 14 августа 1881 г. в России был употреблен термин «государственная безопасность» как однопорядковый с термином «общественная безопасность» 3 . До 1917 г. в теоретической и практической деятельности лидеры политических партий основное внимание в обеспечении безопасности уделяли вопросам реализации прав человека по защите жизненно важных интересов личности со стороны государства. При этом рассматривались две модели безопасности личности: либеральная и социалистическая 4 , последняя из которых была принята за основу после Октябрьской революции и сводилась к следующим положениям: признание приоритета безопасности государства над безопасностью личности и общества; власть государства всеобъемлюща и не ограничивается правами человека; зависят от политики государства; государством; права человека гражданское общество контролируется контроль государства за сферами науки и образования, духовного развития человека. 1 См.: Наука полицейского права и ее главные направления: Энциклопедический словарь. Т.24. С.324, 325. 2 Безопасность России. Правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты. Безопасность и устойчивое развитие крупных городов. М., 1998. С.129. 3 См.: Прохожев А.А. Безопасность как социальное явление и категория общей теории национальной безопасности// Навигут. М. №2(18). 2004. С.3-10. 4 Программы политических партий в России/ Под ред. Владиславлева И.В.Вып.1.М., 1917. Анализ научной литературы по вопросам обеспечения национальной безопасности позволяет выделить три периода формирования теоретических знаний о национальной безопасности, которые соответствуют этапам общественно-политического развития нашего государства в послереволюционный период. В первый период, продолжавшийся с Октябрьской революции 1917 г. и до середины 30-х годов, теоретические и практические проблемы обеспечения безопасности государственных позиций, а возникновение угроз выступали с рассматривалось со стороны внутренней контрреволюции и внешнего противника. Этот период характеризовался также тем, что все теоретические обоснования обеспечения безопасности были направлены прежде всего на сохранение и укрепление политической власти в стране. В исследованиях анализировалась общественно-политическая обстановка в стране и с учетом этого определялись задачи по обеспечению безопасности. Второй этап начался с 1936 г., когда политическим руководством Советского Союза было объявлено о полном построении в стране социализма. Это означало отсутствие внутри государства враждебных сил, которые могли бы препятствовать дальнейшему проведению политического и экономического строительства. Борьба с антисоветской деятельностью при обеспечении государственной безопасности объяснялась противодействием враждебным идеологическим взглядам, противоречащим официальным идеологическим концепциям страны. Поэтому основные исследования по обеспечению национальной безопасности проводились учреждениях государственной безопасности, министерства внутренних дел по в закрытых министерства обороны, поводу роли иностранных служб в подрывной деятельности против СССР, а также по проблемам повышения обороноспособности страны. Именно тогда в российской научной литературе появился термин «государственная безопасность», который по своему содержанию совпадал с понятием «безопасность государства». Основное внимание уделялось государственной безопасности как внутри страны, так и из расчета устремлений со стороны внешнего противника. До середины 80-х годов национальная безопасность олицетворялась с безопасностью государства (политическая безопасность) и международной безопасностью (внешняя безопасность, военная безопасность). Военная и политическая безопасность были главными составляющими компонентами понятия «национальная безопасность» вплоть до «горбачевского периода перестройки». Советская наука «фактически игнорировала категорию национальной безопасности, предпочитая фокусировать свое внимание в основном на проблемах международной безопасности»1 . В советский период в основу политики обеспечения безопасности была положена коммунистическая доктрина, в которой интересы личности и общества подчиняются интересам государства. Смена царской идеологии на советскую не изменила взгляды на обеспечение национальной безопасности, так как государство оставалось главенствующим объектом и субъектом обеспечения безопасности. Личность и общество не рассматривались в качестве приоритетных, а определяющим для безопасности являлось отсутствие опасности. Поэтому отдельные ученые и специалисты считали, что «безопасность – это отсутствие опасности, сохранность, надежность» 2 . В период перестройки (1985-1991) проблема безопасности кроме традиционных аспектов (военных и политических) затронула и многие другие (в частности, гуманитарные и экологические). «Вопросы безопасности впервые столь четко увязаны не только с военными и политическими аспектами, но и с экономическими, гуманитарными, экологическими и другими» 3 . Можно сказать, что только с развитием 1 Сергунин А.А. Российская внешнеполитическая мысль: проблемы национальной и международной безопасности. Н.Новгород, 2003. С.12. 2 См.: Терехова И.И. О проблеме развития системы общественной безопасности России// Безопасность личности, общества, государства и спецслужбы России. Рабочие материалы научно-практической конференции 5 апреля 1994. М.: Академия ФСК России, 1994. Т.2. С.104. 3 См.: Курс международного права. М.: Наука. 1990. Т.4. С.158. общественных отношений категория «безопасность» претерпевала значительные изменения 1 . Третий этап начался с 90-х годов, когда стали появляться публикации, посвященные сущности безопасности личности, общества и государства. В работах стали раскрываться экономические, политические, социальные, экологические и другие факторы, представляющие угрозы национальной безопасности, определяться пути их преодоления. Этот этап характеризуется становлением новой концепции национальной безопасности России – безопасности личности, общества и государства. Законодательно понятие безопасности (но не национальной безопасности) в нашей стране было закреплено в Законе Российской Федерации «О безопасности» в 1992 г. В соответствии с Законом безопасность рассматривалась как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Закон «О безопасности» закрепил принципиально новый для нашей страны качественный скачок в подходе к проблеме безопасности, означающий конец полному игнорированию обеспечения и защиты интересов личности и общества 2 . Термин «национальная безопасность» в нашей стране впервые использован в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» 1995 г., а его определение дано в первом Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ «О национальной безопасности» 1996 г. В Послании сказано: «Национальная безопасность понимается как состояние защищенности национальных интересов от внутренних и внешних угроз, обеспечивающее прогрессивное развитие личности, общества и государства». Это определение совпадает с определением «безопасность» в Законе «О безопасности», так 1 См.: А.И.Васильев, В.П.Сальников, С.В.Степашин. Национальная безопасность России: конституционное обеспечение. СПб, 1999. С.13. 2 См.: Общая теория национальной безопасности: Учебник/ Под общ.ред. А.А. Прохожева. М., 2002. С.21. как совокупность жизненно важных интересов личности, общества, государства и составляет национальные интересы. Вопрос 3. Впервые термин «национальная безопасность» был использован в 1904 г. в послании Президента США Т. Рузвельта (1901-1909) Конгрессу, в котором был обоснован захват зоны Панамского канала интересами национальной безопасности, и употреблен в качестве синонима «обороны». В 1947 г. был принят Закон США «О национальной безопасности» в соответствии с которым был создан Совет национальной безопасности США, имевший совещательную функцию – координацию внутренней, внешней и военной политики, относящихся к национальной безопасности 1 . Закон США «О национальной безопасности» определил ее как интеграцию вопросов внутренней, внешней и военной политики в интересах взвешенного подхода к проблемам использования США различных средств – военных и невоенных – в своей внешней политике 2 . После 1947 г. значение этого термина постоянно изменялось и каждый раз в зависимости от реалий действительности (политической, экономической, социальной обстановки) наполнялось новым содержанием3 . Проблема обеспечения безопасности уже рассматривалась не с военной позиции, а благодаря усилиям западных политологов в это понятие стало вкладываться более широкое содержание, суть которого сводилась к способности государства защитить национальные ценности и интересы в конкретных внешних и внутренних условиях 4 . Последующая разработка понятия «национальная безопасность» связана с именем основоположника школы политического реализма Г. Моргентау, рассматривающего национальную безопасность через призму большой 1 United States Cod. 1988. Ed.Vol.19. Title 48 to 50. Washington, DC.1989.P.1045. См.: Проскурин С.А. Национальная безопасность страны: сущность, структура, пути укрепления. М., 1991. С.4. 3 См.: Карпов В.И. Теоретические основы обеспечения безопасности личности, общества и государства: учебное пособие. М., 2010. С.67, 68. 4 См.: Петровский В. Доктрина «Национальной безопасности» в глобальной стратегии США. М.: Международные отношения, 1980. С.15. 2 политики. Он вышел за пределы отождествления ее с безопасностью военной и включил в содержание национальной безопасности все жизненно важные интересы государства и основанную на них политику 1 . Г. Моргентау, исследуя феномен национального интереса, применил термин главный интерес как защиту физической, политической и культурной целостности государства как условия выживания нации 2 . Теоретические основы политики политического национальной реализма, безопасности, заложенные школой ключевым понятием определили силу, когда государство руководствуется одним главным принципом - получить, обрести, удержать, умножить силу и влияние. Именно поэтому исследования проводились в международной области, игнорируя влияние внутренней политики. В понимании американских политологов национальная безопасность – это способность страны сохранять целостность, суверенность, политические, экономические, социальные и другие основы общества и выступать в качестве самостоятельного субъекта системы международных отношений. Поскольку изначально «национальная безопасность» определялась как защита населения и территории страны от любой внешней угрозы, а также способность нанести ответный удар 3 , то в американской академической традиции она либо рассматривается как синоним оборонной политики 4 , либо полностью заменяет внешнюю политику 5 . Следует отметить, что в американской терминологии военная сила является важнейшим компонентом безопасности, так как существование военной опасности рассматривается в 1 См.: Проскурин С.А. Указ. соч. С.5. Поздняков Э.А. Нация. Национализм. Национальные интересы. М., 1994. С.6, 7. 3 US National Security. A Framework for Analysis/ Ed by D.Kaufman, J. McKitrik. Toronto: Lexington Book, 1985. Р.4. 4 Knorr K. National Security Studies: Scope and Structure of the Field // F. Trager and P. Kronenberg. National Security and American Society: Theory, Process and Policy. Lawrence: University of Kansas Press, 1973. Р. 5-6. 5 US National Security Policy and Strategy. Doсuments and Policy Proposals/ Ed. by S. Sarkesian. N.Y.: Greenwood Press, 1988. Р.3. 2 интересам государства 1 . качестве основной угрозы Президент США отмечал, что они «должны оценивать стратегию национальной безопасности по тому, насколько она позволяет решить главные задачи, поставленные в преамбуле Конституции…» 2 . Однако до сих пор наблюдается отсутствие единства в определении понятия национальной безопасности. В 1973 г. председатель комитета палаты представителей Мосс писал: «Национальная безопасность – это такое трудноопределимое понятие, что никто не может дать его дефиницию… Являясь в течение 16 лет председателем подкомитета, я не мог найти кого-либо, кто мог дать мне определение» 3 . А. Уолферс определял «национальную безопасность» как «нечеткий символ», который может вообще не иметь определенного значения 4 . А. Бухан пишет, что «безопасность – это слово со многими значениями» 5 . Большинство американских исследователей понимают, что рассмотрение обеспечения национальной безопасности только в военном смысле неверное. ограничиваться Изучение только национальной изучением безопасности военной политики, не может поскольку безопасность является обязательным условием сохранения ценностей личности, общества и государства. Поэтому в конце 80-х годов американские ученые (Б. Рассет, Т. Риссе-Каппен, Р. Руммель) стали проводить исследования по изучению внутренних факторов, влияющих на формирование оборонной политики 6 . Е. Мэй считает, что национальная 1 NSC 68. The Special Collections. File Presidential Directives on National Security from Truman to Clinton. U.S. National Security Archive, A. Jordan and W.Taylor. American National Security: Policy and Process. Baltimorе, 1981. Р. 8-12. 2 Независимая газета. Приложение НГ-Сценарии. 1999.№2. Фев. 3 Romm J.J. Defining Nationa Security. The Nonmilitary Aspects. New York. P.5. 4 Haftendorn H. The security puzzle: Theory-building and discipline-building in international security// Intern. studies quart.- Beverly Hills, 1991. Vo. 35. № 1. Р.4; Wolfers A. Discord and Collaboration. Essays on International Politics. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1962. Р.150. 5 Haftendorn H. The security puzzle: Theory-building and discipline-building in international security// Intern. studies quart. Beverly Hills, 1991. Vo. 35. № 1. Р.4. 6 Russett Bruce. Controlling the Sword: The Democratic Governance of National Security. Cambridge: Harvard University Press, 1990; Risse-Kappen Th. Public Opinion, Domestic безопасность должна рассматриваться «в качестве единства двух компонентов – внутреннего и внешнего, которые иногда дополняли, но чаще конфликтовали друг с другом» 1 . Д. Стэйнбрюнер, Д. Кауфман, С. ЛиннДжонс, Т. Морган, Р. Коухэйн, Д. Най, П. Вильсон также полагают, что нельзя рассматривать национальную безопасность только с военной позиции, но высказывают опасения по поводу «слишком широкого толкования безопасности» 2 . В настоящее время в западной научной литературе активно разрабатывается методология, призванная объяснить «демократический мир» 3 . Вопрос 4. Одной из основных задач национальной безопасности современной России является защита, создание условий для соблюдения и применения общественных Федерации. отношений, закрепленных в Конституции Российской Поэтому в настоящее время российскими учеными активно проводятся исследования по поводу совершенствования понятийного аппарата теории национальной безопасности. Это работы С.В. Степашина, В.В. Серебрянникова, И.Н. Глебова, А.А. Прохожева, В.П. Сальникова, А.И. Васильева, А.В. Возжеников, М.И. Дзлиева, Ю.И. Дерюгина, И.Б. Кардашовой, В.Л. Манилова, В.И. Митрохина, Г.В. Осипова, А.В. Опалева, В.С. Пирумова, Л.И. Шершнева, А.Д. Урсула, С.В. Смульского и других авторов. Structure, and Foreign Policies // World Politics, 1991 Vol. 43 №4 July p. 479-512; Huntington S. The Common Defense: Strategic Programs in National Politics. N.Y.: Columbia University Press. 1961. 1 May E. National Security in American History// Rethinking Americas Security// Ed. by G. Allison and G. Treverton. N.Y.: .W.W. Norton and Co.1992. Р. 104. 2 Prisms and Policy: U.S. Security Strategy after the Cold War/ Ed. by Levin. Santa Monica: RAND, 1994. Р. 37-53.; Steinbruner J. Revolution in Foreign Policy// Setting National Priorities : Policy for the Nineties/ Ed. by H. Aaron. Wash.: The Brookings Institution, 1990. Р. 68-85; Sarkesian S. The Strategic Landscape, Domestic Imperatives, and National Security// U.S. Domestic and National Security Agendas. Into The Twenty-First Century/ Ed. by Sarkesian and J.Mead Flahagin. N.Y.: Greenwood Press, 1994. Р.16-17. 3 Rummel R. Libertarianism and International Violence// Journal of Conflict Resolution, 1983,Vol. 27 №1 Р. 27-71. Следует заметить, что успешное решение проблемы обеспечения национальной безопасности требует комплексного подхода к этому вопросу. Как отмечается, это «отказ ядерных держав от войны; справедливое урегулирование международных конфликтов и укрепление доверия, и меры по обеспечению международного неприкосновенности терроризма, и границ, поиск путей и предотвращение решения проблемы задолженности, и сотрудничество в области осуществления прав человека, и мирное использование космоса, и решение других глобальных проблем» 1 . В настоящее время идет поиск новой общей парадигмы глобальной безопасности. Глобальная безопасность подразумевает обеспечение безопасности всего мирового сообщества, а не каких-либо регионов и стран. Она включает программу всеобщей безопасности для мирового сообщества людей, как предложено Комиссией Пальме, Независимой комиссией по вопросам разоружения и безопасности 2 . В частности, американские ученые утверждают, что в связи с глобальной взаимозависимостью необходимо рассматривать безопасность в глобальном контексте, а не в контексте национальном или межнациональном, а традиционная концепция «национальной безопасности» должна быть заменена новейшей концепцией «глобальной безопасности», подразумевающей отсутствие или отражение угроз для жизненных интересов всей планеты. Мир уже настолько интегрирован, что невозможно свести безопасность к узким национальным границам. Безопасность обеспечивается не за счет другого государства, а согласуясь с интересами безопасности других стран. Глобальная безопасность, если она достижима, является международным общественным благом, которое характеризуется тем, что большая безопасность одного государства не означает ущемления (уменьшения) безопасности другой страны 3 . 1 См.: Курс международного права. М.: Наука, 1990. Т.4.С.158 См.: Концепция «национальной безопасности» в современной американской политологии. Науч. аналитич. обзор/ Отв. Новикова О.Н. М.: РАН, 1994. С.6-7. 3 Intriligator М.D. Defining «global security»// Disarmament. N.Y. 1991. Vol. 14, №4. Р.59-84. 2 Лекция 5. Общая характеристика правовой основы обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации Содержание 1. Характеристика российской системы источников права об обеспечении национальной безопасности. 2. Конституция Российской Федерации. 3. Анализ положений Закона Российской Федерации 1992г. «О безопасности» (утратил силу). 4. Характеристика положений Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности». 5. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. 6. Нормативные акты органов и сил обеспечения безопасности, принятые в пределах их компетенции. 7. Основные направления совершенствования законодательства в области обеспечения национальной безопасности. Вопрос 1. Деятельность государства по изданию юридических правил поведения людей, обязательных к исполнению, обеспечивается возможностями общественного мнения и государственного аппарата. Она осуществляется для приведения в соответствие целей, содержания, требований закона или иного правового нормативного акта с назревшими потребностями в упорядочении взаимосвязей и общественными взаимодействий людей, причем определенным образом (моделью, логической структурой) и в определенном направлении. В разных сферах общественной жизни правовое регулирование имеет свою специфику, что следует учитывать при его анализе и оценке. Ни в одной исчерпывающего стране не существует законодательства о совершенно безопасности. полного Нормы, и которые относятся к области безопасности, распределены по множеству юридических актов разных отраслей права 1 . В России сегодня сформировалась правовая основа обеспечения национальной безопасности. Законодательное обеспечение 1 безопасности См.: Глебов И.Н. Право национальной безопасности. Монография. М., 1998. С.55-56. страны является краеугольным камнем в государственном управлении, поэтому начиная с 1993 г. эта проблема неоднократно обсуждалась на заседаниях Совета Безопасности Российской Федерации, в результате чего были приняты Концепция национальной безопасности, Военная доктрина, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020г., Федеральный закон «О безопасности» как концептуальные системы взглядов на национальную безопасность. Правовая основа обеспечения национальной безопасности представляет собой совокупность взаимосвязанных, внутренне согласованных основополагающих нормативных правовых актов, содержащих юридические принципы и нормы, регулирующие общественные отношения в сфере обеспечения национальной безопасности России с целью их упорядочения и развития. Они призваны регламентировать: организацию системы обеспечения национальной безопасности, т.е. ее основные задачи, принципы организации, внутреннюю структуру; силы и средства; место самой этой системы в механизме государства; основные направления обеспечения национальной безопасности в различных сферах жизни общества – политической, экономической, социальной, духовной и т.д.; параметры деятельности безопасности: права и осуществление правотворческой, системы обязанности обеспечения национальной государственных правоприменительной органов и на контрольно- надзорной деятельности, порядок использования ими имеющихся сил, форм и методов; порядок взаимоотношений с применения специальных государственными и средств; порядок негосударственными учреждениями, не входящими в эту систему. Система обеспечения национальной безопасности России является сложным явлением. Она предполагает наличие: круга субъектов общественных отношений в сфере обеспечения национальной безопасности России (государство, его органы, общественно-политические и иные негосударственные организации, индивиды), имеющих отношение к организации и функционированию системы обеспечения национальной безопасности; общественных обеспечения общественных волевого поведения (действия или бездействия) субъектов отношений в национальной отношений процессе функционирования безопасности; в области разнообразных системы объектов функционирования системы обеспечения национальной безопасности России, с которыми связано поведение субъектов этих отношений; внешних условий существования и развития общественных отношений, т.е. различных обстоятельств (фактов), вызывающих возникновение, изменение или прекращение конкретных общественных отношений, возможного или должного поведения субъектов в области организации и функционирования системы обеспечения национальной безопасности; разнообразных юридических средств, прежде всего основополагающих норм и принципов права, при помощи которых организуется сама система обеспечения и осуществляется ее функционирование. Законодательства, регулирующее отношения в сфере национальной безопасности носит иерархический характер и включает: 1) Конституцию Российской Федерации; 2) международные договоры и соглашения, заключенные или признанные Российской Федерацией; 3) федеральные конституционные законы; 4) федеральные законы (в частности, «О безопасности», «О Федеральной Федерации», «Об обороне»); 5) Службе указы Безопасности Российской и распоряжения Президента Российской Федерации; 6)постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; 7) конституции (уставы) и другие нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации; 8) уставы и другие нормативные правовые акты органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральным законодательством; 9) нормативные акты органов и сил обеспечения безопасности, принятые в пределах их компетенции в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, действующими в области безопасности. Вопрос 2. Основополагающее значение в правовом регулировании обеспечения национальной безопасности принадлежит Конституции Российской Федерации как нормативному правовому акту высшей юридической силы страны. Важным является то, что в основу конституционного строя России положена принципиально новая концепция «человек-общество-государство» в отличие от советского конституционного законодательства, которое при закреплении устоев общественного строя исходило из постулата «государство-общество-личность». В Конституции РФ используется термин «безопасность», которую в широком смысле можно понимать как национальную безопасность, поскольку именно она является источником, основой других видов безопасности, затрагивающих конституционно-правовые отношения. Поэтому многие положения Конституции можно отнести к основам национальной безопасности, так как они закрепляют важнейшие общественные отношения, имеющие жизненно важное значение для личности, общества, государства, их защиту, что является одной из задач обеспечения национальной безопасности. Несмотря на то, что категорию «национальная безопасность» нельзя отнести к какой-либо отрасли права, это не является препятствием для придания ей конституционного статуса. Поскольку Конституция – это не только нормативный правовой акт, но и документ, который должен обозначать принципы деятельности, цели Российской Федерации, а также важнейшие направления государственной политики по обеспечению безопасности ее многонационального народа, в ней возможным является определение механизмов обеспечения национальной безопасности путем включения в систему конституционного строя нормы о национальной безопасности. В Конституции РФ неоднократно употребляется термин «безопасность». Глава 2 провозглашает личные права и свободы: в ст. 22 говорится, что каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность; в ст. 23 каждый гражданин имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своих чести и доброго имени, каждый имеет право на тайну переписки, телефоны переговоров, почтовых, телефонных и иных сообщений, а ограничение этого права допускается только на основании судебного решения; в ч. 1. ст. 82 говорится, что при вступлении в должность Президент Российской Федерации произносит клятву, в которой обязуется защищать безопасность государства; в ч. 2 ст. 74 говорится о возможности ограничения перемещения товаров и услуг в России – необходимость обеспечения безопасности; в ч. 3 ст. 37 - « каждый имеет право на труд и в условиях, отвечающих требованиям безопасности»; в ст. 57 говорится, что вопросы безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режима пограничных зон находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации; в п. «м» ст. 71 относит безопасность к ведению Российского государства; в п. «б», «д» ст. 72 закрепляет за совместным ведением Российской Федерации и ее субъектов обеспечение общественной и экологической безопасности; п. «ж» ст. 83 закрепляет за главой государства полномочия по формированию Совета Безопасности Российской Федерации; в п. «д» ст. 114. относит к ведению Правительства РФ обеспечение государственной безопасности; в п. «е» ст.84 сказано, что Президент Российской Федеральному Федерации «обращается к Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики». В Конституции Российской Федерации также закреплены возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина с целью обеспечения безопасности. Так ст. 55 определяет, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Часть 1 ст. 56 определяет, что в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием предела и срока их действия, однако в ч. 3 ст. 56 оговаривается, что даже при введении чрезвычайного положения не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные ст. 20, 21, 23, ч.1. 24, 28, 34, 40, 46-54); в ч. 5 ст.13 говорится, что запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на подрыв безопасности государства. Однако следует понимать, что не все общественные отношения в сфере безопасности охватываются понятием «национальная безопасность», а только те, которые в конкретный исторический момент затрагивают национальные интересы, для которых существуют реальные опасности и угрозы. Вопрос 3. До недавнего прошлого основополагающим нормативным правовым актом в сфере безопасности был Закон Российской Федерации «О безопасности» (далее - Закон), закреплявший правовые основы обеспечения безопасности человека, общества и государства, определявший систему безопасности ее функции, устанавливающий порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью в их деятельности. Важность Закона заключалась в том, что он закрепил принципиально новый для нашей страны качественный подход к проблеме национальной безопасности, учитывающий интересы личности и общества. В Законе впервые была определена безопасность как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз». Такой подход позволил отойти от прежней узкой трактовки безопасности, под которой понималась исключительно государственная безопасность, да и та сводилась в основном только к безопасности идеологии и недопущению какой-либо оппозиции. Также в соответствии с Законом впервые произошло деление безопасности в зависимости от местонахождения источника угрозы на два типа – внутреннюю и внешнюю, которое позволяет является весьма важным, так как классифицировать те или иные концептуальные подходы к решению проблем обеспечения национальной безопасности и укрепить терминологическое единообразие при характеристике сферы безопасности. Для создания и поддержания необходимого уровня защищенности объектов безопасности Законом предусматривается разработка систем правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности, определяются основные направления деятельности органов государственной власти и управления, формирования или преобразования органов обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью. Закон закрепил модель разграничения полномочий между законодательными и исполнительными органами власти в сфере обеспечения безопасности. Основным субъектом обеспечения безопасности было определено государство, осуществлявшее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти. К сожалению, в Законе не было сформулировано понятие «обеспечение безопасности» как функции государства, и поэтому средства этого вида не определены цели, формы, методы и деятельности. С точки зрения государственной политики в области безопасности, права основы представленные в Конституции РФ, должны быть конкретизированы в Законе «О безопасности» в виде механизма, форм, методов и средств обеспечения безопасности, регулирующих нормы общественных отношений в этой области. Приходится признать, что в настоящее время Закон не мог решать в полном объеме всех поставленных задач, как несколько лет назад Л.И. Шершнев отмечает, что этот закон «бесславно отжил свое, хотя без него, может быть, было бы еще хуже» 1 .Закон «О безопасности» принимался в 1992 г. в других политических условиях, поэтому противоречащие Конституции Российской Федерации содержит положения и термины. Новые угрозы и вызовы изменили содержание и направленность деятельности Российского государства по обеспечению безопасности. Соответственно потребовались корректировка действующего Закона Российской Федерации «О безопасности», расширение и уточнение целей и задач, стоящих перед Россией в этой области, а также полномочий органов государственной власти по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Вопрос 4. В новом Федеральном законе от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» определены основные принципы обеспечения безопасности и установлены полномочия Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области безопасности. 1 Шершнев Л.И. Проблемы законодательного обеспечения национальной безопасности Российской Федерации // Безопасность. №11-12. 2002. С.37. В Федеральном законе в соответствии со ст. 83 Конституции Российской Федерации определяется статус Совета Безопасности Российской Федерации, его задачи, функции, состав и порядок организации деятельности. К основным задачам Совета Безопасности Российской Федерации согласно Федеральному закону относятся: обеспечение условий для реализации Президентом Российской Федерации полномочий в области обеспечения безопасности; формирование государственной политики в области обеспечения безопасности и контроль за ее реализацией; прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности, оценка военной опасности и военной угрозы, выработка мер по их нейтрализации, а также ряд других. В соответствии с Федеральным законом Совет Безопасности Российской Федерации является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности. Представляется, что новый Федеральный закон также имеет определенные неточности. В ст.1 отождествляются понятия «безопасность» и «национальная безопасность». Такое отождествление недопустимо, так как национальная безопасность должна рассматриваться как часть общего явления безопасности, являющегося неотъемлемым условием существования личности, общества и государства и позволяющего сохранять накопленные ценности в рамках всей совокупности входящих в многонациональное государство наций и национальных групп. В этом основополагающем законе, к сожалению, не представлены основные категории: «национальная безопасность», «национальные интересы», «угрозы национальной безопасности», «обеспечение национальной безопасности». В Законе не содержатся нормы, определяющие систему обеспечения национальной безопасности, структуру объектов системы обеспечения безопасности. Все эти основные понятия содержатся в Стратегии национальной безопасности до 2020 года, которая является подзаконным нормативным правовым актом. Кроме того, в ст. 2 этого закона среди основных принципов обеспечения безопасности не представлены такие, как: соблюдение баланса национальных интересов; соответствие мер по обеспечению национальной безопасности содержанию, характеру и масштабу угроз национальной безопасности; взаимодействие и сотрудничество с международными системами обеспечения безопасности. Национальная безопасность является родовым понятием по отношению к ее видам. В Законе Российской Федерации «О безопасности» 1992 г. в зависимости от местонахождения источника опасности были выделены два вида безопасности – внутренняя и внешняя. В основе подобного деления лежат территориальные границы между государствами, используется подход с точки зрения категории деятельности внутри и вне пределов государства; деятельность в пределах государства по обеспечению его стабильности есть внутренняя безопасность; деятельность вне пределов государства есть внешняя безопасность. Такого структурирования в новом законе не представлено, хотя оно весьма полезно с практической точки зрения, поскольку, прежде всего, позволяет четко классифицировать те или иные концептуальные подходы к решению проблем обеспечения национальной безопасности. Помимо выделения внутренней и внешней безопасности большую методологическую роль в построении всей системы национальной безопасности и ее правового регулирования имеет также классификация видов национальной безопасности по объектам национальной безопасности: безопасность личности, безопасность общества, безопасность государства, а также по сферам жизнедеятельности: экономическая, экологическая, информационная и т.п. Знание этих видов безопасности также способствует выработке стратегии и тактики выявления и противодействия угрозам безопасности России. Вместе с тем, в ст.1 нового Федерального закона виды безопасности перечислены следующим образом: «безопасность государства, общественная безопасность, экологическая безопасность, безопасность личности, и иные виды». Следует заметить, что подобное толкование не соответствует основным критериям классификации. Такие виды, как безопасность государства, безопасность личности и общественная безопасность, не являются равнозначными, так как следует различать понятия «безопасность личности» и «общественная «личная безопасность»; безопасность»; «безопасность «безопасность общества» государства» и и «государственная безопасность». Не состоятельной является подобная классификация видов безопасности и с точки зрения представления основной триады обеспечения национальной безопасности: «безопасность личности безопасность общества - безопасность государства». Большим недостатком нового закона является отсутствие нормы, определяющей порядок осуществления надзора за законностью деятельности органов обеспечения национальной безопасности. Такой надзор в соответствии со стратегическими национальными приоритетами осуществляет прокуратура Российской Федерации, которая является субъектом обеспечения национальной безопасности. Таким образом, новый Федеральный закон «О безопасности» не является тем нормативным правовым актом, который должен был бы предусмотреть систему всеобуча безопасности в России, «охватывающего все возрастные и социальные слои населения, обеспечивающего понимание человеком проблем безопасности, приобретение им навыков поведения в чрезвычайных и иных сложных ситуациях 1 . Этот закон можно было бы назвать законом 1 См.: «О необходимости и концепции нового Закона «О национальной безопасности России»// Безопасность . №11-12. 2002. С.37. «Об обеспечении безопасности», поскольку в нем речь идет в основном о полномочиях Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, функциях органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в области безопасности, а также о статусе Совета Безопасности РФ. Вопрос 5. На смену Федерации, Концепции утвержденной национальной дважды 1 и безопасности Российской устанавливающей ориентиры, необходимые для деятельности государственных органов по защите национальных интересов, пришла Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. (далее - Стратегия), являющаяся базовым документом по планированию развития СОНБ Российской Федерации. Это объясняется тем, что на современном этапе развития Россия остро нуждается именно в таком основополагающем и прагматичном документе. При отсутствии такого документа происходит выпячивание, превращение в самодовлеющий фактор пусть важных, но все-таки частностей 2 . 24 марта 2009г. на заседании Совета Безопасности (далее – СБ), посвященном комплексу мер по реализации Стратегии, Обеспечение достойных условий жизни человека признается таким же приоритетом национальной безопасности, как и традиционные направления: обороноспособность и безопасность государства. В этом состоит важнейшая особенность Стратегии, ее социальная и социально-политическая направленность. В тесной взаимосвязи с развитием общества, направленным на «изменение качества жизни в России» 3 , необходимо рассматривать укрепление законности и правопорядка в сфере защиты конституционного строя России. 1 См.: Указ Президента РФ от 17 декабря 1997г. №1300//СЗ РФ , 1997. №52, ст.5909; Указ Президента РФ от 10 января №24 // СЗ РФ, 2000. №2. Ст.170. 2 Независимая газ. 2004. 4 марта. 3 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12.11.2009// Российская газета №5076(252). 2009г. Стратегия обладает политико-идеологической направленностью и не только декларирует общее видение направлений и подходов к обеспечению национальной безопасности страны, но также ставит необходимые задачи органам государственной власти, позволяет напрямую обращаться ко всему российскому обществу в целом и каждому гражданину в частности. При этом необходимо учитывать возможность ее регулярного обновления, чтобы оперативно реагировать на изменения внешней и внутренней обстановки. В течение двух последних лет в нашей стране поэтапно реализуется программа преобразования российской политической системы. В 2010 г. определенные меры предприняты для поднятия уровня политической конкуренции, а также решения одной из главных задач демократии – повышении качества народного представительства. В начале осенней сессии Государственной Думы было завершено принятие целого пакета законопроектов, внесенных в парламент в 2009 и в 2010 годах. Анализ угроз национальной безопасности, влияющих на обеспечение стабильного развития нашего государства, подчеркивает важность принятия Стратегии обеспечения национальной безопасности, позволяющей перейти от практики бессистемного реагирования на неожиданные угрозы и опасности к продуманной, долгосрочной и научно обоснованной политике. Это является свидетельством того, что стратегическая культура в нашей стране становится важным фактором, определяющим политику государства в сфере обеспечения национальной безопасности. Сегодня Россия не должна выбирать между американской или европейской моделью стратегической культуры. В настоящее время стоит задача сформировать свою стратегическую культуру мировой державы на основе своей национальной идеи, исторического опыта, традиций, материальных возможностей с учетом всеобщего знания (опыта других) для достижения своих национальных целей и обеспечения национальной безопасности. Стратегия четко определяет логику позиционирования России на международной арене и в этом плане является документом, обращенным к мировому сообществу, а содержащиеся в ней политические, идеологические и научно-методологические основы в области обеспечения национальной безопасности в законодательном плане могут быть закреплены в новом законе «О национальной безопасности Российской Федерации». В Стратегии национальная безопасность определяется как «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства». Вопрос 6. Систему национальной безопасности образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти; государственные, общественные и иные организации и объединения; граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности; законодательство, регламентирующее отношения в сфере обеспечения безопасности, иные федеральные законы, регулирующие общественные отношения в сфере обеспечения национальной безопасности. Федеральные законы являются важнейшим элементом этой системы. Принципиально важно, что во многих из этих законов содержались специальные нормы, устанавливающие, что надзор за исполнением законов названными органами в соответствующих сферах правовых отношений возлагается на Генерального прокурора РФ и подчиненных ему уполномоченных Генеральным прокурором РФ прокуроров. В этом состоит одна из основных особенностей положения прокуратуры в системе обеспечения национальной безопасности страны. Только с 1991 по 2002 г. в нашей стране принято свыше 30 федеральных законов. Каждый из них в концептуальном виде направлен на ликвидацию «белых пятен» правовых отношений в сфере обеспечения безопасности России. Наиболее важными из них являются: федеральные законы «Об обороне» (1996); «О внешней разведке» (1996); «О федеральной службе безопасности» (1995); «О государственной тайне» (1993); «О средствах массовой информации» (1991); «О связи» (1995); «О рекламе» (1995); «Об обороне» (1996), «О противодействии коррупции» (1998); Федеральный конституционный закон РФ «О чрезвычайном положении» (2001) и др. Так, в ст.1 Федерального закона «О внешней разведке» от 10 января 1996 г. говорится: «внешняя разведка Российской Федерации …является составной частью сил обеспечения безопасности Российской Федерации и призвана защищать безопасность личности, общества и государства от внешних угроз». Федеральный закон от 31 мая 1996г. №61-ФЗ «Об обороне» определил основы и организацию обороны Российской Федерации, полномочия органов государственной власти Российской Федерации, организаций и должностных лиц, права и обязанности граждан Российской Федерации в области оборон, силы и средства, привлекаемые для обороны, а также ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации в области обороны. В соответствии с указанным законом в целях обороны создаются Вооруженные Силы, составляющие основу обороны страны, к обороне привлекаются другие войска (пограничные, внутренние войска МВД России). Основу правового регулирования обеспечения безопасности составляют нормы конституционного, гражданского, уголовного, национальной административного, уголовно-процессуального и гражданского процессуального права, регулирующие наиболее важные отношения в сфере обеспечения безопасности. отраслевого Конституционное законодательство как основа законодательства должно соответствовать динамике происходящих событий в мире и в российском обществе. Оно должно быть ясным, непротиворечивым, что позволит своевременно корректировать отраслевые законы и адекватно реагировать на угрозы безопасности. Нормы конституционного и административного права регулируют вопросы формирования этой системы, ее структуру, положения в механизме государства, основные направления деятельности, взаимоотношения с другими государственными органами, негосударственными организациями и отдельными лицами. Положения гражданского права регулируют имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на началах имущественно-распорядительной самостоятельности государственных органов, образующих систему обеспечения национальной безопасности России. Нормы уголовного и уголовно-процессуального права регулируют отношения, связанные с расследованием преступлений, входящих в компетенцию государственных органов, образующих систему обеспечения национальной безопасности и имеющих отношение к функционированию этой системы. Важнейшая роль в правовой системе обеспечения безопасности России принадлежит ее наиболее гибкому и динамичному элементу - подзаконным нормативным правовым актам, представляющим собой нормативный юридический акт компетентного органа, основанный на законе и соответствующий закону. Среди этих актов различают: общие федеральные; общие субъектов Федерации; ведомственные; местные, в том числе органов местного самоуправления; локальные (внутриорганизационные). Их можно классифицировать по юридической силе, обусловленной компетенцией соответствующего государственного органа, принимающего эти акты: акты Президента России; акты Правительства России; межведомственные акты; акты федеральных министерств и иных структур. Среди ведомственных и локальных нормативных актов в системе обеспечения национальной безопасности выделяются нормативные акты, которые издаются органами специальной компетенции и распространяются на ведение управленческих дел и поведение лиц, входящих в соответствующие подсистемы государственного управления (министерство, служба, агентство, управление и т.д.). Важную роль в системе правового обеспечения безопасности страны играют международно-правовые договоры, соглашения и т.д. Можно выделить: Всеобщую Декларацию прав человека 1948 г.; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1976 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах 1972 г.; факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г. и др. В частности, в Хартии европейской безопасности отмечается: «Безопасность и мир должны быть упрочены с помощью подходов, сочетающих два основных элемента: нам необходимо укреплять доверие между людьми внутри государств и развивать сотрудничество между государствами» 1 . Особое значение в обеспечении национальной безопасности имеет совершенствование правового регулирования деятельности правоохранительных органов в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим представляется целесообразным подготовить законодательные акты, ориентированные на защиту личности. Законодательство должно предусматривать: право граждан России защищать свои права, честь, достоинство и свою собственность всеми способами; государственную защиту потерпевших, содействующих уголовному свидетелей производству; правовую и иных защиту лиц, лиц, оказывающих негласную помощь правоохранительным органам в борьбе с организованной наркотиков, потерпевших преступностью, оружия от и коррупцией, другими преступных незаконным правонарушениями; действий, от право незаконных оборотом граждан, действий (бездействия) органов (лиц) государственной власти, в том числе от злоупотребления властью, служебным положением должностных лиц на государственную компенсацию причиненного материального ущерба, включая оплату лечения от телесных повреждений, увечий, морального и иного ущерба, при этом компенсация должна осуществляться государственными органами в минимально короткие сроки независимо от 1 Хартия европейской безопасности (Стамбул, 19 ноября 1999г.)// Независимая газ. 1999. 23 нояб. С.6. установления или неустановления виновного (преступника) в правонарушении. Вопрос 7. Необходимо дальнейшее совершенствование законодательства в области обеспечения национальной безопасности путем формирования гибкой правовой системы, адекватно реагирующей на происходящие экономические и социально-политические уровень национальной изменения и безопасности. обеспечивающей необходимый Правовая основа обеспечения национальной безопасности должна представлять собой совокупность взаимосвязанных, внутренне согласованных основополагающих нормативных правовых актов, содержащих юридические принципы и нормы, направленных на правовое регулирование общественных отношений в сфере обеспечения национальной безопасности России с целью их упорядочения, охраны и развития в соответствии с общественными потребностями. Учитывая, что национальная безопасность в целом выступает как доктринальная категория, которая может быть выражена на уровне федерального закона, определяющего суть и содержание этого явления, а виды национальной практической безопасности позволяют перейти к конкретной деятельности, правительственные реализуемой программы на через определенный государственные период или времени, необходимо осуществить следующее. 1. Принять федеральный закон (или федеральный конституционный закон) «О национальной безопасности Российской Федерации», в котором определить национальную безопасность и ее виды. При этом следует использовать в качестве важнейших методов как системный подход, который успешно применяется в теории национальной безопасности, так и ценностный подход, поскольку национальная безопасность является тем условием существования личности, общества и государства, которое позволяет сохранять накопленные ценности. Национальные интересы являются лишь предметной формой выражения национальных ценностей в конкретных исторических условиях, внутренней и международной в конкретном состоянии развития обстановки. Источник национальных интересов находится в национальных ценностях, а выражение они находят в национальных целях, расцениваемых сквозь призму угроз и опасностей. 2. Разработать единообразный пакет нормативных правовых актов (концепций, доктрин и т.п.) по отдельным видам национальной безопасности (особенно государственной безопасности, общественной безопасности). 3. Разработать государственные (правительственные) программы по обеспечению конкретных видов национальной безопасности определенный период времени. В таком случае появляется на объективная возможность направить в общее русло усилия законодательной власти по выработке и принятию закона с последующим контролем над его реализацией, исполнительной власти по обеспечению его реализации, а также общественных организаций и граждан по поддержке в реализации с учетом соблюдения принципа баланса интересов личности, общества и государства. 4. Дополнить Раздел I «Общие положения» Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года пунктом 8 следующего содержания: «Граждане, общественные объединения обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении национальной безопасности в соответствии с законодательством законодательством республик в Российской составе Российской Федерации, Федерации, нормативными актами органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области и автономных округов, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере». Внести изменения в Раздел 6 «Основные характеристики состояния национальной безопасности» Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, дополнив его новыми абзацами следующего содержания: «состояние законности и правопорядка, включая уровень преступности, ее структуру и динамику»; «уровень обеспеченности правоохранительными и судебными кадрами». Достижение системного подхода к формированию целостного нормативного правового обеспечения требует организации конструктивного механизма управления процессом выработки, реализации и контроля исполнения практических мероприятий по обеспечению безопасности, необходим обеспечения единый государственный национальной порядок безопасности, разработки Стратегии национальных программ обеспечения безопасности, других нормативных правовых актов. Лекция 6. Федеральный закон «О безопасности» Содержание 1. Предмет регулирования Федерального закона. 2. Основные принципы обеспечения безопасности. 3. Содержание деятельности по обеспечению безопасности 4. Государственная политика в области обеспечения безопасности. 5. Координация деятельности по обеспечению безопасности. 6. Международное сотрудничество в области обеспечения безопасности. 7. Полномочия Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности. Полномочия палат Федерального Собрания Российской Федерации в области обеспечения безопасности. 8. Полномочия Правительства Российской Федерации в области обеспечения безопасности. 9. Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности. 10. Функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности. 11. Правовой статус Совета Безопасности. Вопрос 1. Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона Настоящий Федеральный закон определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации (далее - безопасность, национальная безопасность), полномочия и функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области безопасности, а также статус Совета Безопасности Российской Федерации (далее - Совет Безопасности). В условиях глобализации процессов мирового развития, международных политических и экономических отношений, формирующих новые угрозы и риски для развития личности, общества и государства, Россия в качестве гаранта благополучного национального развития формирует и предпринимает попытки реализации новой государственной политики в области национальной безопасности. В связи с этим был принят новый Закон о безопасности, нормы которого определяют основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства и иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации, полномочия и функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области безопасности, а также статус Совета Безопасности Российской Федерации. Федеральный Закон «О безопасности» от 28 декабря 2010 года N 390ФЗ был принят Государственной Думой Российской Федерации 7 декабря 2010 года, одобрен Советом Федерации 15 декабря 2010 года. Полномасштабная выработка целостной теории безопасности в Российской Федерации датируется началом 90-х годов ХХ века. В этот время были разработаны и приняты такие важные концептуальные правовые акты, как Конституция РФ 1993 г., Концепция внешней политики РФ 1993 г., позднее — Концепции национальной безопасности 1997 г. Особое место в этом ряду занял Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности». По существу он стал краеугольным камнем новой российской политики в обеспечении безопасности страны. Этим законом впервые были установлены правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определена система безопасности и ее функции, закреплен порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности. Принятые позднее в целях реализации указанного закона нормативные правовые акты повлияли на основные направления обеспечения национальной безопасности, обозначили внешние и внутренние угрозы национальным интересам страны, проблемы обеспечения безопасности в экономической, политической, военной, правовой, информационной, культурной и других сферах общественной жизни. Однако жизнь не стоит на месте, и существующие угрозы трансформировались под воздействием мировой глобализации, появились новые угрозы. Так, в частности, Президент России в 2008 г. в своем ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации отметил, что «безопасность граждан России будет и впредь обеспечиваться надежно», что «...явно перезрел вопрос создания новой глобальной архитектуры безопасности …». Новые концептуальные и методологические подходы к обеспечению безопасности получили свое закрепление в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 (далее - Стратегия национальной безопасности). Данный документ определяет государственную политику в реализации национальной безопасности. Его дополняют такие правовые акты, как Стратегия государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года, утвержденная Указом Президента РФ от 9 июня 2010 г. № 690, Национальный план противодействия коррупции, утвержденной Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-1568 и другие. Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» действовал более 18 лет, и его положения учитывались при разработке Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации 1996 г. № 608, Военной доктрины РФ 2000 г., Концепции внешней политики 2000 г. и ряда других документов. Вместе с тем, в течение срока своего действия этот закон неоднократно подвергался корректировкам, которые вносили в документ уточнения и дополнения в соответствии с изменениями обстановки в стране и мире, и по сути, морально устарел. Учитывая данный фактор, а также сложившуюся международную и внутриполитическую ситуацию, требования послания Президента РФ России, был разработан и принят новый Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» (далее - Закон). По сравнению с утратившим силу Законом РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 Закон расширил и уточнил цели и задачи, а также полномочия Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Помимо этого в Законе в отличие от предыдущего закона делается упор на конституционность статуса Совета Безопасности РФ, его задачи, функции, состав и порядок организации деятельности, которые закреплены нормами ст. 83 Конституции РФ. Предмет регулирования настоящего Закона, являясь главным материальным критерием, имеющим объективное содержание, предопределен самим характером общественных отношений, возникающих в процессе реализации государственно-властных функций и задач в области обеспечения безопасности органами законодательной и исполнительной власти, уполномоченными должностными лицами. В Законе распределяются по следующим группам: деятельность по обеспечению безопасности государства (национальной безопасности); деятельность по обеспечению общественной безопасности; деятельность по обеспечению экологической безопасности; вопросы безопасности личности; иные виды безопасности, предусмотренные законодательством Российской Федерации. Вопрос 2. Статья 2. Основными принципами обеспечения безопасности являются: 1) соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; 2) законность; 3) системность и комплексность применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социальноэкономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности; 4) приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности; 5) взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности. В общественных отношениях большое значение имеют нормы поведения, осуществления деятельности, основные особенности устройства какой-либо системы, т. е принципы. В Законе они разделяются на общеправовые и отраслевые. К общеправовым принципам можно отнести такие, как, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, законность, равенства всех перед законом и другие. В число отраслевых принципов включаются принципы, отражающие характер и способы взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности. В ст.2 Закона представлены основные принципы обеспечения безопасности: 1) соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; 2) законность; 3) системность и комплексность применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социальноэкономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности; 4) приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности; 5) взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности. В широком понимании «принцип» — это руководящее, основополагающее начало, базовая составляющая определенного вида социальной активности. Принципы определяют те фундаментальные цели, которые задают тон всем аспектам соответствующей деятельности в дальнейшем. Первый из принципов, указанных в ст.2, — это принцип соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Данный принцип имеет прямую конституционную основу, содержащуюся в ст. 17 Конституции РФ, где установлено, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ. Ст. 2 Конституции РФ провозглашает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, т.е. для их осуществления не нужны какие-либо санкции со стороны публичной власти. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Стратегия национальной безопасности отражает стремление государства обеспечивать права и свободы человека и гражданина. Так, определяется, что стратегическими целями обеспечения национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности являются защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, охрана суверенитета РФ, ее независимости и территориальной целостности, а также сохранение гражданского мира, политической и социальной стабильности в обществе. Следующим принципом, закрепленным в ст. 2 Закона, является принцип законности. В теории права законность как одну из общесоциальных (в правовом срезе) характеристик определяют по-разному. Наиболее общее определение характеризует законность как качественное состояние общества и государства, которое обеспечивает строгое и неукоснительное соблюдение законов всеми субъектами правоотношений государством, личностью и социальными группами - во всех сферах общественных отношений. Здесь следует учитывать, что общество постоянно изменяется, поэтому законность следует понимать и как динамическое явление, как процесс. Иными словами, законность - это когда в обществе всеми соблюдаются законы. Применительно к сфере Закона термин «законность», учитывая всеобщие и частные связи всех групп общественных отношений, следует рассматривать в трех аспектах. Первый аспект состоит в том, что законность в сфере обеспечения безопасности - это соблюдение всеми субъектами таких отношений законодательства в сфере обеспечения всех видов безопасности. Второй аспект заключается в том, что законность здесь означает также соблюдение в рамках обеспечения безопасности требований иного законодательства - не только законов и иных нормативно-правовых актов в сфере безопасности, а всего законодательства. С этим тесно граничит третий аспект необходимость гармоничного нормотворчества, так как законность - это требование, распространяющееся и на правотворчество. Юридическими гарантиями законности являются: • соответствие правовых норм объективной ситуации в обществе, их полнота, что в системе должно обеспечивать их эффективность; • совершенствование правоприменительной деятельности и юридической практики в целом; • адекватный уровень контроля и надзора за реализацией требования правовых норм, в том силе за правоприменением; • адекватность мер юридической ответственности и ее процесса ее реализации; • последовательная, максимально возможная реализация принципа социальной справедливости в процессе нормотворчества и правоприменения; • эффективное преодоление коллизий и пробелов в праве; • совершенствование деятельности органов государственной власти; • достижение высокого уровня правосознания и правовой культуры в обществе. Следующий принцип — системность и комплексность применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социальноэкономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности. Любой из существующих в настоящее время видов безопасности может и должен быть охарактеризован как система - как и любая из сфер общественных отношений, как и любой из видов социальной активности. Система имеет признаки целостности (единство), делимости (наличие структурных элементов, закономерно связанных, «подсистем»), внутренней организации и др. Любая система - явление динамичное, изменяющееся согласно основным диалектическим законам (единство и борьба противоположностей, переход количества в качество и наоборот, отрицание отрицания). На основе этих же законов системы взаимодействуют между собой. Системность в рамках деятельности по обеспечению безопасности предполагает, прежде всего, преодоление рассогласованности этой деятельности, - начиная от стадии прогнозирования и определения угроз и планирования мер, и заканчивая контролем реализации мер. Этот принцип призван не допустить деструктивных противоречий в ходе обеспечения всех видов безопасности. Оптимальным представляется здесь системное единство деятельности по прогнозированию угроз, определению мер и средств и осуществлению мер, взятых в адекватном динамике общественного развития документов стратегического планирования. Комплексность означает полноту, системность деятельности, взаимосвязанность ее структурных элементов. Комплексный подход означает здесь, что разработка, реализация и контроль мер по обеспечению одного вида безопасности не должны противоречить разработке, реализации и контролю мер по обеспечению остальных видов безопасности. Это взаимный учет всего многообразия факторов, детерминирующих необходимость разработки, выбора и применения именно той или иной меры (именно той или иной группы мер). Следующий принцип - приоритет превентивных (предупредительных) мер в области обеспечения безопасности. Известно каждому - лучше предупредить, нежели исправлять. Такие меры определены в качестве приоритетных потому, что позволяют (при их адекватности, конечно) предотвратить либо действие угрозы (угроз), либо предотвратить само возникновение угрозы (угроз). Поэтому превентивные меры теснейшим образом зависят от надлежащего прогнозирования угроз безопасности. Прогнозирование предопределяет четкое определение (выявление) угроз и их всесторонний анализ на предмет уровня, характера и возможной динамики развития. На основании этого осуществляется и само стратегическое планирование в сфере обеспечения безопасности. Следующий принцип - взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности. В рассматриваемой статье под взаимодействием надлежит понимать слаженную работу всех звеньев системы обеспечения безопасности, то есть, сил и средств обеспечения безопасности - Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральных органов государственной власти, принимающих участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства - в рамках деятельности по обеспечению безопасности. Среди форм такого взаимодействия можно привести следующие: • формирование и деятельность совместных координационных органов (комиссий, групп, штабов и пр.); • проведение совместных совещаний, заседаний и иных форм работы звеньев системы обеспечения безопасности; • постоянный обмен информацией; • совместная разработка мер; • совместное обсуждение и реализация мер повышения эффективности взаимодействия; • формирование и реализация адекватной правовой базы взаимодействия. Вопрос 3. Статья 3. Содержание деятельности по обеспечению безопасности Деятельность по обеспечению безопасности включает в себя: 1) прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз безопасности; 2) определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности; 3) правовое регулирование в области обеспечения безопасности; 4) разработку и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления; 5) применение специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности; 6) разработку, производство и внедрение современных видов вооружения, военной и специальной техники, а также техники двойного и гражданского назначения в целях обеспечения безопасности; 7) организацию научной деятельности в области обеспечения безопасности; 8) координацию деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности; 9) финансирование расходов на обеспечение безопасности, контроль за целевым расходованием выделенных средств; 10) международное сотрудничество в целях обеспечения безопасности; 11) осуществление других мероприятий в области обеспечения безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации. На определенном этапе исторического развития основные направления деятельности по обеспечению безопасности вырабатываются государственной властью на основе выявления и анализа и оценки угроз безопасности. Прежний Закон о безопасности содержал отдельную ст. 3, которая формулировала легальную дефиницию угрозы безопасности как совокупности условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. Действующий Закон не содержит подобных норм, но на практике ничего не изменилось - это универсальная схема, можно сказать «матрица» реагирования государственной властью на тенденции в данной области: исследуются внешние и внутренние факторы угроз, осуществляется многофакторное прогнозирование возможной динамики их изменения, и на этой основе вырабатываются и затем реализуются соответствующие меры предотвращения и (или) нейтрализации таких факторов. Но не изменилось лишь в основных моментах, в части же конкретики (кто, как и с помощью чего теперь координирует и осуществляет данную деятельность) изменения есть, и ощутимые. Рассматриваемый Закон не содержит и дефиниции угрозы безопасности, как и самого понятия безопасности. В настоящее время это содержится в п.6 Стратегии национальной безопасности, угроза национальной безопасности - это прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию РФ, обороне и безопасности государства. Разработка и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления - вид деятельности, составляющий, собственно, сердцевину деятельности по обеспечению безопасности вообще. Эти меры разрабатываются на основе стратегического планирования, кратковременные же оперативные меры (например, карантин или оцепление (блокирование) района теракта, кратковременное оперативное внедрение и пр.) определяются исходя из обстановки, но порядок даже их применения устанавливается в нормативных актах. При выявлении угроз безопасности существенное значение имеет мониторинг угроз. Он должен быть всесторонним, объективным и осуществляться на основе анализа различных качественных показателей и количественных значений индикаторов состояние безопасности в соответствующих сферах. В этой связи целесообразным представляется формирование соответствующих информационных массивов, интегрированных в единую систему организационно-информационной базы. Разработку, производство и внедрение современных видов вооружения, военной и специальной техники, а также техники двойного и гражданского назначения в целях обеспечения безопасности Закон относит еще к одному направлению деятельности в сфере обеспечения безопасности. Организация научной деятельности в области обеспечения безопасности - следующее из направлений - является одной из основ эффективности как отдельных разрабатываемых мер в области обеспечения безопасности, так и всей этой деятельности в целом. Применение научных разработок в данной сфере возможно как на договорной основе (договоры НИР и ОКР), так и в рамках работы специализированных подразделений органов государственной власти. В частности, большой объем работы в данном направлении возложен на научный совет Совета Безопасности РФ. Как это следует из информации самого Совбеза, основная работа сосредоточена в секциях научного совета. Количество секций и их состав, включая руководителей секций, утверждает Секретарь Совета Безопасности. Финансирование расходов на обеспечение безопасности, контроль за целевым расходованием выделенных средств - следующее направление. Ст.21 Бюджетного кодекса РФ устанавливает коды классификации бюджетных расходов в данной области: 1) национальная оборона: 2) национальная безопасность и правоохранительная деятельность: Следующее направление деятельности по обеспечению безопасности — международное сотрудничество в целях обеспечения безопасности — будет отдельно рассмотрено в 7 вопросе. Последняя норма рассматриваемой статьи указывает на открытый характер перечня видов деятельности по обеспечению безопасности, причем устанавливаться они могут и иными законами, как и подзаконными актами. Вопрос 4. Статья 4. безопасности Государственная политика в области обеспечения 1. Государственная политика в области обеспечения безопасности является частью внутренней и внешней политики Российской Федерации и представляет собой совокупность скоординированных и объединенных единым замыслом политических, организационных, социальноэкономических, военных, правовых, информационных, специальных и иных мер. 2. Основные направления государственной политики в области обеспечения безопасности определяет Президент Российской Федерации. 3. Государственная политика в области обеспечения безопасности реализуется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления на основе стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов, разрабатываемых Советом Безопасности и утверждаемых Президентом Российской Федерации. 4. Граждане и общественные объединения участвуют в реализации государственной политики в области обеспечения безопасности. Современное положение Российской Федерации, обусловленное характером ее общественно-политического и экономического развития, а также тенденции развития угроз национальной безопасности требуют адекватных мер правового реагирования на эти изменения. Необходима оптимизация правовой основы обеспечения национальной безопасности, представляющей собой совокупность взаимосвязанных, внутренне согласованных основополагающих нормативных правовых актов, содержащих юридические принципы и нормы, направленных на правовое регулирование общественных отношений в сфере обеспечения национальной безопасности с целью их упорядочения, охраны и развития в соответствии с общественными потребностями. Государственная политика в области обеспечения безопасности является частью внутренней и внешней политики Российской Федерации и представляет собой совокупность скоординированных и объединенных единым замыслом политических, организационных, социальноэкономических, военных, правовых, информационных, специальных и иных мер 1 . Существует мнение ученых о «дефинитивном хаосе», предопределенным отставанием правовой теории, отраслевых доктрин от современной действительности правового регулирования 2 . Действительно, в 1 Федеральный закон от 28 декабря 2010г. № 3990-ФЗ «О безопасности». Ст.4 // Российская газета.29 декабря 2010г. 2 См.: Аврутин Ю.Е. К вопросу о понятиях и дефинициях в административно-правовой Федеральном законе «О безопасности», к сожалению, не представлены правовые понятия в области национальной безопасности, а определены основные принципы обеспечения национальной безопасности и полномочия органов государственной власти в этой сфере. Важнейшие дефиниции системы национальной безопасности («национальная безопасность», «национальные интересы Российской Федерации»; «угроза национальной безопасности», «система обеспечения национальной безопасности» и др.) определены в подзаконном правовом акте - Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. 3 Этот основополагающий прагматичный документ по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации обладает политико-идеологической направленностью, декларирует общее видение направлений и подходов к обеспечению национальной безопасности, а также определяет задачи органов государственной власти этой области. Анализ угроз национальной безопасности, влияющих на обеспечение стабильного развития нашего государства, подчеркивает важность принятия Стратегии, позволяющей перейти от практики бессистемного реагирования на опасности и угрозы к долгосрочной и научно обоснованной политике. Возможность регулярного обновления положений Стратегии позволяет оперативно реагировать на изменения во внешней и внутренней политике государства. Стратегическая культура в нашей стране становится важным фактором, определяющим политику государства в сфере обеспечения национальной безопасности. Сегодня Россия не должна выбирать между американской или европейской моделью стратегической культуры. Наша страна способна сформировать свою стратегическую культуру мировой державы на основе своей национальной идеи, исторического опыта, традиций с учетом всеобщего знания для защиты своих национальных ценностей. Концептуально-идеологический характер Стратегии раскрывает суть стратегического управления системой обеспечения национальной безопасности и приоритетных направлений достижения целей 4 . В социальном государстве, политика которого должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, основной проблемой является формирование общественной идеологии, позволяющей защитить свои национальные интересы. Иначе общество превращается в деидеологизированный конгломерат с фальшивыми ценностями. теории и практике// Административное право и процесс. №9. 2013.С.4-8. 3 Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009г. №537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009, N 20. Ст. 2444. 4 См.: Смульский С.В. Национальная безопасность и национальные интересы России в современных условиях// Новые угрозы национальной безопасности Российской Федерации/ Под общ.ред. Смульского С.В. М., 2009. С.9-18. Меры обеспечения национальной безопасности очень обширны, поскольку определяются сферой общественных отношений, характером угроз национальной безопасности, спецификой деятельности субъектов обеспечения национальной безопасности и многими другими факторами. Политические, идеологические и научно-методологические подходы к обеспечению национальной безопасности, содержащиеся в Стратегии, в законодательном плане должны быть закреплены в нормативных правовых актах. Исходя из проводимой государственной политики, Стратегия определяет основные меры обеспечения такого вида национальной безопасности, как общественной безопасности. Вместе с тем, несмотря на многочисленное упоминание категории «общественная безопасность», в российском законодательстве до сих пор отсутствует ее законодательное представление. Поэтому важным является теоретическая разработка понятия общественной безопасности как методологической основы для решения правовых, организационных, правоприменительных и других проблем в этой области. В настоящее время подготовлен проект Концепции общественной безопасности Российской Федерации как документа стратегического планирования, определяющего государственную политику в сфере обеспечения общественной безопасности, а также основу для конструктивного взаимодействия уполномоченных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов и органов местного самоуправления, организаций и институтов гражданского общества, граждан в сфере обеспечения общественной безопасности. Административная деликтность в современной России представляет собой одну из угроз национальной безопасности. Это связано с тем, что административные проступки являются наиболее массовыми и разнообразными видами правонарушений, имеющими общую тенденцию к росту и причинению значительного вреда интересам личности, общества и государства. Поэтому сегодня актуальна проблема выработки общих политических ориентиров деятельности субъектов обеспечения национальной безопасности по защите общественных отношений от административных правонарушений. Речь идет о формировании и реализации административной политики, представляющей собой государственно-властную организацию противодействия административным правонарушениям, осуществляемого на основе административно-деликтного законодательства 5 . Административная политика ориентирована на деятельность органов исполнительной власти, особенно правоохранительных органов, которые 5 См.: Шергин А.П. Административная деликтность: проблемы науки// Актуальные вопросы административно-деликтного права: Материалы Международной научнопрактической конференции, посвященной 70-летию А.П.Шергина. М.: ВНИИ МВД России. 2005.С.11-20. представляют собой самую многочисленную группу субъектов обеспечения национальной безопасности. Одной из форм закрепления административной политики могла бы быть Концепция административной политики Российской Федерации, проект которой разрабатывался в 2002 году ВНИИ МВД, но, к сожалению, так и не был реализован 6 . Таким образом, доктринально-концептуальные основы государственной политики в области национальной безопасности Российской Федерации формируются в основном подзаконными актами («концепциями», «стратегиями», «доктринами», «основными направлениями политики» и т.п.). Мы не можем согласиться с мнением, что это порождает правовой хаос, обусловленный увеличением числа подобных документов с низким уровнем требований к их форме и содержанию 7 . Однако, специфика правового регулирования в области обеспечения национальной безопасности настоятельно требует от законодателя четкого представления терминов и понятий не в подзаконных актах, а в тексте закона. Представляется необходимым принять Федеральный закон «О национальной безопасности Российской Федерации», которая является условием существования личности, общества и государства, позволяющим сохранять национальные ценности. Первоисточником и движущей силой системы национальной безопасности являются не национальные интересы, представленные в Стратегии, а лежащие в их основе национальные ценности, которые нельзя навязать российскому обществу развитыми западными демократиями. Решение сложнейшей задачи законодательного представления национальных ценностей Российской Федерации с учетом высшей ценности - человека, его прав и свобод 8 , позволило бы сформировать весь понятийный аппарат в области национальной безопасности. Вопрос 5. Статья 6. Координация деятельности по обеспечению безопасности Координацию деятельности по обеспечению безопасности осуществляют Президент Российской Федерации и формируемый и возглавляемый им Совет Безопасности, а также в пределах своей компетенции Правительство Российской Федерации, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Слово «координация» рассматривается часто как составная часть процессов управления, состоящая в согласовании, упорядочении действий 6 См.: Шергин А.П. О концепции административной политики// Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы международной научно-практической конференции. МосУ МВД России. М., 2003. С.24-32. 7 См.: Аврутин Ю.Е. Указ. соч.С.7-8. 8 Конституция Российской Федерации. Ст.2. разных частей управляемой системы. Другой вариант определения - как согласование деятельности различных субъектов, установление взаимосвязи, контакта между ними, мобилизация их усилии для наиболее успешного решения поставленных общих задач. Из всех органов государственной власти главную координирующую роль в области решения тех или иных вопросов обеспечения безопасности играет Президент РФ и формируемый и возглавляемый им Совет безопасности РФ. То, что Президент РФ играет главную координирующую роль в области обеспечения безопасности, видно уже из того, что ему подчинены все органы исполнительной власти, которые призваны нести основную нагрузку в реализации обеспечения всех основных видов безопасности. Систематическое толкование норм о конституционной обязанности Президента РФ формировать и возглавлять Совбез, о круге полномочий Совбеза и нормы ч. 3 ст.18 Закона, согласно которой вступившие в силу решения Совбеза являются обязательными для исполнения государственными органами и должностными лицами, также позволяет констатировать именно преобладание влияния президентских структур на деятельность по обеспечению безопасности в рамках всего государства. Согласно ст. 80 Конституции РФ, Президент РФ, являясь главой государства, является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Он осуществляет руководство внешней политикой, ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. Вместе с тем, также Правительство РФ и органы государственной власти федерального и регионального уровней, а также органы местного самоуправления также наделяются, как Законом, так и иными нормативноправовыми актами, рядом важных полномочий в данной области. Но сугубо координирующих полномочий у них меньше. Вопрос 6. Статья 7. Международное сотрудничество в области обеспечения безопасности 1. Международное сотрудничество Российской Федерации в области обеспечения безопасности осуществляется на основе общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации. 2. Основными целями международного сотрудничества в области обеспечения безопасности являются: 1) защита суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации; 2) защита прав и законных интересов российских граждан за рубежом; 3) укрепление отношений со стратегическими партнерами Российской Федерации; 4) участие в деятельности международных организаций, занимающихся проблемами обеспечения безопасности; 5) развитие двусторонних и многосторонних отношений в целях выполнения задач обеспечения безопасности; 6) содействие урегулированию конфликтов, включая участие в миротворческой деятельности. Принцип сотрудничества выработан международной практикой в качестве одного из основных принципов международного публичного права. Принципы международного права, напомним, представляют собой основополагающие, руководящие правила поведения субъектов международного права (государств и международных организаций), имеющие общеобязательный характер. Все принципы международного права сформулированы как императивные нормы. Более того, принципы международного права относятся к нормам вида jus cogens, что означает «неоспоримое право» — императивные нормы общего международного права. Это нормы, отклонение от которых недопустимо в принципе, в любой сфере деятельности, которая регулируется международным правом. Принцип сотрудничества государств пронизывает многие положения Устава ООН, закреплен он и в иных международных договорах, как мирового, так и регионального масштаба, в уставах многих международных организаций. Хотя сам Устав ООН не содержит прямых норм относительно сотрудничества государств, именно по вопросам обеспечения безопасности. Статья 1 Устава императивно определяет в качестве одной из целей ООН осуществление международного сотрудничества в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии. Вместе с тем, та же ст. 1 Устава определяет в качестве базовой цели ООН поддержание международного мира и безопасности и с этой целью принятие эффективных коллективных мер для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира и проведение мирными средствами, в согласии с принципами справедливости и международного права, улаживание или разрешение международных споров или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира. Исходя из данной нормы, нельзя не заметить, что без совместного действия субъектов международного права, то есть, без реализации сотрудничества между ними, данной цели достичь нельзя. Обязанность государств сотрудничать в достижении указанных целей вытекает также из норм ст. 55 Устава. Кроме того, следует учитывать, что в Уставе ООН и в реализующих его положения международных соглашениях (договорах) под термином «безопасность» понимается, прежде всего, международная безопасность. Она определяется чаще всего как мировой порядок, в котором реализуются благоприятные условия для свободного развития всех государств и иных субъектов международного права. Международную безопасность юристымеждународники трактуют также в широком и узком смысле. В первом случае под ней понимается безопасность в экономической, политической, гуманитарной, экологической, информационной и иных сферах. Во втором случае международная безопасность понимается только как безопасность в военно-политической сфере. Поэтому, если субъектами отношений по обеспечению международной безопасности выступают государства и международные организации, то на практике осуществляется сотрудничество практически по всем аспектам безопасности. Причем это касается безопасности на международном, региональном и национальном уровнях. Решение аспектов международной безопасности теснейшим образом связано с безопасностью национальной. Принцип сотрудничества государств и международных организаций с момента принятия Устава ООН и в ходе дальнейшей практики постепенно внедрялся как один из универсальных. Еще в 1970 году была принята «Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций», в которой в качестве одного из таких принципов провозглашено, что государства обязаны, независимо от различий в их политических, экономических и социальных системах, сотрудничать друг с другом в различных областях международных отношений с целью поддержания международного мира и безопасности и содействия международной экономической стабильности и прогрессу, общему благосостоянию народов и международному сотрудничеству, свободному от дискриминации, основанной на таких различиях. Конкретные методы, формы сотрудничества, его характер зависят от специфики объекта сотрудничества, от государств, от самих международных обязательств и от роли соответствующих государств на международной арене. В целом же, сотрудничая, государства обязаны соблюдать все остальные принципы международного права. И еще один существенный момент - формально, то есть, исходя из «духа» и «буквы» международных норм, никто, ни одно государство, ни одна международная организация (хоть бы и ООН), ни одна коалиция государств, не вправе принуждать какое-либо государство (группу государств) к сотрудничеству с определенными государствами и в определенных целях. Государство вправе самостоятельно выбирать как партнеров, так и характер сотрудничества. Но это формально. На практике же те мировые процессы, порой объективно вынуждают слабые в экономическом отношении государства и регионы «сотрудничать» с «сильными мира сего» в выгодном последним направлении. В противном случае слабые государства может ждать крах. Кроме того, сам ход и характер глобализации предопределяет все повышающуюся роль совместного решения государствами вопросов безопасности. Принцип сотрудничества обеспечивается другим не менее важным принципом - принципом добросовестного выполнения международных обязательств. Распространяется этот принцип и на обязательства государств в области тех или иных аспектов международной и региональной безопасности. Основные направления сотрудничества РФ на международной арене, как по вопросам безопасности, так и по иным вопросам, определены в Стратегии национальной безопасности РФ, которая дополняет и развивает Концепцию внешней политики РФ. Основные направления внешней политики РФ определяет Президент РФ, - это его конституционное полномочие. Министерство иностранных дел Российской Федерации (МИД России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений РФ. Руководство деятельностью МИДа осуществляет Президент РФ. Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (см. Указ Президента РФ от 6 сентября 2008 г. № 1315) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере обеспечения и развития международных отношений РФ с государствами – участниками СНГ, другими иностранными государствами, а также в сфере международного гуманитарного сотрудничества. Вторая часть статьи устанавливает перечень основных целей, направлений, по которым должно осуществляться сотрудничество в сфере обеспечения безопасности. Концепция внешней политики РФ 2008 г. определяет ряд приоритетов в области укрепления международной безопасности. В этом объемном документе устанавливается, что РФ последовательно выступает за снижение роли фактора силы в международных отношениях при одновременном укреплении стратегической и региональной стабильности. Россия считает международное миротворчество действенным инструментом урегулирования вооруженных конфликтов и решения задач государственного строительства на посткризисной стадии и намерена наращивать свое участие в международной миротворческой деятельности под эгидой ООН и в рамках взаимодействия с региональными и международными организациями; будет вносить активный вклад в совершенствование превентивного антикризисного потенциала ООН. Первое направление, устанавливаемое в ч. 2 рассматриваемой статьи защита суверенитета и территориальной целостности РФ. Суверенитет - это верховенство государственной власти внутри государства (в пределах государственной территории) и ее независимость на международной арене, взятые в их неразрывном единстве. И верховенство, и независимость - все это здесь трактуется, прежде всего, в формально-юридическом смысле. Ибо быть фактически независимым, например, в экономическом отношении при сегодняшних условиях, невозможно. И суверенитет очерчивается международным правом, которое отражает изменяющуюся международную практику взаимодействия государств в различных областях. Государства обладают правами на независимость во внешней политике, на свободное установление и осуществление дипломатических и консульских отношений, на вступление и выход из международных организаций, на сотрудничество с иными государствами и международными организациями, на участие в международных договорах. Верховенство же государственной власти в пределах государственной территории означает и исключение каких-либо неправомерных проявлений в пределах этой территории власти иных государств и (или) международных организаций. Любое ограничение суверенитета и территориальной целостности допустимо лишь с ясно выраженного согласия соответствующего государства и на основе норм международного права. Принцип суверенитета неразрывно связан с принципом территориальной целостности государства. Устав ООН запрещает угрозу силой или ее применение против территориальной целостности (неприкосновенности) и политической независимости любого государства. В Декларации о принципах международного права 1970 г. тоже отражены многие элементы принципа территориальной целостности (неприкосновенности), хотя сам этот принцип там отдельно не формулируется. Например, там установлено, что каждое государство «должно воздерживаться от любых действий, направленных на нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны», а также, что «территория государства не должна быть объектом военной оккупации, явившейся результатом применения силы в нарушение положений Устава ООН», и что «территория государства не должна быть объектом приобретения другим государством в результате угрозы силой или ее применения». И указывается, что в дальнейшем все территориальные приобретения, явившиеся результатом применения силы или угрозы силой — должны признаваться противоправными. Государства-участники образуют Совет коллективной безопасности в составе Глав государств - участников и Главнокомандующего Объединенными Вооруженными СНГ. Если одно из государств-участников подвергнется агрессии со стороны какого-либо государства или группы государств, то это будет рассматриваться как агрессия против всех государств - участников настоящего Договора. В случае совершения акта агрессии против любого из государств - участников все остальные государства-участники предоставят ему необходимую помощь, включая военную, а также окажут поддержку находящимися в их распоряжении средствами в порядке осуществления права на коллективную оборону в соответствии со статьей 51 Устава ООН. О мерах, принятых на основании настоящей статьи, государства-участники незамедлительно известят Совет Безопасности ООН. При осуществлении этих мер государства-участники будут придерживаться соответствующих положений Устава ООН. Координацию и обеспечение совместной деятельности государствучастников в соответствии с Договором возлагается на Совет коллективной безопасности государств-участников и создаваемые им органы. До создания указанных органов координацию деятельности Вооруженных Сил государств-участников осуществляет Главное командование Объединенных Вооруженных Сил СНГ. Решение об использовании Вооруженных Сил в целях отражения агрессии принимается главами государств-участников. Использование Вооруженных Сил за пределами территории государств - участников может осуществляться исключительно в интересах международной безопасности в строгом соответствии с Уставом ООН и законодательством государствучастников настоящего Договора. Сотрудничество в сфере обеспечения безопасности осуществляется также в рамках ШОС (шанхайской организации сотрудничества), образованной в 2001 году в составе Китая, России, Казахстана, Таджикистана, Киргизии и Узбекистана. В соответствии с Договором о долгосрочном добрососедстве, дружбе и сотрудничестве государств-членов ШОС (16 августа 2007 г.) Договаривающиеся Стороны (так там обозначены участники), уважая принципы государственного суверенитета и территориальной целостности, принимают меры по недопущению на своей территории любой деятельности, противоречащей этим принципам. Защита прав и законных интересов российских граждан за рубежом следующее направление сотрудничества России в области обеспечения безопасности. Принцип также базируется на конституционных обязанностях государства. Статья 61 Конституции РФ устанавливает, что Россия гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами. Статья 7 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» определяет, что гражданам Российской Федерации, находящимся за пределами РФ, предоставляются защита и покровительство РФ. Органы государственной власти РФ, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами РФ, должностные лица указанных представительств и учреждений обязаны содействовать тому, чтобы гражданам РФ была обеспечена возможность пользоваться в полном объеме всеми правами, установленными Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, законами и правилами государств проживания или пребывания граждан РФ, а также возможность защищать их права и охраняемые законом интересы. Положение о Посольстве Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 28 октября 1996 г. № 1497 «Об утверждении Положения о Посольстве Российской Федерации» устанавливает важные в данном отношении задачи и функции Посольства РФ. Помимо внутреннего законодательства, ряд норм о правовом статусе граждан РФ содержится в договорах РФ с Арменией, Белоруссией, Грузией, Казахстаном, Киргизией и Туркменистаном, заключенных в период с 1995 по 2006 год. В последние годы разработана также и правовая основа пенсионного обеспечения граждан РФ, выезжающих за рубеж на постоянное место жительства. Следующее направление - укрепление отношений со стратегическими партнерами РФ. Стратегия национальной безопасности определяет, что достижению приоритетов устойчивого развития РФ способствует активная внешняя политика, усилия которой сосредоточены на поиске согласия и совпадающих интересов с другими государствами на основе системы двусторонних и многосторонних взаимовыгодных партнерских отношений. Формирование благоприятных условий для устойчивого развития РФ на долгосрочную перспективу достигается за счет обеспечения стратегической стабильности, в том числе путем последовательного продвижения к миру, свободному от ядерного оружия, и создания условий равной безопасности для всех. Россия в отношениях с международным сообществом опирается на принципы сохранения стабильности и предсказуемости в области стратегических наступательных вооружений, придает особое значение достижению новых полноформатных двусторонних договоренностей по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений. Россия будет содействовать вовлечению других государств, прежде всего владеющих ядерным оружием, а также заинтересованных в совместных действиях по обеспечению общей безопасности, в процесс обеспечения стратегической стабильности. Россия считает, что поддержанию стратегической стабильности и равноправному стратегическому партнерству может способствовать присутствие в конфликтных регионах контингентов Вооруженных Сил РФ на основе норм международного права в целях решения политических, экономических и иных задач невоенными методами. Участие России в деятельности международных организаций, занимающихся проблемами обеспечения безопасности осуществляется как в общих организациях, включая универсальную ООН, так и в организациях регионального уровня. Концепция внешней политики РФ устанавливает, что ООН должна в 21 веке оставаться центром регулирования международных отношений, и РФ поддерживает усилия по укреплению ее центральной и координирующей роли. Содействие урегулированию конфликтов, включая участие в миротворческой деятельности, является также одним из ключевых методов поддержания международной и региональной безопасности. Устав ООН предусматривает следующие меры ООН и Совбеза в рамках поддержания мира и обеспечения международной безопасности. Превентивная дипломатия - система действий, направленных на превенцию споров и спорных ситуаций между сторонами, на недопущение трансформации споров в конфликт, а также на недопущение эскалации масштаба конфликта в случае его возникновения. Миротворческая деятельность- система мер, направленных на склонение враждующих сторон к соглашению, в первую очередь с использованием мирных средств, не исключая применение военного персонала. Поддержание мира - обеспечение присутствия ООН в соответствующем регионе. Постконфликтное миростроительство - система мероприятий, направленных на предотвращение рецидивов конфликта после его урегулирования. Вопрос 7. Статья 8. Полномочия Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности Президент Российской Федерации: 1) определяет основные направления государственной политики в области обеспечения безопасности; 2) утверждает стратегию национальной безопасности Российской Федерации, иные концептуальные и доктринальные документы в области обеспечения безопасности; 3) формирует и возглавляет Совет Безопасности; 4) устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, руководство деятельностью которых он осуществляет; 5) в порядке, установленном Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 года N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении", вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение, осуществляет полномочия в области обеспечения режима чрезвычайного положения; 6) принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации: а) решение о применении специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности; б) меры по защите граждан от преступных и иных противоправных действий, по противодействию терроризму и экстремизму; 7) решает в соответствии с законодательством Российской Федерации вопросы, связанные с обеспечением защиты: а) информации и государственной тайны; б) населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; 8) осуществляет иные полномочия в области обеспечения безопасности, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Все нормы рассматриваемой статьи базируются на конституционной основе, содержащейся в гл. 4 Конституции РФ. Согласно Конституции РФ, Президент РФ является главой государства, не относясь ни к одной из трех ветвей власти, он не возглавляет исполнительную власть, но наделен в отношении Правительства РФ весьма обширными полномочиями. Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства - правило ст. 80 Конституции РФ, на котором основывается и соответствующая норма статьи Закона. Президент РФ как глава государства представляет РФ внутри страны и в международных отношениях. Президент РФ осуществляет руководство внешней политикой РФ, ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ, подписывает ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей. Президент РФ является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. В случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии Президент РФ вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом. Президент РФ наделен также неприкосновенностью. Президент РФ приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом РФ. Он прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. При этом выборы Президента РФ должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий. Во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства. Исполняющий обязанности Президента РФ при этом не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции. Президент Российской Федерации: • назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства; • имеет право председательствовать на заседаниях Правительства; • принимает решение об отставке Правительства; • представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка; • по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров; • представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, а также кандидатуру Генерального прокурора; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора; назначает судей других федеральных судов. • назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом; • распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией; • назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом; • вносит законопроекты в Государственную Думу; • подписывает и обнародует федеральные законы; • обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Также Президент РФ формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, утверждает военную доктрину Российской Федерации; формирует Администрацию Президента РФ; назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях. Президент РФ наделен правом приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории РФ, они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Исходя из перечисленных элементов конституционно-правового статуса Президента РФ, само собой следует с логикой, что именно ему предоставлены основные полномочия в области обеспечения безопасности, включая определение основных направлений государственной политики в данной сфере и утверждение Стратегии национальной безопасности и иных аналогичных (концептуальных) документов в данной сфере. Внутренние и внешние суверенные потребности государства в обеспечении национальной безопасности реализуются через стратегические национальные приоритеты. Основными приоритетами национальной безопасности РФ являются национальная оборона, государственная и общественная безопасность. Полномочие Президента РФ по формированию Совета Безопасности и руководству им, как указывалось выше, имеет прямую конституционную основу. Гл. 3 Закона посвящена рассмотрению полномочий Совета Безопасности. Вопросы введения чрезвычайного положения регулируются Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении». Чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией РФ и указанным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные законом отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя. Целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя. Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории РФ, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях, — 60 суток. По истечении этого срока чрезвычайное положение считается прекращенным. В случае, если в течение этого срока цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен указом Президента РФ с соблюдением требований, установленных для введения чрезвычайного положения. На территориях, на которых введен режим ЧП, могут образовываться специальные органы управления. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» предусматривает также ряд гарантий. В частности, лицам, мобилизованным для проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ гарантируется оплата труда в соответствии с законодательством о труде. Лицам, пострадавшим в результате обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, или в связи с применением мер по устранению таких обстоятельств или ликвидации их последствий, предоставляются жилые помещения, возмещается причиненный материальный ущерб, оказывается содействие в трудоустройстве и предоставляется необходимая помощь на условиях и в порядке, установленных Правительством РФ. Установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами порядок и условия применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники изменению в условиях чрезвычайного положения не подлежат. Порядок применения Президентом РФ специальных экономических мер регулируется Федеральным законом от 30 декабря 2006 г. № 281-ФЗ «О специальных экономических мерах». Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» наделяет Президента РФ следующими нормотворческими и организационными полномочиями в сфере противодействия терроризму. В целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по противодействию терроризму по решению Президента РФ могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и иных лиц. Для реализации решений указанных органов могут издаваться акты (совместные акты) указанных органов, представители которых входят в состав соответствующего органа. Так, Президентом РФ 5 октября 2009 г. утверждена Концепция противодействия терроризму. Также Президент РФ наделяется полномочиями в сфере обеспечения безопасности и иными федеральными законами (например, Федеральным законом от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»). Статья 9. Полномочия палат Федерального Собрания Российской Федерации в области обеспечения безопасности 1. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: 1) рассматривает принятые Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации федеральные законы в области обеспечения безопасности; 2) утверждает указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения. 2. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации принимает федеральные законы в области обеспечения безопасности. Российский Парламент - Федеральное Собрание - состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Законодательные основы его деятельности устанавливаются гл. 5 Конституции РФ. Федеральное Собрание является постоянно действующим органом, Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент может созвать заседание Думы и ранее этого срока. С момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются. Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно, заседания являются открытыми, за исключением случаев, предусмотренных регламентами палат. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств. Совет Федерации и Государственная Дума избирают из своего состава Председателя и его заместителей. Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания — это правило, сформулированное в Конституции РФ как императивная норма, означает обязательный характер таких органов, которых в настоящее время сформировано несколько десятков. Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Рассматриваемая статья определяет первоначально полномочия Совета Федерации. Полномочия Совета Федерации определены Конституцией РФ, основная группа полномочий - законодательные. Порядок рассмотрения Советом Федерации законов принятых или одобренных Государственной Думой, определяется Конституцией РФ и Регламентом Совета Федерации. К ведению Совета Федерации также относятся следующие вопросы: • утверждение изменения границ между субъектами РФ; • утверждение указа Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения; • решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ; • назначение выборов Президента РФ; • отрешение Президента РФ от должности; • назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ; • назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора; • назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. В Совет Федерации (ст. 95 Конституции) входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации регламентируется Федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ. Структура Совета Федерации включает в себя Президиум Совета палаты, Совет палаты, членов Совета Федерации. Совет Федерации в целях законодательного обеспечения соответствующих сфер государственного регулирования образует комитеты, постоянные и временные комиссии из числа членов палаты. Совет Федерации вправе создавать, упразднять и реорганизовывать любые комитеты и комиссии. Государственная Дума Федерального Собрания является нижней палатой Парламента. Основы ее конституционно-правового статуса также определены гл. 5 Конституции РФ. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избирается сроком на 5 лет. К ведению Государственной Думы относятся: • дача согласия Президенту РФ на назначение председателя Правительства РФ; • решение вопроса о доверии Правительству РФ; • заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой; • назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка; • назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; • назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом; • объявление амнистии; • выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности. Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией РФ. Постановления принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией. Основное полномочие в рассматриваемой области — законодательная (законотворческая) деятельность. Так же, как и Совет Федерации, Государственная Дума образует специальные комитеты и комиссии, которых на данный момент также весьма немало. Так же, как и в случае с Советом Федерации, многие из данных органов ГД в рамках своей работы затрагивают вопросы законодательного обеспечения тех или иных аспектов безопасности. Так, в частности, создан Комитет ГД по безопасности. Его деятельность регулируется Временным положением о Комитете Государственной Думы Федерального Собрания РФ по безопасности от 15 января 2008 г. №3/2. Вопрос 8. Статья 10. Полномочия Правительства Российской Федерации в области обеспечения безопасности Правительство Российской Федерации: 1) участвует в определении основных направлений государственной политики в области обеспечения безопасности; 2) формирует федеральные целевые программы в области обеспечения безопасности и обеспечивает их реализацию; 3) устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, руководство деятельностью которых оно осуществляет; 4) организует обеспечение федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления средствами и ресурсами, необходимыми для выполнения задач в области обеспечения безопасности; 5) осуществляет иные полномочия в области обеспечения безопасности, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации. Основы конституционно-правового статуса Правительства РФ, включая перечень его основных полномочий, определены нормами гл. 6 Конституции РФ, конкретизируются они Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Правительство РФ является органом государственной власти РФ, осуществляющим исполнительную власть, — возглавляет единую систему исполнительной власти в государстве. По порядку осуществления компетенции является коллегиальным органом. Состоит из председателя Правительства РФ, заместителей председателя и федеральных министров. Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Не позднее недельного срока после назначения председатель Правительства РФ представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Председатель Правительства РФ предлагает Президенту РФ кандидатуры на должности заместителей председателя Правительства РФ и федеральных министров. Председатель Правительства РФ в соответствии с Конституцией РФ , федеральными законами и указами Президента РФ определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу. Наделение Правительства РФ определенными полномочиями в области обеспечения безопасности имеет так же конституционную основу, которая определяется в ст. 114 Конституции РФ, согласно которой Правительство РФ: • разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой; • обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики; • обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; • осуществляет управление федеральной собственностью; • осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ; • осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; • осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента РФ. На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть Президентом РФ отменены. В целом, такие акты Правительства РФ относятся к сфере подзаконного нормотворчества (это касается только нормативных актов). Базовым и одновременно развивающим положения гл. 6 Конституции РФ законом, определяющим основы статуса Правительства, является уже упоминавшийся Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Порядок деятельности Правительства РФ подробно регулируется Регламентом Правительства РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260. К общим полномочиям Правительства относятся следующие: • организует реализацию внутренней и внешней политики; • осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; • обеспечивает единство системы исполнительной власти в РФ, направляет и контролирует деятельность ее органов; • формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; • реализует предоставленное ему право законодательной инициативы. Правительство РФ также устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, руководство деятельностью которых оно осуществляет. Деятельность каждого из этих органов может затрагивать аспекты обеспечения безопасности. Это федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ. Ряд полномочий таких органов действительно способен оказывать воздействие на обеспечение соответствующих аспектов безопасности. Вопрос 9. Статья 11. Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности Федеральные органы исполнительной власти выполняют задачи в области обеспечения безопасности в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации. Одним из важнейших звеньев в системе механизма государства, которое призвано выполнять соответствующие задачи в области обеспечения безопасности, являются федеральные органы исполнительной власти, которые на практике должны реализовывать все положения нормативноправовой базы в этой области, а также, учитывая то, что одной из форм осуществления функций государства является организационная форма, - то и осуществлять все текущие организационные вопросы, необходимые для реализации определенных правовой базой задач. Это обусловливается самой природой органов исполнительной власти - исполнять, реализовывать положения законодательного нормативного массива в соответствующей области, что предопределяет и наделение таких органов правом подзаконного нормотворчества. Федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ)являются самой многочисленной группой органов обеспечения национальной безопасности. Они осуществляют реализацию законов, решений Президента и Правительства России в области национальной безопасности в пределах своей компетенции и разрабатывают нормативные правовые акты в этой области. Функциональная значимость исполнительной власти в обеспечении национальной безопасности проявляется в следующем. Во-первых, исполнительная власть реализует наибольший объем правоприменительных полномочий в сфере национальной безопасности, поскольку в ее систему входят государственные органы, специально созданные для обеспечения национальной безопасности. Во-вторых, в систему исполнительной власти входят государственные органы, осуществляющие контроль над законностью и надзор за функционированием подведомственных им структур. В-третьих, органы исполнительной власти наделены широкими полномочиями в сфере административной юрисдикции 9 . Как известно, понятие «исполнительная власть» введено в научный и практический оборот вместо понятия «государственное управление» Конституцией 1993 г., но само определение исполнительной власти отсутствует. Существуют различные понятия органов исполнительной власти. Иногда такие органы сами по себе признаются исполнительной властью (например, исполнительная власть представляется как «система органов государственного управления (правительство, министерства и т.д.)»10 . В российском законодательстве используются в качестве тождественных понятий: «орган исполнительной власти», «исполнительные органы», «государственные органы управления», «органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление». В ст. 11 Федерального закона «О безопасности» отмечается, что ФОИВ выполняют задачи в области обеспечения безопасности в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства Российской Федерации. На наш взгляд, в полномочия ФОИВ следует включить осуществление в пределах своей компетенции системы мероприятий по обеспечению национальной безопасности, а также представление в СБ необходимой информации и предложений по обеспечению национальной безопасности. Представляется также важным законодательное закрепление обязательности рассмотрения министерствами и ведомствами предложений и рекомендаций, выработанных межведомственными комиссиями СБ. В результате разделения функций систему ФОИВ можно представить как совокупность трех подсистем: органы, находящиеся в непосредственном ведении Президента Российской Федерации, и органы, находящиеся в непосредственном ведении Правительства Российской Федерации (с отнесенными к подведомственности этих органов другими структурными звеньями управления); органы, находящиеся в непосредственном ведении министерств. Система ФОИВ России представляет собой трехуровневую систему: федеральные министерства; федеральные службы и федеральные агентства. Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента; функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, - постановлением Правительства РФ. 9 См.: КоАП РФ (гл.23), где перечислены органы исполнительной власти, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. 10 См., напр.: Советский энциклопедический словарь. М., 1980. Федеральное министерство является ФОИВ, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в установленной актами Президента и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр). Федеральная служба является ФОИВ, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы России, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Федеральное агентство является ФОИВ, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа. Руководители ФОИВ, руководство деятельностью которых осуществляет Президент России, и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом России. Порядок взаимодействия между ФОИВ, руководство деятельностью которых осуществляет Президент России, а также порядок их взаимодействия с иными ФОИВ устанавливаются Президентом России. Положения о ФОИВ, руководство деятельностью которых осуществляет Президент России, утверждаются Президентом. Руководители федеральных служб, федеральных агентств, за исключением руководителей (их заместителей) федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент России, назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством России по представлению федеральных министров, осуществляющих координацию и контроль деятельности федеральных служб, федеральных агентств. К основным министерствам и ведомствам, напрямую связанным с решением вопросов обеспечения национальной безопасности России, относятся: Министерство обороны (МО), Министерство внутренних дел (МВД), Федеральная служба безопасности (ФСБ), Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС), Служба внешней разведки (СВР), Федеральная служба охраны (ФСО), Министерство иностранных дел (МИД), Государственная фельдъегерская служба, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, Федеральная таможенная служба, Федеральная миграционная служба, Федеральное агентство специального строительства, Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации. Кроме того, к ним можно отнести такие министерства Российской Федерации, как Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство финансов, Министерство экономического развития и торговли, Министерство юстиции, Министерство промышленности и энергетики, Министерство природных ресурсов. Крупнейшим органом государственной системы обеспечения национальной безопасности является Министерство обороны России 11 . В соответствии с Положением МО России осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, а также иные установленные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации функции в этой области. Минобороны России является органом управления Вооруженными Силами России. МО России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству, Федеральной службы по оборонному заказу, Федеральной службы по техническому и экспортному контролю и Федерального агентства специального строительства. Основным органом оперативного управления войсками и силами флота МО России является Генеральный Штаб, в функции которого входит разработка планов применения Вооруженных Сил, мобилизационных планов, планов оперативного оборудования территории, предложений по военной доктрине и строительству Вооруженных Сил. Он организует разведывательную деятельность в интересах обороны, мобилизационную подготовку, поддерживает необходимую военную готовность Вооруженных Сил, организует оперативную подготовку штабов и войск, осуществляет военно-научные исследования оперативно-стратегического характера 12 . Начальник Генерального Штаба является главным военным советником Президента России. Согласно Военной доктрине для современной России с особой остротой стоит проблема обеспечения национальной безопасности в военной сфере 13 . Целью государственной политики Российской Федерации по военному строительству является построение системы военной безопасности государства, способной обеспечить эффективную оборону страны и вооруженную защиту жизненно важных интересов Российской Федерации. В этой связи, Комитетом Совета Федерации по обороне и безопасности остро ставится вопрос о том, что в законодательном обеспечении военной безопасности назрела необходимость разработки целостной системы военного строительства и регулирования взаимоотношений военной организации государства с обществом. При этом специалисты полагают: 11 См.: Указ Президента Российской Федерации от 16 августа 2004г. № 1082 «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации». 12 Закон Российской Федерации «Об обороне». Ст.16. 13 Указ Президента РФ от 21 апреля 2000 №706 «Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации». чтобы выйти на необходимый уровень решения приоритетных задач в области национальной безопасности в военной сфере, представляется крайне важным: провести своеобразную инвентаризацию (и даже ревизию с целью установления соответствия) как принятых и введенных в действие основополагающих документов, так и подготовленных или готовящихся к принятию документов. Одним из основных субъектов обеспечения национальной безопасности является Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России), осуществляющее функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также по выработке государственной политики в сфере миграции 14 . Деятельность системы МВД России неразрывно связана с жизнедеятельностью общества и государства, следовательно, формирование целей развития системы МВД России должно способствовать общему процессу развития целей обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а во главе угла находится способность обеспечить безопасность и надежность общественных отношений15 . МВД России осуществляет функции по обеспечению национальной безопасности в тесном взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, общественными объединениями, а также взаимодействует с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями. В феврале 2011 г. принят новый Федеральный закон «О полиции» 16 , в котором представлено предназначение полиции - защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства; противодействие преступности; охрана общественного порядка, собственности; обеспечение общественной безопасности. Полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. По решению Президента Российской Федерации сотрудники полиции могут участвовать в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности. Основными приоритетами для полицейских являются борьба с терроризмом, коррупцией и экстремизмом. Важной новацией закона о полиции является ст.9, в которой закрепляется, что полиция при осуществлении своей деятельности стремится обеспечивать общественное доверие к себе и поддержку граждан, а действия сотрудников полиции должны быть обоснованными и понятными для граждан. Изменена профессиональная идеология органов внутренних дел – она становится 14 См.: Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011г. №248 «Вопросы Министерства внутренних дел»//Рос. газ. 2011г. 2 марта. 15 См., подробнее: Кардашова И.Б. МВД России в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Дис. д-ра юрид. наук. М., 2007. 16 Федеральный закон от 7 февраля 2011г. №3-ФЗ «О полиции»// Рос. газ. №5401. 2011г. 8 февраля. действительно правоохранительной, полиция будет не «карающим мечом державы», а станет в первую очередь защищать права и свободы человека 17 . Основными задачами МВД России являются: разработка и реализация государственной политики в сфере внутренних дел, а также разработка государственной политики в сфере миграции; нормативно-правовое регулирование в сфере внутренних дел; обеспечение защиты жизни, здоровья и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности; управление органами внутренних дел и внутренними войсками МВД России; обеспечение социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск, федеральных государственных гражданских служащих системы МВД России, а также социально-правовое обеспечение работников системы МВД России, граждан, уволенных со службы, членов их семей. Важной структурой МВД России, на которую непосредственно возложено решение вопросов обеспечения национальной безопасности, являются внутренние войска МВД России 18 . Основными задачами внутренних войск является оказание содействия органам внутренних дел в охране общественного порядка, обеспечение общественной безопасности и правового режима чрезвычайного положения, охрана государственных объектов, а также участие в территориальной обороне. В системе специализированных ФОИВ обширными полномочиями обладает Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России) 19 , осуществляющая государственное управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации, борьбы с терроризмом, защиты и охраны государственной границы, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов, обеспечивающая информационную безопасность Российской Федерации и непосредственно реализующая основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности, определенные законодательством Российской Федерации, а также координирующая контрразведывательную деятельность федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на ее осуществление. Государство и общество в целом не могут игнорировать «процессы, связанные с нарастанием внутренних противоречий и необходимостью 17 Фалалеев М. Полиция и Закон// Рос. газ. 2011. 10 февраля. См.: Кардашова И.Б., Говорин М.В. Роль внутренних войск в области обеспечения национальной безопасности РФ. Проблемы совершенствования деятельности ОВД и ВВ в особых условиях: Сборник научных трудов №227. М., 2009. 19 См. Указ Президента РФ от 11 августа 2003г. №960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации». 18 вовремя противодействовать любым посягательствам на конституционный строй, актам терроризма и политического экстремизма, нарушению прав человека». Но при этом считается необходимым «уйти от всеобъемлющего контроля за обществом и силового воздействия на субъектов общественнополитической жизни», что «характерно для политического сыска», «а сконцентрировать деятельность спецслужбы на выявлении, предупреждении и пресечении именно этих преступных действий», определяя это в качестве одной из «важнейших функций в деятельности органов безопасности, которую можно охарактеризовать как «внутреннюю разведку» 20 . ФСБ возглавляет директор, назначаемый на должность и освобождаемый от нее Президентом России, на правах федерального министра, являющийся постоянным членом СБ. ФСБ не имеет в своем составе подведомственных войск. В нем предусмотрены коллегиальные формы деятельности, ограниченные совещательными или 21 рекомендательными функциями . Контроль за деятельностью ФСБ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство, судебные органы, Прокуратура России в пределах их полномочий, определяемых Конституцией РФ и федеральными законами. ФСБ создает территориальные органы безопасности и в войсках 22 . Составной частью сил обеспечения безопасности Российской Федерации является Служба внешней разведки Российской Федерации (СВР), которая призвана защищать безопасность личности, общества и государства от внешних угроз с использованием присущих ей методов и средств. В соответствии с Федеральным законом «О внешней разведке» 23 внешняя разведка России как совокупность специально создаваемых государством органов (органов внешней разведки) является составной частью сил обеспечения безопасности России и призвана защищать безопасность личности, общества и государства от внешних угроз с использованием определенных законом методов и средств. Необходимость осуществления разведывательной деятельности определяют в пределах своих полномочий Президент России и Федеральное Собрание, исходя из невозможности или нецелесообразности обеспечения безопасности иными способами. В соответствии с задачами, определенными законом, в современных условиях внешняя разведка должна направлять свои усилия на решение 20 Рыжак Н.И. Правовое регулирование деятельности спецслужб в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Монография. Изд. 2-е, испр. и доп. М., 2000. С. 130. 21 См. Положение о Федеральной службе безопасности РФ. Утв. Указом Президента РФ от 6 июля 1998г. №806// СЗ РФ. 1998. №28. Ст.3320. 22 См.: Указ Президента РФ «Об утверждении Положения об управлениях (отделах) ФСБ РФ, в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах (органах безопасности и войсках)// Рос. газ. 2000. 12 фев. 23 См.: Федеральный закон «О внешней разведке» от 10 января 1996 года N 5-ФЗ// СЗ РФ. 1996. №3.Ст.143. узловых проблем, потенциально чреватых международными конфликтами и могущих при неблагоприятном развитии событий как в ближайшей, так и в отдаленной перспективе представлять непосредственную опасность для государства и общества. В состав сил обеспечения безопасности Российской Федерации входит Федеральная служба охраны Российской Федерации (ФСО) 24 , осуществляющая функции по выработке государственной политики, нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, президентской, правительственной и иных видов специальной связи и информации, предоставляемых федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и другим государственным органам. Основными задачами ФСО России являются обеспечение безопасности объектов государственной охраны в местах их постоянного и временного пребывания и на трассах проезда; прогнозирование и выявление угрозы жизненно важным интересам объектов государственной охраны, осуществление комплекса мер по предотвращению этой угрозы; предупреждение, выявление и пресечение противоправных посягательств на объекты государственной охраны и охраняемые объекты; предупреждение, выявление и пресечение преступлений и иных правонарушений на охраняемых объектах, в местах постоянного и временного пребывания объектов государственной охраны и на трассах их проезда; защита охраняемых объектов; участие в пределах своих полномочий в борьбе с терроризмом; организация и обеспечение эксплуатации, безопасности, совершенствования специальной связи и информации, предоставляемых государственным органам; участие в разработке и реализации мер по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации, противодействию техническим разведкам и защите сведений, составляющих государственную тайну; осуществление государственной политики в области правовой информатизации Российской Федерации и координация работ, производимых в этой сфере; информационно-технологическое и информационно-аналитическое обеспечение государственных органов, техническое обслуживание и программное сопровождение информационнотелекоммуникационных систем и ситуационных центров, а также информационное обеспечение управления государством в военное время и при чрезвычайных ситуациях; обеспечение собственной безопасности. Одним из крупнейших органов государственной СОНБ, руководитель которого входит в СБ, является Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации 24 См.: Указ Президента РФ от 7 августа 2004 г. № 1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации». последствий стихийных бедствий (МЧС) 25 . Оно осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. МЧС России осуществляет управление, координацию, контроль и реагирование в области гражданской обороны, защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. МЧС России возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом России. Министр руководит войсками гражданской обороны и является первым заместителем начальника гражданской обороны Российской Федерации Основным внешнеполитическим органом государственной системы обеспечения национальной безопасности России является Министерство иностранных дел Российской Федерации (МИД)26 , которое осуществляет «государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями» 27 . Задачами МИД является: разработка общей стратегии внешней политики и представление соответствующих предложений Президенту Российской Федерации; реализация внешнеполитического курса России; координация международных связей субъектов Федерации; обеспечение дипломатическими средствами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности, других интересов Российской Федерации на международной арене; защита прав и интересов граждан и юридических лиц РФ за рубежом; обеспечение дипломатических и консульских отношений России с иностранными государствами, сношений с международными организациями; координация деятельности и контроль над работой других федеральных органов исполнительной власти в целях обеспечения проведения единой политической линии в отношениях с иностранными государствами и международными организациями. Министр иностранных дел является одним из главных советников Президента при определении, формулировке и осуществлении внешней политики, постоянным членом СБ России. Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно25 См.: Указ Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий». 26 Указ Президента РФ от 11 июля 2004 года N 865 «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации». 27 Указ Президента РФ от12 марта 1996г. №375 «О координирующей роли Министерства иностранных дел РФ и проведении единой внешнеполитической линии РФ»// СЗ РФ. 1996. №12. Ст.1061. правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере исполнения уголовных наказаний, адвокатуры и нотариата, обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрации общественных объединений, религиозных организаций и политических партий 28 . Министерство проводит юридическую экспертизу правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Федерации, и функции генерального заказчика межгосударственной системы правовой информатизации в России 29 . Министерство возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом России по представлению Председателя Правительства России. Остальные органы исполнительной власти, участвующие в решении задач обеспечения национальной безопасности Российской Федерации по направлениям деятельности, можно разделить на группы. Во-первых, это министерства и ведомства, сфера деятельности которых затрагивает проблемы экономической безопасности. К ним относятся Министерство финансов (в которое входит Федеральная налоговая служба), Федеральная таможенная служба. Федеральная таможенная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством России функции по контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями30 . Ко второй группе можно отнести ведомства, занимающиеся вопросами, непосредственно влияющими на состояние обороноспособности страны, Министерство промышленности и торговли, Министерство экономического развития, Министерство транспорта и целый ряд других органов исполнительной власти. Третья группа – это министерства и ведомства, в функции которых входит решение вопросов обеспечения экологической безопасности и охраны здоровья населения. Это, прежде всего, Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство природных ресурсов и экологии, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и др. К четвертой группе можно отнести Министерство культуры, Министерство образования и науки, Министерство сельского хозяйства, 28 См.: Указ Президента РФ от 13 октября 2004г. «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» №1313 29 Постановление Правительства РФ от 3 июня 1995 г. N 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции РФ» 30 См. Постановление Правительства РФ от 26 июля 2006г. №459 «О Федеральной таможенной службе». Министерство связи и массовых коммуникаций и некоторые другие органы исполнительной власти. Эти ведомства решают вопросы, связанные с разработкой и осуществлением социальной политики государства, обеспечением продовольственной безопасности и, таким образом влияют на состояние внутренней безопасности. При рассмотрении распределения ФОИВ по функциям, становится заметным параллелизм функций или отсутствие какой-либо функции. Подобную ситуацию можно объяснить рядом причин 31 . Во-первых, параллелизм в обеспечении той или иной функции оправдан требованием к повышенной устойчивости СОНБ. Но при этом для повышения управляемости системы в каждой функции необходимо определить головную организацию, которая координировала бы решения и действия по данной функции. Во-вторых, существует неполнота функций и системы исполнительных органов обеспечения безопасности, что обусловлено временным запаздыванием, существующим в механизме адаптации действующей системы к меняющимся внутренним и внешним условиям. Втретьих, имеется недостаточная координация работы исполнительных органов обеспечения безопасности и неполный учет проблемы такой координации в существующей законодательной базе обеспечения безопасности. В других случаях параллелизм, дублирование функций ФОИВ является только кажущимся. Это касается, в частности, функции предварительного расследования преступлений. В решении этого вопроса важно не допустить ошибки, которая может иметь стратегический характер. Между тем события развиваются именно в этом, пагубном, на наш взгляд, направлении. Вопрос 10. Статья 12. Функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают исполнение законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности. Соотношение полномочий в области обеспечения безопасности между органами государственной власти федерального и регионального уровня обусловлено, во-первых, самой спецификой данной государственной функции, во-вторых, федеративной формой государственного устройства. В России федеративное устройство образовано по национальнотерриториальному и территориальному принципам. Национальнотерриториальный признак нашел отражение в формировании таких видов субъектов РФ, как республики, автономные округа, автономная область, 31 См.: Степашин С.В. Теоретико-правовые аспекты обеспечения безопасности Российской Федерации: Дис. д-ра.полит.наук. М., 1992. края. Территориальный признак выражается в организации таких субъектов, как области (их большинство) и города федерального значения. Федерализм в области общественных отношений по обеспечению безопасности имеет основу в ст. 71–73 Конституции РФ. В ведении Российской Федерации находятся (курсивом выделены те предметы, которые имеют преобладающее значение в рамках обеспечения безопасности): • принятие и изменение федеральной Конституции и федеральных законов, контроль за их соблюдением; • федеративное устройство и территория РФ; • регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в РФ; регулирование и защита прав национальных меньшинств; • установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; • федеральная государственная собственность и управление ею; • установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ; • установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; • федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; • федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; • внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ; вопросы войны и мира; • внешнеэкономические отношения РФ; • оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; • определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ; • судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно- процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; • федеральное коллизионное право; • метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет; • государственные награды и почетные звания РФ; • федеральная государственная служба. В совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся: • обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам; • защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; • вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; • разграничение государственной собственности; • природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; • общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; • координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; • осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; • установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ; • административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; • кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат; • защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; • установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; • координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ. Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается субъектами ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В пределах ведения и полномочий РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Федеральные органы исполнительной власти также по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. Обеспечение осуществления полномочий федеральной государственной власти в целом возлагается на Президента РФ и Правительство РФ. Статья 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяет систему органов государственной власти субъектов РФ следующими структурными элементами: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ (аналог института общефедерального Президента РФ). Перечень типовых государственных должностей субъектов РФ утверждается Президентом РФ. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии. В рамках полномочий региональных органов власти на уровне субъектов РФ создаются свои советы безопасности, которые призваны решать задачи по предметам совместного ведения РФ и субъектов и предметам ведения субъектов в рамках вопросов обеспечения безопасности. Конституционные основы местного самоуправления в РФ закреплены гл. 8 Конституции РФ. Местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (далее — органы МСУ). Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Органы МСУ самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Они могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Устанавливается, что МСУ в РФ гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами. Детально вопросы ведения органов МСУ определяются Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вопрос 11. Статья 13. Совет Безопасности 1. Совет Безопасности является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности. 2. Совет Безопасности формируется и возглавляется Президентом Российской Федерации. 3. Положение о Совете Безопасности Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации. 4. В целях реализации задач и функций Совета Безопасности Президентом Российской Федерации могут создаваться рабочие органы Совета Безопасности и аппарат Совета Безопасности. Первое, что обращает на себя внимание в определении Совета Безопасности, является указание на конституционность этого органа, совещательный характер и целевая направленность деятельности — «конституционный совещательный органа, осуществляющий подготовку решений Президента РФ». Термин «конституционный» означает, что создание и функционирование Совбеза предусмотрено Конституцией РФ, в которой указано (п. «ж» ст. 83), что Президент РФ формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, этот же пункт указывает в императивном порядке, что статус Совбеза определяется федеральным законом. Из этого следует, что главным юридическим источником легитимности Совбеза является Конституция РФ, а конкретизирующим — принятый в ее исполнение федеральный закон. Термин «совещательный» означает, что Совбез является коллегиальным органом по характеру работы и по способу принятия решений. Положение о том, что Совбез осуществляет подготовку решений Президента РФ означает, по существу то, что Совбез является органом государственной власти, подведомственным Президенту РФ (норма развивает положение указанного выше пункта ст. 83 Конституции РФ). Впервые орган, подобный нынешнему Совбезу, в системе государственного механизма был образован в соответствии с Законом СССР от 26 декабря 1990 г. № 1861-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления». Он так и назывался — Совет Безопасности СССР и его основными задачами были выработка рекомендаций по проведению в жизнь общесоюзной политики в области обороны страны, по поддержанию государственной, экономической и экологической безопасности, по преодолению последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, по обеспечению стабильности и правового порядка в обществе. Совбез РФ не относится ни к одной из трех ветвей государственной власти, фактически он является совещательным органом при Президенте РФ, о чем говорит уже то, что формируется и возглавляется он Президентом РФ, а Секретарь Совбеза, который обеспечивает реализацию возложенных на Совбез задач и функций, организует работу Совбеза и руководит его аппаратом, — назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ и подчиняется непосредственно Президенту РФ (п. 21 Положения о Совбезе). Работой Совбеза руководит его Председатель, которым является Президент РФ (п. 9 Положения). Порядок принятия решений Совбезом также определяет Президент РФ. Любой орган государственной власти имеет свою внутреннюю организационную структуру, которая определяется, прежде всего, спецификой тех задач и функций, которыми он юридически наделяется чтобы, в свою очередь, выполнять одну из соответствующих функций самого государства. По отношению к Совбезу правовую основу в данном аспекте и составляет норма ч. 4 рассматриваемой статьи, согласно которой в целях реализации задач и функций Совета Безопасности Президентом РФ могут создаваться рабочие органы Совета Безопасности и аппарат Совета Безопасности. В соответствии с п. 26 Положения о Совбезе, Совет Безопасности в соответствии с своими задачами и функциями образует рабочие органы — постоянные межведомственные комиссии Совета Безопасности и научный совет при Совете Безопасности. Межведомственные комиссии могут создаваться по функциональному или региональному признаку. Для подготовки предложений по отдельным проблемам обеспечения национальной безопасности могут образовываться временные межведомственные комиссии Совбеза. Положения о межведомственных комиссиях Совета Безопасности и их состав по должностям утверждаются Президентом по представлению Секретаря Совбеза. Их общий статус - они осуществляют подготовку предложений и рекомендаций Совету Безопасности по основным направлениям государственной политики в области обеспечения национальной безопасности, способствуют координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по обеспечению национальной безопасности и исполнению решений Совета. Заседания межведомственных комиссий Совбеза проводятся в соответствии с планами, как правило, согласованными по тематике с планами заседаний и оперативных совещаний Совета Безопасности, совещаний по стратегическому планированию, выездных совещаний, а также иных мероприятий, проводимых в рамках деятельности Совета. В случае необходимости по решению Секретаря Совета могут проводиться внеочередные заседания межведомственных комиссий и совместные заседания двух или нескольких межведомственных комиссий. Решения межведомственных комиссий, утвержденные Секретарем Совета, направляются в соответствующие органы и организации для рассмотрения с последующим уведомлением межведомственных комиссий Совета Безопасности о результатах рассмотрения и, при необходимости, о принятых мерах. Информационно-аналитическое и организационно-техническое обеспечение деятельности межведомственных комиссий Совета Безопасности осуществляют федеральные органы исполнительной власти, представители которых входят в состав этих комиссий, и аппарат Совета Безопасности. Положениями о комиссиях Совбеза устанавливаются их цели, функции и порядок формирования. К рабочим органам Совбеза относится также научный совет, который образован в целях научно-методологического и экспертно-аналитического обеспечения деятельности Совета его рабочих органов и аппарата Совбеза. Аппарат Совета Безопасности является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ (на правах управления Администрации Президента РФ). Его задачи: 1) информационно-аналитическое обеспечение деятельности Президента РФ и Совбеза по вопросам обеспечения национальной безопасности организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военного и военно-технического сотрудничества с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности РФ, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности; 2) информационно-аналитическое и организационно-техническое обеспечение деятельности Совета Безопасности; межведомственных комиссий Совета; организационно-техническое и документационное обеспечение деятельности научного совета при Совбезе, а также информационно-справочное обеспечение его деятельности — совместно с федеральными органами государственной власти и организациями, представители которых входят в состав научного совета; 3) подготовка Президенту РФ и Совету предложений; 4) контроль за реализацией федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ решений Президента РФ по вопросам координации деятельности в области обеспечения национальной безопасности, а также решений Совета и совещаний по стратегическому планированию. По срокам деятельности (полномочий) Совет Безопасности постоянный орган. По характеру компетенции - скорее орган специальной компетенции. По характеру (способу) принятия решений (еще этот классификационный критерий обозначают как «порядок осуществления компетенции) -коллегиальный орган. По иерархии в системе уровней власти — это орган общефедерального уровня. Статья 14. Основными задачами Совета Безопасности являются: 1) обеспечение условий для осуществления Президентом Российской Федерации полномочий в области обеспечения безопасности; 2) формирование государственной политики в области обеспечения безопасности и контроль за ее реализацией; 3) прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности, оценка военной опасности и военной угрозы, выработка мер по их нейтрализации; 4) подготовка предложений Президенту Российской Федерации: а) о мерах по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и преодолению их последствий; б) о применении специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности; в) о введении, продлении и об отмене чрезвычайного положения; 5) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации принятых Президентом Российской Федерации решений в области обеспечения безопасности; 6) оценка эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности. Статья 14. Основными функциями Совета Безопасности являются: 1) рассмотрение вопросов обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военнотехнического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, иных вопросов, связанных с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также вопросов международного сотрудничества в области обеспечения безопасности; 2) анализ информации о реализации основных направлений государственной политики в области обеспечения безопасности, о социально-политической и об экономической ситуации в стране, о соблюдении прав и свобод человека и гражданина; 3) разработка и уточнение стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов, а также критериев и показателей обеспечения национальной безопасности; 4) осуществление стратегического планирования в области обеспечения безопасности; 5) рассмотрение проектов законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к ведению Совета Безопасности; 6) подготовка проектов нормативных правовых актов Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности и осуществления контроля деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности; 7) организация работы по подготовке федеральных программ в области обеспечения безопасности и осуществление контроля за их реализацией; 8) организация научных исследований по вопросам, отнесенным к ведению Совета Безопасности. Президент Российской Федерации может возложить на Совет Безопасности иные задачи и функции в соответствии с законодательством Российской Федерации. Статья 15. Состав Совета Безопасности 1. В состав Совета Безопасности входят Председатель Совета Безопасности Российской Федерации, которым по должности является Президент Российской Федерации; Секретарь Совета Безопасности Российской Федерации (далее - Секретарь Совета Безопасности); постоянные члены Совета Безопасности и члены Совета Безопасности. 2. Постоянные члены Совета Безопасности входят в состав Совета Безопасности по должности в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации. Секретарь Совета Безопасности входит в число постоянных членов Совета Безопасности. 3. Члены Совета Безопасности назначаются Президентом Российской Федерации в порядке, им определяемом. 4. Члены Совета Безопасности принимают участие в заседаниях Совета Безопасности с правом совещательного голоса. 5. Секретарем Совета Безопасности, постоянными членами Совета Безопасности и членами Совета Безопасности могут быть граждане Российской Федерации, не имеющие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Статья 16. Секретарь Совета Безопасности 1. Секретарь Совета Безопасности является должностным лицом, обеспечивающим реализацию возложенных на Совет Безопасности задач и функций. 2. Секретарь Совета Безопасности назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации, которому подчиняется непосредственно. 3. Полномочия Секретаря Совета Безопасности определяются Президентом Российской Федерации. Статья 17. Организация деятельности Совета Безопасности 1. Деятельность Совета Безопасности осуществляется в форме заседаний и совещаний. 2. Порядок организации и проведения заседаний и совещаний Совета Безопасности определяется Президентом Российской Федерации. Статья 18. Решения Совета Безопасности 1. Решения Совета Безопасности принимаются на его заседаниях и совещаниях постоянными членами Совета Безопасности в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации. Постоянные члены Совета Безопасности обладают равными правами при принятии решений. 2. Решения Совета Безопасности вступают в силу после их утверждения Президентом Российской Федерации. 3. Вступившие в силу решения Совета Безопасности обязательны для исполнения государственными органами и должностными лицами. 4. В целях реализации решений Совета Безопасности Президентом Российской Федерации могут издаваться указы и распоряжения. Лекция 7. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации Содержание 1. Формирование и развитие российской стратегической культуры. 2. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года как базовый документ по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности. Сравнительный анализ положений Стратегии национальной безопасности и закона «О безопасности» 3. Основные категории системы национальной безопасности, представленные в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации. Вопрос 1. Современное положение Российской Федерации, обусловленное характером ее общественно-политического и экономического развития, ставит перед государством и обществом задачи по совершенствованию существующего и разработке нового законодательства в интересах укрепления национальной безопасности страны. Развитие российского законодательства в неоднородным, что связано со сложным процессом этой области было становления теории национальной безопасности. Так, в течение трех лет были утверждены две Концепции национальной безопасности Российской Федерации (далее – Концепция) 1 , где впервые была представлена национальная безопасность как «безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации». В настоящее время принята Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года 2 (далее - Стратегия). В Стратегии определена совокупность критерийных параметров системы национальной безопасности: «национальные интересы Российской См.: Указ Президента РФ от 17 декабря 1997г. №1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации (в ред. от 10 января 2000г. №24)// СЗ РФ. 1997. №52. Ст.5909; СЗ РФ. 2000. №2. Ст.170. 2 Указ Президента РФ от 12 мая 2009г.№537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009, N 20. Ст. 2444. 1 Федерации» - совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства; «угроза национальной безопасности» - прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству территориальной и уровню целостности, жизни граждан, устойчивому суверенитету развитию и Российской Федерации, обороне и безопасности государства; «система обеспечения национальной безопасности» - силы и средства обеспечения национальной безопасности; «силы обеспечения национальной безопасности» - Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной законодательства безопасности Российской национальной безопасности» программные, лингвистические, включая Федерации; - телекоммуникационные обеспечения национальной государства технологии, правовые, каналы, безопасности на основании «средства обеспечения а технические, также организационные используемые для сбора, в средства, системе формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению. Немаловажным является то, что в ней предусмотрена возможность периодической корректировки положений по результатам постоянного мониторинга реализации с учетом изменений, оказывающих существенное влияние на состояние национальной безопасности при координирующей роли Совета Безопасности Российской Федерации. Необходимость разработки и реализации Стратегии обусловлена, прежде всего, необходимостью выработки концептуальных положений, которые на строго научной оценке текущей обстановки могли бы рекомендовать политику безопасного выживания в конкретно складывающихся условиях. Кроме того, произошли изменения в России и мировом геополитическом пространстве, появились новые объективные условия, новые формы мышления и поведения, в которых приходится действовать человеку в XXI веке. Идея создания стратегии не нова: проблемы национальной безопасности изучаются западными теоретиками в контексте так называемых стратегических исследований, а понятие «стратегия» определяется как «планирование, координация и концентрированное использование разнообразных средств и ресурсов, имеющихся у союза, государства, политической группы преимущества над или командующего, противником» 1 . с Однако целью достижения стратегия национальной безопасности всегда трактовалась и переводилась на русский язык как «военно-политическая стратегия», т.е. внешнеполитическая деятельность государства в военной области, поэтому ранее в нашей стране не нашла применение. Изучение проблем национальной безопасности в основном осуществляли исследовательские центры США, поэтому формированием стратегического мышления в этой сфере, являющимся целостной развивающейся системой научных взглядов на цели, средства, способы их достижения, на принципы стратегических действий 2 , занимались США. Колин С. Грей писал, что стратегические исследования США играют важную роль для будущего человечества», а понятие «стратегической культуры» стало для американцев «полезным инструментом понимания самих себя, других и того, как это другие видят нас» 3 . Действительно, национальными особенностями стратегической разработанной национальной культуры стратегии США и являются: глубокое наличие стратегическое целеполагание; глобальность целей национальной стратегии; способность Alger J. Definition and Doctrine of the Military Art. Past and Present. Waine. NJ. 1985. Р.6 См.: Жинкина И.Ю. Стратегическое мышление США// США-Канада: экономика, политика, культура. 2002. №3. С.80. 3 Colin S.Gray. Comparative Strategic Culture// Parameterrs.Winter. 1984. P.26-33. 1 2 руководства государства к целеустремленному и решительному воплощению целей национальной стратегии и мобилизации огромных ресурсов и т.д. Стратегическая культура находится в постоянном развитии вместе с развитием общества, аккумулируя в себе его ценности, исходя из которых принимаются решения в области национальной безопасности. Как известно, в постсоветский период развития нашего государства стратегической культуре не уделяли должного внимания, не рассматривались реальные конкурентные преимущества России на международной арене, что создавало угрозы национальным интересам страны. Это позволило США развязать войну против Югославии, в Афганистане, Ираке, а теперь и в российском «ближнем зарубежье» 1 . Исследование показывает, что стратегическая культура в отечественной науке рассматривается в двух плоскостях: на теоретическом уровне в виде общих представлений об окружающей действительности (о мире, политике, системе ценностей); на организационном уровне как сфера управления государством (знания и умения специалистов, принимающих решения в сфере национальной безопасности). Предлагается рассматривать ее также в виде двух составляющих: концептуально-идеологической и процессуальнопрактической 2 . Концептуально-идеологический аспект раскрывает суть стратегического управления национальными интересами и включает четкие перспективные цели, представление о приоритетном направлении достижения целей, о необходимых ресурсах. Главной задачей стратегического управления является формирование и развитие конкурентных преимуществ государства в 1 См.: Чумак А.В. Национальная безопасность РФ и США: сопоставительный анализ концептуальных основ, механизмов и технологий: Дис. ... канд.полит.наук. Н.Новгород, 2009. 2 См.: Смульский С.В. Национальная безопасность и национальные интересы России в современных условиях: Новые угрозы национальной безопасности Российской Федерации/ Под общ.ред. Смульского С.В. М., 2009. С.9-18. сложной международной и внутренней обстановке, позволяющей защитить национальные интересы. Конституция невозможность РФ провозгласила установления идеологическое какой-либо многообразие, идеологии в качестве государственной или обязательной (п.п. 1,2 ст.13). Однако в социальном российском государстве, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (п.1ст.7), основной проблемой является формирование общественной идеологии, позволяющей защитить свои национальные интересы. Нельзя допустить деидеологизации российского общества. На наш взгляд, Ф.Энгельс вполне справедливо утверждал: «Идея неизменно посрамляла себя, как только она отделялась от «интереса» 1 . Система идей и взглядов, в которых осознаются и оцениваются отношения людей к действительности и друг к другу, составляют идеологию. Поэтому, учитывая наши скромные по сравнению с США экономические возможности, тем не менее, мы должны развивать свою стратегическую культуру, основной целью которой является влияние на формирование нового мирового порядка на основе восприятия России как мировой державы. Процессуально-практический аспект стратегии раскрывает основные направления и пути реализации национальных интересов, которыми являются: прогнозирование развития политических процессов с целью предупреждения неблагоприятных последствий; баланс интересов государств с целью развития сотрудничества; обеспечение региональной стабильности в стране межгосударственное с целью взаимодействие создания с сильного целью государства; взаимовыгодного сотрудничества. Анализ современных угроз национальной безопасности выявляет важность Стратегии, позволяющей начать процесс перехода от практики 1 Маркс К. и Энгельс Ф. Соч.Т.2. М., 1982. С.89 шараханья от непредвиденных опасностей и угроз к научно обоснованной политике прогнозирования и реагирования на угрозы национальной безопасности. Это является свидетельством того, что стратегическая культура в нашей стране становится важным фактором, определяющим политику государства в области обеспечения национальной безопасности. Сегодня Россия не должна выбирать между американской или европейской моделью стратегической культуры. В настоящее время стоит задача сформировать свою стратегическую культуру мировой державы на основе своей национальной идеи, своего исторического опыта, своих традиций и экономических возможностей с учетом всеобщего знания для достижения своих национальных целей. Об этом говорится в Стратегии: «национальные интересы на долгосрочную перспективу заключаются в превращении Российской Федерации в мировую державу, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях многополярного мира». Вопрос 2. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации как официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяет состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу. Она является базовым документом по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации (далее - СОНБ), в котором излагаются порядок действий и меры по обеспечению национальной безопасности; основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений для защиты национальных интересов и обеспечения безопасности личности, общества и государства. Концептуальные положения в области обеспечения национальной безопасности уже не базируются на фундаментальной взаимосвязи и взаимозависимости Закона РФ «О безопасности» 1 (далее – Закон), который утратил силу. Однако, новый Федеральный закон не представил основных понятий национальной безопасности. Поэтому положений представляет Стратегии и интерес сравнительный анализ основных Закона, закрепившего правовые основы обеспечения безопасности. Во-первых, несмотря на свой прогрессивный характер, Закон с точки зрения методологии далеко не совершенен. На наш взгляд, основным недостатком является то, что такая основополагающая категория как «безопасность» сводится к ненаучному понятию «состояние защищенности». В такой трактовке категория «безопасность» имеет лишь качественную определенность, политической но лишена функции, а сущности также и критериев содержания, социально- безопасности. Многие исследователи указывают на то, что понятие «защищенность» представляет безопасность в статике, а не в динамике, т.е. ограничивает ее в развитии, принижает ее свойство предупреждать опасности и угрозы2 . По нашему мнению, приемлемым является использование определения безопасности, представленное в словаре В.Даля как «сохранности, надежности» 3 . Такую позицию разделяют многие ученые 4 . Эта же формула «защищенности» используется в Стратегии при определении «национальной безопасности» как «состояния защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое 1 Закон РФ от 5 марта 1992г. «О безопасности»// СЗ РФ. 2002. №30. Ст.3033. Утратил силу! 2 См., напр.: Прохожев А.А. Теория развития и безопасности человека и общества. М., 2006; Ходаковский Е.А. Цивилизованный подход к разработке концепции национальной безопасности России //Безопасность. Информационный сборник. 1995. №11.С.54-58; Сагиндыкова А.Н., Ховралев А.Л. Конституционно-правовая стабильность общества и государства РФ: состояние, проблемы, перспективы: Монография. Екатеринбург, 2003. С.144 и др. 3 Даль. Толковый словарь в 4-х томах. М., 1989. Т.1. С.67-68. 4 См.: Ушаков Н.А. Проблемы теории международного права. М.: Наука, 1988. №5. С.15; Международная безопасность и обороноспособность государств (понятия, определения, термины). М., 1998; Белов П.Г. Методологические основы национальной безопасности России. М., 2002 и др. позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства». Во-вторых, в ст.1 Закона используется дефиниция «жизненно важные интересы» как «совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства». В данном случае представлен критерий дифференциации национальных интересов по степени их важности и уровню затрачиваемых усилий на их защиту, характерный для США. Жизненно важные интересы в США – это те интересы, которые связаны с выживанием и безопасностью нации, защитой территории США и территории союзников, важнейших элементов инфраструктуры, обеспечением безопасности граждан и их экономического благополучия 1 . Важными интересами в США являются те, которые не связаны с выживанием США, но которые оказывают влияние на благосостояние страны и характер международной обстановки. Прочие интересы и интересы гуманитарного порядка – те, которым могут угрожать стихийные бедствия, крупные производственные катастрофы, нарушения прав человека. Однако для России характерным является деление национальных интересов по объектам – интересы личности, интересы общества, интересы государства; по сферам жизнедеятельности – в экономической, социальной, экологической, военной и других сферах. Хотя жизненно важные интересы рассматриваются многими нашими учеными 2 . В Стратегии представлены «национальные интересы Российской Федерации» как совокупность внутренних и внешних потребностей См.: Шуберт Т.Э. Национальная безопасность России: конституционно-правовые аспекты. Сравнительно-правовое исследование/ М.: Право и закон, 2001. С.92. 2 См.: Общая теория национальной безопасности: Учебник/ Под общ.ред. А.А.Прохожева. М., С.82-87; Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Монография/ Ю.И.Авдеев, С.В.Аленкин, В.В.Алешин и др. / Под ред. А.В.Опалева. М., 2004. С.29-47 и др. 1 государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства. Здесь используется правило формальной логики, т.е. определяемое понятие подводится под более широкое понятие, а затем устанавливается его существенные признаки, которые позволяют отличать данное понятие как вид от других понятий, входящих в общее родовое понятие, что отмечали некоторые ученые 1 . В данном подходе родовым понятием «интересов» является понятие «потребности». Однако, ни в Законе, ни в Стратегии не представлено видовое отличие «интересов» от «потребностей». В результате получается автоматическое отождествление двух различных понятий - «интересов» и «потребностей». Но интересы - это всегда субъективное проявление потребностей как объективной категории, они всегда вторичны и детерминированы потребностями. Кстати, в ранее действовавшей Концепции было использовано понятие национальных интересов как «совокупности сбалансированных интересов личности, общества и государства». В-третьих, представляется неточной трактовка в ст.3. Закона понятия «угроза безопасности» как «совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства». На наш взгляд, это определение расплывчато и не отражает в полной мере сути рассматриваемого явления, т.к. не только совокупность условий и факторов может представлять угрозу, но и отдельно взятое условие или фактор в зависимости от степени нанесенного ущерба национальным интересам. В Стратегии «угроза национальной безопасности» представлена точнее, как прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства. Шаваев АХ. Национальная безопасность и национальные интересы// Власть.№3, 2004. С.42. 1 В-четвертых, в ст.2 Закона представлены субъекты обеспечения безопасности, к которым относятся государство как основной субъект обеспечения безопасности, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей, а также граждане, общественные и иные организации и объединении, которые обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии законодательством с законодательством республик в Российской составе Российской Федерации, Федерации, нормативными актами органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области и автономных округов, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере. Как мы видим, к субъектам обеспечения безопасности отнесены не только государственные органы, но и негосударственные органы и граждане. В Стратегии представлено понятие «системы обеспечения национальной безопасности» как «силы и средства обеспечения национальной безопасности». К силам относятся: Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства Российской Федерации. На наш взгляд, такой перечень является неполным, поскольку в нем не учитывается роль негосударственной (общественной) СОНБ, которая является неотъемлемой составной частью целостной СОНБ любой демократической страны. В пользу существования общественной СОНБ можно предложить следующие положения: во-первых, наличие такого вида управления как общественное; во-вторых, различие между государством и гражданским обществом; в-третьих, признание приоритета безопасности личности перед безопасностью государства. Поэтому в Стратегии следует рассматривать СОНБ только в совокупности государственной и негосударственной систем, совместное функционирование которых создает необходимый баланс интересов личности, общества и государства. Хотя в Стратегии все же отмечается, что ее реализация обеспечивается за счет консолидации усилий и ресурсов органов государственной власти, институтов гражданского общества, направленных на отстаивание национальных интересов Российской Федерации путем комплексного использования политических, организационных, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер, разработанных в рамках стратегического планирования в Российской Федерации. Несомненным достоинством Стратегии является представление стратегических целей в сферах: национальной обороны; государственной и общественной безопасности; в экономической и технологической; науки, технологий и образования; здравоохранения и здоровья нации; культуры; экологической безопасности и рационального природопользования; области повышения качества жизни российских граждан. В Законе не была представлена цель, а только интересы личности, общества и государства. Это и понятно, т.к. все наше законодательство о безопасности было основано на «концепции национальных интересов» середины XX в., разработанной для США Г. Моргентау. Причем впоследствии США преодолели эту методологическую неточность в 80-90 годы прошлого столетия, определив текущие национальные цели в виде «намерений и задач государства» 1 на основании национальных интересов. Действительно, национальные цели являются выражением национальных интересов. Более того, национальные цели могут быть плодотворными только в том случае, если они направлены на защиту национальных интересов. Разумеется, российскому законодателю удалось представить основную задачу Стратегии, состоящую в формировании и поддержании силами обеспечения национальной безопасности внутренних и внешних условий, См.: Исследования по безопасности/ Выборнов С.В., Иванов А.Ю., Коршиков С.Е./ Под ред. Никанорова С.П.М., 1998. С.32. 1 благоприятных для реализации стратегических национальных приоритетов. Однако, проведя разграничения общественной и государственной безопасности, в Стратегии так и не были представлены определения этих основных видов национальной безопасности. К сожалению, в Стратегии не определены основополагающие принципы обеспечения национальной безопасности, а они есть в Законе, были и в Концепции, а также функции судов и органов прокуратуры в области обеспечения национальной безопасности. Безусловно, принятие Стратегии явилось важной вехой в формировании нормативной правовой базы в области обеспечения национальной безопасности. Очевидно, что на этом этапе формирование механизма обеспечения национальной безопасности нельзя считать завершенным. Главное видится в дальнейшем закреплении и развитии содержания положений Стратегии в законах и других нормативных правовых актах в конкретных сферах жизнедеятельности. Процесс законотворчества в нашей стране идет непрерывно, а для этого важно иметь не подзаконный акт в виде Стратегии, а закон, учитывающий проблемы в области безопасности, как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. При отсутствии такого нормативного правового акта разрабатываются самостоятельные акты на региональном уровне (например, Концепция безопасности г.Москвы 1 ). Кроме того, законы, регулирующие деятельность правоохранительных органов (например, «О милиции», «О прокуратуре Российской Федерации»), имеют неточности и противоречия. На наш взгляд, во многом это связано с отсутствием единого правового поля обеспечения национальной безопасности на всей территории России, которое не позволяет этим государственным органам работать на основе общих требований, взаимодействовать при осуществлении общих задач по защите национальных интересов. 1 См.: Постановление Правительства Москвы от 22 августа 2000г. №654 «Об утверждении Концепции безопасности Москвы» (с изм. от 2 декабря 2003г.) //Вестник Мэрии г.Москвы. 2000. №32. Вопрос 3 Основные понятия в сфере национальной безопасности, представленные в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. 1. Национальная безопасность - состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства; 2. Национальные интересы Российской Федерации - совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства; 3. Угроза национальной безопасности - прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству территориальной и уровню целостности, жизни граждан, устойчивому суверенитету развитию и Российской Федерации, обороне и безопасности государства; 4. Стратегические национальные приоритеты - важнейшие направления обеспечения национальной безопасности, по которым реализуются конституционные права и свободы граждан Российской Федерации, осуществляются устойчивое социально-экономическое развитие и охрана суверенитета страны, ее независимости и территориальной целостности; 5. Система обеспечения национальной безопасности» - силы и средства обеспечения национальной безопасности; 6. Силы обеспечения национальной безопасности - Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства Российской Федерации; 7. Средства обеспечения национальной безопасности - технологии, а также технические, организационные программные, средства, включая лингвистические, правовые, телекоммуникационные каналы, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению. Силы и средства обеспечения национальной безопасности сосредоточивают свои усилия и ресурсы на обеспечении национальной безопасности во внутриполитической, экономической, социальной сферах, в сфере науки и образования, в международной, духовной, информационной, военной, оборонно-промышленной и экологической сферах, а также в сфере общественной безопасности. Эти категории системы национальной безопасности рассмотрим в следующих лекциях. Лекция 8. Национальные интересы: сущность, классификация Содержание 1. Основные подходы к сущности национальных интересов. 2. Соотношение потребности и интересы. Национальные ценности. 3. Формирование понятия национального интереса в России и за рубежом. 4. Виды национальных интересов. Жизненно важные интересы личности, общества, государства. 5. Формирование национальных интересов. Вопрос 1. Национальные интересы в методологическом отношении представляют собой первооснову инструментария исследования проблем национальной безопасности, основываются на соотношении трех своих базовых элементов: интересы - угрозы - защита. Исходя из методологии исследования национальной безопасности, важнейшая теоретическая проблема состоит в формулировании и формировании национальных интересов на основе национальных ценностей с учетом конкретной исторической обстановки. Это связано с тем, что национальные интересы имеют значение, только если они вносят вклад в обеспечение национальных ценностей. Еще Гельвеций писал: «Своими пороками и добродетелями люди обязаны исключительно различным видоизменениям, которым подвергается личный интерес» 1 , поэтому необходимо целенаправленно формировать и развивать систему интересов личности, общества и государства. Во многих исследованиях подчеркивается тесная связь интересов и потребностей людей. Однако ограничиваться рассмотрением интереса только как совокупностью потребностей было бы неправильным. Интересы являются осознанными, обладают всеми чертами потребностей, но имеют особенности индивидуального и общественного сознания, мировоззрения, 1 Гельвеций К.А. Соч.М.,1973. Т 1.С.186. психологического состояния, культурного развития и других качеств человека. Для обеспечения национальной безопасности особое значение имеет деятельный характер интересов и ценностей, их взаимосвязь и взаимообусловленность. Так, потребности, превратившиеся в общие объединенные интересы, в свою очередь, превращаются в ценности, в том числе закрепляемые нормами права. В мире ценностей происходит трансформация стимулов поведения человека. На первый план выступает уже не то, что необходимо, без чего нельзя существовать (это решается на уровне потребностей), не то, что выгодно с точки зрения материальных условий бытия (это уровень действия интересов), а то, что должно, что соответствует представлению о назначении человека и его достоинстве, те моменты в мотивации поведения, в которых проявляются самоутверждение и свобода личности. Вопрос 2. Потребность, так же как и интерес, выражает объективные и субъективные отношения человека к условиям существования. Процесс реализации интереса не существует без удовлетворения потребностей, поскольку направлен на обеспечение этих потребностей. Эти два понятия настолько тесно связаны, что различия можно не заметить, но все же имеются различия. Интересы как потребности органически присущи всем людям, лишить человека интереса нельзя, без интереса невозможна никакая деятельность людей. Различие между этими категориями становится особенно заметным при рассмотрении тех потребностей, удовлетворение которых не требует особой деятельности. Потребности, которые легко и без усилий достигаются, не вызывают у субъекта интереса. Поэтому интерес имеет определенный приоритет перед потребностью и является двигателем человеческой деятельности. Для раскрытия правового содержания понятия «национальные интересы» необходимо обращение к нормам отраслевого законодательства. В Стратегии национальной безопасности «национальные интересы Российской Федерации» определяются как «совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства». В данном подходе родовым понятием «интересов» является понятие «потребности». Однако в Стратегии не представлено видовое отличие «интересов» от «потребностей». В результате они отождествляются. В связи с этим заслуживает внимание определение национальных интересов как «потребностей общества, осознаваемых субъектами государственной политики (руководством страны), как подлежащих обязательному удовлетворению и защите для обеспечения безопасного существования, эффективного функционирования и развития страны» 1 . В другом случае под национальными интересами предлагается понимать «осознанные и официально выраженные (на уровне закона, государственной доктрины, государственной политики) потребности страны, соотнесенные с основными ценностными ориентациями российской цивилизации», под национальными целями – «сформулированные в соответствии с национальными интересами властью и принятые народом установки на достижение будущего состояния общества, государства и личности, при котором единственным и высшим критерием оценки деятельности государства и власти может и должно быть благополучие народа» 2 . Если ценностные ориентации выступают как категории вечные, определяющие, то национальные интересы и национальные цели – категории подвижные, изменчивые, что обусловлено конкретными геополитическими и стратегическими условиями, внутренней и международной ситуацией, характером имеющихся и зарождающихся противоречий и порождаемыми ими угрозами национальной безопасности в конкретно-исторической обстановке. 1 Шаваев А.К. Национальная безопасность: некоторые вопросы теории// Безопасность Евразии. №1.2005.С.414. 2 Национальные интересы и проблемы безопасности России: Доклад по итогам исследования, проведенного Центром глобальных программ Горбачев-Фонда в 19951997гг. М., 1997. Национальные интересы являются той формой, которую приобретают ценности в результате экстраполяции на конкретно-историческое состояние, закрепляются в законодательстве, политико-правовых документах (доктринах, концепциях, стратегиях) и становятся в этом качестве предметом функциональной деятельности структур государства, институтов гражданского общества. Это свидетельствует категорий. о недостаточном Отождествление национальных интересов национальной во уровне разработанности безопасности многом объясняется с защитой некорректным использованием положений американских политологов 1 . Следует говорить не о защите национальных интересов, а национальных ценностей, поскольку интерес - это причина действий индивидов, социальных общностей, определяющая их поведение побуждениями - Защищенность побудительных и мотивами, стоящая за помыслами, причин их непосредственными намерениями 2 . идеями, как основа национальной безопасности звучит довольно странно. Даже если под интересами понимать потребности 3 , вряд ли они могут составлять то главное, существенное, что нуждается в защите. Потребности могут удовлетворяться или не удовлетворяться, но не защищаться. Другое дело, если говорится об интересах национальной безопасности как о причинах, обусловливающих необходимость защиты национального интереса общенациональных лежит ценностей. В национальная безопасность, основе так как национальный интерес - это субъективное осознание основных, жизненно важных потребностей страны. Безопасность является именно такой потребностью, поэтому правильнее говорить, что основной национальный интерес России – обеспечение ее безопасности. 1 См.: Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Монография/ Под ред. А.В.Опалева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С.29-47. 2 См.: Философский энциклопедический словарь. М., 1989. С.219. 3 См. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1991. С.231. С.И. Ожегов определяет интерес как «нужды, потребности; желание вникнуть в суть, узнать, понять 1 . Интерес (от лат. interest – имеет значение, важно) – реальная причина действий, событий, свершений, стоящая за непосредственными побуждениями – потребностями, мотивами, помыслами, идеями и т.п. – участвующих в этих действиях индивидов, социальных групп, классов и государств 2 ; причина действий индивидов, социальных общностей (класса, нации, профессиональной группы), определяющих их социальное поведение 3 ; направленность субъекта на значимые для него объекты, связанные с удовлетворением потребностей, полезностью 4 . В толковых словарях это понятие понимается как значение, важность дела; внимание, возбуждаемое по отношению к кому (чему)- нибудь значительному, важному, полезному или кажущемуся таким; занимательность, увлекательность, корысть, польза, выгода, прибыль, нужда. Однако во всех них прослеживается общий смысл слова «интерес» - иметь значение, поэтому его можно представить как «смысловой стержень, который всегда можно установить за внешней многозначностью данного понятия» 5 . «Нация» (от лат. nation) означает «народ». Анализируя эти понятия, можно предположить, что понятие «национальный интерес» аналогичен понятию «народный интерес» или «интерес народа». Вопрос 3. За рубежом понятие «национальный интерес» вошло в научный оборот сравнительно недавно. Лишь в 1935 г. оно было включено в Оксфордскую энциклопедию социальных наук 6 . К проблеме национального интереса появилось особое внимание после Второй мировой войны. В 40-е – 50-е годы сформировалось два основных 1 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М. 1991.С.252. Философский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1983. С.213. 3 Философский словарь / Под ред. И.Т. Фролова. Изд. 5-е. М., 1986.; Изд. 6-е перераб. и доп. М., 1991.С. 1991.С.168. 4 Осипов Г.В. Энциклопедический социологический словарь. М.:РАН, 1995. С.242. 5 Демин М.В. Природа деятельности. М.: Издательство Московского университета, 1984. С.156. 2 6 См.: Гаджиев К.С.Геополитика. М.: Международные отношения, 1997. С.260. подхода к анализу национального интереса. «Первый, так называемый «объективистский», подход представлен школой политического реализма. Сторонниками второго, «субъективистского» направления в трактовке национального интереса выступили политологи – бихевиористы, стремящиеся объяснить международные отношения исходя из анализа механизма принятия решений государственными деятелями» 1 . «Интерес» - термин, широко и достаточно Западе в концепции «национального давно используемый на интереса» Киссенджера, К. Уолтц, Э. Фернисс, и др. Дж. Розентау, Г. Лидер школы политического реализма Г. Моргентау, исследуя феномен национального интереса, применил термин интерес с самыми различными определениями: главные и второстепенные, постоянные и переменные, общие и специфические, идентичные и конфликтующие и т.д. Главные интересы, по Г. Моргентау, означают защиту физической, политической и культурной целостности государства как условия выживания нации 2 . Современное понимание идеи национальных интересов начало формироваться на рубеже ХVIII–XIX вв. «Национальный интерес – синтез внутреннего развития и внешней среды, формируется в системе международных отношений на протяжении XIX в. 3 Именно в это время происходит очевидная «национализация» внешней политики Франции, Германии, Италии, России, Австрии. К началу нового века процесс оформления «национального интереса» в политической жизни считается завершенным, хотя еще несколько десятилетий уходит на преодоление господства классовой борьбы, выхода на уровень политики «общенационального консенсуса». 1 Прохоренко И.Л. Национальный интерес во внешней политике государства (Опыт современной Испании). М., 1995. С.122. 2 Поздняков Э.А. Нация. Национализм. Национальные интересы. М., 1994. С.6, 7. 3 Концепция национальных интересов: общие параметры и российская специфика// Мировая экономика и международные отношения, 1996.№7; Страус А.Л. Униполярность (концентрическая структура нового мирового порядка и позиция России)// Политические исследования, 1997, №2. Важное значение в человеческой деятельности интереса отмечали К. Маркс, Ф. Энгельс, В. Ленин: «Идея неизменно посрамляла себя, как только она отделялась от интереса» 1 ; «интерес – вот источник, вот двигатель всякого социального творчества» 2 . В России размышления о положениях русской идеи еще в 1888 г. предложил В. Соловьев, который в своем докладе «Русская идея», опубликованном уже после его смерти в 1909 г., выступая против националистической ограниченности, определил основное содержание этой идеи как не разделение, а синтез, культурно-историческое единство человечества, призванного противостоять «множеству центробежных сил». Сущностные черты русской идеи формировались в процессе многовековой истории народа, что выразил И.А. Ильин: «Возраст русской идеи есть возраст самой России», продолжили «соловьевскую» линию истолкования русской идеи В. Розинов, Н. Бердяев, С. Булгаков, Вяч. Иванов, Л. Карсавин, П. Струве, А. Изгоев, Г. Федотов, А. Лосев, И. Ильин, и др. 3 Следует отметить, что современная отечественная политическая мысль долгое время оставляла вне поля своего внимания данную категорию, а если, в редких случаях, обращалась к ней, то главным образом с целью традиционной критики буржуазных теорий и концепций международных отношений, почти не внося со своей стороны позитивного вклада в ее разработку 4 . 1 К.Маркс. Собрание сочинений. Т.С.89.2. Плеханов Г.В. Избр. философ. произв. М., 1956. Т.1. С.649. 3 См.: Русская идея: Сборник. М., 1992. 495с.; Размышления о России и русских. «На европейскую дорогу, марш!». Штрихи к истории русского национального характера. М., 1996. 576с; Ключевской В.О. Русская история. Полный курс лекций в 3 кн. М., 1993; Соловьев С.М. Чтения и рассказы по истории России. М., 1990. 768с.; Платонов С.Ф.:Лекции по русской истории. М., 1993. 736с., Геллер М., Некрич А. История России. В 4-х т. М., 1996; Данилевский Н.Я. Россия и Европа. М., 1991. 574с.; Носовский Г.В., Конисский Г.История руссов или малой России//Репринтное воспроизведение издания 1846г. Киев, 1991; Бердяев Н.А. Самопознание. М., 1990., 336с.; Касьянов А.А.Дух нации. Основа государственного строительства и жизнеобеспечения народов. Ч. 1. Ростов-н/Д, 1990.780с. и др. 4 См. Поздняков Э.А. Нация. Национализм. Национальные интересы. М., 1994. С.78. 2 Одной из основных методологических проблем в определении национальных интересов является установление соотношения интересов личности, общества и государства 1 . Ослабление любой из этих составляющих - ущерб для страны в целом и для конкретной личности в частности, равно как и перекос в определении приоритетов также не менее опасен. На протяжении всего периода существования Советского Союза национальные интересы заслонялись интернациональными интересами 2 . А с середины 80-х годов период замалчивания национальных интересов сменился временем их открытого игнорирования. Дело в том, что в то время существовала пропагандистская кампания о приоритете общечеловеческих интересов над национальными. Дело доходило до того, что кто не разделял и не поддерживал эти взгляды, считался отсталым, не способным понять всю мудрость горбачевского «нового мышления». В настоящее время уже во многих странах накоплен значительный опыт по определению национальных интересов. В общем виде национальные интересы США сформулированы в преамбуле конституции: «образование более совершенного союза штатов, утверждение правосудия, охрана внутреннего спокойствия, организация совместной обороны, содействие всеобщему благоденствию и обеспечение гражданам страны и потомкам благ свободы» 3 . Причем национальные интересы США постоянно подтверждаются президентом в ежегодных посланиях конгрессу «О положении страны», а также отражаются в «Стратегии национальной безопасности Соединенных Штатов», которая издается ежегодно в соответствии с решением конгресса. Первая отечественная работа, поставившая своей целью не только определить сущность национального интереса во внешней политике, но и выявить прикладное значение этой концепции, выполнена сотрудниками 1 Лопатин В.Н. О приоритетах государственной власти России// Сборник материалов круглого стола «Регионы России: путь в новое тысячелетие». М., 1999.С.43-66. 2 См.: Шаваев А.К.Национальная безопасность как сложная комплексная система, ее сущность и структура// Безопасность.№1-2.2002. С.175. 3 Конституция США. М.: Издательство С.Т. «Самоцвет». 1993.С.3. Института экономики мировой социалистической системы АН СССР 1 , которые предложили термин «национально-государственные интересы». Дискуссии в отношении целостной концепции национальной безопасности до середины 1990-х годов шли в научных кругах и обществе и затрагивали такие вопросы, как: определение национального интереса России в сопоставлении с национальными интересами других мировых держав; выяснения национального места национальной интереса; определение безопасности основных в путей структуре обеспечения национальной безопасности. В 90-е годы была создана комиссия союзного парламента для проработки вопросов по совершенствованию системы безопасности страны. Ею были определены необходимые алгоритмы поведения государственных структур по выработке и реализации политики национальной безопасности: интересы личности, общества и государства - угрозы - оценка возможностей парирования угроз и защиты интересов – задачи – функции - структуры и органы - меры; доктрина - концепция национальной безопасности концепция информационной безопасности-программы. Одной из первых современных попыток целостного подхода в определении национальных интересов и безопасности, следует считать доклад «Стратегия для России», подготовленный рабочей группой Совета по внешней оборонной политике в составе: С. Караганова, Е. Кожокина, М. Масарского, Н. Михайлова, В. Рубанова при участии А. Арбатова, С. Благоволина, С. Колесникова, В. Никонова, С. Рогова и др., финансовые возможностей в котором сказано: «Достаточно ясно, что ограничения, серьезного экономические экспорта интересы, капитала, высокая отсутствие ресурсная самообеспеченность диктуют необходимость возврата к традиционной для России 1 континентальной стратегии, полный отказ от навязывания См.: Национально-государственные интересы социалистических стран и их проявление во внешней политике/ Отв.ред. А.П.Бутенко. М., 1972. С.17. коммунистическим мессианством и случайностями истории глобального вовлечения СССР в дела всего мира» 1 . Можно выделить три основных принципа в установлении соотношения интересов личности, общества и государства: приоритет интересов - паритет интересов - баланс интересов. Предпочтительней принцип баланса интересов как позволяющий наиболее полно учитывать интересы каждого субъекта в конкретных исторических и иных условиях обстановки 2 . В то же время сегодня еще отсутствует механизм определения, измерения, обеспечения такого баланса интересов основных субъектов. В отечественной научной и политической литературе встречаются различные точки зрения на содержание термина «национальные интересы». Наиболее часто встречаются понятия «национальный интерес», «государственный интерес», «национально-государственный интерес». При этом одни считают, что это синонимы, другие думают о сущности понятий. Однако, несмотря на многообразие исследований, нет достаточной ясности в понимании интереса как основного фактора человеческой деятельности. Понятие «национальные интересы», используемое как у нас в стране, так и за рубежом, идеологизировано, что является одним из основных средств обоснования предлагаемых деклараций и программ. Каждая страна стремится к защите своих национальных интересов. Существуют постоянные национальные интересы любой страны: государственный суверенитет, стабильность территориальная общества, целостность, конституционный социально-политическая строй, стратегическая стабильность в системе мирового сообщества, свободный доступ к жизненно важным экономическим и стратегическим зонам и коммуникациям и др. Эти базовые интересы могут быть ущемлены конкретными действиями тех или других стран. Поэтому наиболее 1 убедительными являются позиции См.: Стратегия для России. Доклад. //Независимая газета .1992. 19 августа. См.: Кардашова И.Б. Национальные интересы: понятие, сущность, классификация// Вестник Московского университета МВД России. №2, 2005. 2 исследователей, которые исходят в формулировании понятия «национальные интересы» из потребностей страны. Не стоит забывать, что в национальном отношении Россия представляет собой уникальную общность. С одной стороны, ее можно считать мононациональной, поскольку более четырех пятых - русские, с другой - в ней насчитывается более 100 народностей, проживающих на своих исторических землях и сохранивших свою культуру, язык и традиции. При приоритете православного христианства почти 20 процентов населения исповедуют ислам, а также существуют общины буддизма, иудаизма и других конфессий. Таким, образом, несмотря на ведущую роль русского народа, Россия не стала «нацией-государством», как другие развитые страны. У русского и других народов, населяющих нашу страну, есть свои специфические потребности, которые должны быть согласованы и учтены во внутренней (особенно национальной) и внешней политике Российского государства. Правовым является определение национальных интересов, представленных в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Национальные интересы Российской Федерации совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства; Вопрос 4. Национальные интересы могут классифицироваться по различным признакам: по степени социальной значимости - на жизненно важные и второстепенные; по объектам - на интересы личности, общества и государства; по продолжительности - на постоянные и временные; по областям проявления - на политические, экономические, военные, технологические, информационные, экологические и др.; по характеру - на конфронтационные, расходящиеся, параллельные, совместные; по целям внешней политики - на субрегиональные, региональные, глобальные 1 . В общей теории безопасности оперируют жизненно важными интересами. Жизненно важные интересы – часть национальных интересов, совокупность потребностей, удовлетворение которых обеспечивает существование и возможность прогрессивного развития личности, общества, государства. Без реализации жизненно важных интересов невозможно обеспечить стабильное состояние государства и общества, а также нормальное развитие страны как независимого свободного субъекта – члена международного сообщества. Для жизненно важных интересов присуще то, что их удовлетворение надежно обеспечивает существование и возможность прогрессивного развития личности, общества и государства. Жизненно важные интересы государства - сохранение и укрепление конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России; обеспечение регулируемости гармонизации национальных общественных процессов и отношений; создание устойчивых основ правового демократического федеративного государства, обеспечивающего безусловное исполнение законов; развитие экономического потенциала, обеспечение политической, экономической и социальной стабильности страны; обеспечение эффективности внешней политики, налаживание и развитие эффективной равноправного и системы международных взаимовыгодного связей сотрудничества; на основе обеспечение способности страны к сдерживанию и отражению любой внешней агрессии. Жизненно важные интересы личности - реализация конституционных свобод и прав человека и гражданина, обеспечение личной и имущественной 1 Там же. С. 196. безопасности, повышение качества и уровня жизни, духовное и интеллектуальное развитие, сохранение здоровья. Жизненно важные интересы общества - упрочение демократии, формирование институтов гражданского общества, политической и правовой культуры населения, соответствующей принципам гражданского общества; достижение и поддержание общественного согласия по жизненно важным проблемам политического, экономического, социального, этнонационального развития страны; повышение созидательной активности населения; духовное обновление России; повышение эффективности экономической деятельности. В литературе рассматривают всю совокупность интересов нации в виде четырех жизненно важных групп: интересы выживания; интересы развития нации; важные интересы; гуманитарные интересы. Такая градация потребовалась для формулирования национальных приоритетов 1 . Вопрос. 5 Интересы выступают выражением социальной сущности человека, его социального качества, причем выражением, имеющим отношение к практической деятельности людей. Важными и распространенными являются интересы отдельных социальных групп, так как они являются связующим звеном между интересами личности и общественными интересами, через их реализацию возможно эффективно удовлетворять личные и общественные интересы. Интересы жизнедеятельности, государства связанную представляют с обеспечением собой основу суверенитета, территориальной целостности государства, его поступательного развития и предупреждения вредных последствий в обществе и для каждой личности в отдельности. На современном этапе развития российского общества интересы России рассматриваются через призму достижения и поддержания общественного и 1 См. Возжеников А.В.Национальная безопасность России: методология исследования и политика обеспечения. М., 2002. этнического согласия, возможности сохранения культурной самобытности и свободного развития каждого народа, формирования гражданского общества, повышения созидательной активности населения и в целом общенационального духовного рождения страны 1 . Дальнейшее развитие теории интересов, их нормативное закрепление и воздействие государственного механизма на оптимизацию их реализации в повседневной жизни, определяются задачами формирования нового гражданского общества в нашей стране. Характерной особенностью современной России является многонациональный интересов и которого поликультурный ранее состав достигалась населения, посредством то, что общность доминирования государственных институтов, стал фактором национальной нестабильности и источником межнациональных конфликтов, что создает большие трудности формирования национальных интересов. Эта достаточно трудная задача требует комплексных научных исследований. Процесс формирования целенаправленной интересов деятельности можно субъекта в представить в виде отношении объекта, осуществляемой в определенной среде (внешних и внутренних условиях) при помощи средств формирования интересов (государственных и общественных институтов, права, морали). Функциональными компонентами являются ценности, преобладающие в обществе, потребности, знания (информация), методы и принципы формирования интересов, а также профессионализм людей, участвующих в процессе формирования жизненно важных интересов личности, общества и государства 2 . Основными принципами формирования интересов являются: научность, комплексность, целесообразность, единство целей и др. Субъект формирования интересов (человек, орган, учреждение) должен иметь 1 См.: Аванесова Г.А., Иванова Е.В. Система безопасности государства: сущность, функции, структура//Безопасность. №3-4. С.94. 2 См.: Возжеников А.В., Прохожев А.А.Система жизненно важных интересов Российской Федерации: сущность, содержание, классификация, механизм согласования и формирования. М., 1998.С.56-66. достаточную подготовленность, четко поставленные цели и задачи, а также необходимую обеспеченность силами и средствами воздействия на сознание объекта (носителями информации: слово, электронные средства передачи информации, изобразительное отражение действительности, музыкально- звуковые эффекты и др.). Носители информации можно считать средствами формирования интересов лишь в том случае, если они несут в себе целесообразную, направленную на достижение конкретного результата информацию. Кроме того, субъект должен обладать необходимыми и достаточными знаниями об интересах, реальных и потенциальных угрозах на конкретном историческом этапе развития общества и государства, умениями для того, чтобы решить поставленные цели. Существуют определенные этапы процесса формирования интереса личности или социальной группы: осознание потребностей; сопоставление потребностей и и формулирование обобщение потребностей. Источником интереса человека является потребность, которая возникает с момента его рождения. В течение всей жизни человека происходит осознание в потребностей, результате чего определяется цель и индивидуальное отношение к общественной жизни. Выявленные интересы постепенно группируются и объединяются вокруг наиболее общих и принципиальных взглядов. На этом этапе выделяются совпадающие и противостоящие суждения. Лица, занимающиеся формированием интересов, отчетливо представляя объект своего внимания, могут спланировать свою работу в дальнейшем для количественного и качественного наращивания формирующего влияния. Все этапы формирования интересов тесно взаимосвязаны, так как представляют собой единый и целостный процесс формирования интересов. Формирование интересов осуществляется при помощи методов. Самыми распространенными являются психологические методы воздействия (внушение, выработка убеждения и др.). С помощью внушения создается определенная психологическая обстановка для формирования интересов и соответствующего отношения к происходящему. Выработка убеждений в основном направлена на ценности, на которых основан интерес. Например, при формировании сознательного отношения к дисциплине и правопорядку необходимо убедить людей, что дисциплина и правопорядок – это необходимые условия безопасности личности, без которых невозможна успешная деятельность по реализации политических, экономических, социальных реформ. Это подчеркивает необходимость массированного воздействия государственными, особенно правоохранительными органами, на формирование правосознания, в том числе посредством систематического правового просвещения. Национальные интересы являются движущей силой общественного развития, но они могут и противостоять этому развитию, т.е. сопротивление со стороны каких-то субъектов с их интересами может быть таким, что согласование интересов станет затруднительным или невозможным. случае дисбаланса интересов может безопасности. Для достижения В появиться угроза национальной баланса интересов в любой сфере жизнедеятельности следует иметь в виду, что общий интерес не может быть простой суммой личных интересов. Он формируется так, чтобы каждый индивид в той или иной мере был заинтересован в его реализации. Только на основе такого общего интереса, сформированного на принципе социального консенсуса, можно проводить единую политическую линию 1 . Основным звеном в механизме согласования интересов может выступать как отдельный человек, так и отдельный коллектив, поэтому актуальной является проблема согласования групповых интересов с общественными. Необходимо, с одной стороны, создавать такие общественные условия, такой хозяйственный механизм, при которых индивидуальный и групповой эгоизм не получал бы своего развития, а с другой – всемерно повышать роль правовых и нравственных норм и установок в обществе. 1 См.: Общая теория национальной безопасности: учебник/ Под общ. ред. А.А.Прохожева. М., 2002. С.104-108. Таким образом, значение интересов заключается в том, что они являются причиной социальной активности людей и в этом смысле выступают важнейшими факторами преобразований в обществе, государстве и мире в целом. Как отмечает В.Л. Манилов, «ключевая вещь, которую, к сожалению больше 10 лет не удалось пробить, - это национальные интересы России. Главные национальные интересы состоят, естественно, в обеспечении суверенитета России, ее независимости, государственной и территориальной целостности. Поскольку в настоящее время наибольшая угроза интересам Российской Федерации исходит от внутренней нестабильности (социально- экономический кризис, этнические конфликты, проявление регионального сепаратизма, ухудшение криминогенной ситуации), необходимо основные усилия сосредоточить на обеспечении приоритетных внутренних национальных интересов, в числе которых: сохранение государственного суверенитета и территориальной целостности России; предотвращение ее внутренней дезинтеграции; укрепление конституционного строя и поддержание его стабильности на территории всей Российской Федерации; ускорение формирования и создание устойчивых основ демократического, безусловное политической федеративного исполнением и в нем экономической государства, законов; обеспечивающего обеспечение стабильности; правового, социально- совершенствование федеративного государственного устройства, обеспечение стабильного эффективного управления страной на всей ее территории; поддержание правопорядка, борьбы с организованной преступностью, коррупцией; развитие личности, общества и страны и др. Лекция 9. Угрозы классификация, содержание национальной безопасности: сущность, Содержание 1. Сущность угрозы национальной безопасности. 2. Этапы развития угрозы национальной безопасности. 3. Соотношение категорий «угроза» и «опасность». 4. Научные подходы к классификации угроз национальной безопасности. Вопрос 1. В общей теории национальной безопасности первична категория «угроза». Своевременное выявление угроз и реагирование на них со стороны системы обеспечения национальной безопасности непосредственно связано с практической деятельностью по защите жизненно важных интересов личности, общества и государства. Однако до сих пор не разработана целостная теория угроз и рисков. Поскольку в отдельные исторические периоды некоторые опасности, угрозы и вызовы могут превалировать над остальными, необходимо: вопервых, четко разграничить угрозы вообще и угрозы национальной безопасности (утрата суверенитета, разрушение нравственных основ общества, подрыв экономики и т.д.); во-вторых, ведомственный подход к устранить узкий общей проблеме обеспечения национальной безопасности. В Стратегии национальной безопасности угроза национальной безопасности представлена как «прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства». Подобное определение мало чем отличается от определения, данного в ранее действовавшей Концепции национальной безопасности, как «явления, которое потенциально существует, а при определенных условиях может стать реальностью и способно нанести ущерб личности, обществу и государству». Разница состоит только в том, что по- разному раскрыты объекты национальной безопасности (личность, общество и государство). Рассматривая этимологию этой категории, отметим, что С.И. Ожегов определяет «угрозу» как «обещание причинить кому-нибудь вред, зло» 1 . В.И. Даль понимает под угрозой действие или намерения «угрожать, грозить, стращать, наводить опасность либо опасение, держать под страхом, под опаскою, пригораживать» 2 . трактуется как В словарях русского языка понятие угроза «запугивание, обещание причинить кому-нибудь неприятность, зло» 3 , «обещание причинить зло, неприятность» 4 , «намерение нанести физический, материальный или другой вред общественным интересам, а также отдельным лицам или их интересам» 5 . Полагаем, что в общем виде в русском языке под угрозой понимается явление, заключающее в себе намерение причинить кому-нибудь или чему-нибудь тот или иной ущерб, вред. В отечественной литературе часто «угроза» отождествляется с «опасностью», так как довольно сложно строго разграничить параметры каждого из этих понятий. Так, С.И. Ожегов определяет угрозу через опасность, а опасность через угрозу («угроза есть возможная опасность» 6 , «опасность есть возможность, угроза чего-нибудь очень плохого, какогонибудь несчастья» 7 ). Поэтому возникают такие двойственные формулировки, как «угрожающая опасность», «опасная угроза». Например, «опасность в чрезвычайной ситуации – состояние, при котором создалась или вероятна угроза возникновения поражающих факторов и воздействий источника чрезвычайной ситуации на население, объекты народного хозяйства и окружающую природную среду в зоне чрезвычайной ситуации» 8 . Такие 1 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1990. С.823. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1990. Т.4. С.470. 3 Лопатин В.В., Лопатина Л.Е. Малый толковый словарь русского языка. М., 1990. С.622. 4 Словарь современного русского литературного языка. М.: Наука . 1964. С.271. 5 Энциклопедический словарь правовых знаний. М., 1965. С.480. 6 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1990. С.823. 7 Там же. С.451. 8 ГОСТ Р.22.0.02-94. 2 варианты терминологии вносят дополнительные сложности в понятийный аппарат теории национальной безопасности. Следует различать опасности реально потенциальные и реально вступившие в противоречивые, враждебные отношения с объектом; с точки зрения уровня способности субъекта к разрушительному действию, к нанесению ущерба, а также в зависимости от его размеров. Важно различать уровни возможного ущерба и выделять малую опасность (способность нанести несущественный ущерб), среднюю опасность (способную нанести существенный ущерб), высокую опасность (способную нанести неприемлемый ущерб, нарушающий нормальное существование и развитие объекта). Разные виды угроз можно выражать категориями: малоопасная угроза, опасная угроза, особо опасная угроза, самая опасная угроза, т.е. употребление понятия «NN -опасность угрозы» имеет право применяться в науке и на практике. Достигшие такого уровня противоречий между субъектом и объектом опасности, когда в них одновременно и устойчиво проявляется сочетание достаточно высокого (выше среднего) уровня напряженности (враждебности), уровня разрушительной способности к нанесению вреда, ущерба и уровня готовности, созревания, проявления «желания» субъекта опасности нанести ущерб объекту, опасность приобретает то качественное состояние, которое принято в науке называть угрозой безопасности. Угроза это высший уровень опасности, исходящий от явления (предмета), в которой тем или иным способом выражается не только явное намерение, но и способность и готовность к непосредственному нанесению ущерба (вреда) объекту 1 . Вопрос 2. Выделяются основные этапы развития угроз: формирование угроз, реализация угроз (т.е. реальное нанесение ущерба объекту безопасности 1 См.: Першин А.В. К вопросу о категориально-понятийном аппарате национальной безопасности// Власть. №4, 2004. С.48-54. в теории носителем угроз); развитие последствий нанесения ущерба 1 . Угроза как единства враждебности, способности и готовности (намерения) субъекта опасности причинить ущерб объекту носит неоднозначный характер. Здесь также по-разному проявляется уровень «зрелости» интегрирования данных аспектов, на основе чего можно выделять состояния (уровни) угрозы (малый, средний, высокий). В Большом энциклопедическом словаре при раскрытии понятия «угрозы» их высшие уровни определяются как «наиболее опасные виды угроз» 2 . На практике перерастание опасностей в угрозы всегда имеет возможность обратного перехода угроз в опасности. При накоплении соответствующего комплекса изменений (снижение уровня риска, утрата субъектом уровня способности нанести ущерб, достижение между сторонами определенного компромисса и др.) явная угроза может обратно трансформироваться в опасность. Возвратный процесс проблемы угрозы, а лишь откладывает не разрешает их решение на будущее, к чему должны быть готовы обе стороны противоречий. Следует также иметь в виду, что внутренние угрозы во многом способствуют порождению внешних угроз национальной безопасности, так как подрывают, ослабляют государство и провоцируют внешние агрессивные силы, находящиеся в стадии потенциальной опасности. Кроме того, внешние угрозы способны возбудить, катализировать внутренние опасности, способствовать их превращению в угрозы. Так, например, исламский фундаментализм, ваххабизм стали внутренней угрозой России благодаря активной поддержке со стороны исламского фундаментализма других стран. Выделяются явления в соответствии с величиной ущерба, приносимого этим явлением. Они должна быть такой, чтобы существенно затрагивала 1 См. Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Монография/ Под ред. А.В.Опалева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.С.47-70. 2 Большой энциклопедический словарь. М., 1993, С.1376. национальные интересы. Незначительный ущерб какому-либо человеку 1 может быть признан несущественным перед нацией в целом (в таком случае защитой должны заниматься конкретные правоохранительные органы). Определены факторы, приносящие ущерб по степени возрастания возможности его нанесения. Это: риск – вызов – опасность – угроза. Риск является количественной мерой возможность (вероятность) уровня опасности. Риск – это возникновения неблагоприятных или нежелательных последствий деятельности субъекта безопасности. «Риск это всегда некая вероятность, что то или иное действие субъекта или бездействие под влиянием комплекса новых условий может приобрести новое состояние» 2 . Под риском возникновения нами понимается ситуации, при существование или возможность которой формируются предпосылки противодействия реализации национальных ценностей, интересов и целей. Вызов – конкретное противодействие осуществлению этих ценностей, интересов и целей в различных формах 3 . Опасность – это вполне осознаваемая, но не фатальная возможность нанесения вреда, ущерба имущественного (материальный), морального (духовный) или физического личности, обществу, государству 4 . Следует сказать, что научное определение совокупности категорий «вызов», «риск», «опасность», «угроза», «страх» в фундаментальных российских словарях по социологии, философии, политологии, изданных в 1990-2000 г.г., отсутствует. 5 1 За исключением тех случаев, когда опасность ущерба конкретному человеку может снизить жизнеспособность нации в целом (например, глава государства). 2 См.: Першин А.В. К вопросу о категориально-понятийном аппарате в теории национальной безопасности// Власть. №4, 2004 . С.53. 3 См.: Манилов В.Л. Угрозы национальной безопасности России// Военная мысль. 1996. №1. С7-17. 4 Безопасность России: Правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты. Геополитические вопросы безопасности: Энциклопедический словарьсправочник/ Под общ. ред. В.Л.Манилова, М., 2008. С. 322. 5 Их определение представлено в трех словарях: Геополитика и национальная безопасность. Словарь основных понятий и определений/ Под. общ. ред. В.Л.Манилова. Важным моментом в определении уровня и характера угрозы является ее восприятие - именно оно представляет в первую очередь содержание форм и способов реагирования. В сборнике «Национальная безопасность США: реалии для анализа», вполне справедливо по этому поводу говорится: «Степень точности, с которой мы можем определить уровень угрозы, в свою очередь определяет насколько точно восприятие отражает реальность, а также оптимальность реакции» 1 . Раскрытие содержания и значимости угроз национальной безопасности предполагает необходимость изучения источников угроз. Источником любого движения, развития является противоречие в различных сферах жизни, причем в каждой из сфер любое противоречие имеет внутренний и внешний характер. Кроме того, противоречия не являются чем-то раз и навсегда данным, застывшим, так как они меняют свое содержание и направленность развития под воздействием внутренних и внешних факторов. Можно выделить две группы источников угроз 2 . Первую представляют различного рода природные процессы, которые не зависят от деятельности людей, а также явления, которые возникают в результате неоптимального воздействия людей на природу, использование технических средств и технологий и т.д. Вторая группа источников включает собственно проявления социальной жизни: различные внутренние и внешние социальные противоречия в разных областях общественной жизни и порождаемые ими социальные явления и процессы 3 ; деятельность субъектов общественных отношений, вызывающая внутренние и внешние противоречия. Определенное распространение имеет отождествление М., 1998; Безопасность России. Правовые социально-экономические и научнотехнические аспекты. Словарь терминов и определений/ Науч .рук. К.В.Фролов. Изд. 2-е, доп. М., 1999; Гражданская защита. Понятийно-терминологический словарь/ Под общ.ред. Ю.Л.Воробьева. М., 2001. 1 U. S. National Security: A Framework for Analysis. Ed by D. Kaufman ,J. McKitrick .T Leney, Lexington Books, 1985, Lexington, Mass. Р.8. 2 См.: Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Монография/ Под ред. А.В. Опалева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С.47-70. 3 Воронов А.А. Основы национальной безопасности: Науч. практич. пособие. М., 2000. С.95-98. источников угроз с различными субъектами общественных отношений – государственными органами, должностными лицами, политическими и общественными организациями, отдельными физическими лицами 1 . Например, в ходе социологического опроса, проведенного с целью конкретизации субъектов рисков и опасностей, респондентам был задан вопрос: «Кого вы чаще всего вините за трудности и проблемы, с которыми приходится сталкиваться нашему обществу и государству?» 2 . Распределение ответов респондентов следующее: чиновников-бюрократов обвиняют 54% опрошенных; нынешнюю власть – 49%; уголовный мир, криминалитет – 47%; олигархов – 40%; демократов – 18%; США и НАТО – 17%; советскую власть – 16%; коммунистов – 14%; религиозных экстремистов – 13%; народ – 10%; журналистов – 8%; либералов – 7%; молодежь – 5%; националпатриотов – 4%; атеистов – 3%; людей старшего поколения – 3%. Как видим, отмечается высокое единство взглядов респондентов относительно определенных субъектов угроз национальной (нынешняя власть, криминальный мир, олигархи). безопасности России Существуют другие основания классификации источников угроз (внешние и внутренние по территориальной сфере их нахождения). Угроза всегда носит предметный характер. Она конкретна, наполнена определенным содержанием и в случае четкого выраженного опасного состояния такого содержания приобретает конкретную правовую характеристику. Эта характеристика зафиксирована в законодательстве (например, в УК РФ). Именно такой подход к изучению процессов зарождения и затухания противоречий позволяет законодателю своевременно вносить изменения в нормативные правовые акты в соответствии с возникающими или отмирающими угрозами. 1 См., напр.: Степашин С.В.Современные проблемы обеспечения безопасности человека и общества. Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России, №3. 1999. С.16. 2 См.: Кузнецов В.Н. Российская идеология: опыт социологического исследования формирования российской идеологии 21 века. М., 2004. С.340-341. Вопрос 3. Рассмотрим соотношение «опасность»-«угроза». Отличительной чертой между опасностью и угрозой является направленность их воздействия. Опасность зачастую имеет безадресный характер, так как субъект и объект выражены не явно, а угроза будет реальным явлением только тогда, когда она исходит от конкретного источника и имеет адресную направленность. Если нет источника угроз, значит она мнимая, не реальная. К понятию угрозы следует подходить с точки развития объективного мира, выделяя из огромного множества факторов развития только те, которые представляют опасность интересам 1 . Тогда угроза национальной безопасности – это любой внутренний или внешний фактор, оказывающий негативное воздействие на процесс развития и требующий для повышения уровня социального характеристик. развития снижение своих количественных Такой подход позволяет отделить реальные угрозы от мнимых. Так, по определению не могут быть угрозами факторы, отражающие интересы благосостояния, даже если значения их показателей снижаются (сокращение доходов, уменьшение коэффициента рождаемости и т.п.). Уменьшение значений этих показателей является только результатом действия других, подлинных угроз безопасности. Авторами предлагается рассматривать угрозу национальной безопасности как условия, процессы и факторы, препятствующие реализации национальных интересов и создающие опасность для объектов национальной безопасности. В настоящее время появился новый термин «факторы неопределенности», под которыми понимаются такие явления, процессы, состояния, неопределенность вектора существенных изменений которых «исключает возможность формирования однозначного прогноза их развития» и которые способны при реальном проявлении существенно изменить 1 См.: Прохожев А.А. Безопасность как социальное явление и категория общей теории национальной безопасности// Навигут. №2. 2004. С.9,10. геополитическую обстановку в приоритетном для интересов России регионе, создав прямую угрозу безопасности страны 1 . К наиболее значимым факторам неопределенности относят: развитие внутренней ситуации в странах СНГ и мира; ситуация в приграничных с СНГ регионах; возможность возвращения ядерному оружию свойств реального военного инструмента. Однако вновь вводимые термины, на наш взгляд, не решают проблемы раскрытия основных понятий, а лишь вносят дополнительные разногласия в их трактовке. Угроза представляет собой совокупность двух компонент: как субъективных намерений, так и объективных возможностей причинить тот или иной ущерб. Это позволяет выделить еще одно существенное различие между опасностью и угрозой. Угроза должна заключать в себе две компоненты: намерения и возможность нанесения ущерба интересам безопасности, а опасность ограничивается наличием одной из этих компонент (либо намерения, либо возможность). Одним из научных подходов к анализу угроз является установление «шкалы приоритетов безопасности» с учетом ранжирования угроз по их характеру и степени опасности. Воздействие трансграничный характер (например, многих угроз носит организованная преступность, терроризм и др.). 1 См.: Першин А.В. К вопросу о категориально-понятийном аппарате в теории национальной безопасности// Власть. №4, 2004. С.54; Морозов Ю.В. Реформа Вооруженных сил как составляющая обеспечения национальных интересов России// Материалы междисциплинарного семинара. Национальные интересы и проблемы безопасности в меняющемся мире./ Отв.ред. К.С.Гаджиев. М.: ИМЭМО РАН, 2005. С.97. Вопрос 4. Существуют множество различных критериев классификации угроз национальной безопасности. Классификация угроз предполагается на базе оптимального соответствия в пространстве зависимых и независимых признаков. Разные авторы по-разному подходят к классификации угроз: установление «шкалы приоритетов безопасности», по существующим противоречиям в обществе, государстве, между личностями, по критериям 1 (по месту нахождения источника угроз по отношению к человеческой деятельности по относимости к основным объектам безопасности; по характеру; по времени действия; по степени проявления ; по сферам реализации; по критерию объекта, на причинение ущерба которому направлены виды угроз ; по масштабу; по возможности их реализации ; по адресности субъекта и объекта и др.). В соответствии с адекватностью восприятия угрозы человеком они могут быть объективными и субъективными 2 . В обеспечении национальной безопасности имеет значение адекватность восприятия угроз, поскольку зачастую реальное положение не совпадает с отражением человеком этого явления. Причем искажения в восприятии развивающегося опасного процесса, ведущего к возникновению угрозы, могут быть значительные. В свою очередь, субъективные угрозы делятся на: неадекватно воспринятые угрозы с превышением действительного негативного потенциала, в том числе ложная (мнимая) угроза – ситуация, в которой угроза воспринимается, но не существует; неадекватно воспринятые угрозы с преуменьшением действительного негативного потенциала, в том числе неосознанная угроза – ситуация, в которой угроза не воспринимается, она реально существует, но не осознана. 1 См.: Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Монография/ Ю.И.Авдеев, С.В.Аленкин, В.В.Алешин и др./ Под ред. А.В.Опалева. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. – С.47-70. 2 См.: Карпов В.И. Теоретические основы обеспечения безопасности личности, общества и государства: учебное пособие. 2- изд. доп. и перераб. М., 2010. С.140. К причинам формирования субъективного представления человека о возможности нанесения вреда можно отнести не только невежества, заблуждения, невнимание и т.п., но и результат сознательной целенаправленной деятельности других лиц. Причинами неадекватного восприятия угроз служат: отсутствие необходимой достоверной информации об обстановке и навыков в прогнозировании и оценке событий, слабая профессиональная подготовленность должностных лиц правоохранительных органов, органов государственной власти, добросовестное заблуждение либо целенаправленное воздействие заинтересованных в принятии заведомо неверного решения. Поэтому практически основной защитой от ошибок в вопросах адекватной оценки опасных процессов и угроз является достаточный уровень образования, наличие объективной информации. Особое значение в этом вопросе играет формирование правосознания молодежи, которое в отличие от людей старшего поколения еще не имеет достаточного жизненного опыта, оно трудно адаптируется даже к нормальным условиям, а в условиях деградации социальных институтов, призванных содействовать социализации личности, тем более. Представляет интерес выделения угрозы преднамеренного и непреднамеренного характера 1 , а также точка зрения, рассматривающая показатель носителя угроз (государства, партии, общественные объединения, отдельные неформальные группы и т.д.), сила проявления и возможный ущерб. Существует проблема возникновения угроз национальной безопасности со стороны самого государства (государственные перевороты, инициируемые представителями правящих элит, которые опираются в своих действиях на аппарат и силовые структуры государства; несовершенство структурной 1 организации государственных органов, несовершенство См.: Н.Косолапов. Национальная безопасность в меняющемся мире// Мировая экономика и международные отношения. 1992.№10.С.15-19. правоохранительной системы государства, угрозы федеративному устройству современной России, кадровые угрозы и др. 1 ). Теоретический и практический интерес рассмотрения в качестве основы классификации угроз представляют носители угроз (государства, партии, общественные объединения, отдельные неформальные группы и т.д.), сила проявления и возможный ущерб даже со стороны самого государства (системные угрозы, государственного обусловленные устройства; структурные несовершенством угрозы, основ обусловленные несовершенством структурной организации государственных органов, и др.). Но наиболее содержательной является классификация угроз на основе следующих признаков: место нахождения источника опасности (внешняя и внутренняя); степень сформированности угрозы (потенциальные и реальные); сферы жизнедеятельности; уровень субъективных оценок угроз. Однако, до сих пор не выработана единая модель угроз национальной безопасности в сферах жизнедеятельности общества, т.к. отсутствует единый критерий определения существующих сфер жизнедеятельности общества. Существующие в настоящее время методы, формы и способы использования органов, сил и средств системы обеспечения национальной безопасности в основном направлены на решение задач борьбы с угрозами в режиме устранения их последствий. Вместе с тем, как правило, возникающая опасность не бывает непредвиденной, а в большинстве случаев перед возникновением опасности происходят некоторые процессы или явления, которые являются предзнаменованием этих опасностей. Поэтому основной задачей обеспечения национальной безопасности является: своевременное обнаружение признаков опасностей; их всесторонний анализ; составление прогноза о 1 развитии опасностей и перерастания их в угрозы. Общим См.Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд.2-е. дополн. – М.:Омега-Л, 2004. – С.221. подходом к решению задачи является разработка совокупности показателей и индикаторов, позволяющая с достаточной степенью точности оценить уровень защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства. Актуальным является унифицирование оснований их классификации на основе Федерального закона «О национальной безопасности Российской Федерации». Лекция 10. Внешние и внутренние факторы, влияющие на состояние национальной безопасности Российской Федерации Содержание 1. Сущность факторного анализа. Понятие фактора. 2. Внешние и внутренние факторы, влияющие на состояние национальной безопасности Российской Федерации. 3. Факторы, представленные в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. 4. Факторы, влияющие на деятельность прокуратуры. Вопрос 1. Национальная безопасность это защищенность жизненно важных интересов личности, общества и государства в различных сферах жизнедеятельности от внутренних и внешних угроз, обеспечивающая устойчивое поступательное развитие страны. Обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, обусловлено определенными условиями и факторами. Факторный анализ является институтом исследования проблем национальной безопасности, позволяющим расчетным путем вычленить и изучить относительно независимые аспекты явлений, что способствует лучшему достижению целей и решению поставленных задач. Следует заметить, что понятия «условие» и «фактор» близки по своему значению, но не тождественны. «Условие» - обстоятельство, от которого чтонибудь зависит 1 ; «условие – то, от чего зависит нечто другое. Чаще всего условия рассматриваются как нечто внешнее для явления, в отличие от более широкого понятия причины, включающей как внешние, так и внутренние «Фактор» - момент, существенное обстоятельство в какомфакторы 2 . нибудь процессе, явлении 3 ; «фактор – это причина, движущая сила какоголибо процесса, явления, определяющая его характер или отдельных его черт» 4 . Условия – это существенный компонент комплекса объектов (вещей, их состояний, взаимодействий), из наличия которых с необходимостью следует существование данного объекта5 . Условиями, которые могут создать опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства являются: географическая среда, количественный и качественный состав населения; материальные и духовные силы общества; экономический и 1 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка: 70 000 слов/ Под ред. Н.Ю.Шведовой. – 22-е изд., стер. М.: Рус.яз., 1990 .С.837. 2 Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С.707. 3 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка: 70 000 слов/ Под ред. Н.Ю.Шведовой. – 22-е изд., стер. М.: Рус.яз., 1990. С. 845. 4 БЭС. М., 1998. С.1263. 5 БЭС. М., 1998. С.707. политический строй; социальные, классовые и национальные отношения; организация и состав системы обеспечения национальной безопасности и т.д. Система национальной безопасности как социальная система развивается и функционирует под воздействием определенного набора факторов. Большинство факторов взаимосвязано, обладает качеством системности и оказывает комплексное воздействие на сферу национальной безопасности. По своему проявлению, источнику зарождения и направленности действия факторы дифференцируют на объективные и субъективные, внешние и внутренние, основные и второстепенные, реальные и потенциальные и др. 6 . На наш взгляд, наибольшее внимание следует уделять исследованию субъективных факторов, поскольку от степени познания объективных закономерностей, умения выбрать цели и наиболее удачные пути их достижения во многом зависит организация федеральных органов исполнительной власти как инструмента, необходимого для решения практических задач в сфере национальной безопасности. Понятие фактора тесно связано с категорией угрозы национальной безопасности, которая определена в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации как «прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства». В.Л. Манилов определяет угрозу как «фактор обстановки, способный отрицательно воздействовать на национальные ценности и национальные интересы страны, жизненно важные интересы личности и общества» 7 . Такими факторами, приносящими ущерб по степени возрастания возможности нанесения реального ущерба, являются риск, вызов, опасность, угроза. Вызов, опасность, угроза являются различными степенями риска причинения конкретного ущерба интересам безопасности личности, общества и государства. Многие исследователи предлагают использовать так называемую «лестницу эскалации»: риск (высокая вероятность возникновения помех в достижении целей безопасности), вызов (противодействие реализации интересов безопасности), опасность (объективная возможность ущерба национальным интересам) и угроза (реальное намерение и объективная возможность нанесения ущерба национальным интересам) 8 . Риск является 6 См.: Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.: Монография/ Под ред. А.В.Опалева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. 7 См.: Манилов В.Л. Исследование проблем национальной безопасности: вопросы методологии// Военная мысль. 1995, №5. С.9-17; Он же. Угрозы национальной безопасности России// Военная мысль. 1996. №1, С.17. 8 Альбом схем по политологии: учебно-методическое пособие// Глотов С.А., Макаренко Е.В., Новиков В.В. и др. Краснодар, 1995. С.150; Кольев А.Н. Нация и государство. Теория консервативной реконструкции. М., 2005. С.498-499; Гацко М.Ф. Угрозы интересам национальной безопасности России и проблемы их предотвращения. Дисс… дра полит. наук. М., 2000. количественной мерой уровня опасности. Риск – это возможность наступления событий с отрицательными последствиями, возникшая в связи с предпринимаемыми действиями, а также сами действия, при которых достижение желаемого результата связано с такой опасностью 9 . Риск понимается как «некая вероятность, что-то или иное действие субъекта или бездействие под влиянием комплекса новых условий может приобрести новое состояние» 10 . В контексте нашего исследования под риском следует понимать существование или возможность возникновения ситуации, при которой формируются предпосылки противодействия реализации национальных ценностей, интересов и целей, обеспечению национальной безопасности. Вызов – конкретное противодействие осуществлению ценностей, интересов и целей в различных формах 11 . Мы будем понимать под вызовом совокупность обстоятельств, не представляющих угрозы национальным интересам, но требующих соответствующего реагирования. Угрозы и опасности находятся в отношениях зависимости, которые при снижении уровня угрозы могут привести к возрастанию опасности. Опасность от угрозы отличается степенью риска причинения конкретного ущерба интересам безопасности личности, общества и государства. Поэтому под опасностью обычно понимают возможность причинения ущерба, под угрозой – уже действующую опасность. При обеспечении национальной безопасности важным является своевременное обнаружение признаков опасностей, их всесторонний анализ и составление прогноза об их развитии и перерастания в угрозы. Необходимо, чтобы методы, формы и способы использования сил обеспечения национальной безопасности были направлены не на ликвидацию последствий уже материализовавшихся угроз, а на их предупреждение. Это связано с тем, что, как правило, возникающая опасность не бывают непредвиденной, а в большинстве случаев перед возникновением опасности происходят некоторые процессы или явления, которые являются предзнаменованием этих опасностей. Поэтому общим подходом к решению этой задачи является определение факторов в виде определенного набора показателей и индикаторов, позволяющего с достаточной степенью точности оценить уровень состояния безопасности личности, общества и государства. Раскрытие содержания и значимости факторов, влияющих на обеспечение национальной безопасности, предполагает необходимость рассмотрения источников угроз. Существует определенная точка зрения, 9 См.: Кузнецов В.Н. Российская идеология: опыт социологического исследования формирования российской идеологии 21 века. М.: ИСПИ РАН, 2004. С.303. 10 См.: Першин А.А. К вопросу о категориально-понятийном аппарате в теории национальной безопасности/ Власть. №4, 2004. С.53. 11 См.: Манилов В.Л. Угрозы национальной безопасности России// Военная мысль. 1996. №1. С7-17. которая отождествляет источники угроз с различными субъектами общественных отношений (государственными органами, должностными лицами, политическими и общественными организациями, отдельными физическими лицами). Например, в ходе социологического опроса было отмечено высокое единство взглядов респондентов относительно определенных субъектов угроз национальной безопасности России (государственная власть, криминальный мир, олигархи) 12 . Понятно, что такая позиция существенно сужает круг источников, поскольку необходимо понимание источников не в смысле их носителей, а в качестве причин. Рассматривая концептуальные источники безопасности, С.В.Степашин подчеркивает, что угроза и опасность зависят от интересов различных групп населения, институтов общества и государства и конкретно появляющихся во всех сферах жизни общества: политической, военной, экономической, экологической и иной 13 . Российскими учеными, как правило, выделяются две группы источников угроз 14 . Первую представляют различного рода природные процессы, которые не зависят от деятельности людей, а также явления, которые возникают в результате неоптимального воздействия людей на природу, использование технических средств и технологий и т.д. Вторая группа источников включает собственно проявления социальной жизни: различные внутренние и внешние социальные противоречия в разных областях общественной жизни и порождаемые ими социальные явления и процессы 15 . Вопрос 2. К системе факторов, влияющих на деятельность федеральных органов исполнительной власти в сфере обеспечения национальной безопасности, следует отнести, прежде всего, виды угроз национальной безопасности. В соответствии с внутренними и внешними источниками опасности объектам безопасности факторы, влияющие на состояние национальной безопасности Российской Федерации, дифференцируются на внешние и внутренние. К внешним факторам можно отнести: изменения в соотношении сил в мировом геополитическом пространстве; глобализацию или возрастающую взаимозависимость стран и народов во всех сферах материальной и духовной жизни; активизацию процессов интеграции в экономической, политической и 12 См.: Кузнецов В.Н. Российская идеология: опыт социологического исследования формирования российской идеологии XXI века. М.: ИСПИ РАН, 2004. С.340-341. 13 См.: Степашин С.В.Современные проблемы обеспечения безопасности человека и общества. Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России, №3. 1999. С.16. 14 См.: Правовая основа обеспечения национально безопасности Российской Федерации: Монография/ Ю.А.Авдеев, С.В.Аленкин, В.В.Алешин и др./ Под ред. А.В.Опалева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С.47-70. 15 Воронов А.А. Основы национальной безопасности: Научно-практическое пособие. М.: Ягуар, 2000. С.95-98. военной сферах; обострение внутренних проблем, порождаемых 16 межэтническими и религиозными противоречиями . Разумеется, организационное построение системы обеспечения национальной безопасности России невозможно без информации о совокупной среде безопасности на различных уровнях: федеральном, региональном, муниципальном 17 . Для реализации мероприятий по защите жизненно важных интересов личности, общества и государства крайне необходимо иметь объективные сведения о среде безопасности, а также о ее качественных и количественных характеристиках. Иначе говоря, мониторинг среды безопасности повысит общий уровень деятельности органов и сил системы обеспечения национальной безопасности при использовании факторного анализа национальной безопасности, выражающего среду безопасности через конкретные показатели безопасности, сведенные в «матрицу»18 . «Матрица» показателей выступает главной информационной базой системы обеспечения национальной безопасности на любом уровне, построение которой в каждой сфере жизнедеятельности на основе экспертных оценок и эмпирической информации представляет собой трудоемкий процесс. Например, такой вид национальной безопасности, как экономическую безопасность можно охарактеризовать через определенные пороговые показатели, выход за пределы которых означает появление реальных угроз. Пороговыми показателями могли бы служить: доля расходов на обслуживание государственного долга к общему объему расходов госбюджета (допустимое пороговое значение -20%); уровень инфляции за прошедший год ; объем валового внутреннего продукта ; доля инвестиций в ВВП (25%); показатель удельного веса россиян с денежными доходами ниже прожиточного минимума во всем населении страны (25%); соотношение доходов 10% наиболее обеспеченного и 10% наименее обеспеченного населения страны; уровень безработицы в стране и др.19 . Однако в значительной степени на уровень национальной безопасности, состояние жизненно важных интересов личности, общества, государства и характер угроз этим интересам оказывают внутренние факторы. В настоящее время существенно изменилось геополитическое положение Российской Федерации. Размеры и освоенность территории страны, протяженность и состояние государственных границ, характер 16 См.: Общая теория национальной безопасности: Учебник/ Под общ.ред. А.А.Прохожева. М.: РАГС, 2002. С.130-133. 17 См.: Буркин А.И., Возжеников А.В., Синеок Н.В. Национальная безопасность России в контексте современных политических процессов/ А.В.Возжеников, общ.ред. М.: РАГС, 2005.С.447-455. 18 См.: Возжеников А.В. Национальная безопасность: теория, политика, стратегия. М., 200; Парадигма национальной безопасности реформирующейся России. Изд. 2-е, перераб. М., 2000. 19 См.: Буркин А.И., Возжеников А.В., Синеок Н.В. Национальная безопасность России в контексте современных политических процессов/ А.В.Возжеников , общ.ред.М.: РАГС, 2005.С.448 . отношений с сопредельными странами, геостратегическая инфраструктура составляют группу геополитических факторов внутренней безопасности России20 . На геополитическое состояние нашей страны неблагоприятное влияние оказывают: демографические факторы, снижение рождаемости, диспропорция в половозрастных характеристиках населения, процессы старения населения, увеличение миграции русских из автономных республик; незащищенность большей части государственной границы и др. Разумеется, национальная безопасность страны зависят от количества и качества населения. Заметим, что на протяжении многих столетий с XIII в. по XX в. в России наблюдался демографический подъем, и только с середины 60-х годов XX в. население страны стало уменьшаться. Такое снижение численности обусловлено, прежде всего, падением рождаемости и увеличением смертности21 . По данным статистики 22 численность постоянного населения Российской Федерации на 1 декабря 2003г. составила 144,2 млн.чел. и с начала года уменьшилась на 767, 6 тыс. чел (0,5%). Представляется, что в связи с этим в Послании Федеральному Собранию РФ 2006г. Президент Российской Федерации определил пути решения проблемы экономического и социального развития страны: «Первое- снижение смертности. Второе – эффективная миграция. И третье – повышение рождаемости» 23 . Деятельность всех правоохранительных органов направлена на обеспечение национальной безопасности, предотвращение опасностей и угроз в пределах установленной им компетенции. Коренные перемены, происходящие в России, особенно в правоохранительной сфере, новые политические и экономические реалии, оказывают существенное влияние на состояние правопорядка по его обеспечению24 . Социально-экономическое положение в России характеризуется ежегодными статистическим данными25 . К основным факторам экономического, социального и правового характера, оказавшим в последнее время особое влияние на состояние правопорядка следует отнести: во-первых, ошибки и просчеты осуществляемых в России реформ, которые способствовали криминализации экономики, резкому социальному расслоению общества, снижению качества жизни значительной части населения при отсутствии действенной системы социальной поддержки малоимущих; во-вторых, деятельность зарубежных спецслужб, транснациональных преступных сообществ, отдельных политических сил по ослаблению России; в-третьих, открытость 20 См.: Возжеников А.В. Национальная безопасность России: методологи исследования и политика обеспечения. М., РАГС, 2002. С.215. 21 См.: Апазов А.Д. Выступления в аппарате Совета безопасности РФ.1997. 22 См.: Вопросы статистики. №2, 2004г. 23 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации.// Российская газета. 11 мая 2006. №97. 24 См. подробнее: Зубов И.Н., Смирный А.А., Петров В.М. О состоянии борьбы с преступностью и об укреплении правопорядка в Российской Федерации в современных условиях: Аналитические материалы / Под ред. П.Т. Маслова. М., 1996. 25 См.: Вопросы статистики. №2. 2004г. государственных границ России по линии раздела с государствами, составлявшими ранее СССР, которая способствовала проникновению на территорию страны антиобщественных элементов; в-четвертых, отсутствие достаточно полной законодательной базы правоохранительной деятельности; в-пятых, недостаточная эффективность деятельности правоохранительных органов в силу отсутствия их координации, оттока профессиональных кадров, низкого профессионализма и исполнительской дисциплины сотрудников, нерешенность проблем правового, материально-технического, финансового, кадрового и социального обеспечения; в-шестых, коррумпированность в системе, распространенность различного рода злоупотреблений и нарушений законности. Например, серьезной угрозой экономической безопасности России является криминализация хозяйственной деятельности, вызванная ростом безработицы, сращиванием части чиновников государственных органов с организованной преступностью, возможностью доступа криминальных структур к управлению определенной частью производства, ослаблением системы государственного контроля26 . Деятельность правоохранительных органов в значительной степени определяется той социальной средой, в которой эта деятельность осуществляется. Как правило, совокупность общественных реалий, в которой разворачивается деятельность органов внутренних дел, в специальной литературе обозначается понятием «оперативная обстановка». Многие ученые считают, что понятие «оперативная обстановка» является понятием профессиональным, абстрактным на уровне прикладного ведомственного звена27 . Под этим понятием часто понимается совокупность значимых для организации деятельности органов внутренних дел факторов и условий, в которых они реализуют свои правоохранительные и правоприменительные функции 28 . При этом существуют различные точки зрения по поводу содержания рассматриваемой дефиниции29 . Мы согласны с мнением А.А.Прохожева, что обеспечение национальной безопасности определяется как система, в которой непрерывно происходят процессы взаимодействия интересов личности, общества и государства и 26 Российская газета. 1996. 14 мая. См. напр.: Ипакян А.П. Оперативная обстановка: методологические вопросы моделирования: Учебное пособие. М., 1982. С. 20-23; Основы управления в органах внутренних дел: Учебник /Под ред. А.П.Коренева. М.: МЮИ МВД России, Щит-М, 2000.С.51-52. 28 См.: Иванов Н. Н. Система изучения оперативной обстановки на территории республики, края, области . М., 1981. С. 6.; Ипакян А. П. Организация и методика слежения за оперативной обстановкой, ее изучение и оценка . М., 1986. С. 4. 29 См.: Мурашов В.И. Оперативная обстановка: содержание, понятие //Информационный бюллетень УВД Леноблгорисполкома. 1971. № 19-20. С. 144; Берекашвили Л.Ш. Проблемы оценки деятельности органов внутренних дел. М.: Академия МВД СССР,1981. С.52-53; Хрипков М.П. Внутренние угрозы национальной безопасности России. Сущность, структура. Дисс…докт.социолог.наук. М., 2004. С.78-82 27 угроз этим интересам как внутренних, так и внешних 30 . Поэтому на состояние оперативной обстановки и тенденцию ее изменения в современных условиях оказывают значительное влияние: политические силы с определенными задачами и способами их достижения; изменения в экономике страны; социальные изменения в обществе; изменения на межнациональном и религиозном уровнях; состояние здоровья населения и тенденции в его структуре; криминализация в обществе и экономике; возникновение вооруженных конфликтов; состояние сил безопасности и другие. Сегодняшняя оперативная обстановка определяется следующими факторами: наличием кризисных явлений в стране; разнообразием угроз для личности, общества и государства; снижением жизненного уровня населения; неопределенностью экономических, социальных ориентиров; ослаблением силовых структур при отсутствии полного правового регулирования их деятельности; наличием противоречий между федеральным центром и регионами и другие. Факторы и условия, составляющие оперативную обстановку, можно представить как два взаимодействующих и взаимообусловленных блока информации: внешние и внутренние. К внешним условиям и факторам относятся компоненты, характеризующие правопорядок, как объект воздействия системы. Это: географические, политические, социальноэкономические и демографические характеристики обслуживаемой территории; установки концептуальной среды, определяющие общие социально-политические задачи, основные направления и характер деятельности государственных и общественных организаций по поддержанию правопорядка, а также состояние и деятельность государственных органов и общественных организаций, взаимодействующих в поддержании правопорядка. Причем при криминологическом подходе к перечисленным факторам добавляются другие факторы: социальные и социально-психологические (ослабление традиционных форм социального контроля над отдельной личностью в связи с урбанизацией, акселерация, алкоголизация и наркотизация населения); организационно-правовые (принятие законов, предусматривающих усиление уголовной ответственности за совершение тяжких преступлений; принятие актов об амнистии; практика помилования и т.д.)31 . К внутренним условиям и факторам относятся компоненты, отражающие состояние системы обеспечения национально безопасности, т.е. структуру, штатную численность и укомплектованность личным составом, расстановку сил и средств, техническую оснащенность и т.д., а также деятельность системы по поддержанию правопорядка (раскрываемость преступлений, розыск преступников, выявление правонарушений, их профилактика, административная практика, качество расследования и пр.). 30 См.: Прохожев А.А. Национальная безопасность: к единому пониманию сути и терминов./ Безопасность. 1995. №9. С.11. 31 См. Аванесов Г.А. Криминологическое прогнозирование. М., 1972. С.2-08-218. Эти условия и факторы представляют собой как бы «функциональные зоны»32 , в которых концентрируются основные внутренние проблемы эффективности деятельности системы. Можно также дифференцировать эти зоны: во-первых, организация процессов управления, включающая в себя сбор, систематизацию, обобщение, анализ и распределение осведомительной и командной информации; во-вторых, организационные структуры, через которые реализуется компетенция органа внутренних дел, обеспечивается соблюдение принципов разделения труда, управляемость организации; в-третьих, сложившаяся в данном органе внутренних дел совокупность правил и процедур подготовки, прохождения, утверждения и реализации управленческих решений, в обобщенном; в-четвертых, социальное наполнение организации, кадровое обеспечение ее функционирования; в-пятых, материально-ресурсное обеспечение функционирования организации. Кроме того, оперативная обстановка может быть стабильной и нестабильной. С точки зрения обеспечения национальной безопасности, стабильной оперативную обстановку следует считать, если сохраняется баланс национальных интересов. Нестабильная оперативная обстановка имеет место при обострении противоречий в различных сферах жизнедеятельности, приводящая к дисбалансу жизненно важных интересов личности, общества и государства. При определении оперативной обстановки некоторыми авторами рассматривается понятие «среда» в триаде «орган внутренних дел преступность – среда», где оперативная обстановка является частью среды 33 . В. Н. Садовский в отношении понятия «среды» системы, писал, что «это не просто взаимосвязь остального мира с некоторым объектом (системой), а выделенная взаимосвязь, без рассмотрения которой исследовать данную систему невозможно»34 . Иначе говоря, он применил отдельные положения кибернетики, рассматривающей систему как относительно замкнутую часть какой-либо среды, связанную с ней «входами» и «выходами» 35 . Однако мы рассматриваем не «машинную», а социальную систему обеспечения национальной безопасности, в которой внутренняя среда организации системы (органы законодательной, исполнительной, судебной власти; государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане) неотъемлемо связана с внешней средой (экономическая, общественная, оборонная, информационная, экологическая и другие виды безопасности). Поэтому применение только кибернетического подхода при изучении системы обеспечения национальной безопасности представляется недостаточным. К тому же внутреннюю среду следует рассматривать как 32 См.: Зубов И.Н. Государственно-правовые и организационные проблемы функционирования и развития системы МВД России. Автореф. дис.докт.юрид.наук. СПб, 1999. 33 См.: Ипакян А.П. Оперативная обстановка: методологические вопросы моделирования: Учебное пособие. М., 1982. С. 21-22. 34 Садовский В.Н. Основания общей теории систем. М., 1974. С. 211. 35 См.: Основы кибернетики. М.: Экономика, 1974. С.25-26. динамическую часть организации, которая для обеспечения эффективного функционирования организации должна чутко реагировать на факторы внешней среды36 . Функционирование любой социальной системы зависит, вопервых, от факторов внешней и внутренней среды, которые способствуют или угрожают ее существованию; во-вторых, от способности ее руководителей к анализу этих факторов, их учету при определении стратегии и тактики деятельности и развития системы. В самом широком смысле слова внешнюю среду можно было бы рассматривать как всю Вселенную, но такой подход на наш взгляд затрудняет решение научных и прикладных задач. Следовательно, при исследовании внешней среды ее необходимо ограничивать определенной совокупностью факторов, непосредственно связанных с той или иной социальной деятельностью. Основанием для определения значимости определенных внешних факторов и выделения их для анализа, может быть уровень опасностей и угроз, которые эти факторы могут создавать для социальной организации. В нашем случае это факторы, создающие опасности и угрозы для системы обеспечения национальной безопасности, в общем, и для МВД России, в частности. При этом необходимо учитывать, что опасности и угрозы постоянно изменяются, а перерастание опасностей в угрозы всегда имеют возможность обратного перехода угроз в опасности. При накоплении соответствующего комплекса изменений (снижение уровня риска, утрата субъектом уровня способности нанести ущерб, достижение между сторонами определенного компромисса и др.) явная угроза может обратно трансформироваться в опасность. При этом возвратный процесс не разрешает проблемы угрозы, а лишь откладывает их решение на будущее, к чему должна быть готова система обеспечения национальной безопасности. Следует также иметь в виду, что внутренние угрозы во многом способствуют порождению внешних угроз национальной безопасности, т.к. подрывают, ослабляют государство и провоцируют внешние агрессивные силы, находящиеся в стадии потенциальной опасности. Кроме того, внешние угрозы способны возбудить, катализировать внутренние опасности, способствовать их превращению в угрозы. Так, например, исламский фундаментализм, ваххабизм стал внутренней угрозой России благодаря активной поддержке со стороны исламского фундаментализма других стран. На основе анализа научной литературы факторы можно классифицировать следующим образом: политические, юридические, экономические, техногенные, социально-культурные, преступность и правонарушения. При всей своей неоднозначности оценок, происходящих в России перемен, можно практически безусловно, констатировать определенную политическую стабильность как в сфере собственно 36 См.: Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М.: Дело, 1992. С.89. политических институтов России, так и в отношении к ним общества37 . Тем не менее, правоохранительные органы «чувствительны»38 к действию политических факторов, поскольку идеологически и организационно непосредственно ориентированы на поддержание существующей политической системы. Влияние политических факторов на деятельность органов внутренних дел проявляется через политико-правовые идеи, которые формируют политическую и правовую системы, определяют правовую политику и методы ее реализации; отдельные направления подсистемы правовой политики (уголовная, криминологическая, пенитенциарная политика). Основным фактором воздействия на функционирование системы является преступность. При этом некоторыми авторами рассматриваются прямое и косвенное воздействие преступности 39 . Прямое воздействие преступности на систему связано с количеством регистрируемых преступлений, особенно тяжких; совершенствованием способов их совершения и сокрытия; организованным характером преступности. Это в свою очередь влечет за собой повышение интенсивности работы сотрудников, а также степени риска при пресечении преступлений и задержании преступников. Косвенное влияние преступности может выражаться в деморализации сотрудников и коррупции. В заключение подчеркнем, что: во-первых, нет ни одного фактора, который однозначно определил бы динамику роста преступности, т.е. наибольший эффект дает не конкретный фактор, а неблагоприятное сочетание нескольких факторов; во-вторых, факторы детерминируют преступность, проходят через личность, т.е. для конкретной личности характерны конкретные факторы противоправного действия. Вопрос 3. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации отмечается, что состояние национальной безопасности Российской Федерации напрямую зависит от эффективности функционирования системы обеспечения национальной безопасности. Поэтому актуальным является вопрос поиска оптимальных путей повышения эффективности деятельности всех субъектов обеспечения национальной безопасности, в том числе органов прокуратуры. Разумеется, организационное построение системы обеспечения национальной безопасности России невозможно без информации о совокупной среде безопасности на различных уровнях: федеральном, региональном, 37 См.: Теория управления : Учебник/ Под общ. ред. А.Л.Гапоненко, А.П.Панкрухина. М.: РАГС, 2004. С.66-67. 38 См.: Правовая система общества: (общая часть): Курс лекций / Под общей ред. В.К. Бабаева. - Н.Новгород, 1993. С.86; Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью. Омск, 1997. С. 80. 39 См.: Зубов И.Н. Государственно-правовые и организационные проблемы функционирования и развития системы МВД России. Дисс…докт.юрид.наук. СПб, 1999. муниципальном 40 . Для реализации мероприятий по защите национальных интересов важно иметь объективные сведения о среде безопасности, а также о ее качественных и количественных характеристиках. Иначе говоря, мониторинг среды безопасности повысит общий уровень деятельности органов и сил системы обеспечения национальной безопасности при использовании факторного анализа национальной безопасности, выражающего среду безопасности через конкретные показатели безопасности, сведенные в «матрицу»41 . Факторный анализ представляет собой подбор критериев «матрицы» факторов и алгоритмов поиска экстремумов этих критериев. «Матрица» показателей выступает главной информационной базой системы обеспечения национальной безопасности на любом уровне, построение которой в каждой сфере жизнедеятельности на основе экспертных оценок и эмпирической информации представляет собой трудоемкий процесс. Такой набор критериев представлен в Стратегии национальной безопасности в виде основных характеристик состояния национальной безопасности: уровень безработицы (доля от экономически активного населения); децильный коэффициент (соотношение доходов 10% наиболее и 10% наименее обеспеченного населения); уровень роста потребительских цен; уровень государственного внешнего и внутреннего долга в процентном отношении от валового внутреннего продукта; уровень обеспеченности ресурсами здравоохранения, культуры, образования и науки в процентном отношении от валового внутреннего продукта; уровень ежегодного обновления вооружения, военной и специальной техники; уровень обеспеченности военными и инженерно-техническими кадрами 42 . Вопрос 4. Деятельность прокуратуры в значительной степени определяется той социальной средой, в которой эта деятельность осуществляется, так как социальная сфера связана многообразными сильными прямыми и обратными связями со всеми остальными сферами функционирования общества. Именно в социальной сфере зарождаются те противоречия, которые негативно сказываются на всем обществе, и в первую очередь на системе национальной безопасности. К основным социальным факторам, влияющим на состояние национальной безопасности, можно отнести: социальное настроение, социальные интересы, социальную структуру общества, социальные ценности, социальную политику государства. 40 См.: Буркин А.И., Возжеников А.В., Синеок Н.В. Национальная безопасность России в контексте современных политических процессов/ Под общ.ред. А.В.Возженикова. М.: РАГС, 2005.С.447-455. 41 См.: Возжеников А.В. Национальная безопасность: теория, политика, стратегия. М., 2000; Парадигма национальной безопасности реформирующейся России. Изд. 2-е, перераб. М., 2000. 42 Указ Президента РФ от 12 мая 2009г.№537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009, N 20. Ст. 2444. Представляется важным исследование факторов, оказывающих как непосредственное, так и косвенное влияние на деятельность прокуратуры как субъекта обеспечения национальной безопасности, т.е. использование факторного анализа. В системных исследованиях национальной безопасности это заключается в том, чтобы определить число, размер и природу наиболее существенных и относительно независимых функциональных характеристик национальной безопасности в целом и безопасности отдельных ее объектов как базовых параметров системы национальной безопасности (факторов национальной безопасности). Основная цель деятельности прокуратуры заключается в обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства 43 . Как известно, законность выступает в качестве всеобщей конституционной обязанности соблюдать законы (ч.2 ст.15 Конституции Российской Федерации). Законность является важнейшим обязательным принципом правового государства, без строгого соблюдения которого механизм государства не сможет эффективно осуществлять поставленные перед ним задачи, обеспечивать правовой порядок в обществе. В результате действия законности в обществе складывается правовой порядок, являющийся целью правового регулирования общественных отношений. Ядро законности составляет конституционная законность, которая направляет и организует, а также идеологически обеспечивает правовой режим в масштабах всего государства. Исходя из структуры законности, включающей теоретикометодологическую основу; нормативную правовую основу в виде системы действующего законодательства; законопослушное поведение всех субъектов права; гарантии законности, можно выделить основные признаки законности: 1. Наличие действующего законодательства в виде системы официально признанных в государстве источников права. 2. Система социальных и юридических требований правомерного поведения субъектов правовых отношений. 3. Государственная обязательность и гарантированность требований правомерного поведения. 4. Строгий режим юридической реализации правовых норм как критерий законности. Из этого следует, что к факторам, являющимся источниками угроз национальной безопасности в сфере укрепления законности, и, следовательно, обуславливающими деятельность прокуратуры, можно отнести: 1) принятие нормативных актов, нарушающих нормы Конституции Российской Федерации; 43 См.: Федеральный закон от 17 января 1992г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»/ / С З РФ. 1995. № 4 7 . Ст. 4472. 2) отсутствие ряда важных конституционных федеральных законов и федеральных законов; 3) издание подзаконных нормативных актов, противоречащих федеральным законам; 4) несоответствие региональной системы права федеральной; 5) невыполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации; 6) низкий уровень правового воспитания и правовой культуры общества. Поэтому главными направлениями государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности, а, значит, основными направлениями деятельности органов прокуратуры на долгосрочную перспективу должны стать: усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности; совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью, коррупцией, терроризмом и экстремизмом; повышение эффективности защиты прав и законных интересов российских граждан; расширение международного сотрудничества в правоохранительной сфере. Важно также рассматривать факторы, определяющие закономерности организации процесса управления при обеспечении национальной безопасности, объединив их в три множества по принципу принадлежности к порождающим их источникам: 1. факторы, обусловленные действием фундаментальных законов природы, на основании которых создаются средства управления; 2. факторы, обусловленные практикой применения систем управления; 3. факторы, обусловленные особенностями сложившейся обстановки 44 . Факторы третьего множества представляют наибольший интерес, поскольку они влияют на все системы управления, в том числе на систему управления органов прокуратуры. Эти факторы можно представить в виде двух взаимодействующих и взаимообусловленных блока информации: внешние и внутренние. К внешним факторам относятся компоненты, характеризующие правопорядок (географические, политические, социальноэкономические, демографические и другие характеристики). Например, прокуратура как правоохранительный орган «чувствительна»45 к действию политических факторов, поскольку идеологически и организационно непосредственно ориентированы на поддержание существующей политической системы. К внутренним факторам относятся: компоненты, отражающие состояние органов прокуратуры (структура, штатная численность, укомплектованность личным составом, расстановка сил и средств, материально-техническая оснащенность и т.д.); деятельность системы прокуратуры по обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Именно эти 44 См.: Мирошниченко В.М. Организация управления и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. М.: Экзамен, 2002. С.83-84. 45 См.: Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью. Омск, 1997. С. 80. факторы, представляющие собой так называемые «функциональные зоны»46 , концентрируют основные внутренние проблемы эффективности деятельности как всей системы обеспечения национальной безопасности в целом, так и прокуратуры в частности. Таким образом, исследование факторов, оказывающих влияние на деятельность прокуратуры как субъекта обеспечения национальной безопасности, позволяет повысить уровень обеспечения национальной безопасности Российской Федерации органами прокуратуры. 46 См.: Зубов И.Н. Государственно-правовые и организационные проблемы функционирования и развития системы МВД России. Автореф. дис…д-ра юрид.наук. СПб, 1999. Лекция Федерации 11. Угрозы национальной безопасности Российской Содержание 1. Характеристика угроз национальной безопасности Российской Федерации. 2. Внешние угрозы национальной безопасности Российской Федерации. Внутренние угрозы национальной безопасности Российской Федерации. 3. Угрозы национальной безопасности Российской Федерации в различных сферах жизнедеятельности. 4. Криминализация общественных отношений. Терроризм, преступность, коррупция как угрозы национальной безопасности. Вопрос 1. Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020г. констатируется, что Россия преодолела последствия системного политического и социально-экономического кризиса конца XX в. остановила падение уровня и качества жизни российских граждан, устояла под напором национализма, сепаратизма и международного терроризма, предотвратила дискредитацию конституционного строя, сохранила суверенитет и территориальную целостность, восстановила возможности по наращиванию своей конкурентоспособности и отстаиванию национальных интересов в качестве ключевого субъекта формирующихся многополярных международных отношений. В целом сформированы предпосылки для надежного предотвращения внутренних и внешних угроз национальной безопасности, динамичного развития и превращения Российской Федерации в одну из лидирующих держав по уровню технического прогресса, качеству жизни населения, влиянию на мировые процессы. Тем не национальной менее, анализ безопасности существующих Российской и потенциальных Федерации показывает, угроз что приоритет принадлежит тем из них, которые исходят из внутренней ситуации в стране. Что касается опасностей, грозящих извне, то противодействие им в значительной степени может быть осуществлено за счет конструктивного сотрудничества с другими государствами и повышения эффективности деятельности силовых структур 1 . Обстановка осложняется тем, что тенденцию к переплетению, современные угрозы имеют интегрированию. Они становятся трансграничными, способными нанести ущерб национальной, региональной, глобальной безопасности одновременно. Это касается, прежде всего, таких актуальных проблем, как борьба с терроризмом и экстремизмом, которые проявляются внутри страны, но зачастую конспирируются и финансируются из-за рубежа. В Стратегии национальная безопасность определяется как состояние, позволяющее обеспечить достойные качество и уровень жизни граждан. Нанесение ущерба достойному качеству и уровню граждан является угрозой национальной безопасности, для противодействия которой силы обеспечения национальной безопасности во взаимодействии с институтами гражданского общества совершенствуют национальную систему защиты прав человека путем развития системы российского законодательства. Вопрос 2. К внешним угрозам Российской Федерации относятся угрозы, направленные на ослабление России, лишение России статуса великой державы, навязывание невыгодных условий межгосударственного взаимодействия. Основные военные угрозы представлены в Военной доктрине Российской Федерации 2 , которая является одним из основных документов стратегического планирования в стране и представляет собой систему официально принятых в государстве взглядов на подготовку к вооруженной защите и вооруженную защиту России. 1 См.: Савельев А.Г. Проблемы концептуального обеспечения национальной безопасности России. М., 2009. С.6-15. 2 Указ Президента РФ от 5 февраля 2010г. №146 «О Военной доктрине Российской Федерации»// Рос. газ. №5106. 2010 г. 10 февраля. С целью эффективного обеспечения национальной безопасности и обороны в стране продолжена существенная системная модернизация Вооруженных Сил. Обновлен боевой состав Вооруженных Сил, система боеготовности, управления и материально-технического обеспечения войск. Проводятся на регулярной основе масштабные боевые учения. Реорганизованы военные округа (сформировано 4 округа вместо 6). В рамках Госпрограммы вооружения до 2010 г. войска оснащены современной техникой. Военная угроза представлена как состояние межгосударственных или внутригосударственных отношений, характеризуемое реальной возможностью возникновения военного конфликта между противостоящими сторонами, высокой степенью готовности какого-либо государства (группы государств), сепаратистских (террористических) организаций к применению военной силы (вооруженному насилию). К военным угрозам относятся: резкое обострение военно-политической обстановки (межгосударственных отношений) и создание условий для применения военной силы; воспрепятствование работе систем государственного и военного управления Российской Федерации, нарушение функционирования ее стратегических ядерных сил, систем предупреждения о ракетном нападении, контроля космического пространства, объектов хранения ядерных боеприпасов, атомной энергетики, атомной, химической промышленности и других потенциально опасных объектов; создание и подготовка незаконных вооруженных формирований, их деятельность на территории Российской Федерации или на территориях ее союзников; демонстрация военной силы в ходе проведения учений на территориях сопредельных с Российской Федерацией или ее союзниками государств с провокационными целями; активизация деятельности вооруженных сил отдельных государств (групп государств) с проведением частичной или полной мобилизации, переводом органов государственного и военного управления этих государств на работу в условиях военного времени. Характеризуя состояние и тенденции развития современного мира и Россию, в Стратегии отмечается, что между государствами обострились противоречия, связанные с неравномерностью развития в результате глобализационных процессов, углублением разрыва между уровнями благосостояния стран. Возросла уязвимость всех членов международного сообщества перед лицом новых вызовов и угроз. Однако современная военно-политическая обстановка в мире такова, что для России реальной военной угрозы со стороны других стран нет, но потенциальные военные угрозы существуют всегда. Вопрос 3. Состояние национальной безопасности Российской Федерации напрямую зависит от экономического потенциала страны и эффективности функционирования системы обеспечения национальной безопасности. Поэтому Стратегией национальной безопасности определены основные приоритеты национальная национальной оборона, безопасности государственная Российской Федерации безопасность, - общественная безопасность, через которые реализуются внутренние и внешние суверенные потребности государства в обеспечении национальной безопасности. Основными источниками угроз национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности являются: разведывательная и иная деятельность специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленная на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации; деятельность террористических организаций, группировок и отдельных лиц, направленная на насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, дезорганизацию нормального функционирования органов государственной власти (включая насильственные действия в отношении государственных, политических и общественных деятелей), уничтожение военных и промышленных объектов, предприятий и учреждений, обеспечивающих жизнедеятельность общества, устрашение населения, в том числе путем применения ядерного и химического оружия либо опасных радиоактивных, химических и биологических веществ; экстремистская деятельность националистических, организаций и структур, религиозных, направленная на этнических нарушение и иных единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической и социальной ситуации в стране; деятельность транснациональных преступных организаций и группировок, связанная с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ; высокий уровень преступных посягательств, направленных против личности, собственности, государственной власти, общественной и экономической безопасности, а также связанных с коррупцией. Основными угрозами в пограничной сфере являются наличие и возможная эскалация вооруженных конфликтов вблизи государственной границы, незавершенность международно-правового оформления государственной границы с отдельными сопредельными государствами; деятельность международных террористических и экстремистских организаций по переброске на российскую территорию своих эмиссаров, средств террора и организации диверсий, а также активизация трансграничных преступных групп по незаконному перемещению через государственную границу наркотических средств, психотропных веществ, товаров и грузов, водных биологических ресурсов, других материальных и культурных ценностей, организации каналов незаконной миграции. В Стратегии национальной безопасности среди главных стратегическими рисков и угроз в экономической сфере на долгосрочную перспективу названы: сохранение экспортно-сырьевой модели развития национальной экономики, снижение конкурентоспособности и высокая зависимость ее важнейших сфер от внешнеэкономической конъюнктуры, потеря контроля над национальными ресурсами, ухудшение состояния сырьевой базы промышленности и энергетики, неравномерное развитие регионов и прогрессирующая трудонедостаточность, низкая устойчивость и защищенность национальной финансовой системы, сохранение условий для коррупции и криминализации хозяйственно-финансовых отношений, а также незаконной миграции. При этом недостаточная эффективность государственного регулирования национальной экономики, снижение темпов экономического роста, появление дефицита торгового и платежного баланса, сокращение доходных статей бюджета могут привести к замедлению перехода к инновационному развитию, последующему накоплению социальных проблем в стране. Существуют проблемы в осуществлении региональной политики, задача которой состоит в реальном равенстве народов России вне зависимости от места их проживания, сохранении целостности государства, ликвидации социально-экономического неравенства субъектов Федерации. В Стратегии отмечаются также угрозы национальной безопасности, связанные с диспропорцией в уровнях развития субъектов Российской Федерации, которые предотвращаются путем проведения рациональной государственной региональной политики, направленной на улучшение координации деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, предпринимательского сообщества и институтов гражданского общества. К числу внутренних факторов, угрожающих национальной безопасности в экономической области, можно отнести: угрозы обеспечению достойного уровня жизни граждан, их благосостоянию, сохраняющийся низкий уровень жизни; крайне низкие темпы структурной перестройки экономики, в первую очередь, в развитии инновационного сектора; сказывающиеся последствия мирового экономического кризиса; сохранение высокого уровня топливно-энергетической направленности экономики; высокая степень коррупционности и криминализации при принятии и реализации хозяйственных решений; снижение доли присутствия на рынке отечественного производителя и возрастающая зависимость от импорта товаров народного потребления; слабость сельскохозяйственного сектора экономики; возрастание неравномерности социально-экономического развития регионов и др. В социальной сфере: увеличивающийся разрыв в уровне жизни различных групп населения – между сравнительно небольшим числом миллионеров и обладателем миллиардных состояний и низким уровнем жизни подавляющего большинства граждан. С этим связан рост социальной напряженности, протестных настроений, что способствует возникновению в обществе деструктивных начал, подрывающих основы существования современного российского государства; низкая защищенность граждан от произвола чиновников; высокий уровень преступности; сращивание части чиновников с организованной преступностью, возможность доступа криминальных структур к управлению производством и их проникновение в органы различных ветвей власти; рост незащищенности и ощущения социальной несправедливости у граждан вследствие притеснения чиновниками и преступными элементами, коррупции, высокого уровня безработицы, характера возникновения крупных финансовых состояний и поведения российских олигархов; сохранение низкого уровня рождаемости; возрастание неравномерности социально-экономического развития регионов. В Стратегии национальной безопасности отмечается, что состояние национальной безопасности в сфере экологии усугубляется сохранением значительного количества опасных производств, деятельность которых ведет к нарушению экологического баланса, включая нарушение санитарноэпидемиологических и (или) санитарно-гигиенических стандартов потребляемой населением страны питьевой воды, вне нормативного правового регулирования и надзора остаются радиоактивные отходы неядерного топливного цикла. Нарастает стратегический риск исчерпания запасов важнейших минерально-сырьевых ресурсов страны, падает добыча многих стратегически важных полезных ископаемых. К числу внутренних факторов, угрожающих национальной безопасности в экологической области, можно отнести: продолжающееся загрязнение окружающей среды вследствие низкой социальной ответственности бизнеса, ослабления контрольных (надзорных) функций государства; возможность масштабных негативных последствий из-за аварий и катастроф, связанных со снижением исполнительской дисциплины, устареванием производственного оборудования, ростом коррупции и преступности. Кризис систем здравоохранения и социальной защиты населения, рост потребления алкоголя и наркотических веществ представляют угрозы физическому здоровью нации. Одними из главных угроз национальной безопасности в сфере здравоохранения и здоровья нации являются возникновение масштабных эпидемий и пандемий, массовое распространение ВИЧ-инфекции, туберкулеза, наркомании и алкоголизма, повышение доступности психоактивных и психотропных веществ. Прямое негативное воздействие на обеспечение национальной безопасности в сфере здравоохранения и здоровья нации оказывают низкие эффективность системы медицинского страхования и качество подготовки и переподготовки специалистов здравоохранения, недостаточный уровень социальных гарантий и оплаты труда медицинских работников и финансирования развития системы высокотехнологичной медицинской помощи, незавершенность формирования нормативной правовой базы здравоохранения в целях повышения доступности и реализации гарантий обеспечения населения медицинской помощью. Такое же негативное воздействие на обеспечение национальной безопасности в сфере науки, технологий и образования оказывают отставание в переходе в последующий технологический уклад, зависимость от импортных поставок научного оборудования, приборов и электронной компонентной базы, стратегических материалов, несанкционированная передача за рубеж необоснованные конкурентоспособных односторонние санкции отечественных в отношении технологий, научных и образовательных организаций России, недостаточное развитие нормативной правовой базы и слабая мотивация в сфере инновационной и промышленной политики, низкие уровень социальной защищенности инженерно- технического, профессорско-преподавательского и педагогического состава и качество общего среднего образования, профессионального начального, среднего и высшего образования. Главными угрозами национальной безопасности в сфере культуры являются засилье продукции массовой культуры, ориентированной на духовные потребности маргинальных слоев, а также противоправные посягательства на объекты культуры. Негативное воздействие на состояние национальной безопасности в сфере культуры усиливают попытки пересмотра взглядов на историю России, ее роль и место в мировой истории, пропаганда образа жизни, в основе которого - вседозволенность и насилие, расовая, национальная и религиозная нетерпимость, в том числе в СМИ. Основными угрозами во внутриполитической области являются: неудовлетворительное обеспечение и защита основных прав и свобод человека; неразвитость демократических институтов и, в ряде случаев, свертывание их представительных функций, сохраняющийся разрыв между провозглашенными практикой; демократическими принципами и политической отсутствие должного баланса между законодательной, исполнительной и судебной властями; отчуждение государства и его институтов от интересов его граждан и, как следствие, снижение политической активности граждан, нежелание участвовать в выборах разного уровня и в политической жизни страны; низкая эффективность вертикали исполнительной власти, невысокая степень воздействия принимаемых государством решений на повышение уровня благосостояния граждан; обострение межэтнических, межконфессиональных отношений в некоторых регионах России; проявления национального и регионального сепаратизма; не снижающийся уровень коррупции; высокая степень криминализации общества 1 . Вопрос 4. Особую остроту имеет криминализация общественных отношений, складывающихся в процессе реформирования социально-политического устройства и экономической деятельности. Поскольку в настоящее время преступность и сопряженные с ней иные формы противоправного поведения приобрели характер реальной угрозы национальной безопасности, объективно обостряется актуальность обеспечения законности, являющейся важнейшим обязательным принципом правового государства, без строго соблюдения которого механизм государства не сможет эффективно осуществлять поставленные перед ним задачи, обеспечивать правовой порядок в обществе. Требование законности выступает в качестве всеобщей конституционной обязанности соблюдать законы (ч. 2 ст.15 Конституции РФ), в результате чего в обществе складывается правовой порядок как цель правового регулирования общественных отношений. 1 См.: Савельев А.Г. Проблемы концептуального обеспечения национальной безопасности России. М., 2009. С.12. Главной угрозой национальной безопасности становится международный терроризм. Терроризм, как никакое другое преступление, связан с глобальными социальными, политическими, экономическими противоречиями развития общества. По своим масштабам, направленности и тяжести последствий он опасен как для государства, так и для отдельных граждан 1 . Правоохранительные органы в своей практике терроризму сталкиваются с этими проблемами, противодействия но основной путь их устранения – профилактика терроризма. В основе борьбы с терроризмом должна быть единая, целостная, комплексная, стратегически ориентированная государственная концепция, учитывающая международноправовые акты и реалии государственного и общественного устройства страны. Наиболее целесообразным и эффективным методом борьбы с международным терроризмом, а также «наркочумой» может быть система превентивных прежде всего социально-экономических, а уже потом военносиловых действий международного сообщества против условий рождения и существования этих чрезвычайно опасных зол нашего столетия. Преступность – это явление, существующее в обществе и тесно связанное с ним. Росту преступности способствуют негативные издержки проводимых экономических преобразований в стране. На рост преступности большое влияние оказывают изменения в социальной сфере, глубокое расслоение общества на узкий круг богатых и преобладающую массу малообеспеченных граждан, увеличение удельного веса населения, живущего за чертой бедности. В мировой практике считается, что если разрыв в доходах между богатыми и бедными превышает соотношение 1:10, то такое общество и страна обречены на социальный взрыв. Россия - страна социального неравенства, о чем свидетельствуют многочисленные исследования. По 1 См.: Материалы семинара «Научные основы национальной безопасности РФ». Комитет по обороне и безопасности Федерального Собрания Государственной Думы РФ. М., 24 мая 2005. данным журнала Forbs на второе место по числу богатейших людей планеты держит г. Москва - в столице России прописаны 50 миллиардеров. В список вошли 62 представителя России 1 . Разрыв в доходах основной массы населения и небольшой его группы просто несопоставим, так как в абсолютных цифрах суммы сбережений самых богатых и самых бедных участников исследования социологов 2 различаются более чем в 30 раз. Гармонично развиваться в таких условиях общество не может. Все это обусловливает неустойчивость правопорядка в целом. Существующая нестабильность в обществе крайне опасна, поскольку может привести к социальному взрыву. Главной системной угрозой национальной безопасности России является коррупция как явление, которая определена в ст.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273 «О противодействии коррупции» как: а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление незаконное полномочиями, использование коммерческий физическим лицом подкуп своего либо иное должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в подп. «а», от имени или в интересах юридического лица. Следует отметить, что коррупция как социальное явление существует во всех странах, но в разных масштабах. По экспертным данным международной общественной организации Transparency International, коррупция «стала привычным явлением во многих ведущих индустриальных 1 См.: Рос. газ. №5130 (51). 2010г. 12 марта. Данные международного проекта «Российский мониторинг экономического положения и здоровья населения»// Рос. газ. 2006г. 25 апреля. №86. С.9. 2 государствах» 1 . Мировой финансовый кризис подстегнул коррупцию: за последний год она выросла в мире на 9%. К органам с «повышенным коррупционным риском» относятся органы исполнительной власти, для которых характерно: наличие полномочий, связанных с распределением значительных финансовых средств; высокая степень свободы действия, вызванная спецификой их работы; высокая доля контактов с гражданами и организациями 2 . Представляется, что одной из причин распространения коррупции является сложность структуры органов исполнительной власти, бюрократических процедур, наличие множества создаваемых самими формализованных, государственными служащими, отсутствие эффективного внешнего и внутриорганизационного контроля над деятельностью аппарата государственного управления. Необходимо отметить, что борьба с коррупцией и взяточничеством является исключительно сложным делом. В мировой практике используются различные методы борьбы с ней: от публичных расстрелов (например, в Китае) до установления дифференцированной ответственности за проступки чиновников (как предполагается установить в Казахстане) 3 . В настоящее время в России отсутствует надежная система сдержек и противовесов различных ветвей власти, что определяет ситуацию в стране с всемогуществом исполнительной власти. Существует так называемое телефонное право, имевшее широкое распространение в советское время, которое сегодня приобрело еще больший размах с привлечением правоохранительных органов и судебной власти. Отсюда и низкий уровень доверия населения к их деятельности. В настоящее время чиновник стал главной фигурой в системе государственной власти, которую он использует, прежде всего, в своих корыстных целях. 1 wiki/Transparency_Internatitional См.: Постановление Правительства РФ от 25 октября 2005г. №1789-р «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах». 3 См.: Закатнова А. Взятки надо узаконить // Рос. газ. 2003. 27 марта. 2 В интересах объединения самоуправления, общества, усилий органов организаций и власти и местного физических лиц по противодействию коррупции Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460 была утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции». Эти документы направлены на формирование законодательных и организационных основ, создание условий, затрудняющих коррупционное поведение и снижающих уровень коррупции. В Национальный план противодействия коррупции включён ряд организационных мер, направленных на: на развитие нормативной правовой базы федеральных государственных органов, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по противодействию коррупции; организацию работы подразделений кадровых служб федеральных органов исполнительной власти правонарушений; по профилактике совершенствование коррупционных деятельности и комиссий иных по соблюдению требований к служебному поведению лиц, замещающих должности государственной службы всех видов, и урегулированию конфликта интересов и на совершенствование нормативно-правового регулирования деятельности социологических исследований антикоррупционных мер; указанных уровня обучение комиссий; коррупции и федеральных проведение эффективности государственных служащих, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции. Вместе с тем при осуществлении антикоррупционной деятельности, на наш взгляд, необходимо учитывать следующее: 1) в современных условиях недостижима «абсолютная победа» над коррупцией; 2) коррупцию нельзя ограничить только законодательными методами; 3) потери от коррупции гораздо больше, чем затраты на реализацию антикоррупционных программ; 4) противодействие коррупции как системной проблеме, является эффективным, когда ведется постоянно всем механизмом государства. Совершенствование деятельности по борьбе с коррупцией связывается с комплексным осуществлением правовых, политических, организационных, технических и финансовых мероприятий, обеспечивающих развитие необходимых механизмов. Их реализация позволит создать серьезные предпосылки для коренного изменения ситуации в сфере противодействия масштабным проявлениям коррупции. По оценкам специалистов для этого следует осуществлять: 1). Формирование экономических и гражданских общественных институтов, позволяющих добиться большей привлекательности честной государственной службы по сравнению с перспективой вступления в коррупционные связи и сообщества (существенное увеличение денежного содержания государственных служащих; повышение престижа государственной службы и др.) 1 ; 2). Усиление роли законов в действиях чиновников (разграничение и защита компетенции чиновников; уменьшение сферы действия их личного усмотрения; установление четкого порядка взаимодействия чиновников и граждан); 3). Разработку и реализацию комплекса мер по повышению уровня внутренней культуры личности и укреплению морально-этических принципов человека, особенно детей и молодежи; 4). Формирование действенной системы налогообложения. Выработка эффективных механизмов, обеспечивающих неотвратимость реализации ответственности деятельности налогоплательщиков, физических и юридических прозрачность лиц, подрыв финансовой механизма финансирования коррупции; 5). Развитие международного сотрудничества для решения проблем противодействия национальной и транснациональной коррупции с учетом происходящих интеграционных мировых экономических процессов. 1 См.: Хабибуллин А.Г. Коррупция как угроза национальной безопасности: методология, проблемы и пути их решения// Журнал российского права. N 2. февраль 2007г. К факторам, являющимися предпосылками возникновения угроз национальной безопасности в сфере укрепления законности и правопорядка, можно отнести: 1) принятие нормативных актов, нарушающих нормы Конституции Российской Федерации и федеральных законов; 2) отсутствие ряда важных федеральных конституционных законов и федеральных законов; 3)издание подзаконных нормативных актов, противоречащих федеральным законам, а также содержащих положения коррупционного характера; 4) несоответствие региональной системы права федеральной; 5) невыполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации; 6) низкий уровень правовой культуры общества. Состояние правопорядка в стране позволяет выявлять угрозы безопасности Российской Федерации в конкретных исторических условиях. Укрепление правопорядка следует связывать с совершенствованием правотворчества, правоприменительной деятельности исполнительной власти и в сфере частного права. Причем особое значение имеет обеспечение правопорядка в сфере правотворческой деятельности государства, когда в процессе подготовки и принятия нормативных правовых актов, соответствующих Конституции Российской Федерации, формируется основа регулирования общественных отношений. Обеспечение исполнительной и правопорядка в судебной власти сфере деятельности представляет собой органов систему общественных отношений в процессе исполнения этими органами принятых нормативных правовых актов. Поскольку за пределами правопорядка остаются отношения, не соответствующие нормам права, на точность определения состояния правопорядка влияет уровень латентных правонарушений, которые искажают картину уровня преступности в деятельности органов исполнительной власти и правосудия. Другим важным его показателем является раскрываемость преступлений, особенно коррупционной направленности. С целью обеспечения строгого и неуклонного соблюдения законности необходимо создавать определенную систему общих (экономических, политических, социальных, духовных и т.п.) и специальных гарантий в виде юридической ответственности и надзорной деятельности. Фактором укрепления законности и правопорядка, формирования развитого гражданского общества, укрепления национальной безопасности Российской Федерации в целом является воспитание уважения к праву, повышение уровня правового сознания, искоренение правового нигилизма. Лекция 12. Обеспечение национальной безопасности: сущность, объекты национальной безопасности, субъекты обеспечения национальной безопасности. Содержание 1. Методологические подходы к исследованию сущности обеспечения национальной безопасности. 2. Понятие объекта национальной безопасности. 3. Понятие субъекта обеспечения национальной безопасности. 4. Понятие системы обеспечения национальной безопасности. Вопрос 1. В основополагающих документах Российской Федерации и прежде всего в ч. 3 ст. 4 Федерального Закона «О безопасности» определяется, что государственная политика в области обеспечения безопасности реализуется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления на основе стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов, разрабатываемых Советом Безопасности и утверждаемых Президентом Российской Федерации. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года в качестве главных направлений государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу определены усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности, совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью, коррупцией, терроризмом и экстремизмом. Результативность изучения обеспечения национальной безопасности обусловливается корректностью определении предмета исследования, который, с одной стороны, был бы доступен для изучения, а с другой, имел прикладную значимость и научные знания. Существуют две парадигмы в обеспечении безопасности: «защищенности» - «я нахожусь в безопасности потому, что своевременно обнаруживаю и предотвращаю опасности»; «самоутверждения» - «я нахожусь в безопасности не потому, что не существует угроз, а потому, что я силен настолько, что они не представляют для меня опасности» 1 . Обеспечение национальной безопасности Российской Федерации - это целенаправленная деятельность государственных и негосударственных (общественных) институтов, граждан по выявлению и предупреждению угроз безопасности личности, общества и государства, а также защите национальных интересов Российской Федерации. В отечественной литературе представлены проблемы обеспечения национальной безопасности, которые заключаются в следующем: во-первых, смешивается обеспечение безопасности как социальная функция и как орудие политики, что снижает эффективность и того и другого 2 ; во-вторых, борются две противоположные точки зрения в области обеспечения национальной безопасности. Первая точка зрения стремится рассматривать конкретно возникающие вопросы, не относя их вообще к сфере обеспечения безопасности. Вторая точка зрения, наоборот, неограниченно расширяет сферу национальной безопасности путем выделения многочисленных «направлений» безопасности, которые стирают границу между государственным управлением и обеспечением национальной безопасности. Это может привести к тому, что понятие национальной безопасности государства охватит и все области возникнет деятельности личности, общества и трудность в формировании механизма функционирования системы обеспечения безопасности. Рассмотрение основываться на обеспечения национальной безопасности должно многообразии подходов. Один подход к анализу, совершенствованию и проектированию такой сложной системы, как система 1 2 Рыбалкин Н.Н. Основная теория безопасности. М., 1999. С.89-93. См.: Исследования по безопасности/ Под ред. Никанорова С.П. М., 1998. С.257-267. обеспечения национальной безопасности (СОНБ), не способен решить основные проблемы. Поэтому необходимо комплексное применение всех подходов, о многообразии которых можно судить при рассмотрении, например, видов и масштабов угроз или методов обеспечения безопасности. При этом основным методологическим аспектом исследования является определение оптимальной структуры СОНБ и анализ функционирования ее составляющих, влияющих на организацию деятельности всей системы в целом. Определить же оптимальную структуру системы безопасности можно, только исходя из понятия национальной безопасности и положений теории национальной безопасности. Обеспечение национальной безопасности зависит от выработки и реализации управленческих решений государства, органов, организаций и средств обеспечения национальной безопасности. Под управленческим решением в контексте исследования понимается программа действий, выраженная в форме предписания (директивы), содержащая постановку целей, определяющая трудовые и материальные ресурсы, пути и средства достижения этих целей, а также формы организующей деятельности субъектов и объектов безопасности в реализации решения 1 . Методологическое значение при обеспечении национальной безопасности имеют также положения теории организации государственных органов М. Вебера 2 . В соответствии с теорией организации: 1) государство воспринимает угрозу национальным интересам на основе анализа внешней и внутренней ситуации; предназначенные для 2) разрабатывается нейтрализации угроз; 3) политика и программы, формируются структуры, связанные друг с другом и зависящие друг от друга; 4) структуры наделяются определенными правами, определяется 1 их перед ними ставятся конкретные задачи, т.е. компетенция. 5) государство выделяет структурам См.: Коренев А.П. Основы управления в органах внутренних дел. М., 1998. См.: Манилов В.Л. Угрозы национальной безопасности России// Военная мысль. 1996. №1. 2 необходимые силы и средства для реализации поставленных задач, регулирует их функционирование, а также устанавливает над ними контроль. Структуры, специально созданные государством для обеспечения национальной приобретают безопасности, значение в процессе факторов, своего функционирования воздействующих на безопасную жизнедеятельность системы «личность-общество-государство». совокупность этих факторов в зависимости от Вся направленности их деятельности условно разделяется на две группы: факторы внутренней безопасности и факторы внешней безопасности. Факторы внутренней безопасности представляют собой приведенные в действие материальные и духовные возможности предотвращение общества, возникающих угроз оказывающие воздействие на и опасностей для вероятных безопасности государства и его граждан, обеспечение их законных прав и интересов 1 . Одним из факторов, оказывающих существенное влияние на обеспечение внутренней правоохранительных безопасности, органов по является предотвращению деятельность потенциальных и реальных угроз в пределах установленной компетенции. Основным системообразующим моментом выдвижения целей является выделение так называемого древа целей в соответствии с их иерархией. Центральными, определяющими («стволом древа» целей) являются стратегические цели, связанные с состоянием общества, его сохранением или преобразованием. По своему характеру эти цели Дж. К. Гэйбрейт называет защитными или положительными 2 . Главной целью обеспечения национальной безопасности Российской Федерации является создание и поддержание необходимого уровня защищенности национальных интересов. Стратегические цели развертываются в оперативные, фиксирующие крупные блоки по достижению первых, а оперативные – в тактические, определяющие 1 См.: Барсегян С.Г. Внутренняя безопасность общества и правоохранительные органы: Монография. М., 2003. С.69. 2 См.: Гэйбрейт Дж. К. Экономические теории и цели общества: пер. англ. М., 1976. С.126. каждодневные и конкретные действия по достижению тех и других целей. Иногда стратегические цели называют главными, а цели, позволяющие их достигать, обеспечивающими. оперативные цели Конкретизированные тактические и принято также называть задачами обеспечения национальной безопасности. При решении задач обеспечения национальной безопасности необходимо учитывать следующие моменты: во-первых, под задачей понимается то, что требует исполнения, разрешения; сложный вопрос, проблема, требующие исследования и разрешения 1 ; во-вторых, абсолютная безопасность в реальном мире не существует, поэтому принципиально недостижима; в-третьих, система обеспечения национальной безопасности должна стремиться не только сохранить себя в данном качестве, но и повысить уровень этого качества, эффективность своего взаимодействия с другими системами 2 ; в-четвертых, существует возможность перерастания опасностей в угрозы (особенно связанные с сепаратизмом, терроризмом, организованной преступностью и коррупцией). Поэтому следует правильно определять пределы безопасности, устанавливать соответствующие приоритеты, действуя по принципу необходимой и разумной достаточности при формировании действующих структур, сил и средств. Фундаментальное значение для теории и практики обеспечения национальной безопасности имеет системный подход к ее обеспечению. Многообразие объектов безопасности и задач по обеспечению защиты их интересов требует, с одной стороны, дифференциации систем безопасности, максимального учета специфики объектов и применяемых средств, с другой стороны, интеграции всех видов обеспечения безопасности, концентрации сил и средств для решения приоритетных задач. Причем при определении сил и средств обеспечения национальной безопасности следует учитывать приоритет экономических, политико-дипломатических, научно-технических, 1 Ожегов С.И. Словарь русского языка/ Под ред. Н.Ю.Шведовой. С.206. См.: Зеленков М.Ю. Правовые основы общей теории безопасности Российского государства в ХХI веке. М., 2002. С.61, 62. 2 информационных и других способов по отношению к силовым воздействиям, применение которых возможно в крайних случаях (Северная Осетия, 2009 год). Выделяются «натуралистическая» и «деятельностная» концепции обеспечения безопасности. Первая концепция рассматривает источники опасности в виде опасных процессов, объективно присущих существующему миру и зарождающихся в нем. «Деятельностная» концепция все негативные явления, угрожающие основным ценностям, представляет в системе жизни и деятельности человека, т.е. соотносит опасность с дефицитом собственных средств и методов работы 1 . Любую деятельность можно представить либо как познавательную, направленную на получение знаний об окружающем мире, либо как преобразовательную, направленную на изменение окружающего мира. В этом смысле задачи обеспечения национальной безопасности можно отнести к преобразовательной деятельности по своевременному обнаружению и устранению опасностей и угроз безопасности. Вопрос 2. Объектом национальной безопасности является то, что требуется обезопасить. В Конституции Российской Федерации представлены многочисленные объекты, которым обеспечивается охрана, защита или безопасность: права и свободы человека и гражданина России (ст. 2); территория России (ст. 4); труд и здоровье людей (ст. 7); частная, государственная и муниципальная собственность (ст. 8); земля и другие природные ресурсы (ст. 9); основы конституционного строя, целостность России, государство (ст. 13); достоинство личности (ст. 21); честь и доброе имя (ст. 23); права и свободы человека и гражданина (ст. 45, 46, 72); основы конституционного строя, нравственность, здоровье, права и законные 1 См.: Рац М.В., Слепцов Б.Г., Копылов Г.Г. Концепция обеспечения безопасности. М., 1995; Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Монография/ Под ред. А.В.Опалева. М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2004. интересы лиц, государство (ст. 55, 56); природа и окружающая среда (ст. 58); Отечество (ст. 59); права национальных меньшинств, государственная граница, территориальное море, воздушное пространство, исключительная экономическая зона и континентальный шельф (ст. 71); общественная безопасность, окружающая среда, экологическая безопасность, природные территории, памятники истории и культуры, семья, материнство, отцовство, детство; катастрофы, стихийные бедствия, эпидемии; исконная среда обитания и традиционный образ жизни малочисленных этнических общностей (ст.72); суверенитет России, независимость и государственная целостность (ст. 80); Конституция Российской Федерации (ст. 82). Сопоставление представленных статей Конституции показывает, что понятие «объект, безопасность которого обеспечивается» не определено, а предлагаемый его объем разделен противоречиво. Согласно положениям Стратегии безопасности национальной являются безопасности личность, объектами общество и национальной государство, которые необходимо защитить от внутренних и внешних угроз, чтобы обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства. Эти объекты безопасности не в полной мере согласуются с содержанием Конституции (гл. 1), в которой речь идет о достойной жизни и свободном развитии человека (ч. 1 ст.7), об гарантированного охране труда минимального и здоровья размера оплаты людей, труда, установлении обеспечения государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства и др. (ч. 2, ст.7), о государственной целостности России и единстве ее экономического пространства (ст. 4,5,8); о единстве системы государственной власти (ч. 3 ст.5); о равноправии субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Перечень и характеристики объектов безопасности находятся во множестве источников права, поэтому такие нормы кодифицируются в соответствии с установленными процедурами. Субъект и объект обеспечения безопасности взаимно предполагают друг друга, а различие между ними создается в процессе возникающих между ними правоотношений. Основным объектом обеспечения безопасности является личность, которая присутствует во всех видах безопасности. Обеспечение безопасности личности становится условием обеспечения безопасности всех других ее видов и уровней. Однако положение личности определяется состоянием общества и государства. Все объекты безопасности тесно, органически взаимосвязаны в обществе и государстве. Подрыв безопасности одного из них влияет на безопасность других, поскольку каждая человеческая личность, будучи биосоциальной системой, является составляющим элементом более сложной системы - социальной группы, ее подсистемой 1 . В свою очередь, социальная группа является элементом еще более сложной системы – общества. Однако такая классификация объектов безопасности в современных условиях этим не ограничивается, так как само общество и создаваемое им государство в целом являются элементами систем более широкого порядка – региональной или блоковой, включающей несколько государств, объединенными экономической, политической, военной и иной общностью целей. Применение в определении национальной безопасности понятия личности, а не просто человека вполне обоснованно и подчеркивает, что речь идет о человеке как о социальном субъекте. Личность – это индивид с устойчивой системой его социально значимых черт 2 . В связи с этим нами не разделяется мнение, что государство – это всегда лишь часть общества, понятие «общество» шире, чем понятие «государство», поэтому объекты безопасности следует представлять не в 1 последовательности: личность, См.: Шаваев А.К. Национальная безопасность как сложная комплексная система, ее сущность и структура// Безопасность №1-2,1999. С.179. 2 См.: Общая теория национальной безопасности: Учебник / Под общ.ред. А.А.Прохожева. М., 2002. С.24. общество, государство, а человек, государство, общество 1 . На наш взгляд, здесь общество трактуется слишком широко и происходит отождествление общественной безопасности с национальной безопасностью, что методологически несостоятельно. В настоящее время в обеспечении национальной безопасности приоритетной является сбалансированная защита интересов личности. В Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991г. 2 провозглашены права и свободы человека, его честь и достоинство в качестве высшей ценности общества и государства и признано необходимым приведение законодательства России в соответствие с общепризнанными международным сообществом стандартами прав и свобод человека. Федеральным законом от 30 марта 1998 г. ратифицирована Конвенция о защите прав человека и основных свобод 3 . Права и свободы человека и гражданина также получили закрепление в Конституции Российской Федерации (гл. 2). В ст.2 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» отмечается, что прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор «в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства» 4 . Вопрос 3. Субъектом обеспечения национальной безопасности называется тот, кто может себя обезопасить 5 . Основным субъектом обеспечения национальной безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Полномочия федеральных органов государственной власти, 1 См.: Зеленков М.Ю. Правовые основы общей теории безопасности Российского государства в XXI в. М., 2002. С.25-40. 2 См.: ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865. 3 СЗ РФ. 1998. № 14. Ст. 1514; № 20. С. 2143. 4 См.: Федеральный закон от 17 января 1992г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм. и доп.) / / С З РФ. 1995. № 4 7 . Ст. 4472. 5 См.: Глебов И.Н. Право национальной безопасности: Монография. М., 1998. С.44-47. функции органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности представлены в гл. 2 Федерального Закона «О безопасности». Законодательная власть от имени государства разрабатывает и вводит в действие систему правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере безопасности; высшие государственные органы определяют основные направления деятельности всех органов государственной власти и управления в этой области, формируют или преобразуют органы обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью, выделяют им соответствующие силы и средства. Государство осуществляет свою деятельность главным образом в сфере общенациональных интересов и, прежде всего, занимается проблемами существования и развития общества как единой целостности всех его компонентов. Осуществляя роль «охранника, блюстителя, гаранта порядка и покоя граждан, главного заступника и бдительного попечителя их интересов» 1 , государство, однако, может превратиться в угрозу для безопасности личности и общества. Для того чтобы предотвратить эту угрозу, существует принцип «разделения властей», являющий сегодня нормой во всех демократических государствах. Дж. Локк. писал «Во всех случаях, пока существует правительство, законодательная власть является верховной: ведь то, что может создавать закон для других, необходимо и должно быть выше их, а поскольку законодательная власть является законодательной властью в обществе лишь потому, каждого члена что она обладает правом создавать законы, для общества, поскольку законодательная власть по необходимости должна быть верховной, а все остальные власти в лице какихлибо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей» 2 . 1 Монтескье Ш. Избранные произведения. М.: Госиздат, 1995. С.318. Локк Дж. О государственном правлении// Избранные философские произведения. М., 1960. Т.2. С.86. 2 Государство обеспечивает национальную безопасность своей мощью, которая определяется уровнем развития экономики, геополитическим положением, природными ресурсами, морально-политическим потенциалом населения, состоянием национальная военной безопасность в мощи. сильном Надежно государстве, обеспечивается но применение вооруженной силы возможно только в случае защиты его национальных интересов. В настоящее время при обеспечении национальной безопасности предусматривается (политических, приоритет, прежде дипломатических, информационно-психологических 1 ). всего, невоенных правовых, Поэтому при средств экономических, выполнении даже внутренних функций главной целью применения силовых структур является восстановление законности и правопорядка, создание условий для решения конфликта несиловыми методами. В условиях России существует специфика обеспечения безопасности с участием субъектов Российской Федерации, которые могут обеспечивать безопасность только в случае закрепления их компетенции в федеральном законодательстве. Однако в российском законодательстве этот вопрос не решен в должной мере. Конституция Российской Федерации предусматривает исключительную компетенцию Федерации в области безопасности (п.«м» ст.71), вместе с тем относит отдельные виды безопасности, например, общественную и экологическую, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п.п. «б», «д» ст. 72). В ст. 12 Федерального закона «О безопасности» определено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции обеспечивают исполнение законодательства в области обеспечения безопасности. В качестве субъектов в той или иной степени могут выступать те же объекты безопасности, в чем заключается главнейшая особенность по 1 См.: Общая теория национальной безопасности: Учебник / Под общ.ред. А.А.Прохожева. М., 2002. С.194-195. сравнению с объектами безопасности в неживой природе 1 . Субъекты обеспечения безопасности – это люди, социальные организации, которые осознают возможные и возникшие опасности в жизни общества и призваны осуществлять деятельность по их предупреждению и ликвидации; каждая личность, социальная группа занимаются в определенной мере обеспечением своей безопасности. Это нашло отражение в ч. 4 ст. 4 Федерального закона «О безопасности»: субъектами «Граждане, безопасности, общественные участвуют в объединения реализации являются государственной политики в области обеспечения безопасности». Участие граждан в обеспечении национальной безопасности определяется законодательством, уголовно-правовыми институтами, регулирующими право участия граждан в обеспечении национальной безопасности. Вопрос 4. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года представлено определение системы обеспечения национальной безопасности, представляющей собой силы и средства обеспечения национальной безопасности. В соответствии с положениями Стратегии силы обеспечения национальной безопасности являются субъектами обеспечения национальной безопасности. К ним относятся: Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства Российской Федерации. Средства обеспечения национальной безопасности - технологии, а также технические, программные, лингвистические, правовые, организационные средства, включая телекоммуникационные каналы, используемые в системе обеспечения 1 национальной См.: Шаваев А.К. Указ. соч.С.180. безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению. Однако, в Стратегии представлена лишь государственная система обеспечения национальной безопасности. Очевидна необходимость совершенствования организации взаимодействия между государственной и негосударственной (общественной) системой обеспечения безопасности, определение степени и правил участия граждан в обеспечении национальной безопасности 1 . Государство в лице своих органов все еще рассматривает человека в основном как объект своей деятельности и весьма слабо оценивает его как субъекта отношений в сфере общественной и личной безопасности, что может привести и приводит к негативным последствиям. Личность, ощущая незащищенность, вынуждена искать пути самозащиты, в результате система государственной и общественной безопасности начинает рассматриваться личностью либо с равнодушием, либо даже как враждебная сила. Поэтому нельзя допускать ситуации, когда в обществе под воздействием явлений пренебрежения жизнью и безопасностью личности начнет утверждаться культ жестокости и насилия. Отдельные признаки такой тенденции начинают проявляться во все расширяющейся и далеко не всегда адекватной практике применения гражданами травматического оружия. 1 См.: Лопатин В.Н.О реформе правоохранительных органов // Уголовная политика России - прошлое, настоящее, будущей: Сб. материалов. Выпуск 1.М. 1997. Лекция 13. безопасности Формы и методы обеспечения национальной Содержание 1. Правовые формы обеспечения национальной безопасности, 2. Неправовые формы обеспечения национальной безопасности. 3. Методы обеспечения национальной безопасности. Убеждение и принуждение как всеобщие методы обеспечения национальной безопасности. 4. Силовые и ненасильственные методы обеспечения национальной безопасности. Вопрос 1. Субъекты обеспечения национальной безопасности (далее - субъекты) в пределах своей компетенции осуществляют защиту национальных интересов в конкретных формах. Специфическим для категории «форма» является то, что она отражает устойчивые связи между элементами, составляющими содержание; пронизывает как область внутреннего, так и область внешнего, как сущность, так и явление1 . Все формы деятельности осуществляются на основе общих форм управленческой деятельности2 . Формы деятельности должны способствовать целесообразной реализации функций, достижению целей с наименьшими затратами сил, средств и времени. Они закреплены в действующем законодательстве, компетенцию в определяющем обеспечении правовой определенного статус вида субъекта, его национальной безопасности. В соответствии с принятыми в правоведении подходами формы обеспечения государственного управления подразделяются на правовые и неправовые 3 . Понимая под правовыми формами «весь механизм правового 1 См.: Шептулин А.П. Система категорий диалектики.- М.: Наука, 1967.С.267; Керимов Д.А. Методология права.- М., 2001. С.90-180. 2 См.: Советское административное право. Общая часть.- М.,1962. С.198; Старостяк Е. Правовые формы административной деятельности.- М.,1959. С.16. 3 См.: Коренев А.П. Правовые формы деятельности органов государственного управления. Правоведение. 1974, №6; Безденежных В.М., Емелин А.Н.; Кардашова И.Б., Кудин В. А., Попов В.И., Постольник В.А., Черепанов Е.А. Административная деятельность: Учебное пособие.- М., 2004. регулирования, которыми располагает государство» 1 , правовыми формами деятельности субъектов обеспечения национальной безопасности являются проводимые на распорядительные основе и во действия, исполнение создающие закона новые исполнительно- правовые нормы, порождающие, изменяющие, прекращающие правовые отношения или являющиеся необходимыми юридическими фактами для наступления указанных правовых последствий. Формы обеспечения национальной безопасности выражаются в правотворческой, правореализационной, правоохранительной и контрольнонадзорной деятельности СОНБ России. Правотворческая деятельность осуществляется уполномоченными субъектами и заключается в нормативных актов, регулирующих отношения в сфере издании безопасности (законы, указы, постановления, решения, положения, уставы, приказы и др.). Анализ правотворческой формы позволяет прийти к выводу о ее нетождественности процессу правообразования, в котором можно выделить два этапа: во-первых, возникновение потребностей, обусловленных национальными интересами; правоустановительную деятельность субъектов. Правоустановительная государством деятельность общеобязательными характеризуется правилами определенными поведения, выполнение которых является непременным условием обеспечения национальной безопасности, связанной с сохранением правопорядка, наделения этих правил юридической силой Правореализационная юридической управление 2 , деятельности 1 науке и доведением их до всех граждан. форма осуществляется всеми субъектами и в зачастую сущность рассматривается которой государственных наиболее как близка органов 3 . к государственное исполнительной Таким образом, См.: Морозова Л.А. Функции государства.Теория государства и права/ Под ред. В.К.Бабаева. М.: Юрист, 1999. С.85. 2 См.: Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: Курс лекций.- Ростов н/Д, 2000. С.49. 3 См.: Овсянко Д.М. Административное право.- М., 1995. С.15. правореализационная деятельность может рассматриваться как деятельность субъектов, осуществляемая на основе и во исполнение законов, обеспечивающая повседневную реализацию обеспечения национальной безопасности. Определенное соотношение между правотворческой и правореализационной деятельностью выражается в том, что: во-первых, эти виды деятельности различаются по содержанию совершаемых действий 1 , вовторых, правоприменение в отличие от правотворчества осуществляется в соответствии со своеобразной процедурой. Контрольно-надзорная деятельность представлена всей разновидностью контроля и надзора над законностью (особенно прокурорский надзор). Правореализационная форма деятельности направлена на: 1) практическую организацию управления; 2) осуществление управления посредством принятия решений индивидуального характера, 3) оформление принятых решений, 4) организацию исполнения решений. Таким образом, административно-правовое понимание правоприменения как формы управления в сфере обеспечения национальной безопасности предполагает наличие определенных, предусмотренных нормами права предпосылок, и закрепляет ряд правовых требований к процедуре правоприменительной деятельности, правоприменительным отношениям, к содержанию и форме принимаемых решений и к исполнению принятых решений. В свою очередь, правореализацию, в зависимости от содержания и свойств правовых норм, подразделяют на две формы: регулятивную и правоохранительную. Регулятивная форма используется для разрешения индивидуальных конкретных дел и вопросов, связанных с обеспечением национальной безопасности, правоохранительная форма 2 - в целях охраны урегулированных юридическими нормами общественных отношений в сфере безопасности: 1 защита субъективных прав человека и гражданина; См.: Административное право/ Под ред. Ю.М.Козлова, Л.Л.Попова.- М. С.262-267. См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник.- М., 1997; Зозулинский А.Б. Вопросы эффективности прокурорского надзора за соблюдением законности при рассмотрении судами уголовных дел// Вопросы теории и практики прокурорского надзора.- М., 1975. №2 и др. 2 государственных органов, муниципальных органов, общественных объединений и их служащих и других субъектов права в сфере безопасности; разрешение юридических споров, возникающие в сфере безопасности; применение мер государственного принуждения к лицам, посягающим на безопасность, не выполняющим правовые обязанности и предписания уполномоченных на то субъектов. Представляется, что форму правосудия важно учитывать при защите интересов личности, общества и государства. Существуют различные критерии классификации правовых форм: по сфере применения (внутриорганизационные, внешние), по способу выражения (словесные; конклюдентные), по юридическим свойствам (индивидуальные и нормативные), наименованию и др. 1 юридической по субъектам безопасности, по Административная деятельность определяется в литературе как: управленческая, исполнительно- распорядительная, государственно-властная деятельность, состоящая в «в предупреждении и пресечении преступлений и иных правонарушений» 2 , «в охране законности, прав и интересов граждан административно-правовыми средствами и в административно-правовых формах» 3 . Вопрос 3. К неправовым формам деятельности по обеспечению национальной безопасности относятся формы, в которых выражаются организационные и материально-технические действия, направленные на безопасности общества, государства. Они личности, обеспечение не влекут непосредственно юридических последствий, поэтому используются всеми субъектами, в том числе гражданами и негосударственными объединениями 4 . Несмотря на различие и многообразие правовых и 1 См., напр.: Методы и формы государственного управления.- М.: Юридическая литература. С. 14,62, 109, 180. 2 См.: Советское административное право. Специальная часть. С.73. 3 См.: Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка.- М., 1965. С.83-84. 4 См.: А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. Административное право Российской Федерации.- М., 1996. С. 223—224. неправовых форм, все формы взаимосвязаны и взаимообусловлены, т.к. они призваны служить достижению общей цели - обеспечению национальной безопасности. Вопрос 4. .Методы обеспечения реализовать цели, национальной задачи и функции безопасности позволяют обеспечения национальной безопасности. Их можно представить в виде целенаправленного воздействия субъекта, которое осуществляется с помощью различных приемов, средств, способов. Долгое время в мире господствовал принцип обеспечения национальной безопасности путем использования силовых методов или угрозы их применения. Однако сегодня силовые методы уступают место по своей результативности несиловым методам (гуманитарно-социальным, экономическим; политико-дипломатическим; опора на международные организации и общественное мнение, профилактические меры и др.). Учитывая «главный закон геополитики - дуализм» 1 , позволяющий системам взаимодействовать в виде сотрудничества, соревнования, конкуренции, приходим к выводу, что ограничение силовых мер и преимущество применения несиловых мер понимается как инструмент решения конфликтных ситуаций при обеспечении национальной безопасности 2 . А.Г.Зравомыслов считает, что «концепция и практика силовой политики терпит крах в результате многих обстоятельств, главное из которых состоит в исчерпании возможностей применения насилия в глобальном конфликте 3 . Существуют различные концепции ненасильственного бытия: внутренняя установка живого организма на ненанесение ущерба друг другу (буддизм, индуизм); идеал социальной гармонии в мирной жизни (западные религиозные учения); ненасилие как средство ответа на любой конфликт 1 См.: Касьянов А.А. Дух нации – основа государственного строительства и жизнеобеспечения народов. Ч.1.- Ростов-на-Дону, 1999. С.743. 2 См.:Общая теория национальной безопасности: Учебник/ Под общ. ред. А.А.Прохожева.- М., 2002. С. 189-194. 3 См.: Здравомыслов А.Г. Социология российского кризиса: статьи и доклады 90-х годов.М.: Наука, 1999. С. 104-105. (христианская концепция) 1 ; концепция Томаса - Киллмена 2 и др. Концепция ненасилия христианских течений XVIII-XIX вв. исходила из того, что в человеческой природе заложены такие качества, как самосохранение, солидарность, нравственный совершенствование долг, (прогресс) 3 . рациональная гармония Основоположником и идеологии ненасильственных методов был Л.Н.Толстой, который ценил «языческую» мудрость, отмечая, что без Конфуция и Лао-цзы Евангелие неполно 4 . Главную свою задачу он видел в обосновании неотвратимости исполнения тех требований, которые вытекают из истины ненасилия как человеческой ценности 5 . При этом итогом толстовских рассуждений о роли государства является постулат «нельзя царствовать, управлять невинно», который поддерживал Н.А.Бердяев: «государство, принудительно поддерживая минимум добра и справедливости, никогда не делает этого из любви к добру и из доброты, доброта чужда государству» 6 . Государство занимается проблемами существования и развития общества как единой целостности, являясь «предпосылкой и условием осуществления безопасности общества, нации, человека» 7 , и «то государство, которое не способно этого добиться, обречено на гибель, исчезновение» 8 . Ш.Монтескье писал: «Многие ученые и политики отводили государству роль охранника, блюстителя, гаранта порядка и покоя граждан, главного заступника и бдительного попечителя их интересов» 9 . В научной литературе 1 См.: Возжеников А.В., Прохожев А.А.. Безопасность России: современное понимание, обеспечение.- М.: Росэкономфонд «Созидание», 1998. С12 2 См.: Thomas K. W. Kilmann R.H. Thomas - Kilmann conflict mode instrument. Inc. 1990. 3 См.: Балу А. Учение о христианском непротивлении злу насилием.-М., 1908. С.109. 4 См.: Мелешко Е.Д. Учение Л.Н.Толстого о непротивлении злу насилием, изложенное в изречениях/ Принципы насилия.- М.1991, С.62. 5 Толстой Л.Н. Царство божье внутри нас // Цит. по :Эльцбахер П. Сущность анархизма.СПб., 1996. С.183. 6 Бердяев Н.А. О назначении человека.- М., 1993. С.172. 7 Аванесова Г.А., Иванова Е.В. Система безопасности государства: сущность, функции, структура// Безопасность. 2001. №3-4. С.93-94. 8 Шаваев А.К. Национальная безопасность как сложная комплексная система, ее сущность и структура// Безопасность,1999. №1-2. С.181-182. 9 Монтескье Ш. Избранные произведения.- М.: Госиздат, 1995. С.318. существует мнение о возможности государства превратиться в угрозу для безопасности личности и общества. Поэтому для предотвращения этого существует «разделение властей», являющееся средством сдерживания и балансирования государственной власти. Сторонники классовой теории по поводу государства писали: «с исчезновением классов исчезнет неизбежно государство. Общество, которое по-новому организует производство, отправит всю государственную машину … в музей древностей» 1 . Государство обеспечивает национальную безопасность своей мощью, которая определяется уровнем развития экономики, геополитическим положением, природными ресурсами, морально-политическим потенциалом населения, состоянием национальная военной безопасность в мощи. сильном Надежно государстве, обеспечивается но применение вооруженной силы возможно только в случае обороны от агрессии против государства и защиты его жизненно важных интересов. В настоящее время при обеспечении национальной безопасности предусматривается приоритет, прежде всего, невоенных средств (политических, дипломатических, правовых, экономических, информационно-психологических 2 ). Поэтому при выполнении даже внутренних функций главной целью применения силовых структур является восстановление законности и правопорядка, создание условий для решения конфликта несиловыми методами. Существует мнение, что в административно-правовой практике происходит расширение используемых методов, которое приводит к отождествлению их с формами организующего воздействия 3 . Такая позиция, на наш взгляд, не имеет отношение к обеспечению национальной безопасности, т.к. форма является внешним выражением деятельности 1 Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства.- М., 1985. С. 201, 196. 2 См.: Общая теория национальной безопасности: Учебник / Под общ.ред. А.А.Прохожева.- М., 2002. С.194-195. 3 См.: Административное право / Под ред. Ю.М.Козлова, Л.Л.Попова.- М., 2000. С.259270. субъекта, а метод позволяет увидеть, какими приемами и способами это осуществляется. С учетом анализа содержания методов управления 1 методы обеспечения национальной безопасности характеризовать следующим образом: 1. Это средство, способ осуществления управляющего воздействия субъекта; 2. Это способ упорядочения, организации происходящих в СОНБ процессов; приемы, посредством которых достигаются общие цели совместной деятельности субъектов; 3. Они являются наиболее подвижным и активным элементом в СОНБ и инструментом политики государства, носят альтернативный характер; 4. Они выражают принадлежащие субъектам полномочия; 5. Они выражаются в правовой и иных формах. разнообразны 2 , Методы обеспечения национальной безопасности поэтому единых критериев их классификации не существует. Представляется, что в качестве несиловых и силовых методов, прежде всего, следует рассматривать всеобщие методы воздействия на сознание и волю людей: убеждение и принуждение. В сфере обеспечения национальной безопасности обнаруживается вариантность соотношения этих методов. В условиях демократизации и усиливающегося внимания к проблемам укрепления законности и правопорядка особенно возрастает роль убеждения 3 . «Убедить», «убеждение» означает «заставить поверить чемунибудь; уговаривая склонить к чему-нибудь, заставить сделать что-нибудь» и «твердый взгляд на что-нибудь, основанный на какой-нибудь идее, мировоззрении» 4 . Эти определения как нельзя лучше раскрывают суть убеждения 1 См. Основы управления в органах внутренних дел: Учебник/ Под ред. Коренева А.П.М.,1998 и др. 2 См.: Теория управления в сфере правоохранительной деятельности: Учебник/ Под ред. В.Д.Малкова.- М., 1990 3 См.: Бахрах Д.Н. Важные вопросы науки административного права// Государство и право. 1993.№2. 4 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка.- М.: Русский язык, 1988. как всеобъемлющего несилового метода воздействия на человека. Приоритет в использовании средств убеждения обусловлен социальной природой человека и общества, что нашло отражение в нормах международного права 1 . Они закреплены и в российском законодательстве, исходящем из целей и задач общества и государства по обеспечению прав и свобод человека и гражданина 2 . Убеждение применяется всеми субъектами обеспечения национальной безопасности, а принуждение только специально уполномоченными субъектами в установленном порядке на основе правовых норм и норм общественных организаций. Д.Н. Бахрах справедливо отмечает, что сущность исполнительной власти не сводится только к «организованному принуждению».3 Убеждение предпочтительный метод основной, во всяком случае, наиболее обеспечения безопасности личности, предлагающий воздействие на сознание, волю и эмоции людей социальных общностей преимущественно средствами психолого-педагогического, нравственного характера. Убеждение связано с разъяснением гражданам, общественности через СМИ их роли в решении общегосударственных задач обеспечения национальной безопасности, с воспитанием сознательной дисциплины, законопослушания и правильного понимания взаимной ответственности личности и государства. Оно способствует профилактике правонарушений и укреплению государственной дисциплины. Убеждение как метод деятельности по обеспечению национальной безопасности следует рассматривать с учетом двух аспектов. Во-первых, убеждение представляет собой вид социальной деятельности, направленной на обеспечение защиты национальных интересов, как непрерывный процесс целенаправленного воздействия на общество, отдельные социальные группы 1 Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 года; Международный Пакт о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г. // Международное право в документах.- М.: Юридическая литература, 1982. С. 302-335.. 2 Декларация прав и свобод человека и гражданина // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991.№52. Ст. 1865. 3 См.: Бахрах Д.Н. Административная власть как вид государственной власти // Государство и право. 1992. № 3.С.14. и на отдельных людей. Во-вторых, убеждение является итогом обеспечения национальной безопасности, который процесса проявляется как совокупность ценностных установок, определяющих поведение личности. Убеждение является средством предупреждения преступлений и правонарушений, служит воспитанию у людей внутренней потребности и устойчивой привычки правомерного поведения и активного противодействия проявлениям неправомерного поведения. Основными видами убеждения, являются: правовое воспитание; разъяснение законодательства в сфере национальной безопасности; соблюдению правил пропагандистская рекомендации безопасности); деятельность; (инструктирование обсуждение; предостережение, по агитационнокритика антиобщественных действий, посягающих на безопасность; поощрение и др. Существенную роль в обеспечении национальной безопасности играет поощрение, как важное средство предупреждения, профилактики действий, посягающих на национальную безопасность. «Принудить» означает «заставить что-нибудь сделать», а «принужденный» - «не естественный, не свободный» 1 . Поэтому основное отличие убеждения от принуждения заключается в силовом утверждении воли субъекта вопреки воле объекта психическими, материальными или физическими средствами воздействия. Еще в 1789г. в Декларации прав человека и гражданина Франции говорилось: «Обеспечение прав человека и гражданина делает необходимым наличие государственной силы; она создана в интересах всех, а не для личной пользы тех, кому она вверена»2 . П.А.Сорокин (1889-1968) писал: «Для того чтобы сохранить установленную организацию или установившийся порядок социальной группы, чтобы помешать его нарушению группа или органы групповой власти принуждены этот порядок поддерживать принудительно» 3 . 1 Ожегов С.И. Указ. соч. С. 483. Советское государство и право. 1989. №7.С.56. 3 Сорокин П.А. Общедоступный учебник социологии. Статьи разных лет.- М.: Наука, 1994. С.14. 2 Методы убеждения и принуждения выражаются в разнообразных вариантах, что дает основание для выделения более конкретных видов методов обеспечения безопасности (например, административных, экономических, социально-психологических и др.) 1 . При обеспечении национальной безопасности следует учитывать следующие моменты: вопервых, административные методы как методы принуждения являются объективной необходимостью обеспечения безопасности личности, общества и государства, когда выполнение установленных требований в этой сфере не было достигнуто с помощью убеждения; во-вторых, применение административных методов должно основываться на строгом соблюдении административно-процессуальных административных методов норм2 ; в-третьих, применение имеют поддержку общественного мнения, т.к. применяются в отношении большинства граждан. 1 См.: Основы управления в органах внутренних дел.- М., 1996. С. 71 См.: Административная деятельность органов внутренних дел: ред.А.П.Коренева.- М., 1992. С.206-212 2 Учебник/ Под Лекция. 14. Принципы обеспечения национальной безопасности Содержание 1. Основные принципы обеспечения безопасности. 2. Соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Законность. Системность и комплексность применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности. 3. Приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности. Взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности. 4. Принцип баланса национальных интересов как необходимое условие развития и обеспечения национальной безопасности. 5. Международное сотрудничество в области обеспечения безопасности Вопрос 1. Национальная безопасность как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства. Обеспечение национальной безопасности выражается в целенаправленной деятельности сил и средств, определенных Стратегией национальной безопасности Российской Федерации 1 . К силам обеспечения национальной безопасности относятся Вооруженные Силы, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении 1 национальной безопасности государства на основании Указ Президента РФ от 12 мая 2009г.№537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009, N 20. Ст. 2444. законодательства Российской Федерации. Деятельность сил обеспечения национальной безопасности должна проводиться на основе строго определенных принципов, представляющих собой выработанные и подтвержденные теорией и практикой положения о сущности, содержании, целях, методах деятельности по обеспечению безопасности личности, общества и государства. Эти принципы отражены в правовых актах концептуального характера, определяющих основные направления развития и совершенствования всей системы обеспечения национальной безопасности. Свое обеспечения непосредственное нормативное закрепление принципы национальной безопасности получили в ст.2 Федерального закона «О безопасности» 1 : соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; законность; системность и комплексность применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности; приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности; взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности. Рассмотрим коротко эти принципы. Вопрос 2. Принцип соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, имея в своей основе положение ст.17 Конституции Российской Федерации, закрепляется в Стратегии национальной безопасности следующим образом: «Стратегическими целями обеспечения национальной безопасности в сфере 1 Федеральный закон от 28.12. 2010г. № 3990-ФЗ «О безопасности»// Российская газета.29 декабря 2010г. государственной и общественной безопасности являются защита основ конституционного строя Российской Федерации, основных прав и свобод человека и гражданина, охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и территориальной целостности, а также сохранение гражданского мира, политической и социальной стабильности в обществе» 1 . Принцип законности в сфере обеспечения национальной безопасности означает соблюдение всеми силами законодательства в сфере обеспечения всех видов национальной безопасности (государственной, общественной, экономической, экологической и др.). Как известно, юридическими гарантиями законности являются: соответствие правовых норм развитию общественных отношений; совершенствование правоприменительной деятельности и юридической практики в целом; адекватный уровень контроля за реализацией требования правовых норм; адекватность мер юридической ответственности и ее процесса ее реализации; реализация принципа социальной справедливости в правотворчестве и правоприменении; эффективное преодоление коллизий и пробелов в праве; совершенствование деятельности органов государственной власти; достижение высокого уровня правового сознания и правовой культуры в обществе. Принцип системности и комплексности применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, другими государственными органами, органами местного самоуправления социально-экономических, политических, информационных, организационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности втекает из системного характера национальной безопасности. Национальная безопасность это сложная многоуровневая система, которая формируется в русле объективных процессов, как под прямым, так и опосредованным воздействием множества факторов, в которой 1 Указ Президента РФ от 12 мая 2009г.№537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», п.35. // СЗ РФ. 2009, N 20. Ст. 2444. непрерывно происходят процессы взаимодействия и противоборства национальных интересов с угрозами интересам личности, общества, государства, как внутренними, так и внешними. Иначе говоря, системный подход к рассмотрению сущности национальной безопасности позволяет представить ее как систему, состоящую из элементов, которые сами по себе представляют независимые, саморазвивающиеся системы. Такими элементами являются: национальные ценности, интересы и цели; угрозы национальным интересам; система обеспечения национальной безопасности 1 . Представление национальной безопасности в виде системы дает уникальную возможность увидеть все составляющие элементы безопасности личности, общества и государства, исследовать связи между составляющими элементами общей системы, смоделировать сложные процессы обеспечения национальной безопасности. Такой системный подход к рассмотрению национальной безопасности предполагает и комплексный характер применения мер обеспечения безопасности, т.е. их полноту и взаимосвязь. Вопрос 3. Принцип приоритета превентивных (предупредительных) мер в области обеспечения национальной безопасности означает, что опасности, как правило, не бывают непредвиденными. В большинстве случаев перед возникновением угрозы происходят некоторые процессы или явления, которые являются как бы их предзнаменованием, т.е. возникает опасность, отличающаяся от угрозы степенью риска причинения конкретного ущерба интересам безопасности личности, общества и государства. Опасность несет в себе потенциальную угрозу причинения ущерба тем или иным интересам, для реализации которого необходимо создание соответствующих условий. Угроза является непосредственной возможностью нанесения ущерба, от осуществления которой ее отделяет лишь временной интервал, необходимый 1 См.: Манилов В.Л. Исследование проблем национальной безопасности: вопросы методологии// Военная мысль. 1995., №5. для принятия решения о реализации угрозы. Анализ показывает, что основные угрозы национальной безопасности Российской Федерации носят преимущественно внутренний характер, но имеют тенденцию к интегрированию и превращению в трансграничные (терроризм, организованная преступность и др.). В настоящее время преступность и сопряженные с ней иные формы противоправного поведения приобрели характер реальной угрозы национальной безопасности, поэтому вопрос поиска оптимальных путей повышения эффективности деятельности правоохранительных органов приобретает большое значение. Основной задачей обеспечения национальной безопасности является своевременное обнаружение признаков угроз и их всесторонний анализ, на основании которого составляется прогноз о развитии опасностей и перерастания в угрозы, размерах ущерба от угроз. Именно превентивные адекватные меры позволяют предотвратить возникновение угроз национальной безопасности. Прогнозирование предопределяет выявление угроз и их всесторонний анализ на предмет уровня, характера и возможной динамики развития. На основании прогнозирования процесса возможной динамики развития угроз осуществляется стратегическое планирование в сфере обеспечения национальной безопасности. Например, в п. 27 Военной доктрины Российской Федерации в качестве одной из задач Вооруженных Сил в мирное время является стратегическое сдерживание, в том числе предотвращение военных конфликтов 1 . Принцип взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности означает слаженную и скоординированную деятельность всех сил и средств обеспечения безопасности. Формами взаимодействия являются 1 См.: Указ Президента РФ от 5 февраля 2010г. №146 «О Военной доктрине Российской Федерации»// СЗ РФ. 2010, №7. Ст.724. формирование и деятельно сть совместных координационных органов (комиссий, групп, штабов и пр.); проведение совместных совещаний, заседаний и иных форм работы звеньев системы обеспечения национальной безопасности; обмен информацией; совместная разработка, обсуждение и реализация мер по обеспечению национальной безопасности и др. Положения о взаимодействии сил обеспечения национальной безопасности содержатся в нормативных правовых актах, определяющих их компетенцию 1 . Основным же государственным органом, осуществляющим координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации принятых Президентом России решений в области обеспечения безопасности является Совет Безопасности 2 . В своем диалектическом единстве эти принципы носят системный характер и обеспечивают успешность и эффективность деятельности по обеспечению национальной безопасности. Поэтому необходима определенная корреляция этих принципов с принципами деятельности сил обеспечения национальной безопасности, закрепленными в соответствующих нормативных правовых актах. Деятельность всех субъектов обеспечения безопасности основана на принципе законности, который выступает в качестве всеобщей конституционной обязанности соблюдать законы (ч.2 ст.15 Конституции Российской Федерации) и основного принципа обеспечения национальной безопасности. Присущий всем видам государственной деятельности принцип законности имеет особое содержание. Вопрос 4. Кроме упомянутых выше принципов особое внимание следует 1 См., напр.: Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности». Ст.15; Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. № 1082 «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации» и др. 2 См.: Федеральный закон от 28.12. 2010г. № 3990-ФЗ «О безопасности». Ст. 13.// Российская газета.29 декабря 2010г.; Указ Президента РФ от 6 мая 2011 г. № 590 «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации» обратить внимание на принцип баланс интересов личности, общества и государства. Этот принцип был закреплен в качестве основного в ранее действовавшем Законе Российской Федерации «О безопасности» (ст.5) 1 , но, к сожалению, не нашел своего отражения в новом Федеральном законе «О безопасности» (!).При реализации собственных национальных интересов любое государство должно учитывать национальные интересы других государств и интересы международной системы в целом, добиваясь их определенного баланса. Как известно, личность, общество и государство находятся в состоянии противоречивого взаимодействия и взаимовлияния, характер которого зависит от множества объективных и субъективных факторов. Воспользовавшись языком арифметики, предполагают, что сумма этих трех составляющих условно равна единице, а в разные периоды времени слагаемые могут иметь разную значимость 2 . Если «величина» государства приближается к единице, нации грозит та или иная форма деспотии. Если «величина» общества и личности становится близкой к единице, то наступает анархия. Интересы личности, общества и государства, образующие в своей совокупности национальные интересы, взаимодействуют и влияют друг на друга. Соотношение интересов личности, общества, государства может находиться в состоянии: приоритета, паритета и баланса. Однако только состояние баланса интересов позволяет наиболее полно учитывать интересы каждого объекта в конкретных исторических и иных условиях. Баланс интересов является конструктивным средством решения конфликтов в различных сферах деятельности, в том числе в области обеспечения национальной безопасности. При балансе интересов учитываются не силовые ресурсы сторон, а интересы, стимулирующие 1 Закон РФ от 5 марта 1992 г. №2446-1 «О безопасности» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. №15. Ст.769. 2 Общая теория национальной безопасности: Учебник/ Под общ.ред. А.А.Прохожева. М., 2002. С.24. целенаправленную деятельность этих сторон. Происходит взаимный учет интересов друг друга, что позволяет избегать необоснованных расходов и непредсказуемых последующих действий по урегулированию конфликта. К сожалению, категория «баланс интересов» пока недостаточно исследована в юридической науке, отсутствуют четкие критерии степени сбалансированности интересов и способов ее достижения. В настоящее время актуальным является решение правовых, организационных, правоприменительных и других проблем в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020г. (далее – Стратегия) определены основные направления обе спечения национальной безопасности Российской Федерации, которыми являются стратегические национальные приоритеты, определяющие задачи важнейших социальных, политических и экономических преобразований для создания безопасных условий реализации конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, осуществления устойчивого развития страны, сохранения территориальной целостности и суверенитета го сударства1 . Решение вопросов национальной безопасности тесно связано с обеспечением международной безопасности, представляющей собой мировой порядок, в котором реализуются благоприятные условия для свободного развития всех государств и иных субъектов международного права. Принципы международного права представляют собой основополагающие, руководящие правила поведения субъектов международного права, имеющие общеобязательный характер. В Уставе Организации Объединенных Наций, подписанном 26 июня 1945 года, в качестве основной цели ООН закреплено поддержание международного мира и безопасности и с этой целью принятие эффективных коллективных мер для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира и проведение 1 Указ Президента РФ от 12 мая 2009г.№537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009, N 20. Ст. 2444. мирными средствами, в согласии с принципами справедливости и международного права, улаживание или разрешение международных споров или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира. Одной из важнейших составляющих деятельности по обеспечению национальной безопасности является международное сотрудничество, которое осуществляется на основе общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации 1 . Основные направления сотрудничества Российской Федерации на международной арене определены в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, в которой обозначено в качестве долгосрочной Российской перспективы международные отношения Федерации на принципах стремление выстраивать международного права, обеспечения надежной и равной безопасности государств. Для защиты своих национальных интересов Россия, оставаясь в рамках международного права, будет проводить рациональную и прагматичную внешнюю политику, исключающую затратную конфронтацию, в том числе и новую гонку вооружений. Организацию Объединенных Наций и Совет Безопасности Организации Объединенных Наций Россия рассматривает в качестве центрального элемента стабильной системы международных отношений, в основе которой - уважение, равноправие и взаимовыгодное сотрудничество государств, опирающихся на цивилизованные политические инструменты разрешения глобальных и региональных кризисных ситуаций. Стратегию дополняет и развивает Концепция внешней политики Российской национальной Федерации, безопасности провозгласившая - обеспечение высшим приоритетом защищенности личности, общества и государства 2 . 1 Федеральный закон от 28.12. 2010г. № 3990-ФЗ «О безопасности»// Российская газета.29 декабря 2010г. 2 Указ Президента Российской Федерации 12 февраля 2013 г. Вопрос 5. Международное сотрудничество Российской Федерации, осуществляемое в соответствии с принципами и нормами международного права и международных договоров, является важнейшей составляющей деятельности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации. В ст.2 Федерального закона «О безопасности» представлены основные цели международного сотрудничества в области обеспечения безопасности которыми являются: защита суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации; защита прав и законных интересов российских граждан за рубежом; укрепление отношений со стратегическими партнерами Российской организаций, Федерации; участие занимающихся в деятельности проблемами международных обеспечения безопасности; развитие двусторонних и многосторонних отношений в целях выполнения задач обеспечения безопасности; содействие урегулированию конфликтов, включая участие в миротворческой деятельности. Суверенитет представляет собой верховенство государственной власти внутри государства Верховенство и ее независимость государственной власти в на международной пределах арене. государственной территории исключает любые неправомерные проявления власти иных государств и международных организаций. Государства обладают всеми правами на независимость во внешней политике, сотрудничество с другими государствами и международными организациями, участие в международных договорах, свободное установление и осуществление дипломатических и консульских отношений. Принцип суверенитета неразрывно связан с принципом территориальной целостности государства. Так, Устав ООН запрещает угрозу силой или ее применение против территориальной целостности (неприкосновенности) и политической независимости любого государства. В заключительном сотрудничеству в Европе «государства-участники акте Организации (ОБСЕ) будут 1975 уважать года по безопасности устанавливается, территориальную и что целостность каждого из государств-участников, воздерживаться от любых действий, несовместимых с целями и принципами Устава ООН, против территориальной целостности, политической независимости или единства любого государства-участника и, в частности, от любых таких действий, представляющих собой применение силы или угрозу силой. Государстваучастники будут равным образом воздерживаться от того, чтобы превратить территорию друг друга в объект военной оккупации или других прямых или косвенных мер применения силы в нарушение международного права или в объект приобретения с помощью таких мер или угрозы их осуществления. Никакая оккупация или приобретение такого рода не будет признаваться законной». В Договоре о коллективной безопасности, подписанным 15 мая 1992г. и послужившим причиной создания военно-политического союза нескольких государств Евразии (ОДКБ), в который входит Россия, также содержится принцип территориальной целостности и неприкосновенности государствучастников ОДКБ. Они обязуются: разрешать все разногласия между собой и другими государствами мирными средствами; не вступать в военные союзы или принимать участие в каких-либо группировках государств, а также в действиях, направленных против другого государства-участника; консультироваться друг с другом по всем важным вопросам международной безопасности, затрагивающим их интересы, и согласовывать по этим вопросам позиции. В случае возникновения угрозы безопасности, территориальной целостности и суверенитету одного или нескольких государств - участников, либо угрозы международному миру и безопасности государства - участники будут незамедлительно приводить в действие механизм совместных консультаций с целью координации своих позиций и принятия мер для устранения возникшей угрозы. Государства-участники образуют Совет коллективной безопасности в составе Глав государств участников и Главнокомандующего Объединенными Вооруженными СНГ. Сотрудничество в сфере обеспечения безопасности осуществляется также в рамках образованной в Шанхайской 2001 году в организации составе сотрудничества Китая, России, (ШОС), Казахстана, Таджикистана, Киргизии и Узбекистана. В соответствии с Договором о долгосрочном добрососедстве, дружбе и сотрудничестве государств-членов ШОС от 16 августа 2007 г. участники, уважая принципы государственного суверенитета и территориальной целостности, принимают меры по недопущению на своей территории любой деятельности, противоречащей этим принципам. Они не направленных против других участвуют в союзах или организациях, участников, не поддерживают какие-либо действия, враждебные другим участников, а также уважают принцип нерушимости границ, активно прилагают усилия к укреплению доверия в военной области в приграничных районах, исходя из решимости превратить границы друг с другом в границы вечного мира и дружбы. Важной целью международного сотрудничества в области обеспечения безопасности является защита прав и законных интересов российских граждан за рубежом. Статья 61 Конституции Российской Федерации устанавливает, что Россия гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами. В ст. 7 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» 1 содержится норма, которая определяет, что гражданам Российской Федерации, Российской Федерации, предоставляются Российской Федерации. Органы находящимся защита государственной и за пределами покровительство власти Российской Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации, должностные лица указанных представительств и учреждений обязаны содействовать 1 тому, чтобы гражданам Российской Федерации была Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» обеспечена возможность пользоваться в полном объеме всеми правами, установленными Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, общепризнанными принципами права, международными договорами международного и нормами Российской Федерации, законами и правилами государств проживания или пребывания граждан Российской Федерации, а также возможность защищать их права и охраняемые законом интересы. Другой целью обеспечения безопасности стратегическими обозначены международного является партнерами национальные сотрудничества укрепление Российской интересы области отношений Федерации. Российской в В со Стратегии Федерации на долгосрочную перспективу, которые заключаются: в развитии демократии и гражданского общества, повышении конкурентоспособности национальной экономики; в обеспечении незыблемости конституционного строя, территориальной целостности и суверенитета Российской Федерации; в превращении Российской Федерации в мировую державу, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях многополярного мира. Достижению приоритетов устойчивого развития Российской Федерации способствует активная внешняя политика, усилия которой сосредоточены на поиске согласия и совпадающих интересов с другими государствами на основе системы двусторонних и многосторонних взаимовыгодных партнерских отношений. Россия в отношениях с международным сообществом опирается на принципы сохранения стабильности и предсказуемости в области стратегических наступательных вооружений, придает особое значение достижению новых полноформатных двусторонних договоренностей по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений. Стратегия национальной безопасности определяет и территориальные и субъектные приоритеты в данном направлении: Россия будет наращивать взаимодействие в таких многосторонних форматах, как «Группа восьми», «Группа двадцати», БРИКС, а также использовать возможности других неформальных международных институтов. Развитие отношений двустороннего и многостороннего сотрудничества с государствами участниками СНГ является для Российской Федерации приоритетным направлением ее внешней политики. Россия будет стремиться к выстраиванию равноправного и полноценного стратегического партнерства с США на основе совпадающих интересов и с учетом ключевого влияния российско-американских отношений на состояние международной обстановки в целом. В качестве приоритетов останутся достижение новых договоренностей в сфере разоружения и контроля над вооружениями, укрепление мер доверия, а также решение вопросов нераспространения оружия массового уничтожения, наращивания антитеррористического сотрудничества, урегулирования деятельности международных региональных конфликтов. Россия активно участвует в организаций в сфере обеспечения безопасности. В Концепции внешней политики Российской Федерации отмечается, что стремительное ускорение глобальных процессов в первом десятилетии XXI века, усиление новых тенденций в мировом развитии требуют по-новому взглянуть на ключевые направления динамично меняющейся ситуации в мире, переосмыслить приоритеты внешней политики России с учетом ее возросшей ответственности за формирование международной повестки дня и основ международной системы. Целью международного сотрудничества в области обеспечения безопасности является также содействие урегулированию конфликтов, включая участие в миротворческой деятельности. Миротворческая деятельность представляет собой систему мер, направленных на склонение враждующих сторон к соглашению, в первую очередь с использованием мирных средств, не исключая применение военного персонала. Лекция 15. Государственная система обеспечения национальной безопасности Российской Федерации Содержание 1. Понятие государственной системы обеспечения национальной безопасности. 2. Виды органов государственной власти, деятельность которых связана с обеспечением национальной безопасности. 3. Президент Российской Федерации в системе обеспечения национальной безопасности. 4. Правительство Российской Федерации в системе обеспечения национальной безопасности. 5. Совет Безопасности Российской Федерации как важнейший орган государственной системы обеспечения национальной безопасности. 6. Комитеты Федерального Собрания России в системе обеспечения национальной безопасности. 7. Федеральные органы исполнительной власти в системе обеспечения национальной безопасности. 8. Прокуратура, судебные органы в системе обеспечения национальной безопасности. Вопрос 1. В основе всей системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации (СОНБ) должна быть определенная теоретическая и законодательная база. Не менее важно определить основные элементы СОНБ, которыми являются объекты и субъекты обеспечения безопасности, иерархию управления и систему координации на всех уровнях. При выполнении этих условий и наличии информационного обеспечения СОНБ должна иметь определенную структуру, адекватно отражающую диапазон реальных и потенциальных опасностей и соответствующие им виды безопасности 1 . СОНБ может быть сформирована только с использованием правовых средств, так как именно право обеспечивает ее эффективное функционирование, согласованность элементов, четкость работы механизма их взаимодействия. В СОНБ выделяются два основных аспекта: наличие 1 См.: АКардашоваШаваев А.К. Национальная безопасность как сложная комплексная система, ее сущность и структура// Безопасность. №1-2. 2002. С.178. оптимальной на данный период совокупности соответствующих структур и определенного процесса принятия и реализации решений по этим вопросам. СОНБ представляется как механизм, позволяющий преобразовать принятую государством стратегию в области национальной безопасности в скоординированную деятельность конкретных государственных структур, общественных объединений и граждан на основе действующего реализацию национальных законодательства 1 . Сформированная СОНБ осуществляет интересов и противодействие угрозам национальной безопасности. Потенциал такой системы должен соответствовать следующим параметрам: необходимая надежность, обеспечивающая выполнение функций системы в полном объеме; разумная достаточность, ограниченная возможностями государства формировать и содержать Противодействие угрозам системы представляет собой систему зависит от безопасности. характера угрозы и профилактику или прямое воздействие, для чего определяются силы, средства и методы. С учетом того, что «система - упорядоченное определенным образом множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое целостное единство»2 , следует признать, что процесс формирования и надежного функционирования СОНБ России осложнен отсутствием правового определения в Федеральном законе «О безопасности». В Стратегии национальной безопасности «система обеспечения национальной безопасности» определена как «силы и средства обеспечения национальной безопасности». Во многих безопасности» 1 и научных работах понятия «система обеспечения «система национальной национальной безопасности» Кардашова И.Б. Механизм обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: сущность, задачи и пути совершенствования» // Право и политика, 2005. № 2. С. 87. 2 Садовский В.Н. Основания общей теории систем: Логико-методологический анализ. М., 1974. С. 98. отождествляются 1 , однако их следует различать. Система национальной безопасности - это функциональная система, отражающая процессы взаимодействия интересов и угроз; СОНБ - организационная система органов, сил, средств, различных организаций, граждан, призванных решать задачи по обеспечению национальной безопасности. Можно представить систему национальной безопасности в виде совокупности элементов, которые сами по саморазвивающиеся себе представляют системы: угрозы относительно национальной независимые, безопасности; национальные интересы; СОНБ. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года применен чисто институциональный подход к СОНБ, при котором представлены только государственные органы и организации как «силы и средства обеспечения национальной безопасности». При этом силами обеспечения национальной безопасности являются «Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства Российской Федерации; безопасности - лингвистические, средствами «технологии, правовые, а также обеспечения технические организационные национальной программные, средства, включая телекоммуникационные каналы, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи и приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению». Такое представление является неполным. При этом подходе отсутствует такой элемент системы, как граждане, участвующие в обеспечении национальной безопасности. СОНБ России следует рассматривать в виде 1 См., напр.: Костенко Н.А. Философия безопасности. Новосибирск, 1998 и др. совокупности государственной и негосударственной (общественной) системы, или формальной и неформальной 1 . Первая – это институты, принимающие участие в процессе выработки и реализации решений в области национальной безопасности, разделяющиеся на организации (исполнительные, законодательные, судебные) и граждан (физические лица). А неформальную часть составляют средства массовой информации, общественность (включая частных лиц), способные оказать влияние на формирование и реализацию обеспечения национальной безопасности. Вопрос 2. Основу государственной СОНБ составляют соответствующие органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Они реализуют меры политического, правового, организационного, экономического, военного и иного характера, направленные на обеспечение безопасности личности, общества и государства. При этом граждане, общественные и иные организации и объединения также являются субъектами обеспечения безопасности, обладающими правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством России. Как мы уже отмечали, это закреплено в ст. 2 Федерального закона «О безопасности», где одним из основных принципов обеспечения безопасности определено взаимодействие органов государственной власти с общественными объединениями и гражданами, а также в ч. 4.ст. 4: «граждане и общественные объединения участвуют в реализации государственной политики в области обеспечения безопасности». Разделение власти осуществлено по горизонтали - на законодательную, исполнительную и судебную; по вертикали - на федеральную, власть субъектов Федерации и местного самоуправления. Организационная структура государственного управления призвана реально обеспечивать 1 См., напр.: Пирумов B.C. Стратегия выживания социума. Системный подход в исследовании проблем геополитики и безопасности. М., 2003. С. 373. права и свободы граждан, т.к. народ носитель суверенитета и единственный источник власти (ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации). В обеспечении национальной безопасности важна роль каждой из ветвей государственной власти, особенно при реализации правоохранительной функции. Законодательная власть: во-первых, определяет компетенцию органов обеспечения правопорядка в государственной системе; во-вторых, законодательно формулирует правовые основы обеспечения правопорядка; втретьих, определяет правовой статус участников общественных отношений в качестве субъектов права; в-четвертых, предусматривает юридическую ответственность за неправомерное поведение лиц, являющихся субъектами права. Исполнительная власть непосредственно осуществляет государственное управление в сфере национальной безопасности, в частности в обеспечении правопорядка. Судебная власть: во-первых, признает восстанавливает субъективное право, правопорядка; во-вторых, возникающее в результате действия констатирует правопорядка и определяет и наличие факта нарушения меры государственного воздействия на правонарушение; в-третьих, является гарантом защиты конституционных прав и свобод граждан. Роль прокуратуры состоит в обеспечении исполнения законодательства о национальной безопасности всеми субъектами ее обеспечения как непременном условии сопоставительном анализе основополагающими эффективности этого нормами и этой других Федерального деятельности. положений закона «О При Стратегии с прокуратуре Российской Федерации» нетрудно заметить практически полное совпадение содержания национальной безопасности с целями и задачами прокуратуры, ее функциями посредством их обеспечения через общеправовые категории законности и правопорядка. Наиболее четким для представления сущности сложной СОНБ является рассмотрение органов государственной власти Российской Федерации по их функциям в области обеспечения национальной безопасности. В первую группу входят органы, основные функции которых связаны с обеспечением безопасности; во вторую - органы, специально созданные для обеспечения безопасности; в третью - комитеты палат Федерального Собрания России, занимающиеся вопросами безопасности; в четвертую - органы, задачи которых заключаются в выявлении и устранении внутренних и внешних угроз безопасности. К первой группе относятся Президент РФ и Правительство РФ. Вопрос 3. Президент Российской Федерации как глава государства является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном ст. 80 Конституции РФ порядке Президент принимает меры по охране суверенитета страны, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. На Президента Конституцией Российской Федерации возложена задача обеспечения единства законодательными, государственной исполнительными и власти, судебными осуществляемой органами, их согласованное функционирование и взаимодействие. «Будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, он нормотворчествует, управляет, разрешает споры, осуществляет конституционный контроль, иными словами, выступает активным «творцом» правового порядка, проводником реформ, в том числе в правоохранительной сфере» 1 . Согласно ст. 8 Федерального закона «О безопасности» Президент РФ определяет основные направления государственной политики в области обеспечения безопасности; утверждает стратегию национальной безопасности и иные концептуальные и доктринальные документы; формирует и возглавляет Совет Безопасности; устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, руководство деятельностью которых он осуществляет; вводит 1 Там же. С. 117. на территории России или ее отдельных местностях чрезвычайное положение; принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации решение о применении специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности, меры по защите граждан от преступных и иных противоправных действий, по противодействию терроризму и экстремизму; решает вопросы, связанные с обеспечением защиты информации и государственной тайны, населения от чрезвычайных ситуаций; осуществляет иные полномочия в области обеспечения безопасности, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами. Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России 1 ; определяет основные направления военной политики РФ; утверждает военную доктрину Российской Федерации 2 ; осуществляет руководство Вооруженными Силами Российской Федерации; в случаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии против России, возникновения вооруженных конфликтов, объявляет общую или частичную мобилизацию 3 , вводит на территории страны военное положение; утверждает федеральные государственные программы вооружения и развития оборонного промышленного комплекса и другие задачи. Таким образом, полномочия Президента Российской Федерации по обеспечению национальной безопасности распространяются на все ее сферы. При этом главными для него являются вопросы государственной и общественной безопасности; обороны; экономической безопасности, включая оборонно-промышленный комплекс; безопасности в социальной сфере; информационной безопасности; деятельность в международной сфере. 1 См.: Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ «Об обороне». См. Военную доктрину Российской Федерации, утвержденную Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г. N 706. 3 Федеральный закон от 26 февраля 1997г. N 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации». 2 Вопрос 4. Правительство Российской Федерации согласно Конституции РФ (ст.110) осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации самостоятельно, руководствуясь требованиями Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации 1 . В соответствии со ст.10 Федерального закона «О безопасности» Правительство Российской Федерации: участвует в определении основных направлений государственной политики в области обеспечения безопасности; формирует федеральные целевые программы в области обеспечения безопасности и обеспечивает их реализацию; устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, руководство осуществляет; организует исполнительной власти, деятельностью обеспечение органов которых федеральных исполнительной власти оно органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления средствами и ресурсами, необходимыми для выполнения задач в области обеспечения безопасности; осуществляет иные полномочия в области обеспечения безопасности. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» конкретизирует полномочия Правительства по обеспечению обороны и государственной безопасности России. Согласно ст.20 этого закона Правительство Российской Федерации организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований; обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям; обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в 1 См.: Федеральный конституционный закон Правительстве Российской Федерации». Ст.2. от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности; принимает меры по охране Государственной границы Российской Федерации; руководит гражданской обороной. Обеспечение экологической безопасности является составной частью полномочий Правительства Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды (ст. 18 Закона), а полномочия в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью (ст. 19 Закона) предполагают, в частности, участие Правительства Российской Федерации в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства. Вопрос 5. Ко второй группе органов относится Совет Безопасности Российской Федерации (СБ), правовой статус которого согласно ст.83 Конституции Российской Федерации должен определяется федеральным законом, который, к сожалению, не принимается уже 15 лет 1 . СБ Российской Федерации является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности 2 . Согласно ст.14 Федерального закона «О безопасности» основными задачами СБ Российской Федерации являются: 1 На это обстоятельство неоднократно обращалось внимание в информационноаналитических докладах, подготовленных Генеральному прокурору РФ Научноисследовательским институтом Академии Генеральной прокуратуры РФ (см., напр.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации за 2003г. М., 2004. С. 104; за первое полугодие 2005г. М., 2005. С. 68). 2 Федеральный закон «О безопасности». Ст.13. обеспечение условий для осуществления Президентом РФ полномочий в области обеспечения безопасности; формирование государственной политики в области обеспечения безопасности и контроль за ее реализацией; прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности, оценка военной опасности и военной угрозы, выработка мер по их нейтрализации; подготовка предложений Президенту Российской Федерации о мерах по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и преодолению их последствий, о применении специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности, о введении, продлении и об отмене чрезвычайного положения; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации по реализации принятых Президентом РФ решений в области обеспечения безопасности; оценка эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности. Возглавляет и формирует СБ в соответствии с Конституцией России и Федеральным законом «О безопасности» Президент РФ. В состав СБ входят: Председатель СБ, которым по должности является Президент России; Секретарь СБ; постоянные члены СБ и члены СБ, включаемые в состав СБ и исключаемые из него Президентом по представлению Секретаря СБ. Секретарь СБ входит в число постоянных членов СБ. Полагаем, что в Федеральном законе «О безопасности» в положении, определяющем состав СБ, постоянных необходимо отразить право назначать членов СБ Президентом России из числа руководителей федеральных министерств и ведомств, участвующих в обеспечении национальной безопасности (Министерство обороны, ФСБ, МВД, СВР, МИД, Минюста, Министерства финансов Российской Федерации). Иные должностные лица могут быть утверждены Президентом РФ в качестве членов СБ. Также в законе следует закрепить, что постоянными членами СБ являются Председатель Совета Федерации и Председатель Государственной Думы Российской Федерации, а также представители субъектов Федерации и другие должностные лица в зависимости от содержания рассматриваемых вопросов. Важной задачей СБ является координация деятельности органов исполнительной власти в процессе реализации принятых решений в области обеспечения безопасности. СБ координирует деятельность ведомств, но не вмешивается в осуществление их функций. Организационно-техническое и информационное обеспечение деятельности СБ осуществляет аппарат СБ. Поскольку направлениям, СОНБ то для разветвлена принятия по решений многим в функциональным области национальной безопасности она предполагает создание ряда межведомственных уровней, в качестве которых выступают различные межведомственные комиссии при Президенте и Правительстве РФ. СБ в соответствии с основными направлениями его деятельности образует межведомственные комиссии1 : по проблемам стратегического планирования; по безопасности в экономической и социальной сфере по общественной безопасности, по экологической безопасности, по информационной безопасности и др. С учетом специфики деятельности определенной комиссии утверждаются конкретные положения о межведомственных комиссиях. В частности, на межведомственную комиссию по общественной безопасности возлагаются: анализ, оценка и прогнозирование состояния преступности, коррупции и иных противоправных явлений в целях обеспечения общественной безопасности; рассмотрение проектов федеральных целевых программ, направленных на борьбу с преступностью, коррупцией и обеспечение общественной безопасности, оценка их эффективности; изучение зарубежного опыта борьбы с преступностью и коррупцией 1 и Указ Президента РФ от 28 октября 2005г. №1244 «О межведомственных комиссиях Совета Безопасности Российской Федерации». другие функции. Генеральный прокурор Российской Федерации входит в состав этой комиссии по должности с учетом задач и функций, возложенных законом на прокуратуру. Межведомственные комиссии СБ являются основными рабочими органами СБ. В зависимости от возлагаемых на них задач они могут создаваться по функциональному постоянной или временной или основе. региональному Постоянные признаку на межведомственные комиссии осуществляют подготовку предложений и рекомендаций СБ по основным направлениям государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства, являются одним из механизмов координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, других государственных органов по выполнению федеральных целевых программ и решений СБ. В случае необходимости чрезвычайных ситуаций и выработки решений по предотвращению ликвидации их последствий, отдельным проблемам обеспечения стабильности и правопорядка в обществе и государстве, и защите конституционного строя, суверенитета территориальной целостности Российской Федерации СБ может создавать временные межведомственные комиссии. Межведомственные комиссии и аппарат СБ осуществляют задачи, определенные законодательством 1 . В аппарате СБ временно или постоянно работают эксперты, специализируются по определенным проблемам 2 . В целях которые научно- методологического обеспечения деятельности СБ образован Научный совет при Совете Безопасности Российской Федерации 3 . 1 Положение об аппарате Совета безопасности РФ, утв. Указом Президента РФ от 07.06.2004 №726. 2 См.: Исследования по безопасности/ Под ред. Никанорова С.П., М.: Концепт, 1998. С.62-63. 3 Положение о Научном совете при Совете Безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 19 февраля 2005г. №182; от 21 января 2011г. №73. В Федеральном законе «О безопасности» отмечается, что в целях реализации задач и функций СБ Президентом РФ могут создаваться рабочие органы СБ и аппарат СБ. На наш взгляд, следует дополнить закон положением о том, что межведомственные комиссии СБ создаются и работают на общественных началах как единая система с общими организационными основами и принципами с целью координации на межведомственном уровне изучения проблем обеспечения национальной безопасности и подготовки предложений по их решению. Однако отсутствие координации деятельности межведомственных комиссий между собой обусловливает параллелизм и проблем безопасности. дублирование предложений по решению Представляется целесообразным создание определенного органа централизованного управления межведомственными комиссиями при СБ. В соответствии со ст. 18 Федерального закона «О безопасности» решения СБ принимаются на его заседаниях и совещаниях постоянными членами СБ в порядке, определяемом Президентом РФ. Межведомственные комиссии могут играть роль органа по коллегиальной выработке долгосрочных и среднесрочных политик в области обеспечения различных аспектов безопасности. Однако установленная периодичность заседаний комиссий не позволяет рассматривать их в качестве органов выработки оперативных решений и даже краткосрочных политик. Вопрос 6. Самостоятельную третью группу структур составляют комитеты Федерального Собрания России, занимающиеся вопросами национальной безопасности. Не вызывает сомнений, что национальную безопасность невозможно обеспечить без надежной законодательной основы, надежного государственного контроля и надзора за исполнением законов. Именно законодательство призвано создать в стране такой правовой режим, который наилучшим образом способствует обеспечению национальной безопасности. Его реальным претворением в жизнь должны заниматься все соответствующие государственные структуры, включая прокуратуру. Законодательную базу в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации формирует Федеральное Собрание Российской Федерации. Из его материалов следует, что «законодательная основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации создана, активно реализуется и постоянно совершенствуется. Приняты федеральные законы, направленные на борьбу с терроризмом и экстремизмом, на противодействие коррупции и незаконной миграции, обеспечение экономической, информационной и иной безопасности» 1 . Необходимо учитывать, что оборона и безопасность (ст. 71 Конституции) находятся в ведении Российской Федерации, а в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72) только отдельные вопросы обеспечения национальной безопасности, а именно: защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий и др. В системе государственных органов Федеральное Собрание РФ обладает конституционно закрепленными контрольными парламентскими полномочиями. Например, утверждение Указов Президента РФ о введении военного положения, чрезвычайного положения; назначение на соответствующие должности кандидатур, предлагаемых Президентом РФ. В соответствии с Федеральным законом «О безопасности» (ст.9) Совет Федерации РФ: рассматривает принятые Государственной Думой РФ федеральные законы в области обеспечения безопасности; утверждает указ 1 См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2006 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации»/ Под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М., 2007. С.182. Президента РФ о введении чрезвычайного положения. Государственная Дума РФ принимает федеральные законы в области обеспечения безопасности. В соответствии со ст. 101 Конституции России на постоянной основе действуют комитеты по безопасности (в Государственной Думе) и по вопросам безопасности и обороны (в Совете Федерации) во взаимодействии с соответствующими подразделениями их аппаратов (информационно- аналитическим управлением Совета Федерации и аналитическим центром Государственной Думы). Так, в Совете Федерации имеются комитеты, связанные с решением вопросов обеспечения различных аспектов национальной безопасности: по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, денежной эмиссии, налоговой политике и таможенного регулирования; делам СНГ; международным делам; вопросам безопасности и обороны; социальной политике; аграрной политике; вопросам науки и техники; экономической реформе, собственности и имущественных отношениях 1 . В Государственной Думе – комитеты по: конституционному законодательству и государственному строительству; гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству; труду и социальной политике; экономической бюджету политике и и налогам; финансовому предпринимательству; рынку; собственности; промышленности; строительству и земельным отношениям; науке и наукоемким технологиям; энергетике, транспорту; обороне; безопасности; международным делам; делам СНГ и др. 2 Вопрос 7. К четвертой группе относятся все министерства и ведомства, осуществляющие задачи по выявлению и устранению угроз национальной безопасности. К ним, прежде всего, можно отнести федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ), являющиеся самой многочисленной 1 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 14 января 1994г. «Об образовании комитетов Совета Федерации»//Российская газета, 26 января 1994г.; «О регламенте Совета Федерации Федерального Собрания РФ»// СЗ РФ. 1996. №7. Ст.655. 2 Постановление Государственной Думы РФ «Об образовании комитетов Государственной Думы Федерального собрания РФ» // СЗ РФ. 2000. №4. Ст.361. группой органов обеспечения национальной безопасности. Они осуществляют реализацию законов, решений Президента и Правительства России в области национальной безопасности в пределах своей компетенции и разрабатывают Функциональная национальной нормативные значимость безопасности правовые акты исполнительной проявляется в в власти области 1 . этой в обеспечении следующем. Во-первых, исполнительная власть реализует наибольший объем правоприменительных полномочий в сфере национальной безопасности, поскольку в ее систему входят государственные органы, специально созданные для обеспечения национальной безопасности. Во-вторых, в систему исполнительной власти входят государственные органы, осуществляющие контроль над законностью и надзор за функционированием подведомственных им структур. В-третьих, органы исполнительной власти наделены широкими полномочиями в сфере административной юрисдикции 2 . Как известно, понятие «исполнительная власть» введено в научный и практический оборот вместо понятия «государственное управление» Конституцией 1993 г., но само определение исполнительной власти отсутствует. Под исполнительной властью часто понимают систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение3 . Однако многие органы исполнительной власти (особенно правоохранительные органы) используют в своей деятельности не только административное, но и уголовноправовое, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное и другие виды принуждения. Именно эти органы составляют основные объекты прокурорского надзора за исполнением законов. 1 Указ Президента от 12 мая 2008г. №724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» (от 04 января 2011 № 86). 2 См.: КоАП РФ (гл.23), где перечислены органы исполнительной власти, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. 3 См.: Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С.31. Существуют различные понятия органов исполнительной власти. Иногда такие органы сами по себе признаются исполнительной властью (например, исполнительная власть представляется как «система органов государственного управления (правительство, министерства и т.д.)»1 . В российском законодательстве используются в качестве тождественных понятий: «орган исполнительной власти», «исполнительные органы», «государственные органы управления», «органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление». В ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации отмечается, что «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам Федерации и субъектов совместного ведения Российской Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации». Существуют различные мнения и об органах исполнительной власти местного самоуправления. Органы исполнительной власти по своей государственной природе отличаются от органов исполнительной власти местного самоуправления, а по функциональному назначению - от органов других ветвей государственной власти, а также от организаций, которые, как таковые, не являются субъектами управления (государственных предприятий, учреждений). Однако благодаря местному самоуправлению сохраняется системность государственного управления, поскольку определенное место в организационной структуре оно занимает государственного управления. С одной стороны местное самоуправление связано с населением, с другой - с органами государственной власти России и субъектов Федерации. В ст. 11 Федерального закона «О безопасности» отмечается, что ФОИВ выполняют задачи в области обеспечения безопасности в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и 1 См., напр.: Советский энциклопедический словарь. М., 1980. Правительства Российской Федерации. На наш взгляд, в полномочия ФОИВ следует включить осуществление в пределах своей компетенции системы мероприятий по обеспечению национальной безопасности, а также представление в СБ необходимой информации и предложений по обеспечению национальной безопасности. Представляется также важным законодательное закрепление обязательности рассмотрения министерствами и ведомствами предложений и рекомендаций, выработанных межведомственными комиссиями СБ. В результате разделения функций систему ФОИВ можно представить как совокупность трех подсистем: органы, находящиеся в непосредственном ведении Президента Российской Федерации, и органы, находящиеся в непосредственном ведении Правительства Российской Федерации (с отнесенными к подведомственности этих органов другими структурными звеньями управления); органы, находящиеся в непосредственном ведении министерств. Система ФОИВ России представляет собой трехуровневую систему: федеральные министерства; федеральные службы и федеральные агентства. Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента; функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, - постановлением Правительства РФ. Федеральное министерство является ФОИВ, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в установленной актами Президента и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр). Федеральная служба является ФОИВ, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы России, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Федеральное агентство является ФОИВ, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа. Руководители осуществляет ФОИВ, руководство деятельностью которых Президент России, и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом России. Порядок взаимодействия между ФОИВ, руководство деятельностью которых осуществляет Президент России, а также порядок их взаимодействия с иными ФОИВ устанавливаются Президентом России. Положения о ФОИВ, руководство деятельностью которых осуществляет Президент России, утверждаются Президентом. Руководители федеральных служб, федеральных агентств, за исключением руководителей (их заместителей) федеральных служб, федеральных осуществляет агентств, Президент руководство России, деятельностью назначаются на которых должность и освобождаются от должности Правительством России по представлению федеральных министров, осуществляющих координацию и контроль деятельности федеральных служб, федеральных агентств. К основным министерствам и ведомствам, напрямую связанным с решением вопросов обеспечения национальной безопасности России, относятся: Министерство обороны (МО), Министерство внутренних дел (МВД), Федеральная служба безопасности (ФСБ), Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС), Служба внешней разведки (СВР), Федеральная служба охраны (ФСО), Министерство иностранных дел (МИД), Государственная фельдъегерская служба, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, Федеральная таможенная служба, Федеральная миграционная служба, Федеральное агентство специального строительства, Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации. Кроме того, к ним можно отнести такие министерства Российской Федерации, как Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство финансов, Министерство экономического развития и торговли, Министерство юстиции, Министерство промышленности и энергетики, Министерство природных ресурсов. К основным органам обеспечения национальной безопасности следует также отнести Генеральную прокуратуру РФ и Верховный Суд России, так как они напрямую и универсально связаны с исполнением законов в деятельности по обеспечению безопасности личности, общества и государства. Крупнейшим органом государственной системы обеспечения национальной безопасности является Министерство обороны России 1 . В соответствии с Положением МО России осуществляет функции по выработке и реализации регулированию государственной в области политики, обороны, федеральными конституционными а также нормативно-правовому иные установленные законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации функции в этой области. Минобороны России является органом управления Вооруженными Силами России. МО России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству, Федеральной службы по оборонному заказу, Федеральной службы по техническому и экспортному контролю и Федерального агентства специального строительства. 1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 16 августа 2004г. № 1082 «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации». Основными задачами Министерства обороны Российской Федерации являются: выработка и проведение государственной политики в области обороны; нормативно-правовое регулирование в области обороны; нормативно-правовое регулирование деятельности Вооруженных Сил и подведомственных Минобороны России федеральных органов исполнительной власти; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам обороны, координация деятельности войск, воинских формирований и органов по выполнению задач в области обороны, а также координация строительства войск и воинских формирований; координация и контроль деятельности подведомственных Минобороны России федеральных органов исполнительной власти; организация применения Вооруженных Сил в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами и международными договорами Российской Федерации; поддержание в необходимой готовности Вооруженных Сил; осуществление мероприятий по строительству Вооруженных Сил; обеспечение социальной защиты военнослужащих, лиц гражданского персонала Вооруженных Сил, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей; выработка международного и реализация военного государственной сотрудничества политики Российской в области Федерации с иностранными государствами и международными организациями и военнотехнического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями. Вооруженные Силы РФ представляют собой государственную военную организацию, составляющую основу обороны России и предназначенную для отражения агрессии, направленной против страны, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории России, а также для выполнения задач в соответствии с международными договорами. войска, воинские формирования и органы Другие участвуют совместно с Вооруженными Силами России в отражении агрессии против государства в соответствии с Планом применения Вооруженных Сил Российской Федерации 1 . Министр обороны является постоянным членом СБ. Основным органом оперативного управления войсками и силами флота МО России является Генеральный Штаб, в функции которого входит разработка планов применения Вооруженных Сил, мобилизационных планов, планов оперативного оборудования территории, предложений по военной доктрине и строительству Вооруженных Сил. Он организует разведывательную деятельность в интересах обороны, мобилизационную подготовку, поддерживает необходимую военную готовность Вооруженных Сил, организует оперативную подготовку штабов и войск, осуществляет военно-научные исследования оперативно-стратегического Начальник Генерального Штаба является характера 2 . главным военным советником Президента России. Согласно Военной доктрине для современной России с особой остротой стоит проблема обеспечения национальной безопасности в военной сфере 3 . Целью государственной политики Российской Федерации по военному строительству является построение системы военной безопасности государства, способной обеспечить эффективную оборону страны и вооруженную защиту жизненно важных интересов Российской Федерации. В этой связи, Комитетом Совета Федерации по обороне и безопасности остро ставится вопрос о том, что в законодательном обеспечении военной безопасности военного 1 назрела строительства необходимость и разработки регулирования целостной системы взаимоотношений военной См.: Федеральный закон от 6 февраля 1997г. N 27-ФЗ «О внутренних войсках МВД РФ». Закон Российской Федерации «Об обороне». Ст.16. 3 Указ Президента РФ от 21 апреля 2000 №706 «Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации». 2 организации государства с обществом. При этом специалисты полагают: чтобы выйти на необходимый уровень решения приоритетных задач в области национальной безопасности в военной сфере, представляется крайне важным: провести своеобразную инвентаризацию (и даже ревизию с целью установления соответствия) как принятых и введенных в действие основополагающих документов, так и подготовленных или готовящихся к принятию документов. Приоритетным направлением деятельности органов государственного управления военной сферой следует считать военную реформу, а в ней – реформу Вооруженных Сил с учетом реального социального, экономического, финансового, геополитического, внешнеполитического и иных аспектов положения страны, национально-психологических качеств российского общества, исторического опыта и вероятных перспектив развития военного дела в стране и в мире. В интересах повышения эффективности государственного управления оборонной (военной) сферой необходимо обеспечить оптимизацию усилий научных и силовых структур, обобщить опыт перестройки военного образования в стране, обратив особое внимание на повышение его качественных параметров с учетом как отечественного, так и мирового опыта. В документах Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации отмечается, что «действующая сегодня нормативная правовая база военного строительства и функционирования военной организации государства нуждается в дальнейшем совершенствовании и развитии» 1 . Несмотря на то что оборона страны обеспечивается всей совокупностью имеющихся в ее распоряжении средств, особое место принадлежит 1 См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2006г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации»/ Под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М., 2007. С.184, 185. Вооруженным Силам, боевая мощь которых непосредственно направлена на сдерживание и пресечение агрессии 1 . Одним из основных субъектов обеспечения национальной безопасности является Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России), осуществляющее функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также по выработке государственной политики в сфере миграции 2 . Деятельность системы МВД России неразрывно связана с жизнедеятельностью общества и государства, следовательно, формирование целей развития системы МВД России должно способствовать общему процессу развития целей обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а во главе угла находится способность обеспечить безопасность и надежность общественных отношений3 . МВД России осуществляет функции по обеспечению национальной безопасности в тесном взаимодействии с другими федеральными государственной власти органами субъектов исполнительной власти, Федерации, органами общественными объединениями, а также взаимодействует с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями. В феврале 2011 г. принят новый Федеральный закон «О полиции» 4 , в котором представлено предназначение полиции - защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства; противодействие преступности; охрана общественного порядка, собственности; обеспечение общественной безопасности. Полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. 1 Макаренко И.К. Военная организация Российской Федерации (проблемы, пути решения). М., 2007. С. 24. 2 См.: Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011г. №248 «Вопросы Министерства внутренних дел»//Рос. газ. 2011г. 2 марта. 3 См., подробнее: Кардашова И.Б. МВД России в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Дис. д-ра юрид. наук. М., 2007. 4 Федеральный закон от 7 февраля 2011г. №3-ФЗ «О полиции»// Рос. газ. №5401. 2011г. 8 февраля. Деятельность полиции осуществляется по основным направлениям: защита личности, общества, государства от противоправных посягательств; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам; административных розыск лиц; производство по делам об правонарушениях, исполнение административных наказаний; обеспечение правопорядка в общественных местах; обеспечение безопасности дорожного движения; контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия; контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности; охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе; государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц; осуществление экспертно-криминалистической деятельности. По решению Президента Российской Федерации сотрудники полиции могут участвовать в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности. Основными приоритетами для полицейских являются борьба с терроризмом, коррупцией и экстремизмом. Важной новацией закона о полиции является ст.9, в которой закрепляется, что полиция при осуществлении своей деятельности стремится обеспечивать общественное доверие к себе и поддержку граждан, а действия сотрудников полиции должны быть обоснованными и понятными для граждан. Изменена профессиональная идеология органов внутренних дел – она становится действительно правоохранительной, полиция будет не «карающим мечом державы», а станет в первую очередь защищать права и свободы человека1 . 1 Фалалеев М. Полиция и Закон// Рос. газ. 2011. 10 февраля. Основными подразделениями центрального аппарата МВД России являются 1 : Главное командование внутренних войск; Следственный департамент; Главное управление вневедомственной охраны; Главное управление по обеспечению безопасности дорожного движения; Главное управление по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; Главное управление по противодействию экстремизму; Главное управление собственной безопасности; Главное управление на транспорте; Главное управление уголовного розыска; Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции; Департамент государственной службы и кадров; Департамент делопроизводства и работы с обращениями граждан и организаций; Департамент информационных технологий, связи и защиты информации; Департамент по материально-техническому и медицинскому обеспечению; Департамент по финансово-экономической политике и обеспечению социальных гарантий; Договорно-правовой департамент; Организационно-аналитический департамент; Национальное центральное бюро Интерпола; Контрольно-ревизионное управление; Оперативное управление; Организационно-штатное управление; Управление по взаимодействию с институтами гражданского общества и средствами массовой информации; Управление по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной деятельности подразделений защите; Управление специального по назначения обеспечению и авиации; Управление по обеспечению безопасности крупных международных и массовых спортивных мероприятий; Управление оперативно-разыскной информации; Управление по организации дознания. Предельная штатная численность органов внутренних дел, финансируемая за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета составляет 1 106 472 единиц; в том числе сотрудников органов внутренних 1 См.: Указ Президента РФ от 1 марта 2011г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации». дел – 907 630 чел., федеральных государственных гражданских служащих – 5 000 чел.; работников – 193 842 чел. 1 Основными задачами МВД России являются: разработка и реализация государственной политики государственной в сфере внутренних дел, а также разработка политики в сфере миграции; нормативно-правовое регулирование в сфере внутренних дел; обеспечение защиты жизни, здоровья и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности; управление органами внутренних дел обеспечение социальной внутренних дел, и и внутренними правовой военнослужащих войсками защиты внутренних МВД России; сотрудников органов войск, федеральных государственных гражданских служащих системы МВД России, а также социально-правовое обеспечение работников системы МВД России, граждан, уволенных со службы, членов их семей. Территориальными органами МВД России являются: а) на окружном уровне - главные управления МВД РФ по федеральным округам, управления на транспорте МВД России по федеральным округам; б) на межрегиональном уровне - оперативные бюро МВД России, центры специального назначения МВД России, линейные управления МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте; в) на региональном уровне - министерства внутренних дел по республикам, главные управления, управления МВД России по иным субъектам Федерации; г) на районном уровне - управления, отделы МВД России по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, управления, отделы МВД России по закрытым 1 административно-территориальным образованиям, на особо См.: Указ Президента РФ от 1 марта 2011г. № 252 «О предельной штатной численности органов внутренних дел Российской Федерации». важных и режимных объектах, линейные отделы МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, Управление МВД России на комплексе «Байконур». Важной структурой МВД России, на которую непосредственно возложено решение вопросов обеспечения национальной безопасности, являются внутренние войска МВД России 1 . Основными задачами внутренних войск является оказание содействия органам внутренних дел в охране общественного порядка, обеспечение общественной безопасности и правового режима чрезвычайного положения, охрана государственных объектов, а также участие в территориальной обороне. В системе специализированных ФОИВ обширными полномочиями обладает Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России) 2 , осуществляющая государственное управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации, борьбы с терроризмом, защиты и охраны государственной границы, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов, обеспечивающая информационную безопасность Российской Федерации и непосредственно реализующая основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности, определенные законодательством Российской Федерации, а также координирующая контрразведывательную деятельность федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на ее осуществление. Государство и общество в целом не могут игнорировать «процессы, связанные с нарастанием внутренних противоречий и необходимостью вовремя противодействовать любым посягательствам на конституционный строй, актам терроризма и политического экстремизма, нарушению прав 1 См.: Кардашова И.Б., Говорин М.В. Роль внутренних войск в области обеспечения национальной безопасности РФ. Проблемы совершенствования деятельности ОВД и ВВ в особых условиях: Сборник научных трудов №227. М., 2009. 2 См. Указ Президента РФ от 11 августа 2003г. №960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации». человека». Но при этом считается необходимым «уйти от всеобъемлющего контроля за обществом и силового воздействия на субъектов общественнополитической жизни», что «характерно для политического сыска», «а сконцентрировать деятельность спецслужбы на выявлении, предупреждении и пресечении именно этих преступных действий», определяя это в качестве одной из «важнейших функций в деятельности органов безопасности, которую можно охарактеризовать как «внутреннюю разведку» 1 . Под правовой регламентацией управления в органах безопасности понимается организационная формализация статуса систем управления и процессов их функционирования путем установления правовых правил, с помощью которых организационные создаются, условия поддерживаются успешной и деятельности развиваются различных организационных звеньев 2 . ФСБ России для выполнения своих задач создает в установленном порядке структурные подразделения, территориальные органы безопасности, органы безопасности в войсках, пограничные органы, другие органы безопасности, подразделения и организации, необходимые для реализации задач, возложенных федеральным законодательством на органы безопасности, центры специальной подготовки, авиационные подразделения, а также подразделения специального назначения. ФСБ возглавляет директор, назначаемый освобождаемый от нее Президентом России, на должность и на правах федерального министра, являющийся постоянным членом СБ. ФСБ не имеет в своем составе подведомственных войск. В нем предусмотрены коллегиальные формы деятельности, ограниченные рекомендательными функциями 3 . осуществляют 1 совещательными или Контроль за деятельностью ФСБ Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство, Рыжак Н.И. Правовое регулирование деятельности спецслужб в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Монография. Изд. 2-е, испр. и доп. М., 2000. С. 130. 2 См. подр.: Махинин В.И. Основы управления в органах безопасности. М., 2001. С. 120. 3 См. Положение о Федеральной службе безопасности РФ. Утв. Указом Президента РФ от 6 июля 1998г. №806// СЗ РФ. 1998. №28. Ст.3320. судебные органы, Прокуратура России в пределах их полномочий, определяемых Конституцией РФ и федеральными законами. ФСБ создает территориальные органы безопасности и в войсках 1 . Основными задачами ФСБ России являются: управление органами безопасности, а также организация их деятельности; информирование Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, а также по их поручениям федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации об угрозах безопасности Российской Федерации; организация выявления, предупреждения и пресечения разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации; координация осуществляемых федеральными органами исполнительной власти контрразведывательных мероприятий и мер по обеспечению собственной безопасности; организация выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, осуществление досудебного производства по которым отнесено к ведению органов безопасности; организация в пределах своих полномочий во взаимодействии с федеральными органами государственной власти борьбы с организованной преступностью, коррупцией, контрабандой, легализацией преступных доходов, незаконной миграцией, незаконным оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых и отравляющих веществ, наркотических средств и психотропных веществ, специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, а также противодействия экстремистской 1 См.: Указ Президента РФ «Об утверждении Положения об управлениях (отделах) ФСБ РФ, в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах (органах безопасности и войсках)// Рос. газ. 2000. 12 фев. деятельности, в том числе формирований, преступных общественных объединений, деятельности сообществ и ставящих незаконных групп, своей вооруженных отдельных целью лиц и организацию вооруженного мятежа, насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации, насильственный захват или насильственное удержание власти; организация и осуществление борьбы с терроризмом и обеспечение борьбы с диверсионной деятельностью; осуществление в пределах своих полномочий разведывательной деятельности; организация в пределах своих полномочий и во взаимодействии с органами внешней разведки Российской Федерации добывания и обработки разведывательной информации; организация осуществления мер, отнесенных федеральным законодательством к полномочиям федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области защиты и охраны государственной границы; обеспечение в пределах своих полномочий защиты сведений, составляющих государственную тайну, и противодействия иностранным организациям, осуществляющим техническую разведку; организация оказания содействия федеральным органам государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в реализации мер, осуществляемых в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации, повышения ее экономического, научно-технического и оборонного потенциала; формирование и реализация в пределах своих полномочий государственной и научно-технической политики в области обеспечения информационной безопасности; организация в пределах своих полномочий обеспечения криптографической и инженерно-технической безопасности информационно- телекоммуникационных систем, а также систем шифрованной, засекреченной и иных видов специальной связи в Российской Федерации и ее учреждениях за рубежом. В целом правовую основу деятельности Федеральной службы безопасности составляют более 100 законов и около 150 подзаконных актов, в той или безопасности иной степени государства регламентирующие (Закон РФ «Об вопросы обеспечения оперативно-розыскной деятельности в РФ», уголовное и уголовно-процессуальное законодательство России) 1 . Анализируя содержание нормативных актов, регламентирующих деятельность ФСБ, целый ряд специалистов 2 приходит к выводу, что Положение о ФСБ России закрепляет ее задачи и функции, однако не содержит норм о полном статусе (обязанностях, правах, ограничениях и ответственности). Такое мнение во многом справедливо. Федеральный закон «О федеральной службе безопасности» не содержит статьи, посвященной конкретно задачам органов ФСБ, а их основные функции называет основными направлениями их деятельности. Вместе с тем названный закон определяет обязанности и права органов ФСБ. С учетом этого для определения конкретных полномочий ФСБ России необходимо внимательно изучить их функции, которые определяют характер полномочий, а для оценки полномочий ФСБ России необходимо иметь в виду положения гл.3 Федерального закона «О федеральной службе безопасности». Составной частью сил обеспечения безопасности Российской Федерации является Служба внешней разведки Российской Федерации (СВР), которая призвана защищать безопасность личности, общества и государства от внешних угроз с использованием присущих ей методов и средств. В 1 ФСБ России. Правовое регулирование деятельности федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: Науч.практич. комментарий / Под ред. В.Н. Ушакова, И.Л. Трунова. М., 2006. С. 30. 2 См.: Редкоус В.М. Законодательное обеспечение национальной безопасности в государствах-участниках СНГ и его учет в российских условиях. Пятигорск, 2008. С.50; Рыжак Н.И. Правовое регулирование деятельности спецслужб в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Монография. М., 2000. С. 127 и др. соответствии с Федеральным законом «О внешней разведке» 1 внешняя разведка России как совокупность специально создаваемых государством органов (органов внешней разведки) является составной частью сил обеспечения безопасности России и призвана защищать безопасность личности, общества и государства от внешних угроз с использованием определенных законом методов и средств. Необходимость осуществления разведывательной деятельности определяют в пределах своих полномочий Президент России и Федеральное Собрание, исходя из невозможности или нецелесообразности обеспечения безопасности иными способами. В соответствии с задачами, определенными законом, в современных условиях внешняя разведка должна направлять свои усилия на решение узловых проблем, потенциально чреватых международными конфликтами и могущих при неблагоприятном развитии событий как в ближайшей, так и в отдаленной перспективе представлять непосредственную опасность для государства и общества. В состав сил обеспечения безопасности Российской Федерации входит Федеральная служба осуществляющая охраны функции по Федерации (ФСО) 2 , государственной политики, Российской выработке нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, президентской, правительственной и иных видов специальной связи и информации, предоставляемых федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и другим государственным органам. Основными задачами ФСО России являются обеспечение безопасности объектов государственной охраны в местах их постоянного и временного пребывания и на трассах проезда; прогнозирование и выявление угрозы жизненно 1 важным интересам объектов государственной охраны, См.: Федеральный закон «О внешней разведке» от 10 января 1996 года N 5-ФЗ// СЗ РФ. 1996. №3.Ст.143. 2 См.: Указ Президента РФ от 7 августа 2004 г. № 1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации». осуществление комплекса мер по предотвращению этой угрозы; предупреждение, выявление и пресечение противоправных посягательств на объекты государственной охраны и охраняемые объекты; предупреждение, выявление и пресечение преступлений и иных правонарушений на охраняемых объектах, в местах постоянного и временного пребывания объектов государственной охраны и на трассах их проезда; защита охраняемых объектов; участие в пределах своих полномочий в борьбе с терроризмом; организация и обеспечение эксплуатации, безопасности, совершенствования специальной связи и информации, предоставляемых государственным органам; участие в разработке и реализации мер по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации, противодействию техническим разведкам и защите сведений, составляющих государственную тайну; осуществление государственной политики в области правовой информатизации Российской Федерации и координация работ, производимых в этой сфере; информационно-аналитическое информационно-технологическое обеспечение государственных и органов, техническое обслуживание и программное сопровождение информационнотелекоммуникационных систем и ситуационных центров, а также информационное обеспечение управления государством в военное время и при чрезвычайных ситуациях; обеспечение собственной безопасности. Одним из крупнейших органов государственной СОНБ, руководитель которого входит в СБ, является Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС) 1 . Оно осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и 1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий». безопасности людей на водных объектах. МЧС России осуществляет управление, координацию, контроль и реагирование в области гражданской обороны, защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. МЧС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через входящие в его систему: региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации; Государственную противопожарную службу МЧС; войска гражданской обороны; Государственную инспекцию по маломерным судам МЧС; аварийно-спасательные и поисково- спасательные формирования и иные учреждения и организации, находящиеся в ведении МЧС России. Для решения гуманитарных задач за пределами Российской Федерации из части сил системы МЧС России создается российский национальный корпус чрезвычайного гуманитарного реагирования. МЧС России возглавляет министр, назначаемый освобождаемый на должность и от должности Президентом России. Министр руководит войсками гражданской обороны и является первым заместителем начальника гражданской обороны Российской Федерации. Основными задачами МЧС России являются: выработка и реализация государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, а также безопасности людей на водных объектах в пределах компетенции МЧС России; организация подготовки и утверждения в установленном порядке проектов нормативных правовых актов в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах; осуществление управления в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах, а также управление деятельностью федеральных органов исполнительной власти в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; осуществление нормативного регулирования в целях предупреждения, прогнозирования и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций и пожаров, а также осуществление специальных, разрешительных, надзорных и контрольных функций по вопросам, отнесенным к компетенции МЧС России; осуществление деятельности по организации и ведению гражданской обороны, экстренному реагированию при чрезвычайных ситуациях, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожаров, обеспечению безопасности людей на водных объектах, а также осуществление мер по чрезвычайному гуманитарному реагированию, в том числе за пределами Российской Федерации. Основным внешнеполитическим органом государственной системы обеспечения национальной безопасности России является Министерство иностранных дел Российской Федерации (МИД) 1 , которое осуществляет «государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями» 2 . Задачами МИД является: разработка общей стратегии внешней политики и представление соответствующих предложений Президенту Российской Федерации; реализация внешнеполитического курса России; координация 1 Указ Президента РФ от 11 июля 2004 года N 865 «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации». 2 Указ Президента РФ от12 марта 1996г. №375 «О координирующей роли Министерства иностранных дел РФ и проведении единой внешнеполитической линии РФ»// СЗ РФ. 1996. №12. Ст.1061. международных связей субъектов дипломатическими средствами Федерации; защиты суверенитета, обеспечение безопасности, территориальной целостности, других интересов Российской Федерации на международной арене; защита прав и интересов граждан и юридических лиц РФ за рубежом; обеспечение дипломатических и консульских отношений России с иностранными государствами, сношений с международными организациями; координация деятельности и контроль над работой других федеральных органов исполнительной власти в целях обеспечения проведения единой политической линии в отношениях с иностранными государствами и международными организациями. Министр иностранных дел является одним из главных советников Президента при определении, формулировке и осуществлении внешней политики, постоянным членом СБ России. Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативноправовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере исполнения уголовных наказаний, адвокатуры и нотариата, обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрации общественных объединений, религиозных организаций и политических партий1 . Министерство проводит юридическую экспертизу правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов заказчика межгосударственной Федерации, и функции генерального системы правовой информатизации в России 2 . Министерство возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом России по представлению Председателя Правительства России. 1 См.: Указ Президента РФ от 13 октября 2004г. «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» №1313 2 Постановление Правительства РФ от 3 июня 1995 г. N 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции РФ». Остальные органы исполнительной власти, участвующие в решении задач обеспечения национальной безопасности Российской Федерации по направлениям деятельности, можно разделить на группы. Во-первых, это министерства и ведомства, сфера деятельности которых затрагивает проблемы экономической безопасности. К ним относятся Министерство финансов (в которое входит Федеральная налоговая служба), Федеральная таможенная федеральным служба. органом Федеральная таможенная исполнительной власти, служба является осуществляющим в соответствии с законодательством России функции по контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями1 . Ко второй группе можно отнести ведомства, занимающиеся вопросами, непосредственно влияющими на состояние обороноспособности страны, Министерство промышленности и торговли, Министерство экономического развития, Министерство транспорта и целый ряд других органов исполнительной власти. Третья группа – это министерства и ведомства, в функции которых входит решение вопросов обеспечения экологической безопасности и охраны здоровья населения. Это, прежде всего, Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство природных ресурсов и экологии, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и др. К четвертой группе можно отнести Министерство культуры, Министерство образования и науки, Министерство сельского хозяйства, Министерство связи и массовых коммуникаций и некоторые другие органы исполнительной власти. Эти ведомства решают вопросы, связанные с разработкой 1 и осуществлением социальной политики государства, См. Постановление Правительства РФ от 26 июля 2006г. №459 «О Федеральной таможенной службе». обеспечением продовольственной безопасности и, таким образом влияют на состояние внутренней безопасности. При рассмотрении распределения ФОИВ по функциям, становится заметным параллелизм функций или отсутствие какой-либо функции. рядом причин 1 . Во-первых, Подобную ситуацию можно объяснить параллелизм в обеспечении той или иной функции оправдан требованием к повышенной устойчивости СОНБ. Но при этом для повышения управляемости системы в каждой функции необходимо определить головную организацию, которая координировала бы решения и действия по данной функции. Во-вторых, существует неполнота функций и системы исполнительных органов обеспечения безопасности, что обусловлено временным запаздыванием, существующим в механизме адаптации действующей системы к меняющимся внутренним и внешним условиям. Втретьих, имеется недостаточная координация работы исполнительных органов обеспечения безопасности и неполный учет проблемы такой координации в существующей законодательной базе обеспечения безопасности. Рассматривая вопрос реагирования системы федеральных исполнительных органов обеспечения безопасности на возникающие и перспективные внутренние и внешние условия, отметим, что для обеспечения устойчивости и надежности СОНБ целесообразно создание постоянно действующего механизма оценки перспективных изменений для разработки и реализации системы опережающих управленческих решений в области обеспечения безопасности. Этот механизм должен действовать от момента создания и корректировки законодательной базы до перераспределения функций между отдельными исполнительными органами обеспечения безопасности, их реструктуризации, ликвидации или создания новых. 1 В настоящее время такой механизм реализуется СБ, одной из задач См.: Степашин С.В. Теоретико-правовые аспекты обеспечения безопасности Российской Федерации: Дис. д-ра.полит.наук. М., 1992. которого является подготовка предложений по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти Федерации в процессе реализации принятых решений в области обеспечения национальной безопасности и оценка их эффективности, подготовка предложений по реформированию существующих либо созданию новых органов обеспечения безопасности 1 . Очевидно, что для признания функций дублирующими и для уменьшения дублирования функций необходима координация деятельности органов исполнительной власти не только в процессе реализации, но и на стадии выработки решений по обеспечению безопасности. Поэтому требуется определенное усиление функций СБ как координационного органа при Президенте России. Некоторыми авторами предлагается также введение функции оценки ожидаемых изменений и выработки рекомендаций по опережающей адаптации системы обеспечения безопасности к этим изменениям 2 , что, на наш взгляд, является элементом общей координационной деятельности СБ и его структур. Вопрос 8. Важным вопросом является определение места и роли органов и сил обеспечения безопасности в России, которые определяются уровнем государственного контроля и степенью управляемости силовыми структурами 3 . М. Вебер определял государство как «отношение господства над людьми, основывающееся на легитимном насилии» 4 , а С.Франк считал, что государство «существует, чтобы предупредить осуществление зла на земле» 5 . Современное состояние СОНБ России определяется степенью разграничения между «силовой» структурой государства и обществом. 1 См.: Указ Президента РФ от 16 июня 2004 года N 726 «Об утверждении положений о Совете Безопасности РФ и аппарате Совета Безопасности РФ, а также об изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президента РФ». 2 См.: Степашин С.В. Теоретико-правовые аспекты обеспечения безопасности Российской Федерации: Автореф. дисс… д-ра.полит.наук. М., 1992. 3 См.: Глебов И.Н. Право национальной безопасности. Монография. М., 1998. 4 Вебер М. Соч. М., 1993. 5 Франк С.Л. Человек в поисках смысла. М., 1992. Задача построения оптимального соотношения между «силовой» и гражданской составляющими системы национальной безопасности является частью и общей мировой проблемы. Еще в итоговом документе Копенгагенского совещания СБСЕ 1990 г. подчеркивалось, что контроль общества над армией является непременным условием нормального функционирования государства 1 . Решение этой проблемы должно быть закреплено и в российском законодательстве. когда «силовая» составляющая Недопустима такая ситуация, государственных структур может представлять угрозу интересам личности, общества, что нарушает основной принцип их баланса. Однако очевидна и необходимость «силовой» составляющей: государственный институт не может без нее нормально функционировать. Важно найти оптимальный вариант сочетания полномочий для обеспечения ее функционирования в системе контроля над нею 2 . Поэтому актуальна проблема оптимизации решения контроля над деятельностью органов, обеспечивающих национальную безопасность. Субъектами подобного контроля являются: Президент, Правительство, Федеральное Собрание России, суды и прокуратура. субъектом контроля могут быть Определенным также общественные объединения и отдельные граждане. В частности, в Федеральном законе «Об оперативнорозыскной деятельности» предусматривается гражданами от соответствующих органов возможность получения государства информации об ограничении их прав и свобод. Как отмечалось, в обеспечении национальной безопасности наряду с органами исполнительной власти участвуют судебные органы и прокуратура. Однако в настоящее время, нет единых подходов в определении их места и роли в системе обеспечения национальной безопасности. Суды обеспечивают защиту конституционного строя, руководствуясь Конституцией и законами 1 Итоговый документ Копенгагенского совещания СБСЕ. М., 1990. С.17. См.: Гущин С.В. Система внутренней безопасности: сущность, структура, функции: Дис. д-ра социол.наук. М., 1996. 2 Российской Федерации; преступлениях, осуществляют посягающих на правосудие безопасность по личности, делам общества о и государства; обеспечивают судебную защиту граждан, общественных и иных организаций и объединений, чьи права были нарушены в связи с деятельностью по обеспечению безопасности. В России действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации 1 . К федеральным судам относятся: Конституционный Суд России; Верховный Суд России, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд России, федеральные арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов Федерации, составляющие систему федеральных арбитражных судов. К судам субъектов Российской Федерации относятся: конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации. Цели, задачи и место военных судов в сфере обеспечения национальной безопасности определяются нормативными правовыми актами, регулирующими общий статус судебной власти и военных судов как органов системы обеспечения национальной безопасности. Столь подробный и дифференцированный содержания деятельности субъектов безопасности представляется необходимым анализ обеспечения для структуры и национальной конкретизированного определения особенностей и структуры предмета прокурорского надзора, поскольку надзор за законностью деятельности органов обеспечения 1 См.: Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации». . безопасности осуществляет Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры. В результате создается универсальный механизм «сдержек и противовесов» в системе разделения властей в целях обеспечения единой государственной власти. Прокуратура и Генеральный прокурор России координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, а также осуществляет надзор над исполнением законов, прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. С целью повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений был создан институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах: Центральном, Северо-Западном, Южном, Приволжском, Уральском, Сибирском, Дальневосточном, Северо-Кавказском 1 . Территориальные органы управления федеральных «силовых» ведомств в настоящее время приведены в соответствие федеральному округу. В федеральных округах действуют региональный центр ФСБ РФ, региональные управления по борьбе с организованной преступностью, Министерства юстиции, управления Генеральной прокуратуры РФ по федеральным округам. Кроме того, существуют федеральный, региональный и местный уровни формирования и функционирования СОНБ. На уровне федеральных институтов государственной власти осуществляется стратегическое (Президента и Правительства России) управление отраслевыми системами обеспечения безопасности. ФОИВ в целях обеспечения соблюдения законодательства в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 77), выполнения решений Президента и Правительства России, СБ России, федеральных 1 программ и планов; совместно с органами местного См.: Указ Президента РФ от 13 мая 2000г. №849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». самоуправления проводят мероприятия по привлечению граждан, общественных объединений и иных организаций для оказания содействия в обеспечении национальной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации; вносят в ФОИВ предложения по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации. Например, в обеспечении международной безопасности основную роль играют федеральные органы государственной власти. В обеспечении общественной безопасности, охране окружающей среды, распоряжении природными ресурсами и т.д. роль государственных органов федерального и регионального уровня определяется отнесением этих вопросов к совместному ведению России и субъектов Федерации (ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации). самоуправления определяется самостоятельности в местных Значение органов местного конституционными положениями об их делах: в управлении муниципальной собственностью, охране общественного порядка и других, отнесенных к их ведению, сферах (ст. 132). На наш взгляд, достоинством нового Федерального Закона «О безопасности» является включение в него ст. 12. о функциях органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности, которые взаимодействовать с федеральными органами исполнительной власти в обеспечении национальной безопасности в пределах своих Среди принципов должны обеспечения безопасности территорий. предусмотрен принцип взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в целях обеспечения безопасности (ч. 5 ст. 2.). Если понятие «национальная безопасность» охватывает все вертикально расположенные уровни социума (от государства до личности), то региональная безопасность объемлет лишь часть территории Российской Федерации и социальную общность, проживающую на данной территории 1 . Несмотря на созданные в некоторых субъектах Федерации региональные Советы безопасности 2 , они не входят в систему органов исполнительной власти. Эти Советы безопасности рассматривают только вопросы, находящиеся за пределами ведения России. На наш взгляд, это затрудняет им решение многих вопросов по обеспечению национальной безопасности, поскольку угрозы безопасности возникают во многих регионах страны (например, в Чеченской Республике). Национальная безопасность России обеспечивается средствами, под которыми в п. 6 Стратегии понимаются «технологии, а также технические, программные, включая лингвистические, телекоммуникационные обеспечения национальной правовые, каналы, безопасности организационные используемые для сбора, в средства, системе формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению». Вопрос 9. Подробное перечисление всех субъектов обеспечения национальной безопасности размывает, а потому затрудняет понимание сущности национальной безопасности. Если идти по этому пути, то можно говорить о безопасности в проведении медицинских операций, подводных работ, духовной 3 , строительства и т.д. Таким образом, создаются определенные методологические трудности. Конечно, все силы и средства занимаются обеспечением безопасности в определенных областях, но требуется четкое их иерархическое структурирование и определение их состава и по уровням. 1 См.: Общая теория национальной безопасности: Учебник/ Под общ. ред. А.А.Прохожева. М., 2002. С.218. 2 Например, Советы безопасности созданы в республиках: Дагестан, Ингушетия, Тыва; г. Санкт-Петербурге, Ненецком автономном округе, Вологодской, Кемеровской, Саратовской областях и других регионах. 3 Яновский Р.Г. Духовно-нравственная безопасность России// СОЦИС. №12, 1995. С.3947. Следует отметить, что СОНБ России не является застывшей структурой. Это постоянно необходимо при объективной изменяющаяся система, совершенствовать которую непрерывном изучении условий ее деятельности и их оценки. В настоящее время в различных сферах жизнедеятельности проводятся мероприятия по обеспечению национальной безопасности в рамках президентских, федеральных, региональных и межгосударственных программ. Эти программы должны иметь общую системную концептуальную основу, какой в настоящее время является пока Стратегия обеспечения национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Лекция 16. Правоохранительные органы в системе обеспечения национальной безопасности Содержание 1. Правоохранительная система. Правоохранительная деятельность. Правоохранительные органы. 2. Прокуратура как субъект обеспечения национальной безопасности. 3. Негосударственные правоохранительные органы. Вопрос 1. В предыдущей национальной лекции безопасности, рассматривалась в которую система входят силы обеспечения обеспечения национальной безопасности: Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства Российской Федерации. С организационно-правовой стороны правоохранительную систему России можно представить «инкапсулированной» в оболочку СОНБ. Правоохранительную систему в целом рассматривается в виде совокупности двух подсистем: государственных правоохранительных органов, негосударственных правоохранительных органов и организаций. Государственные правоохранительные органы соответствии с законодательством правоохранительную осуществляют в службу, которая является видом федеральной государственной службы 1 , представляющую собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в федеральных государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по: обеспечению безопасности, законности и правопорядка; борьбе с преступностью; защите прав и свобод человека и гражданина. К сожалению, законодательно не 1 Федеральный закон от 27 мая 2003г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». 1 определена система федеральных государственных органов, в которых учреждаются должности правоохранительной службы. Поэтому в настоящее время нет единого мнения о том, какие федеральные государственные органы осуществляют правоохранительные функции. К основным правоохранительным органам можно отнести: МВД, ФСБ, МЧС, СВР, ФСО, Федеральную таможенную службу, Федеральную службу по контролю за оборотом наркотиков, Федеральную службу исполнения наказаний и Федеральную службу судебных приставов Минюста России и др. Однако перечисление таких органов малопродуктивно и вызывает затруднения на практике при организации координации деятельности по борьбе с преступностью. В целях решения многих проблем правоприменения необходимо в законодательном порядке определить правовые критерии, в соответствии с которыми государственные органы могут и должны быть отнесены к числу правоохранительных. Такими критериями должно быть наделение государственных органов правоохранительными функциями. Этими функциями следует признать дознание, предварительное следствие, оперативно-розыскную деятельность, процессуальный контроль (надзор) в сфере уголовного судопроизводства (на досудебных стадиях), охрану общественного порядка и общественной безопасности 1 . Правоохранительная система выполняет важную роль в обеспечении национальной безопасности, участвует в решении политических задач государственного управления 2 , о чем писали многие ученые 3 . 1 См.: Герасимов С.И., Рябцев В.П. Модельный закон о прокуратуре (проект). М., 2000. С.34 (Ст. 52 «Правоохранительная деятельность»). 2 Постановления Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти». 3 См.: Зубов И.Н. Правоохранительная функция государства: содержание, структура и механизм реализации//Вестник СПб университета МВД России. №3, 1999; Майдыков А.Ф. Правовые и организационные основы обеспечения национальной безопасности России правоохранительными органами// Совершенствование системы экстренного реагирования ОВД и внутренних войск на чрезвычайные обстоятельства. -М., 1996. 2 Правоохранительная система состоит из двух блоков: системы охранительных правовых норм (нормативная система) и правоохранительных органов. Сущность правоохранительной можно рассмотреть через категории: правоохранительной деятельности. Цели цели, объекты и правоохранительной системы системы субъекты системы определяются ее объектами. Субъектами правоохранительной системы является, прежде всего, государство, а также правоохранительные органы и организации, граждане. Государство является основным субъектом правоохранительной системы, поскольку оно создает систему правоохранительных органов, которые обеспечивают охрану законных интересов физических и юридических лиц, а также несет ответственность перед личностью и обществом за состояние законности и правопорядка, за эффективность функционирования правоохранительных органов. Граждане являются субъектами в соответствии с Конституцией РФ: «каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом»1 . Вместе с тем, понятие «правоохранительные органы» органов в российском законодательстве имеет неоднозначное толкование, также как и перечень российских правоохранительных органов. Заметим, что категория «правоохранительный орган» стал применяться в 60-е годы, когда в Законе СССР «О прокуратуре» была представлена функция прокуратуры по координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью и иными правонарушениями 2 . Однако анализ нормативных правовых актов показывает, что понятие используется законодателем как общепризнанное, что приводит к двусмысленности отдельных норм и нечеткости правовых предписаний. В юридической литературе понятие правоохранительных органов используется как название государственных органов, осуществляющих 1 2 Конституция РФ, п. 2 ст. 45 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. №49. Ст.843. 3 правоохранительную деятельность1 . Однако некоторые авторы полагают, что в строгом смысле слова правоохранительные органы трудно охарактеризовать как правоохранительные, поскольку они вступают в дело чаще всего тогда, когда право уже нарушено2 . Правовую основу деятельности правоохранительных органов составляет Конституция России, в которой определено, что запрещается «нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни»; зафиксированы права и свободы человека и гражданина 3 ; перечислены органы, которые должны осуществлять правосудие 4 . Не раскрывая понятие «правоохранительные органы» упоминаются «кадры правоохранительных органов» 5 и органы, «призванные обеспечивать государственную безопасность, законность, права и свободы граждан, охрану собственности и общественный порядок, борьбу с преступностью» 6 . Деятельность правоохранительных органов, в основном, рассматривается как основы правосудия7 . Действительно, правоохранительные органы обладают определенной компетенцией, позволяющей: осуществлять правосудие; обеспечивать государственную безопасность; вести борьбу с преступностью; исполнять уголовные наказания. Итак, под государственные правоохранительными органы, наделенные органами властными будем понимать полномочиями и осуществляющие в пределах своей компетенции правоохранительную 1 См.: Н.Н.Васильев, Л.Ф.Кваша, Ю.Ф.Кваша, Н.И.Рыжак и др. Правоохранительные органы Российской Федерации/Под общ. ред. Ю.Ф.Кваши. Ч.1.-М., 2000. С.12-13. 2 См.: Лазарев В.В. Предисловие/ Профессиональные и общественные начала в деятельности органов внутренних дел: история и современность. -М., 1990. С.6 и др. 3 См. : Конституция РФ. -М., 1993. С.8-72. 4 Там же, ст.118-128 гл.7. 5 Там же, п. «л» ст.72. 6 Конституция РФ, п. «д», «е» ч.1 ст.114, ст.129, ст.132. 7 См.: Семенов В.М. Правоохранительные органы в СССР. - М., 1990; Правоохранительные органы в СССР/ Под ред. К.Ф. Гуценко. М., 1991; Гибов В.В., Григонис Э.П.; Правоохранительные органы России: понятие, виды, место в государственном механизме/ Вестник СПб Университета МВД России. №3.1999. С.126133. 4 деятельность на основе действующего законодательства. Правоохранительную деятельность является самостоятельным видом государственной деятельности, которая обладает определенными свойствами. Однако в действующем российском законодательстве также отсутствует понятие правоохранительной деятельности, поэтому существуют различные ее толкования1 . Под правоохранительной деятельностью следует понимать вид государственной органами деятельности, осуществляемый правоохранительными направленный на защиту национальных интересов, обеспечение законности и правопорядка в соответствии с действующим законодательством. Правоохранительную систему в целом можно представить в виде совокупности двух подсистем: государственных правоохранительных органов, негосударственных Государственные правоохранительных правоохранительные государственного механизма, органов органы, и организаций. являясь частью имеют государственно-властный характер. При этом другие организации не могут действовать от имени государства и обладать государственно-властными полномочиями по отношению к физическим и юридическим лицам. Государственные правоохранительные органы осуществляют в соответствии с законодательством правоохранительную службу, которая является видом федеральной государственной службы 2 , представляющая собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в федеральных государственных органах, службах, и учреждениях, осуществляющих функции по: обеспечению безопасности, законности и правопорядка; борьбе с преступностью; защите прав и свобод человека и гражданина. К сожалению, законодательно не определена система федеральных государственных органов, в которых 1 См.: Васильев Н.Н., Кваша Л.Ф., Кваша Ю.Ф., Рыжак Н.И. и др. Указ. работа.С.16-17; Самощенко И.С. О формах осуществления функций государства // Сов. государство и право. 1956. № 3. С.89. 2 Закон РФ от 27 мая 2003г. «О системе государственной службы РФ». 5 учреждаются должности правоохранительной службы. Поэтому в настоящее время нет единого мнения о том, какие федеральные государственные органы осуществляют правоохранительные функции. Вопрос 2. В настоящее время, нет единой точки зрения о месте и роли прокуратуры в СОНБ России. На наш взгляд, это связано с тем, что прокуратура не входит ни в одну из ветвей власти. Представляется, что ответить на этот вопрос можно, рассмотрев прокуратуру в правоохранительной системе, выполняющей важную роль в обеспечении национальной безопасности. Сегодня цель правоохранительной системы не только борьба с преступностью, но и обеспечение прав, свобод и интересов граждан. Поскольку прокуратура осуществляет в пределах своей компетенции государственную деятельность, направленную на защиту национальных интересов, обеспечение законности и правопорядка в установленном порядке в соответствии с действующим правоохранительным органом, законодательством, она является обеспечивающим национальную безопасность. Роль прокуратуры в обеспечении национальной безопасности определяется следующими факторами. Во-первых, при обеспечении национальной безопасности государственного контроля важным и степень вопросом является управляемости уровень «силовыми» структурами (МВД РФ, ФСБ РФ, Федеральная таможенная служба РФ, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков РФ; МЧС РФ и др.). М.Вебер определял государство как «отношение господства над людьми, основывающееся на легитимном насилии» 1 . Современное состояние СОНБ России определяется степенью разграничения между «силовой» структурой государства и обществом. 1 Вебер. М. Соч. М., 1993. 6 Обеспечение национальной безопасности представляется как «система, в которой непрерывно происходят процессы взаимодействия интересов личности, общества и государства и угроз этим интересам как внутренних, так и внешних» 1 . Поэтому недопустима такая ситуация, когда «силовая» составляющая может представлять угрозу интересам личности и общества. В правоохранительной деятельности особенно строго должен соблюдаться основной принцип обеспечения национальной безопасности – принцип баланса интересов личности, общества и государства. Можно привести исторические примеры, когда в государствах «силовая» составляющая системы безопасности приобретала роль самостоятельной политической силой и брала под контроль основные государственные институты. Разумеется, вопрос о необходимости «силовой» составляющей не стоит, поскольку ни один государственный институт не может без нее нормально функционировать. Главное - найти оптимальный вариант сочетания полномочий для обеспечения ее функционирования в системе контроля над нею. Таким образом, очевидна актуальность проблемы контроля и надзора прокуратуры за деятельностью «силовых» структур. Нельзя не согласиться с мнением В.Г.Бессарабова, что надзор, осуществляемый прокуратурой, является одной из форм государственного контроля и наряду с президентским, парламентским, судебным контролем и контролем органов исполнительной власти представляет собой самостоятельный элемент единой системы государственного контроля 2 . Автор отмечает, что прокурорский надзор по его политической и юридической был природе и остается основным видом высшего государственного контроля за исполнением законов участниками правовых отношений. Возложение на прокуратуру обеспечение надзора за 1 А.А.Прохожев. Национальная безопасность: к единому пониманию сути и терминов// Безопасность, 1995.№9, С.11. 2 См.: Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации. Дисс…д-ра юрид.наук. М., 2001. С.14. 7 соблюдением Конституции РФ усиливает правозащитную функцию прокуратуры, создает, с одной стороны, реальные гарантии прав и свобод граждан, с другой – обеспечивает возможность воздействия на неправомерные действия органов власти и должностных лиц 1 . Прокуратура России, составляющая единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, осуществляет надзор за исполнением законов не только правоохранительными органами, а всеми субъектами обеспечения национальной безопасности - федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами. Обеспечение порядка законности является основной миссией прокуратуры 2 . Осуществляя надзор, прокуратура тем самым обеспечивает приоритет прав и законных интересов личности по отношению к правам и интересам общества и государства, что является основой обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Во-вторых, проблемой в области обеспечения национальной безопасности является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Практика борьбы с организованной преступностью показывает, что наиболее эффективные результаты достигаются при комплексном использовании оперативных сил и средств правоохранительных органов 3 . Координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляет 1 Бессарабов В.Г. Указ. соч. С.85-86. См.: Сухарев А.Я. О роли прокуратуры в законодательном обеспечении национальной безопасности Российской Федерации. Научные основы национальной безопасности Российской Федерации// Материалы семинара. М., 24 мая 2005г. С.31-35. 3 См.: Криминология: Учебник/Под ред. В.Н.Кудрявцева и В.Е.Эминова. М., 1999.С.413. 2 8 Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры 1 , который входит в состав Совета Безопасности РФ 2 . Таким образом, прокуратура Российской Федерации входит в СОНБ РФ, являясь субъектом обеспечения национальной безопасности и правоохранительным органом, осуществляющим в соответствии со стратегическими национальными приоритетами надзор за законностью деятельности других субъектов обеспечения национальной безопасности, а также координацию деятельности правоохранительных органов в области обеспечения национальной безопасности. Вопрос 3. Негосударственные правоохранительные органы входят в негосударственную СОНБ, к которым, как правило, относятся: органы охраны общественного порядка местного самоуправления3 ; частные детективные и охранные организации (однако законодателем упоминается о нераспространении на частных детективов и охранников статуса работников правоохранительных органов 4 ); службы безопасности хозяйствующих субъектов5 ; организации граждан по охране общественного порядка (казачьи общества, народные дружины, общественные пункты охраны порядка и др.); внештатные сотрудники правоохранительных органов, народные, присяжные и арбитражные заседатели и другие лица, осуществляющие правоохранительную деятельность. Вместе с тем, МВД России в правоохранительной системе государства является одним из основных правоохранительных органов в обеспечении 1 См.: Федеральный закон от 17 января 1992г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». С т . 8 . 2 См.: Указ Президента РФ от 25 мая 2008 г. № 836 (с изм. от 2 июня 2009 г. № 612) 3 См.: Конституция РФ, ст.132. См.: Закон РФ от 11 марта 1992г. №2487-1 «О частной охранной и детективной деятельности в Российской Федерации». 5 См.: Конституция РФ, ст.24,34,35,37. 4 9 национальной безопасности, социально-правовая сущность которой рассматривалась многими авторами 1 . Роль правоохранительных органов в обеспечении национальной безопасности определяется задачами по обеспечению общественной безопасности, связанные с предупреждением, раскрытием и расследованием преступлений, рассмотрением дел в судах, охраной общественного порядка и надзором за законностью. Отметим, что общественная безопасность является одним из видов национальной безопасности, также как государственная, экономическая, оборонная, информационная, экологическая и иные виды. К сожалению, в российском законодательстве понятие общественной безопасности не раскрывается, но систему обеспечения общественной безопасности можно представить как часть общей СОНБ в виде «совокупности сил и средств обеспечения общественной безопасности, а также мер политического, правового, организационного, экономического, научного и иного характера, направленных на поддержание для обеспечения нормальной жизнедеятельности личности, общества и государства» 2 . Трудность заключается в том, что понятие «общественная безопасность» также не имеет четкого законодательного определения. Такая неопределенность вызывает функциональных полномочий понятие «общественная серьезные проблемы правоохранительных безопасность» в разграничении органов. регулируется Сложное юридическими, техническими и организационными нормами. В праве общественная безопасность определяется как система общественных отношений и юридических норм, регулирующих эти отношения в целях обеспечения общественного спокойствия, неприкосновенности жизни и здоровья населения, нормального труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных и общественных организаций, учреждений и предприятий. 1 См.: Котюргин СИ. Функции советской милиции. Омск, 1975; Тихомиров Ю.А. О концепции развития административного права и процесса // Государство и право. 1998. № 1 и др. 2 Калачев Б.Ф., Кобец П.Н. Проблемы борьбы с преступностью в системе обеспечения внутренней безопасности Российской Федерации. – М.: ВНИИ МВД России, 2006. С.33. 10 Анализ научных исследований показывает, что общественная безопасность отражает: 1) отсутствие опасностей: насильственного причинения вреда правоохранительным интересам; для значительного числа людей и нормального функционирования основных институтов общества и т.д.; 2) состояние защищенности населения страны от преступных посягательств на права граждан техногенного и их объединений, а также от угроз природного и характера. В безопасность рассматривается специальной литературе в зависимости от общественная объема, источников, средств обеспечения, способов регулирования. Общественная безопасность связана с двумя формами деятельности людей, поэтому имеет две составляющие: безопасности, соблюдение соблюдение общих правил специальных Посягательства на две эти составляющие правил безопасности. общественной безопасности образуют две группы правонарушений против общественной безопасности: нарушающие общие правила безопасности (терроризм, бандитизм, захват заложников, организация преступного сообщества, массовые беспорядки, хулиганство, вандализм и др.) и нарушающие специальные правила безопасности (правила производства определенных работ или правила обращения с безопасности общеопасными предметами). представляется системой Понятие связей общественной и отношений, складывающихся при соблюдении норм, направленных на предотвращение и устранение опасных ситуаций и угрозы жизни и здоровью людей, а также имуществу от действия стихийных сил природы или деятельности, представляющей повышенную опасность для окружающих. Таким образом, представляется крайне необходимым для обеспечения национальной безопасности Российской Федерации научная разработка категорий деятельность», «правоохранительные «общественная органы», безопасность» «правоохранительная с их дальнейшим законодательным оформлением. 11 12 Лекция 17. Негосударственная (общественная) система обеспечения национальной безопасности Российской Федерации Содержание 1. Сущность негосударственной системы обеспечения национальной безопасности. Взаимодействие государственной и негосударственной системы обеспечения национальной безопасности. 2. Виды негосударственных субъектов обеспечения национальной безопасности. Вопрос 1. В настоящее время возрастает роль негосударственной (общественной) системы обеспечения национальной безопасности (ОСОНБ) Российской Федерации. Несмотря на то, что государство является основным субъектом обеспечения национальной безопасности страны, осуществляющим функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей, общество также активно участвует в защите национальных интересов. Основой функционирования ОСОНБ России должны быть положения Конституции Российской Федерации и федеральных законов («Об общественных объединениях» 1995 г., «О политических партиях» 2001 г. и др.). Так, в ст. 13 Конституции России представлены нормы, запрещающие создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности России, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Прежде чем рассмотреть ОСОНБ сделаем несколько предварительных замечаний. Во-первых, национальная безопасность является родовым понятием по отношению к видам безопасности. Помимо выделения в структуре национальной безопасности внутренней и внешней безопасности большое значение имеет классификация по видам безопасности, что способствует выработке более конкретной политики и стратегии обеспечения 1 национальной безопасности. Классификация видов безопасности играет методологическую роль в построении всей системы национальной безопасности и ее правового регулирования. Во-вторых, общественная безопасность характеризуется состоянием защищенности жизни и здоровья граждан, имущественных интересов физических и юридических лиц, общественного спокойствия и нормальной деятельности государственных и общественных институтов, а также поддержанием такого уровня этой защищенности, который является достаточным для нормального функционирования общества. Целью обеспечения общественной безопасности является создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов общественной безопасности, к которым относятся права и свободы, жизнь и здоровье граждан, собственность, государство и его институты, общественные формирования. К угрозам общественной безопасности относятся: совокупность условий и факторов, создающих реальную и потенциальную опасность объектам общественной безопасности. Основными видами угроз общественной безопасности являются общественно опасные деяния, конфликты и катаклизмы социального, природного и техногенного свойства 1 . Однако, существует опасение, что в последнее время общественную безопасность термина стали трактовать слишком широко, исходя из понимания «общественный» как охватывающего своим содержанием совокупность социальных явлений. В таком понимании общественная безопасность включает все виды безопасности (безопасность личности, общества и государства) от внутренних и внешних угроз во всех сферах жизнедеятельности. Следовательно, происходит отождествление общественной безопасности с национальной безопасностью. С точки зрения этимологии, такое понимание может иметь право на существование, однако См.: Майдыков А.Ф. Правовые и организационные основы обеспечения национальной безопасности России правоохранительными органами// Совершенствование системы экстренного реагирования ОВД и внутренних войск на чрезвычайные обстоятельства: Труды Академии. М.Академия управления МВД РФ, 1996. С.6. 1 2 для использования в правотворческой и практической деятельности целесообразнее ограничить содержание понятия общественной безопасности лишь сферой защищенности населения страны от преступных посягательств на права граждан и их объединений, а также от угроз техногенного и природного характера. Необходимо сказать, что в советской научной литературе общественная безопасность была связана с деятельностью МВД СССР. Иначе говоря, обеспечение общественной безопасности возлагалось на МВД, следовательно, и объем этого понятия не выходил за рамки компетенции этого ведомства 1 . В настоящее время мы видим, что вне компетенции МВД находилась и находится значительная сфера, безопасность которой также может быть отнесена к общественной безопасности. Современный период развития России, связанный с формированием гражданского общества, обуславливает необходимость поиска подходов к понятию общественной безопасности. Наряду с правоохранительным аспектом этот подход должен предусматривать и рассмотрение иных угроз, с которыми сталкивается общество. Речь идет о безопасности различных социальных субъектов (общества, групп населения, индивидов) в условиях чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий, катастроф, эпидемий и т.д 2 . Существенным является повышение роли общественных объединений позитивной направленности в обеспечении национальной безопасности, что требует решение целого ряда актуальных проблем на политическом и 1 См., напр.: Еропкин М.И., Попов Л.Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. – Л., 1973; Загородников Н.И. Советское уголовное право. М., 1975; Матышевский П.С. Ответственность за преступления против общественной безопасности, общественного порядка и здоровья населения. М., 1974; Понятие и система преступлений против общественной безопасности, общественного порядка и здоровья населения// Вопросы уголовного права, прокурорского надзора, криминалистики и криминологии. – Душанбе, 1971 и др. 2 См.: Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Монография/ Ю.А.Авдеев, С.В.Аленкин, В.В.Алешин и др./ Под ред. А.В.Опалева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С.18-19. 3 правовом уровнях 1 : развитие форм сотрудничества общественных объединений с государством в деле доведения до государственных органов потребностей общества в различных сферах общественной жизни; обеспечение участия общественности в формировании сбалансированных между государством, обществом и гражданами национальных интересов; выработка государственной политики в области обеспечения национальной безопасности (путем создания различных общественных структур при Президенте, органах исполнительной власти РФ и субъектов РФ и др.). Негосударственные институты действуют в интересах достижения необходимого уровня защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства в различных сферах жизнедеятельности. Важным аргументом в пользу существования ОСОНБ национальных интересов приоритетными над является признание всеми остальными (групповыми, классовыми, этническими и др.), а также безопасности личности над безопасностью общества существование общественной системы и государства. обеспечения Правом на национальной безопасности является то, что гражданское общество как сфера свободной, творческой жизнедеятельности личности, коллективов и общностей людей не идентично государству 2 . Совместное функционирование государственной и общественной систем обеспечения национальной безопасности создает тот необходимый баланс национальных интересов, который может защитить от тоталитаризма. Однако, история знает немало примеров, когда средства обеспечения безопасности граждан через тоталитарную политику сами превращаются в угрозу безопасности личности и общества. Поэтому основными принципами ОСОНБ должны быть: законность, демократизм, гласность, 1 См.: Предложения по совершенствованию правового регулирования национальной безопасности РФ.// Материалы семинара «Научные основы национальной безопасности РФ». Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности , 24 мая 2005. 2 См.: Возжеников А.В. Национальная безопасность в контексте современного политического процесса России. Автореф. дисс. док. полит.наук. М., 2002. 4 независимость, приоритет прав личности на защиту жизненно важных интересов, гуманизм, справедливость, взаимопомощь, а также научность. Государственная и общественная системы должны работать в тесном взаимодействии, особенно в форме обмена соответствующей информацией. Более того, задача сохранения оптимального соотношения между государственной и общественной системами обеспечения безопасности России является частью и общемировой проблемы, т.к. общественные отношения регламентируются международном правом. В частности, в итоговом документе Копенгагенского совещания СБСЕ 1990г. было закреплено, что контроль общества над армией является непременным условием нормального функционирования государства 1 . приходится отмечать, что на практике К сожалению, отсутствует необходимое взаимодействие государственной и общественной системы. Более того, наблюдается некоторая тенденция представить эти системы не как взаимодействующие, а как альтернативные. Особенно это характерно для взаимоотношений государственных правоохранительных органов и частных охранных предприятий и служб безопасности. Вопрос 2. Рассмотрим негосударственные субъекты обеспечения национальной безопасности. В настоящее время число различных общественных объединений постоянно увеличивается. Несомненно, большим достижением в развитии ОСОНБ России следует считать образование Общественной палаты Российской Федерации 2 . Общественная палата должна обеспечить взаимодействие граждан России с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов российских граждан, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации 1 2 См.: Итоговый документ Копенгагенского совещания СБСЕ. М., 1990. С.17. См.: Закон РФ «Об общественной палате РФ» № 32 от 4 апреля 2005г. 5 и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля над деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Однако нельзя считать, что чем разнообразнее общественные объединения, тем больше вероятность обеспечения устойчивости в обществе, способность удовлетворения интересов. потребностей социальных групп и защиты их В связи с наличием противоречивых социальных интересов в различных социальных группах возможным является возникновение таких общественных структур, которые по отношению к существующей системе обеспечения национальной безопасности будут использовать противоправные формы и методы деятельности. Зачастую происходит выход отдельных негосударственных структур (как правило, охранных организаций, создаваемых на профессиональной основе) за рамки своих полномочий, сращивание их с преступным миром и превращение в источники угроз национальной безопасности 1 . Поэтому государство, как основной субъект обеспечения национальной безопасности должно контролировать существование таких структур. К негосударственным безопасности можно субъектам отнести: обеспечения органы местного негосударственные охранные службы и негосударственный (частный) нотариат; национальной самоуправления; детективные адвокатуру; агентства; общественные объединения и отдельных граждан. Органы местного самоуправления создают необходимые условия для нормальной жизнедеятельности граждан, реализуют гибкую систему управления, приспособленную к местным особенностям и условиям безопасности, способствуют развитию инициативы и самостоятельности 1 См.: Правовая основа обеспечения национальной безопасности российской федерации: Монография// Ю.И.Авдеев, С.В.Аленкин, В.В.Алешин и др./ Под ред. А.В.Опалева . – М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С.76. 6 граждан. К сожалению, в массовом сознании граждан местное самоуправление означает, что народ сам все регулирует, но это не совсем так. Недаром на Западе чаще употребляется термин – местная власть. Поэтому муниципальной власти надо учиться управлять и вместе с тем добиваться того, чтобы самому народу эта власть была нужна. Важным является вопрос усиления контроля над деятельностью органов местного самоуправления и их ответственности перед государством 1 . Порядок организации и деятельности муниципальной милиции заключается в организации охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией; организации и осуществлении мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны; создании и содержании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств 2 . Правовые основы организации и деятельности нотариальной службы закреплены в Основах законодательства Российской Федерации о нотариате 1993г 3 . Нотариат в Российской Федерации призван обеспечивать в соответствии с законодательством защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации. Правовой статус адвокатуры закреплен в Федеральном законе «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в 1 См. Зотов В.Б. Система муниципального управления// Учебник для вузов. М.: ОЛМАПРЕСС, 2005. 2 См. Федеральный закон №131-ФЗ от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». 3 См.: Основы законодательства РФ «О нотариате» (в ред. Федеральных законов от 08.12.2003 N 169-ФЗ, от 29.06.2004 N 58-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 02.11.2004 N 127ФЗ, с изм., внесенными Федеральными законами от 30.12.2001 N 194-ФЗ,от 24.12.2002 N 176-ФЗ, от 23.12.2003 N 186-ФЗ) 7 Российской Федерации» 1 . Адвокатура призвана выполнять важнейшие функции, связанные с оказанием юридической помощи гражданам, предприятиям, учреждениям, организациям, общественным объединениям. Правовой статус частных детективных и охранных служб регламентируется федеральным законом «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» оказание на возмездной договорной 2 , которая основе представляет собой услуг физическим и юридическим лицам предприятиями, имеющими специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел, в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов. На граждан, осуществляющих частную детективную и охранную деятельность, действие законов, закрепляющих правовой статус распространяется, работников поэтому правоохранительных они не могут органов, осуществлять не какие-либо оперативно-розыскные действия, отнесенные законом к исключительной компетенции органов дознания. Частные детективные и охранные службы оказывают физическим и юридическим лицам на основе взаимной договоренности услуги по защите интересов граждан, охране пропавших лиц и т.д. имущества собственников, поиску без вести Их деятельность дополняет работу правоохранительных органов государства по защите законных прав и интересов граждан, предприятий и организаций. Однако, отличие их от деятельности органов внутренних дел состоит в том, что частная детективная и охранная деятельность является предпринимательской, осуществляется не в силу установленной законом обязанности, а на коммерческой основе, т.е. является платной. Поэтому услугами частных предприятий могут воспользоваться лишь те физические и юридические лица, которые способны оплатить охранные и детективные услуги. 1 Федеральный закон от 28.10.2003 N 134-ФЗ от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 20.12.2004 N 163ФЗ. 2 См.: Федеральный закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ (с изменениями от 21 марта 2002 г., 10 января 2003 г.). 8 Предприятиям, осуществляющим частную детективную и охранную деятельность, предоставляется право содействовать правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, в том числе на договорной основе. В частных предприятиях создаются службы безопасности, которые являются структурными подразделениями предприятий и осуществляют как охрану работников предприятия, его территории, имущества, так и сыскную деятельность в целях защиты от недобросовестной конкуренции. Службам безопасности запрещается оказывать услуги, которые не связаны с обеспечением безопасности своего предприятия. К общественным организациям, функционирующим на основе членства и совместной деятельности для защиты общих интересов относятся профсоюзы, правовой статус которых определяется федеральным законом «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" 1 . Профсоюзы располагают значительными юридическими возможностями активно влиять на правотворчество по вопросам защиты социальных прав и интересов работников: государственными касающихся могут органами трудовой вносить законов сферы; могут и предложения иных о принятии нормативных участвовать в актов, формировании государственных программ по вопросам охраны труда и т.д. В ряде регионов страны реальное участие в обеспечении национальной безопасности стали принимать объединения казачьих войск 2 . Следует отметить, что до 1998 г. вопросами казачества занималось специальное управление 3 , а в настоящее время эту функцию осуществляют аппараты полномочных представителей Президента России в федеральных округах 4 . 1 См.: Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ (с изменениями от 21 марта, 25 июля 2002 г., 30 июня, 8 декабря 2003 г., 29 июня 2004) 2 См.: Постановление Правительства РФ. «Основные положения Концепции государственной политики по отношению к казачеству» от 22 апреля 1994 г. N 355 3 См.: Указ Президента РФ от 7 августа 1998 г. N 920 «Об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам казачества»// СЗ РФ. N 32. 1998.Ст. 3846. 4 См. Указ Президента РФ «О совершенствовании деятельности по возрождению и развитию российского казачества» № 249 от 25 февраля 2003 года. 9 Для повышения роли общественных объединений необходимо: - развитие форм сотрудничества общественных объединений с государством в деле доведения до государственных органов потребностей общества в различных сферах общественной жизни, участие в формировании сбалансированных между государством, обществом и гражданами национальных интересов страны, выработка государственной политики в области обеспечения безопасности России; - развитие и совершенствование форм контроля общественности за определенными сферами государственной деятельности по обеспечению национальной безопасности, прежде всего в сфере правоохранительной деятельности; - совершенствование законодательства, регламентирующего деятельность частных организаций в сфере охранной деятельности в целях недопущения их подчинения интересам сообществ преступной направленности, и создание эффективного механизма привлечения этих структур государством к решению задач по обеспечению национальной безопасности. Общественные организации не имеют таких возможностей, какими располагают государственные органы. Их деятельность носит пока контрольный характер, но в ходе упрочения демократических основ общества, роль общественных организаций как субъектов обеспечения безопасности должна возрастать 1 . В настоящее время важно осознать, что обеспечение национальной безопасности Российской Федерации – это не только дело государства, но и всего общества и каждого гражданина в отдельности. Только при таком подходе можно решить проблемы по обеспечению национальной безопасности России. См.: Шаваев А.Х. Национальная безопасность: некоторые вопросы теории// Безопасность Евразии. №1.2005. С.420. 1 10 Лекция 18. Обеспечение национальной безопасности России на местном и региональном уровне Содержание 1. Сущность региональной и местной безопасности. 2. Структура региональной безопасности. 3. Органы национальной местного самоуправления безопасности. Современные в системе обеспечения проблемы обеспечения безопасности на региональном и местном уровне. Вопрос 1. Современное понимание национальной безопасности отражает тесную взаимосвязь и взаимообусловленность безопасности личности и общества на всех уровнях - от международного до конкретного локального или регионального уровня. Среди принципов обеспечения безопасности личности и общества основным принципов следует назвать принцип взаимозависимости безопасности нации и безопасности конкретного региона. К сожалению, наше законодательство в области национальной безопасности, которое затрагивает практически все сферы общественных отношений, обходит своим вниманием проблемы, связанные с федеративным устройством государства. Региональные и местные аспекты обеспечения внутренней безопасности, не говоря о внешней, не нашли отражения в основных правовых актах и нормативных документах. Если уровни понятие социума (от «национальная государства безопасность» до личности), охватывает то все региональная безопасность объемлет лишь часть территории Российской Федерации и социальную общность, проживающую на ней. При рассмотрении проблем региональной безопасности представляется вполне обоснованным и логичным под регионом понимать субъект Федерации. Это связано с тем, что именно органы власти субъектов Федерации являются основным субъектом обеспечения региональной безопасности и основным агентом региональной политики в целом. Каких-либо при этом нет. нарушений Просто с нужно методологической признать и точки нормативно зрения утвердить, что регион - это сложная социально-экономическая и политическая система, в структурном отношении совпадающая с единицей административнотерриториального и национально-территориального деления России как федеративного государства. Таким образом, защищенность под интересов региональной субъекта безопасностью Федерации понимается от внутренних и внешних угроз. Внешними угрозами при этом являются те угрозы, источники которых располагаются за пределами данного субъекта Федерации. Аналогично определяется безопасность на муниципальном (местном) уровне. Муниципальный уровень включает проблемы безопасности крупных городов, районов, других поселений, имеющих статус муниципальных образований. Крупные города, являющиеся субъектами Федерации, формально могут быть отнесены как к региональным, так и к муниципальным образованиям. Проблемы безопасности мегаполисов - экономической безопасности, борьбы с преступностью, продовольственного обеспечения, предупреждения чрезвычайных ситуаций, эколого-медицинских, атомных источников энергии - имеют несколько иное содержание и пути решения, чем в малых городах или сельских районах. В муниципальных образованиях, включающих малые города, сельские населенные пункты, существуют свои, специфические угрозы жизненно важным интересам территориального социально-бытовой личности образования: и социальной безработица, инфраструктуры; общности отсутствие относительная данного необходимой недоступность медицинской помощи, других услуг, низкий уровень коммуникаций, удаленность от учреждений культуры и т. д. Это свидетельствует, что региональная безопасность затрагивает все без исключения сферы жизнедеятельности региона, в соответствии с которыми она может классифицироваться по видам как и национальная безопасность в целом. Вопрос 2. В связи с наличием как внутренних, так и внешних угроз региональная безопасность должна обеспечиваться силами и средствами данного субъекта Федерации в тесном взаимодействии и при поддержке соответствующих сил и средств федеральной центра и других субъектов Федерации, где располагаются источники угроз. В общем виде система обеспечения региональной безопасности в субъекте Федерации выглядит следующим образом. Эффективность деятельности этой системы в значительной степени зависит от соответствующей правовой базы и механизма ее реализации. Однако существующая законодательная и нормативно-правовая база, а также организационные формы деятельности государственной власти и местного самоуправления в области обеспечения региональной безопасности еще не отработаны. Конституция Российской Федерации ограничивается положениями, что в ведении Российской Федерации находится безопасность (пункт «м» ч. 1 ст. 71), а кадры правоохранительных органов, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (которая как бы исключается таким образом из безопасности), режим пограничных зон - в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации пункты «б» и «л» ч.1.ст. 72); но Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности, законности, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью (пункты «д», «е» ст. 14). Оценивая эти положения, следует указать на определенные неточности и противоречия, влияющие на про ведение правовых и организационных мер в сфере обеспечения региональной безопасности. Так, к федеральному ведению отнесены вопросы безопасности, но Правительство Российской Федерации должно принимать меры по обеспечению якобы только государственной безопасности. Обеспечение государственной безопасности - исключительное право Российской Федерации, но кадры всех правоохранительных органов могут находиться в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Неоднозначность положений Конституции Российской Федерации в отнесении пунктами «б» и «л» СТ. 72 к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации обеспечения законности, право порядка, общественной безопасности, кадров правоохранительных органов обусловила распространение этого положения и на другие органы безопасности. Столь небрежное отношение к построению системы конституционных норм, касающихся обеспечения национальной безопасности, создает трудности в их надлежащей детализации в федеральных законах и законах субъектов Федерации, непосредственно регулирующих управление в этой сфере. Приведенные выше примеры свидетельствуют о фактическом отсутствии единого общероссийского правового пространства в сфере обеспечения безопасности. Необходима инициатива центра по разработке и введению в действие правовым федеральным актом единой, в определенной степени стандартизированной модели региональной безопасности. Однако разделение по предметам ведения и объектам безопасности достаточно условно. Дело в том, что личность, общество и государство как объекты безопасности составляют единое целое. Защищенность государства обеспечивает защиту личности и общества, защищенность личности обеспечивает прогрессивное развитие общества и стабильность государства. Именно поэтому безопасности, федеральные должны быть законы, регулирующие системообразующими, вопросы устанавливать оптимальный баланс интересов личности, общества и государства и, соответственно, определять компетенцию Российской Федерации, субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации должны соответствовать этой системе, быть ее частью. Отмеченный разнобой в содержании существующей законодательной и нормативно-правовой базы в большинстве субъектов Федерации обусловил подобное разнообразие и в формировании региональных систем обеспечения безопасности. Каждый регион формирует свою оригинальную систему обеспечения безопасности. В ряде субъектов Российской Федерации созданы Советы Безопасности, в ряде - Комитеты безопасности, в ряде субъектов нет ни субъектов Российской правоохранительных территорий от того, ни другого. Федерации, органов чрезвычайных и Общим пожалуй, служб ситуаций по для является защите природного всех наличие населения и и техногенного характера. В условиях жесткого экономического кризиса регионы России оказались в поле действия макроэкономических тенденций, разрывающих целостность экономического пространства страны. Будучи в существенно различной интеллектуальным мере обеспечены потенциалом, ресурсами и сырьем, но исторически тесно связаны друг с другом в рамках определенного разделения общественного труда, регионы в новых экономических условиях оказались перед лицом необычайно серьезной угрозы. Они принципиально по-разному начали «откликаться» на вызовы мирового рынка. В выгоде оказались те из них, которые обладают обширной сырьевой базой и промышленными мощностями для переработки сырья и производства полуфабрикатов, пользующихся спросом на мировом рынке. Катастрофически тяжелым оказалось положение тех регионов, продукция которых более не востребуется прежними потребностями в стране и тем более не имеет шансов конкурировать на мировом рынке. Экономические основы федеральных отношений, складывающиеся в современных условиях на уровне регионов, нуждаются в системе надежных регуляторов, чтобы обрести возможность с минимальными потерями выдерживать перегрузки колебаний экономической конъюнктуры. Одним из важнейших таких регуляторов может явиться экономический федерализм. Он станет путем к выходу из кризиса, одновременно обеспечив солидную базу для упрочения и развития экономической составляющей национальной безопасности России. В целом же следует особо подчеркнуть, что в последние годы крайне острой становится проблема регионального сепаратизма, тесно связанная с процессом формирования в нашей странеподлинного федеративного государства. При этом еще немногие понимают, что создание федеративного государства не решает проблемы развития федеративных отношений в стране, затрагивающей все слои нашего общества. Реальная Федерация может возникнуть только в результате такой трансформации политических, экономических, социальных, этнических, религиозных и других интересов, которая убедит большинство населения в необходимости федеративного устройства нашей страны. Отсутствие такой трансформации интересов по рождает угрозу самому процессу реформирования страны, ограничивая возможности формирования единого экономического, правового, информационного пространства. Поэтому сегодня проблема федерализма является главной, основополагающей из всех, с которыми столкнулась Россия в начале XXI в. Все другие проблемы по отношению к проблеме федерализма являются частными. Судьба федерализма - это судьба существования России как государства. Этому же способствуют многочисленные факты нарушения федеральным центром ряда положений Конституции Российской Федерации и законов, затрагивающих интересы граждан и субъектов Федерации, а также встречная практика отказа органов власти части субъектов Федерации от участия в защите национальных интересов. Более того, тенденция подмены национальных интересов интересами отдельных этнорегиональных групп и кланов продолжает углубляться. К тому же в ходе распада ССС и становления новой российской государственности чрезвычайно запуганным оказался вопрос о суверенитете, что способствовало возникновению сепаратистских тенденций, хотя в принципе в едином государстве любой формы не может быть двух и более суверенитетов. Помимо прочего, это по рождает немало разногласий и споров между органами государственной масти Федерации и ее субъектов. Эти противоречия, вызванные как объективными, так и субъективными причинами, проявляются в различных формах и зачастую ведут к ослаблению внутрифедеральных связей и единой государственной масти. В результате проблема регионального сепаратизма превращается в одну из самых серьезных угроз национальной безопасности России. Нарушение Федерации и принципа федеральных верховенства законов в Конституции Российской конституционном, уставном законотворчестве субъектов Федерации выражается в приостановлении в одностороннем порядке действия федеральных законов и иных нормативноправовых актов Российской Федерации, если они в какой-то степени не соответствуют Конституции, уставу, законам субъектов Федерации или правовым интересам субъектов Федерации. Имеются попытки принимать нормативно-правовые акты, относящиеся к исключительной компетенции Российской прав и Федерации, свобод в человека, частности, установления в области регулирования государственной границы, обеспечения целостности территории России. Нарушение межрегиональных хозяйственных связей, рост цен на энергоресурсы и пере возки, неопределенность федеральной собственности, противоречивость принципов распределения компетенции между органами масти всех уровней ограничивает возможности интеграции региональных экономик в единое рыночное экономическое пространство страны. Российские регионы геополитическим и всегда резко отличались социально-экономическим по своим характеристикам, но сегодня они стремительно разделяются на «богатые» и «бедные», что вызывает не только экономические, но и политические последствия: рост идеи сепаратизма, выхода из состава Российской Федерации, пересмотр административных границ страны и т. д. Развитие подобных тенденций может привести к полной экономической деградации и распаду России на множество отдельных государств. Для создания и совершенствования подлинного федерализма и укрепления национальной безопасности страны необходимо обеспечить сохранение государственного суверенитета как единого и неделимого на всей территории России, пресечение процесса конфедерализма, переход от нынешней стихийной продуманной, полномочий десуверенизации последовательной, и функций Российского сбалансированной органов государственной государства к децентрализации масти в рамках конституционно- правового пространства, В настоящее национальной время безопасности основные в мероприятия различных сферах по обеспечению про водятся в рамках президентских, федеральных, региональных и межгосударственных программ. общей Как системной правило, эти концептуальной программы основы, не не имеют согласовываются в едином центре. До сих пор в стране нет соответствующих механизмов государственного программного регулирования, которые обеспечивали бы использование системного подхода к решению и текущих, и перспективных задач развития регионов России с учетом особенностей обеспечения их безопасности, в первую очередь, приграничных регионов. Во многих приграничных регионах необходимо решать острые задачи по противодействию экономической, демографической и культурно- религиозной экспансии на территорию России со стороны других государств, а также по пресечению деятельности транснациональной организованной преступности и незаконной миграции. Все это, безусловно, сказывается на уровне национальной безопасности страны в целом. Результаты свидетельствуют, исследования динамики что траектория общая регионального развития развития большинства регионов страны определяется сегодня, главным образом, состоянием факторов безопасности, а не факторов благосостояния. Это связано с тем, что влияние угроз безопасности даже в обычных условиях, не говоря о кризисных ситуациях вроде шоковой терапии и дефолта, сразу и одновременно отражается на многих сторонах человеческой жизнедеятельности. Поэтому во многих регионах главные пути улучшения социальноэкономического положения находятся именно в сфере обеспечения безопасности, которую многие региональные- руководители еще считают второстепенной и не своей, а федеральной. В настоящее время во всех регионах только две важные сферы жизнедеятельности общества - природная и техногенная сфера и сфера общественного право порядка - достаточно хорошо прикрыты С точки зрения защиты интересов людей в организационном и правовом отношениях. Однако многие важнейшие сферы жизнедеятельности населения, многие конституционные права и свободы граждан остаются незащищенными и выпадают из поля зрения органов государственной власти, ответственных за обеспечение региональной безопасности. Так, среди множества различных комиссий и советов при губернаторах и правительствах субъектов Федерации нет ни одного органа, который бы нес ответственность за вопросы защиты коренных интересов населения, сосредоточенных сейчас в социальной и экономической сферах. Можно сколько угодно рассуждать о конституционных правах и свободах граждан, но если нет ни одного органа, ответственного за обеспечение социальной и экономической безопасности соответствующей деятельности в субъекте по Федерации, защите то нет и социально-экономических интересов людей. А ведь именно в этих сферах сегодня сосредоточены наиболее острые проблемы, нерешенность которых порождает угрозы внутренней безопасности и ведет не только к социальной, но и к политической нестабильности сначала в регионах, а затем в стране в целом. Самой главной угрозой стабильности и безопасности практически всех регионов следует признать недопустимо высокий уровень безработицы, убыточность предприятий и смертность населения. Эти угрозы являются основным тормозом социально-экономического развития страны и преградой на пути осуществления реформ. Во многих регионах страны в настоящее время доля убыточных предприятий достигает 50-60% от общего количества предприятий и организаций. Поэтому в существующих условиях приоритетным направлением в деятельности всех органов государственной власти, как в центре, так и на местах, должна стать борьба с угрозами безопасности различного характера, обеспечение внутренней безопасности. Это реальный путь преодоления кризисных явлений и ускорения развития страны. В качестве важнейшего организационно-правовой базы направления по обеспечению совершенствования безопасности на уровне субъектов Федерации следует признать разработку Концепции региональной безопасности применительно к каждому субъекту Федерации. В Концепции должны быть достаточно подробно определены жизненно важные интересы жителей, социальных общностей, субъектов РФ в целом, угрозы этим важнейшим интересам, сферам направления жизнедеятельности: обеспечения безопасности экономическая, по социальная, внутриполитическая, общественного порядка, природная и техногенная, экологическая, оборонная, духовной жизни, культуры и науки, информационная. Все эти меры позволят быстрее перейти к научному управлению обществом на основе социальных интересов, возродить подлинное могущество нашей страны и гарантированно обеспечить безопасность нации. Вопрос 3. Говоря о роли местного самоуправления в обеспечении национальной безопасности, необходимо отметить следующее. В настоящее время возрастает роль общественной системы обеспечения национальной безопасности (ОСОНБ) Российской Федерации. Несмотря на то, что государство является основным субъектом обеспечения национальной безопасности страны, осуществляющим функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей, также активно участвует в Важным аргументом общество защите национальных интересов. в пользу существования ОСОНБ является признание национальных интересов приоритетными над всеми остальными (групповыми, классовыми, этническими и др.), а также безопасности личности над безопасностью общества существование общественной системы и государства. обеспечения Правом на национальной безопасности является то, что гражданское общество как сфера свободной, творческой жизнедеятельности личности, коллективов и общностей людей не идентично государству. Совместное функционирование государственной и общественной систем обеспечения национальной безопасности создает тот необходимый баланс национальных интересов, который может защитить от тоталитаризма. И.А.Ильин писал: «Призвание государства состоит в том, чтобы при всяких условиях обращаться с каждым гражданином как с духовно свободным и творческим центром сил, ибо труды и создания этих духовных центров составляют живую ткань народной и государственной жизни» 1 . Однако, история знает немало примеров, когда средства обеспечения безопасности граждан через тоталитарную политику сами превращаются в угрозу безопасности личности и общества. Поэтому основными принципами ОСОНБ должны быть: законность, демократизм, гласность, независимость, приоритет прав личности на защиту жизненно важных интересов, гуманизм, справедливость, взаимопомощь, а также научность. К субъектам обеспечения национальной безопасности на уровне общественной системы можно отнести: органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления создают необходимые условия для нормальной жизнедеятельности граждан, реализуют гибкую систему управления, приспособленную к местным особенностям и условиям безопасности, способствуют развитию инициативы и самостоятельности граждан. К сожалению, в массовом сознании граждан местное самоуправление означает, что народ сам все регулирует, но это не совсем так. Недаром на Западе чаще употребляется термин – местная власть. Поэтому муниципальной власти надо учиться управлять и вместе с тем добиваться того, чтобы самому народу эта власть была нужна. Важным является вопрос усиления контроля над деятельностью органов местного самоуправления и их ответственности перед государством. Приведем здесь только те полномочия органов МСУ, в зависимости от вида муниципального образования (так они дифференцированы в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), которые непосредственно (выделим их курсивом) и опосредованно относятся к тем или иным аспектам безопасности в границах муниципальных образований. К вопросам местного значения поселения относятся: 1 Ильин И.А. Путь к очевидности. М., 1993. С.266. • организация в границах водоснабжения населения, поселения электро-, водоотведения, тепло-, снабжения газо- и населения топливом; • обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся помещениями в в улучшении соответствии жилищных с условий, жилыми жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; • участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения; • участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; • обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения; • создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; • организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; • организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения; • организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; • создание, содержание и организация деятельности аварийно- спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения; • осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; • создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения; • осуществление муниципального лесного контроля; • создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка; • оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям в пределах полномочий, установленных ст. 31.1 и 31.3 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Вопросы местного значения муниципального района: • организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений; • участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района; • участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района; • организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией; • организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды; • организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время; • организация оказания на территории муниципального района (за исключением территорий поселений, включенных в утвержденный Правительством РФ перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно- поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; • организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; • создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; • организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; • организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального района; • осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; • осуществление муниципального лесного контроля; К вопросам местного значения городского округа относятся: • организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; • обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся помещениями в в улучшении соответствии с жилищных условий, жилыми жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; • участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа; • участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа; • организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией; • обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа; • организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; • организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время; • организация оказания исключением на территории территорий городских городского округов, округа включенных (за в утвержденный Правительством РФ перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медикосанитарному обеспечению первичной населения медико-санитарной поликлинических, учреждениях, отдельных помощи стационарно-поликлинических скорой медицинской помощи в территорий) амбулаторно- и (за больничных исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; • организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; • организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа; • организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств; • создание, содержание и организация деятельности аварийно- спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа; • организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории городского округа; • осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; • создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка; • осуществление муниципального лесного контроля. На полномочия органов МСУ в области обеспечения безопасности распространяются нормы ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о порядке наделения органов МСУ отдельными государственными полномочиями в том случае, если законом устанавливается возможность передачи таких полномочий. Сразу же следует отметить, что такие полномочия в области безопасности, которые закреплены в ст. 71 Конституции РФ (федерального уровня) на муниципальный уровень не могут быть переданы ни при каких условиях, только лишь в рамках обеспечения и исполнения нормативных актов в данной области. Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Наделение органов МСУ отдельными государственными полномочиями РФ (порядок такого наделения устанавливается ст. 19 ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») осуществляется федеральными законами и законами субъектов РФ, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ, соответственно, законами субъектов РФ. Наделение органов МСУ отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. Наделение органов МСУ отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если только это не противоречит федеральным законам. Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами МСУ городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ. Органы МСУ могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы МСУ при этом вправе дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования. Федеральный или региональный закон, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать (обязательные требования): • вид или наименование муниципального образования, органы МСУ которого наделяются соответствующими полномочиями; • перечень прав и обязанностей органов МСУ, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий; • способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты; • перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления передаваемых органам отдельных государственных местного самоуправления, полномочий, или порядок определения данного перечня; • порядок отчетности органов МСУ об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий; • порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль; • условия и порядок прекращения осуществления органами МСУ переданных им отдельных государственных полномочий. Закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органов МСУ государственными полномочиями федерального уровня, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, также должен содержать положения, определяющие: • права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта), связанные с осуществлением органами местного самоуправления аналогичные переданных правам и государственных обязанностям полномочий федеральных РФ, органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов РФ, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам; • права и обязанности органов МСУ, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий РФ, аналогичные правам и обязанностям высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти), предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление таких полномочий передается органам государственной власти субъектов РФ, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам. Положения федеральных и региональных законов, предусматривающие наделение органов МСУ отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год при условии, если этими законами предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий. Федеральные и региональные законы, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам МСУ, могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов МСУ использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий. По вопросам осуществления органами МСУ отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением. Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, иных нормативно-правовых актов, предусматривающих наделение органов МСУ отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным ст. 19 ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий. Органы МСУ несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Федеральные законы, закрепляющие право органов МСУ участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 указанного закона, могут содержать положения, предусматривающие: • порядок согласования участия органов МСУ в осуществлении указанных полномочий, а также особенности такого участия; • возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти таких полномочий. Органы МСУ участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19, в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий. Финансирование полномочий в этом случае не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы РФ. Лекция безопасности 19. Зарубежный опыт обеспечения национальной Содержание 1. Зарубежные концепции национальной безопасности. 2. Обеспечение национальной безопасности в Соединенных Штатах Америки. 3. Сравнительный анализ обеспечения национальной безопасности России и США. 4. Обеспечение национальной безопасности в Германии. 5. Обеспечение национальной безопасности во Франции. 6. Обеспечение национальной безопасности в Китае и Японии. Вопрос 1. Обеспечение безопасности во всем мире является основным направлением деятельности международных органов, к которым в XX в. можно отнести Совет Лиги Наций и Совет Безопасности ООН 1 . Им предшествовали: проект Дюбуа («Совет общеевропейского союза», 1306г.); И. Подебрада («Союзный совет», 1464г.); Э. Крюсе («Постоянный конгресс», 1623г.); В. Пенна («Верховный совет», 1693г.); Ш. Сен-Пьера («Совет», 1713г.); И. Блюнчли («Союзный совет», 1876г.); проект русского юриста В.Ф. Малиновского (1803г.) и др. 2 Лига наций и ООН являются универсальными международными организациями, так как их главные органы Совет Лиги Наций и Совет Безопасности ООН были созданы по окончании двух последних мировых универсальных тенденцию к войн. интересах «Война государств, коллективной сконцентрировала их самозащите внимание взаимозависимости, человеческого на усилив общества от опустошительных войн» 3 . Предложения по созданию Совета Безопасности ООН подготовили СССР, Великобритания и США в июле 1944 г. на Московской конференции, а в феврале 1945 г. в г. Ялте на Крымской 1 См. подр.: Андреев М.В. Современные стратегии реформирования Совета Безопасности ООН. Казань, 2000. С.7-26. 2 См.: Федоров В.Н. Совет безопасности ООН. М., 1965. С.188. 3 Илюхина Р.М. Лига наций. 1919-1934. М. 1982. С.22. конференции предложена основа Положений Устава ООН 1 . В соответствии с Уставом ООН на Совет Безопасности возложена главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности 2 . Вопрос 2. Во многих странах после окончания второй мировой войны (1939-1945 г.г.) начался процесс по реорганизации систем обеспечения национальной безопасности (СОНБ). Этот процесс наиболее активно происходил в США, так как после накопленного опыта в результате проведения войны существенно изменился подход к осуществлению внешней политики. США является крупной державой, влияющей в настоящее время на геополитическую обстановку в мире. Так, в Германии и Франции нет так называемой Концепции национальной безопасности в том общепринятом виде, как это существует в России и США. Основные положения в сфере обеспечения безопасности Франции содержатся в Ордонансе «О национальной обороне» от 7 января 1959 г., а в Германии в «Белой книге 1994». Стратегия национальной безопасности Китая в отличие также лишена активной наступательной позиции, а в качестве основных держав по проблеме обеспечения национальной безопасности ориентируется на США и Россию 3 . Можно выделить характерные этапы развития обеспечения национальной безопасности в США. В 50-60-е г. «область деятельности государственного руководства, связанная с определением внешнеполитических целей и способов их достижения, а также с разработкой планов достижения этих целей и практической реализацией их, именуется в США политикой «национальной безопасности» 4 . Конкретное содержание и 1 См.: Крылов С.Б. Материалы истории ООН. Вып.1.М.Л. АН СССР. 1949. См.: Устав ООН: Сборник документов «международное публичное право». Т.1. М., 1996.Ст.24. 3 См.: Национальная оборона Китая в 2000г. М, 2001/ пер. с англ. Болятко А.В. 4 См.: Касатонов Ю.В. Стратегическое планирование в вооруженных силах США/ Центральный институт военно-технической информации МО СССР. М., 1968. Вып. 146; США: Военно-стратегические концепции. М.: Наука, 1980. 2 результаты этой деятельности представляют «национальную стратегию», элементами которой являются военная, экономическая, идеологическая и другие ее виды. «Национальная стратегия» вторична по отношению к «национальной безопасности» и политики выступает как форма осуществления национальной безопасности 1 . Однако в «Основах политики национальной безопасности», выпускавшихся ежегодно Советом национальной безопасности США, в которых излагалась национальная стратегия, отсутствовала понятийная база, а текст документа допускал множественность толкований. Этот документ «означал все для всех и не решал ничего» 2 . В законе «О национальной безопасности» США особое внимание было уделено вооруженным силам и национальной разведки. Такая проблема созданию структуры централизации управления вооруженными силами перед руководством США возникла в ходе второй мировой войны. Предложение о создании единого министерства национальной обороны было сделано президентом Трумэном Конгрессу в декабре 1945 г. 3 В 70-е г. начинается прогресс в разработке теоретических основ формирования национальной стратегии. Происходит расслоение уровней стратегий: на высшем уровне находится «национальная стратегия», стратегия «национальной безопасности» подчинена этой стратегии, а на нижнем уровне – «национальная военная представляется как стратегия», т.е. национальная стратегия «искусство и наука развития и использования для достижения национальных целей в условиях мира и войны наряду с вооруженными психологической 1 силами мощи также страны» 4 . политической, Под экономической «стратегией и национальной См.: Исследования по безопасности/ Под ред. Никанорова С.П. М., 1998. С.25-29. См.: США: Военно-стратегические концепции. М.: Наука, 1980. 3 Special Message to the Congress Recommending the Establishment of a Department of National Defense December 19 .1945, Public Papers of the Presidents, 1945, Washington, D.C.: G.P.O. 1961. P.546. 4 См.: Военная стратегия США: тенденции развития./ Центральный институт военнотехнической информации МО СССР. М., 1991. Вып.1844. 2 безопасности» в США понимается часть общегосударственной деятельности, которая охватывает все вопросы безопасности страны. В 80-90-е г. начинается продвижение в области обоснования национальной стратегии. Американские ученые предлагают рассматривать все войны и вооруженные конфликты в рамках более широкого понятия – международного конфликта. Выделяются три вида использования военной силы: прямое применение (войны и вооруженные конфликты), угроза применения (устрашение, демонстрация силы, блокада), манипуляция военной силой (гонка вооружений, военное присутствие за рубежом). Структура СОНБ США была образована еще в 40-е годы, затем подвергалась некоторым коррективам, принципиально не изменившим ее основного содержания. В структуру СОНБ США входят: Президент страны, советники Президента, исполнительный аппарат («исполнительное бюро»), федеральные министерства и ведомства, Конгресс. Неформальными участниками СОНБ США являются средства массовой информации. Решения в области национальной безопасности принимает Президент США, полномочия которого определены в Конституции США, а также в действующем законодательстве страны. Президент является главой государства; главнокомандующим вооруженными силами, использующим их для защиты национальных интересов; осуществляющим руководство главой исполнительной власти, правительством дипломатом, отвечающим за состояние страны; основным отношений США с другими странами. Исполнительный аппарат Президента осуществляет реализацию поставленных задач: подготовку и отработку передаваемых на одобрение президенту рекомендаций; координацию деятельности механизма государственного управления; контроль над выполнением ведомствами ключевых правительственных решений. В состав исполнительного аппарата входит Бюро Белого дома в составе около 400 человек, поэтому сотрудники Белого Дома влияют на принятие президентом решений в области безопасности. У Президента США имеются советники по вопросам национальной безопасности, а также помощники в виде советников; временные комиссии для неофициальных исследования и выработки рекомендаций по конкретным вопросам. Особое значение в осуществлении политики национальной безопасности имеет помощник Президента по национальной безопасности, выступающий в качестве и политического аналитика, координатора и основного советника президента страны. Роль помощника президента в обеспечении национальной безопасности велика, поскольку он является личным советником президента. Исполнительный аппарат Президента США состоит из 14-16 структур, включающих определенные бюро и советы, в том числе Совет национальной безопасности США и Центральное разведывательное управление (ЦРУ), по оказанию помощи президенту в реализации политики по национальной безопасности. В состав СОНБ США входит также Государственный Департамент (ГД) США, который осуществляет руководство внешней политикой страны. Основными задачами ГД являются: оказание разработке внешней политики; помощи Президенту в обеспечение информацией правительственных органов по экономическим, политическим, военным, социальным, международным вопросам; дипломатическая переписка с другими государствами; руководство своими учреждениями за пределами страны; решение вопросов по иностранным представительствам в США; защита прав и интересов граждан США за рубежом. Контроль над деятельностью ГД осуществляет Государственный секретарь, который как главный советник Президента по вопросам внешней политики также координирует деятельность правительства США за рубежом. Госсекретарь имеет заместителей и помощников в виде руководителей территориальных или функциональных бюро. Агентство международного развития (образовано в 1961г.), информационное Агентство США (1953г.), преобразованное в Агентство международных связей (1978г.) и Агентство по контролю над вооружениями и разоружением также участвуют в принятии решений по национальной безопасности. Самым многочисленным учреждением в структуре СОНБ США является Министерство обороны, созданное в соответствии с Законом США «О национальной безопасности» в ведомство (в 1949 г. 1947 г. как национальное военное преобразовано в Министерство обороны США). Министр обороны является главным помощником Президента по всем вопросам обороны, который осуществляет военное руководство страной. Министр обороны США имеет первого заместителя и заместителей по вопросам политики и НИОКР. Министр обороны осуществляет контроль над аппаратом министра, Комитетом начальников штабов (КНШ) и министерством видов вооруженных сил (Министерства армии, ВМС и ВВС). КНШ состоит из начальников штабов (военных советников Президента), Совета национальной безопасности и министра обороны. В составе КНШ имеется председатель, заместитель председателя, начальники штабов армии, ВМС, ВВС и комендант морской пехоты. Министерства видов вооруженных сил возглавляют министры, подчиняющиеся министру обороны, определяют силы и средства для реализации стратегии национальной безопасности. Основной структурой в СОНБ США является «разведывательное сообщество» США, созданное в 1971 г. и насчитывающее более 150 тыс. сотрудников. Его главная функция состоит в обеспечении руководства страны достоверной и полной информацией при решении задач внешней политики, использования вооруженных сил, принятии решений в кризисных ситуациях, а также при осуществлении руководства вооруженными силами в военное время. В структуру «разведывательного сообщества» входят: ЦРУ, Государственный департамент, Министерство энергетики, Министерство финансов, Федеральное бюро расследований, Разведывательное управление министерства обороны, Управление национальной разведывательные органы видов вооруженных сил. безопасности, Важным подразделением в «разведывательном сообществе» является ЦРУ, которое было создано еще в 1947 г. в соответствии с Законом США «О национальной безопасности». Возглавляет ЦРУ директор, который одновременно является координатором «разведывательного сообщества». Он играет главную роль при доведении информации до президента и его аппарата, несет ответственность за информированием СНБ о деятельности всего «разведывательного сообщества», представляет внешнеполитическую информацию и аналитические документы правительственным органам, принимающим решения, а также вносит в СНБ рекомендации о координации действий по получению информации, необходимой для внешнеполитической деятельности. Информационные потребности руководства США при разработке и принятии решений исполняет централизованная система информационноаналитического обеспечения. Она представляет собой так называемую матричную форму организации управления 1 , в которой все функциональные элементы (ЦРУ, ГД, ФБР, Разведывательное управление МО, Управление национальной безопасности, различные центры анализа, службы обмена научной информацией, отношениях, «мозговые определяемых целевыми выполняемыми в данный момент. проблемы центры» бизнеса) программами находятся и в проектами, В пределах решения конкретной создаются проблемные группы, позволяющие использовать знания, квалификацию и компетенцию участвующих в группе специалистов без жесткого функционального распределения полномочий руководителей. При директоре ЦРУ функционирует Совет национальной разведки и Главное управление национальной разведывательной информации, которые состоят из аналитиков по разным вопросам (по региональным проблемам, по борьбе с терроризмом, экономическим и борьбе с наркотиками, по стратегическим, научно-техническим следующие документы, составляющие 1 направлениям). Они готовят информационную основу См.: Исследования по безопасности/ Под ред. Никанорова С.П., М.: Концепт, 1998. для разработки и принятия оперативных решений руководством США: «Национальная разведывательная оценка», «Разведывательная сводка для Президента», «Ежедневная сводка национальной разведки», «Еженедельный обзор», «Доклад национальной разведки об оперативной обстановке», «Специальная национальная разведывательная оценка», «Аналитический меморандум национальной разведки» разведывательный меморандум» 1 . «разведывательное сообщество» и Помимо готовит «Межведомственный основных тематические документов доклады для исторической проработки проблем, наряду с тщательным анализом текущих вопросов. Следует отметить, что при директоре ЦРУ создана также группа стратегического предупреждения, одной из задач которой является определение уровня угроз безопасности при возникновении кризисной обстановки в какой-либо части мира, изменение в соответствии с угрозой режима оперативных органов, а также разработка совместно с аналитическими органами «Меморандума предупреждения» для Совета национальной безопасности и Президента 2 . Кроме того, с целью оценки угроз были созданы оперативные центры системы разведывательноинформационного обеспечения военно-политического руководства США, которые функционируют в трех определенных режимах: повседневном; в условиях кризиса, не представляющего серьезной угрозы безопасности США; в кризисной обстановке, представляющей угрозу безопасности США. Информационно-аналитические органы «разведывательного сообщества» предоставляют как оперативную, так и аналитическую информацию на высший и ведомственный уровень руководства страны. Потребителями информации высшего уровня являются Президент США, его ближайшие советники, СНБ, группа планирования национальной безопасности, группа по урегулированию кризисных ситуаций, а также 1 Там же. С.25-29. См: Деятельность государственных структур по обеспечению национальной безопасности/ Российский институт стратегических исследований. М., 1994. 2 временные органы, создаваемые ведомственном уровне являются Президентом. Потребителями на аналитические и планирующие органы министерств и ведомств, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности (Министерство обороны, Государственный департамент). Разумеется, информация по уровням существенно отличается. Информация, поступающая к разведывательных Президенту, сводок, а как правило, также разведывательные сведения. Информация имеет отдельные форму текущих наиболее важные для министерств и ведомств представляет всю информацию после предварительной обработки от всех членов «разведывательного сообщества». Окончательную систематизацию поступающей информации выполняют информационно-аналитические органы министерств и ведомств, которые отбирают срочную информацию для принятия незамедлительных решений. Кроме «разведывательного сообщества» информированием руководства США занимаются: во-первых, независимые исследовательские фирмы; во-вторых, бесприбыльные научно- «научное сообщество», которое оперативно и непрерывно информирует государственные, военные и другие руководящие органы о состоянии и тенденциях развития в различных областях науки и техники, производства и военного строительства, создании и поддержании информационной базы по фундаментальным и прикладным исследованиям в области создания оружия и военной техники, а также в повышении эффективности информационного обеспечения НИОКР; втретьих, «большого крупнейшие бизнесмены, представители элитарных объединений бизнеса», которые на основе прямых личных связей информируют американское руководство по проблемам долгосрочной внешнеполитической и внешнеэкономической стратегий США. Существуют так называемые «мозговые центры» бизнеса, подготавливающие специальные доклады по основным проблемам современных международных политических и экономических отношений, а также по наиболее острым внутренним социально-политическим проблемам развитых стран, содержащие рекомендации для их совместной политики. Немаловажную роль в системе разведки играет Агентство национальной безопасности, которое решает задачи по выявлению связей с иностранными правительствами. Однако основным в СОНБ США является Совет национальной безопасности США, который по первоначальному замыслу своего образования должен был сдерживать Президента в его внешнеполитической деятельности1 . Опыт США показывает, что его влияние очень зависит от отношений между Президентом и его советниками, а также от характера отношений между советниками Президента. Интересным является сравнительный анализ деятельности Совета национальной безопасности (СНБ) США и Совета Безопасности (СБ) России. СНБ США создан на основании Закона «О национальной безопасности» в 1947 г. как высший консультативный орган при Президенте США. В настоящее время его деятельность имеет директивный характер. В России СБ создан на основании Конституции РФ и Закона «О безопасности» в 1992 г. как конституционный орган, осуществляющий подготовку проектов решений Президента России. Главной задачей СНБ является «согласование внутренней, внешней и военной политики по вопросам национальной безопасности с целью обеспечения более эффективного сотрудничества военных служб в вопросах, относящихся к сфере национальной безопасности». Многочисленные реорганизации в деятельности СНБ не внесли принципиального изменения в деятельность СНБ в части круга рассматриваемых проблем 2 . Задачами СНБ США являются также: оценка целей, обязательств и рисков США в отношении их действительной и потенциальной военной мощи в интересах национальной безопасности с целью выработки рекомендаций президенту в этом отношении; рассмотрение политики по вопросам общего интереса 1 Destler I.M. National Security Fdvice to US Presidents: Som Lesson from Years || US National Security A. Framework for Analysis: Ed by D. Kaufman. Mass, Lexington book. 1985. P. 180. 2 См.: Исследования по безопасности/ Под ред. Никанорова С.П., М.: Концепт, 1998. С.67. министерств и ведомств правительства, имеющих отношение к национальной безопасности и предоставление рекомендаций Президенту в этом отношении. Задачи СБ России значительно разнообразнее, так как СБ имеет более широкий круг компетенции: вопросы внутренней и внешней политики в области обеспечения государственной, безопасности; экономической, стратегические проблемы общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности; охрана здоровья населения; прогнозирование, предотвращение чрезвычайных ситуаций и преодоление их последствий, обеспечение стабильности и правопорядка в стране. Основной целью создания СНБ США было осуществление координации Государственного департамента и Министерства обороны, являющихся основными ведомствами в обеспечении национальной безопасности США. Членами СНБ секретарь, являются Президент, вице-президент, Государственный министр обороны, директор ЦРУ, председатель Комитета начальников штабов, помощник Президента по экономической политике, постоянный представитель США при ООН. Помощник Президента по национальной безопасности не является членом СНБ, но принимает участие в заседаниях СНБ. Важно подчеркнуть, что в настоящее время, в соответствии с Директивой Президента США Б. Обамы от 13 февраля 2009 г. в состав Совета национальной безопасности, наряду с названными и некоторыми иными должностными лицами входит министр юстиции, являющийся одновременно Генеральным прокурором этой страны 1 . В состав Совета Безопасности Российской Федерации входит Генеральный прокурор Российской Федерации. Однако, в отличие от США, он не является 1 См.: Конституционно-правовой статус Совета Безопасности Российской Федерации: Учеб. пособие/ Под ред. Н.П.Патрушева. М., 2009. С.142. Российской Федерации 1 . постоянным членом Совета Безопасности Представляется, что было бы вполне логичным и оправданным, чтобы Генеральный прокурор РФ как координатор деятельности федеральных правоохранительных органов, руководители которых являются постоянными членами СБ РФ, также получил статус постоянного члена СБ РФ. СНБ США является частью исполнительного аппарата Президента США, а СБ России является межведомственным органом, не входящим ни в одну из ветвей государственной власти России. Основной целью создания СБ России являлось разделение ответственности за обеспечение безопасности исполнительной и законодательной властями, а также равноправность всех руководителей ведомств в отношении обеспечения безопасности. В системе связи СНБ США имеется так называемая ситуационная комната как оперативный центр слежения за обстановкой в Белом доме с целью выработки и принятия решения 2 , которая представляет собой зал для проведения совещаний, оборудованный средствами закрытой внутренней связи и отображения обстановки, в смежных помещениях которого располагаются: оконечные устройства автоматизированных информационных систем Министерства обороны и ЦРУ, Государственного департамента и систем оперативного обмена разведывательной информацией. В одном из помещений находится вычислительный центр, где стоит ЭВМ с введенными в нее стандартными вариантами решения Президента США. ЭВМ сопряжена с системами связи, обеспечивающими передачу решений Президента. Эти технические средства предназначены для того, чтобы осуществлять постоянную координацию и взаимодействие между Белым домом, информации, Комитетом Национальным центром разведывательной начальников штабов, командным пунктом Разведывательного управления МО в процессе выработки возможных вариантов действий США в различных ситуациях. 1 2 См.: Указ Президента РФ от 25 мая 2008. №836 (от 02 июня 2009 №612). См.: Исследования по безопасности/ Под ред. Никанорова С.П., М.: Концепт, 1998. С.65 На заседания СНБ США в зависимости от обсуждаемых вопросов дополнительно приглашаются различные министры, директор Агентства по контролю над вооружениями и разоружением, директор ФБР. Заседания СНБ на высшем уровне проводятся еженедельно, в экстренных ситуациях заседания могут проводиться в режиме телеконференций в любое время суток. Доклады помощника Президента по национальной безопасности Председателю СНБ происходят ежедневно. Регулярными являются доклады Президенту консультантов СНБ. К основным функциям СНБ США относятся: экспертное консультирование Президента (в сферах национальной безопасности, военной политики, внешней политики, внутренней политики); выработка решений (по системе национальных интересов, национальных целей, обязательств США; по направлениям внешней и внутренней политики; по методам реализации политики; по действиям в кризисных ситуациях; по основным проблемам военной политики); рекомендации по принятию решений (в сферах национальной безопасности, военной, внешней и внутренней политики); координация усилий государственных агентств и подразделений правительства). К основным функциям СБ России относятся: выработка решений (по основам внутренней, внешней и военной политики; по содержанию правовых актов в области защиты национальных интересов; по приоритетам национальных интересов; по источникам угроз объектам безопасности; по предотвращению чрезвычайных ситуаций и по действиям в чрезвычайных ситуациях); координация деятельности государственных органов (по подготовке федеральных программ обеспечения безопасности, по реализации принятых решений в области обеспечения безопасности); решение иных задач (оценка эффективности реализации принятых решений; разработка безопасности; предложений по совершенствованию системы обеспечения накопление, анализ и обработка информации о функционировании систем обеспечения национальной безопасности и оценка эффективности их функционирования). Сравнивая функции СНБ США и СБ России, заметим, что в обоих отсутствует функция интегральных оценок безопасности и выработки решений по комплексам угроз безопасности. При сопоставлении организационных структур можно сделать вывод, что структура СНБ не только значительно сложнее СБ, но она имеет подразделения (Высшая группа анализа и Комитет заместителей министров), которые могли бы сыграть роль органа, дающего экспертную интегральную оценку национальной безопасности. В Законе США «О национальной безопасности» отмечается, что функциями СНБ США являются предоставление рекомендаций Президенту в отношении интеграции внутренней, внешней и военной политики, относящейся к национальной безопасности, что значительно ограниченнее функций СБ России. Примечательно, что американский закон не предусматривает какой-либо определенной процедуры в механизме принятия решений по вопросам национальной безопасности, поскольку это определяет конкретный президент, т.е. выбор решения зависит от характера и политического опыта конкретного президента. В США существует определенный механизм разработки и реализации решений по обеспечению национальной безопасности 1 . Первым шагом в этом процессе является определение национальных интересов. В общем виде национальные интересы рассматриваются как «наиболее важные потребности и желания нации». На основе национальных интересов формируются национальные цели, которые определяют «намерения и задачи государства». Достижение национальных целей обеспечивается национальной стратегией, под которой понимается высший уровень деятельности государства в области политики с использованием всех источников силы – политической, экономической, национально- психологической и военной. Разработка военной стратегии, а также предложений по определению национальных интересов и национальных 1 См.: Военная стратегия США: тенденции развития. М., 1991. Вып.1844. целей США на текущий период являются прерогативой СНБ США. Окончательное решение по выбору из множества альтернатив принадлежит Президенту США. Исходя из принятой Президентом национальной стратегии, СНБ с привлечением разных экспертов разрабатываются цели национальной безопасности. Цели национальной безопасности определяют фундаментальные принципы и интересы, которые США необходимо обеспечить или защитить перед лицом угроз, вызовов или риска во внешне- и внутриполитическом плане. Стратегия национальной безопасности утверждается Президентом США. На ее основе формируется военная стратегия, которая разрабатывается раз в два года Комитетом начальников штабов в виде «Доклада о вариантах военной стратегии США». В этом документе дается глубокая оценка военных угроз интересам и целям США, обоснование структуры и состава вооруженных сил. Аппарат министра обороны на основании доклада готовит «Оценку вариантов стратегии и состава вооруженных сил», которая утверждается министром обороны и представляется Президенту США. Завершается разработка военной стратегии подготовкой «Решения по стратегии и составу вооруженных сил» аппаратом Президента 1 . А. Джордж выделяет три основные модели принятия решений 2 . Первая – формальная модель (президенты Трумэн, Эйзенхауэр, Никсон, Форд, Рейган), характеризующаяся определенной структурой принятия решений с определенными процедурами и упорядоченным потоком информации президенту. Президент полагается на систему, которая обеспечивает ему необходимую информацию. Вторая – соревновательная модель (Рузвельт, Джонсон), основанная на соперничестве и конфликте среди участников системы национальной организационной 1 безопасности. неопределенности, Модель базируется пересекающихся на границах См.: Исследования по безопасности/ Под ред. Никанорова С.П., М.: Концепт, 1998. С.57. George A. Presidential Decision making in Foreign Policy: The Effective Use of information and Advice, Boulder: Westview Press, 1980. P. 150-156. 2 ответственности, многочисленных каналах связи с президентом. Третья – коллегиальная модель (Кеннеди, Картер, Буш), основанная на предыдущих двух моделях. Президент набирает команду официальных лиц и советников, которые могут работать вместе для определения проблем и выработки альтернатив. Президент, межведомственную решений при находясь в центре процесса, поощряет координацию и коллегиальное участие в выработке одновременных попытках избежать бюрократических столкновений. Вопрос 3. Сравнительный анализ систем национальной безопасности России и США позволил выявить ряд характерных особенностей: 1. Осуществление регионального подхода. Стратегия национальной посвященные безопасности США включает разделы, отдельным регионам мира, для которых рассматриваются потенциальные вызовы и угрозы. В России региональные приоритеты содержатся в Концепции внешней политики. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации отдельных разделов не содержится, но отмечаются угрозы, связанные с диспропорцией в уровнях развития субъектов Российской Федерации (п. 59), а пути их предотвращения путем сбалансированного, комплексного и системного развития субъектов Федерации (п. 64, 65). 2. Характер угроз национальной безопасности. Угрозы в США, определяемые с учетом долгосрочных интересов США, имеют преимущественно внешний характер (локальные и региональные угрозы, транснациональные, распространение опасных технологий, деятельность разведывательных служб). В России характер угроз носит преимущественно внутренний характер 1 . 3. Методы противодействия угрозам национальной безопасности. 1 См.: Чумак А.В. Национальная безопасность РФ и США: сопоставительный анализ концептуальных основ, механизмов и технологий: Дис. канд.полит.наук. Н.Новгород, 2009. С.159. В США специфика методов обусловлена характером угроз, а в России они представлены в виде задач и целей. 4. Роль информации и аналитики в принятии решений. В США деятельность разведки заключается в направленном и конкретном обеспечении важнейшей информацией всех субъектов обеспечения национальной безопасности (в дипломатической, военной области, при обеспечении правопорядка и защиты окружающей среды). США обладает высокой способностью координации различных ведомств: совместное планирование и сотрудничество по реализации планов, обмен информацией и идеями, возможность проведения обучения в разных ведомствах. В России же наблюдается низкая эффективность влияния информации на принятие решений в силу недостаточной координации функций субъектов обеспечения национальной безопасности. Совет Безопасности РФ, не имея фактически прямых рычагов воздействия на процессы в области национальной безопасности, использует информацию, предоставленную МВД, ФСБ, СВР, ФСО России, Генеральной прокуратурой, Генштабом в обработанном виде. Поэтому необходимо создание системы стратегического планирования, комплексных решений проблем национальной безопасности. 5. Использование собственных национальных ценностей для защиты национальных интересов. США является мировым лидером по навязыванию своих национальных интересов, так называемой мягкой силы. Высокий уровень использования интеллектуального потенциала и новых идей при выработке политики национальной безопасности в США достигается эффективной деятельностью аналитических центров как источника высококвалифицированных кадров для работы в администрации и аппарате Конгресса. Стратегия национальной безопасности США основана на принципах: Америка должна: 1) сохранить свое лидерство как единственная сверхдержава мира, 2) установить эффективные политико-экономические отношения с наиболее сильными державами мир, 3) создавать институты, содействующие экономическому сотрудничеству и решению проблем безопасности, 4) поддерживать демократические процессы в мире в целях распространения американских идеалов в мире 1 . В России продолжается процесс поиска своей «национальной идеи». Существующие аналитические организации, научно-исследовательские институты, как правило, осуществляют отдельные исследования в сфере национальной безопасности, зачастую по заказу государственных структур. Можно сделать некоторые выводы по поводу организации деятельности СОНБ России. СБ России и СНБ США при общности решаемых проблем являются в значительной степени различными организационными структурами (по функциональной структуре, по организационной структуре, по режимам функционирования). По кругу решаемых вопросов и по составу участников заседаний СНБ США и СБ России принципиально отличаются в сторону большего круга вопросов и большей профильности участников заседаний последнего. Не менее важно, что СНБ является консультативным органом, разрабатывающим альтернативные варианты решений и альтернативные документы; решения же по рассматриваемым вопросам принимает единолично Президент США. В России же решения СБ, как рекомендации Президенту, принимаются на заседаниях СБ его постоянными членами простым большинством голосов от их общего количества и вступают в силу после их утверждения Председателем СБ (Президентом России). Вопрос 4. Обеспечение национальной безопасности Германии также имеет свои особенности. Высшей целью ФРГ в области политики безопасности является обеспечение мира, свободы и независимости страны2 . Бывший федеральный 1 См.: Карпов В.И. Теоретические основы обеспечения безопасности личности, общества и государства: учеб. пособие. М., 2010. С.235. 2 См.: Шуберт Т.Э. Национальная безопасность России: конституционно-правовые аспекты: Сравнительно-правовое исследование. М., 2001. С.120-129. канцлер Г. Шредер определял главную цель государства: «В вопросе безопасности людей в нашей стране не может быть никаких компромиссов. Мы будем решительно действовать ради защиты наших ценностей, всегда руководствуясь нормами правового государства» 1 . Бундесвер, выполняя современную армию, оборонительные функции, формируемую на основе представляет собой всеобщей воинской повинности. Бундесвер призван: защищать Германию и ее граждан от политического шантажа и внешней опасности; содействовать военной стабильности и интеграции в Европе, оборонять Германию и ее союзников, служить делу мира во всем мире и международной безопасности в соответствии с уставом ООН; оказывать помощь при катастрофах, проводить спасательные работы в чрезвычайных ситуациях и поддерживать гуманитарные акции. Основными интересами, названными в Белой книге 1994 г. являются: 1) обеспечение свободы, безопасности и благосостояния граждан Германии и нерушимости ее государственной территории; 2) интеграция в Европейский союз, так как демократия, правовая государственность и благосостояние в Европе означают мир и безопасность также и для Германии; 3) прочный трансатлантический союз с США как мировой державой, основанной на общности идеалов и интересов, т.к. потенциал США является необходимым для международной стабильности, ориентированной на выравнивание различий и на партнерство; 4) вовлечение восточных соседей в западные структуры и создание новой кооперативной системы безопасности, охватывающей все государства Европы; 5) соблюдение международного права и прав человека во всем мире и справедливый всемирный экономический порядок, базирующийся на принципах рынка, т.к. безопасность отдельных стран может быть обеспечена только в рамках системы глобальной безопасности, которая гарантирует мир, право и благосостояние для всех. 1 Deutschland. 2001. № 6. P.5. В систему обеспечения национальной безопасности Германии входят: 1). Органы разведки – федеральная разведывательная служба (БНД), ведомство разведки бундесвера (АНБ); 2). Органы контрразведки – ведомство по охране Конституции (БФФ), ведомства по охране Конституции в землях (ЛФФ), военная контрразведка (МАД); 3). Специальные подразделения и группы пограничной охраны МВД - группы по борьбе с терроризмом (ГСГ-9), группы розыска и др.; 4). Особые формирования Ведомства уголовной полиции в федерации и землях – отделы государственной безопасности оперативного розыска и предварительного следствия, особые группы безопасности; 5). Службы безопасности Министерства экономики, других министерств, крупных компаний и фирм. В ФРГ действует система контроля за деятельностью спецслужб, включающая парламентский контроль (комиссии Бундестага); правительственный контроль (Федеральный Канцлер, Федеральный Совет безопасности, Ведомство Федерального Канцлера, уполномоченный по координации деятельности спецслужб, Комитет статс-секретарей по делам секретных служб и безопасности); федеральный уполномоченный по защите данных на лиц; Постоянный межведомственный комитет по вопросам безопасности в спецслужбах и соответствующие ведомственные комитеты и отделы в МВД и Министерстве обороне. БНД является главным разведывательным органом государства, который подчиняется Ведомству Федерального Канцлера. В отличие от других разведслужб БНД занимается всеми видами разведки: политической, военной, экономической, научно-технической, в то время как другие действуют в основном только в своих сферах 1 . Так, АНБ осуществляет задачи по ведению электронной разведки, анализу и оценке военной информации. 1 См.: Белая книга российских спецслужб. М., 1997. С.204-208. Сбором разведывательной информации также занимаются МИД и Министерство экономики через свои представительства за рубежом и международные отделы торговых и промышленных фирм Германии. БФФ, созданное в 1950 г. находится в подчинении МВД ФРГ и выполняет задачи по сбору и оценке информации о посягательствах на целостность, безопасность и правопорядок федерации и земель. Все органы власти и другие ведомства обязаны без запросов направлять в БФФ все сведения, имеющие отношение к охране государства и конституции. В 1990 г. был принят ряд законов, в которых были определены задачи БНД, БФФ и МАД, а также основы их взаимодействия и координации. В соответствии с законодательством Германии о сотрудничестве БНД и БФФ возможен лишь обмен информацией. Оперативное взаимодействие предусмотрено только для военной контрразведки и Ведомства по охране конституции. Федеральный Совет безопасности Германии отвечает за разработку концепции государственной безопасности, вырабатывает предложения по стратегическим направлениям внешней и внутренней безопасности. В состав Совета безопасности входят: Вице-канцлер, министр обороны, министр внутренних дел, министр иностранных дел, министры экономики и финансов и Уполномоченный по координации деятельности спецслужб 1 . Спецслужбы Германии осуществляют две основные задачи: обеспечение внешней безопасности (контрразведка) и обеспечение внутренней безопасности, защита конституционного строя и целостности государства (разведка, полиция). Правовые основы деятельности полиции Германии составляют следующие законы: PDV 100 «Управление полицейскими силами и проведение полицейских операций» PDV 130 «Проведение полицейских операций в случае государственных визитов»; PDV129 «Охрана лиц и объектов»; другие инструкции и рекомендации в зависимости от обстановки (например PDV 131 в случае незаконного лишения свободы). 1 См.: Белая книга российских спецслужб. М., 1997. С.211. Заслуживают внимания группы АКТ (по предотвращению провокационных акций), образованные в структуре полиции в начале 2000-х годов в г. Берлине. В состав групп входят специалисты, имеющие психологические умения. Основной задачей этих групп является несиловое предотвращение конфликтных ситуаций. Вопрос 5. Основные положения в сфере обеспечения безопасности Франции представлены в Ордонансе «О национальной обороне» от 7 января 1959 г., а также оборонных и внешнеполитических доктринах и стратегиях. Например, в Белой книге по вопросам обороны Франции определены основные виды угроз: терроризм; региональный и национальный экстремизм; торговля наркотиками; неконтролируемое расширение каналов информации, способствующее возникновению конфликтов 1 . При этом допускается отступление от общих правил уголовного судопроизводства, а именно ограничение прав и свобод при задержании подозреваемого в террористическом акте (задержание может быть увеличено с 48 часов до 4 суток). При этом дела о терроризме рассматривают только исправительный суд и суд присяжных Парижа. К жизненно важным интересам Франции отнесены: территориальная целостность, суверенитет и население. Важнейшим стратегическим инструментом является разведка, которая осуществляется на трех уровнях: стратегическом – для обеспечения возможности выработки адекватных долговременных решений руководством страны, тактическом – для обеспечения интересов отдельных структур, ведающих вопросами безопасности, оперативном – для обеспечения необходимой информацией исполнителей отдельных операций в режиме реального времени. Национальная жандармерия Франции как составная часть вооруженных сил Франции (аналог внутренних войск в России) прежде всего осуществляет функции обеспечения национальной обороны. Основное 1 См.: Белая книга по вопросам обороны Франции. М., 1994. С.19. предназначение и пределы полномочий современной Национальной жандармерии закреплены в ст. 1 декрета «Об организации и службе жандармерии», подписанного 20 мая 1903 г., в котором сказано: «Жандармерия представляет собой силу, предназначенную для обеспечения общественной безопасности, поддержания правопорядка и исполнения законов… Ее деятельность распространяется на всю территорию страны, равно как и на вооруженные силы» 1 . В настоящее время акценты в деятельности Национальной жандармерии стали заметно смещаться в сторону обеспечения внутренней безопасности. Такое положение было вынужденной мерой ввиду возрастания опасности терроризма как международного явления 2 . Вопрос 6. Стратегия обеспечения национальной безопасности Китая в отличие от других стран (например, США) лишена активной наступательной позиции. Оценивая проблемы безопасности в Восточной Азии, Китай в качестве основных держав принимает в расчет кроме США, Японии еще и Россию. Однако при этом китайские эксперты дают характеристику реального статуса каждой страны. Отмечается, что США – единственная сверхдержава, Китай и Япония – на подъеме, Россия – региональная держава. Поэтому признается, что именно Америка в первую очередь воздействует на все аспекты национальных интересов Китая. Стратегия национальной безопасности Китая не содержится в какомлибо определенном документе, но ее отдельные положения находятся во многих докладах и статьях. Например, в Белой книге по вопросам обороны Китая 2000 г. «…получают 1 определены развитие цели, задачи, жизненно важные интересы: тенденции многомерности и экономической Decret annote. Paris, Charles-Lavauzelle, 1928. P.9. См.: Смирнов Л.Л., Кикоть В.Я. Основные функции, задачи и принципы служебной деятельности национальной жандармерии по обеспечению общественной безопасности // Право: Теория и практика. М.: Тезурус, 2003. С.79-83. 2 глобализации…» 1 . Дело в том, что высокий динамизм роста экономики Китая и его военной мощи неотвратимо превращает его в один из наиболее влиятельных мировых центров в XXI в. Объективный анализ состояния вооруженных сил Китая показывает, что в настоящее время его военный, особенно авиационный и ракетно-ядерный, потенциал представляет по своим боевым характеристикам и географическому размещению гораздо большую опасность для России, чем для США. Основным ведомством, занимающимся вопросами обороны и безопасности, является Министерство государственной безопасности КНР, которое находится в идеологическом подчинении у ЦК компартии Китая. Оно состоит из двенадцати бюро: агентурная разведка на территории Китая; зарубежные операции; операции в Гонконге; Макао, Тайване; оперативнотехническое обеспечение; координация региональных отделов МГБ; контрразведка; обработка и анализ поступающих разведданных; Институт современных международных отношений; управление собственной безопасности, координации особых отделов в армии; радиоэлектронная разведка и компьютерная безопасность; официальные контакты с иностранными спецслужбами. К национальным безопасность, интересам экономическое Китая развитие, относятся международный суверенитет, статус и национальное достоинство. Таким образом, с методологической точки зрения важным представляется опыт функционирования СОНБ США, поскольку практически все страны Запада за основу взяли американские взгляды по проблеме обеспечения национальной безопасности. Японский пример реализации концепции национальной безопасности интересен тем, что лидерам государства на протяжении длительного исторического периода удалось не только предотвратить территориальную раздробленность государства, но и успешно решить проблемы укрепления 1 Национальная оборона Китая в 2000г. М, 2001. национальной безопасности 1 . Т. Иногути под безопасностью государства понимает «наличие возможностей для свободы действий в достижении целей, которые государству категорически необходимо защищать в случае существования скрытой или реальной, главным образом, внешней и во вторую очередь внутренней угрозы» 2 . Концепция национальной безопасности Японии практически не акцентирует внимание на разработке мер по обеспечению внутренней стабильности государства, поскольку основана на крепком общественном внутренняя и внешняя политика сознании общенациональной идеи о взаимной ответственности государства и общества. Защищенность интересов японцев обеспечивается высоким уровнем мобилизационной готовности общества для решения кризисных ситуаций. Основополагающим принципом политики Японии является приоритет создания благоприятных внутренних и внешних условий для самосохранения нации, ее стабильного и независимого развития, для защиты территориальной целостности страны и суверенитета, укрепления национального духа и идеологии. Таким образом, общей чертой зарубежных концепций национальной безопасности является ярко выраженный идеологический характер. Нечеткость понимания общего понятия безопасности, влекущая неясность понимания всех производных от него (государственная безопасность, национальная безопасность, безопасность страны и т.п.), допускает возможность трактовать безопасность более широко и, следовательно, использовать силы и средства обеспечения безопасности в интересах руководства государства. 1 См.: Карпов В.И. Теоретические основы обеспечения безопасности личности, общества и государства: учеб. пособие. М., 2010. С.228-233. 2 Цит. по: Арин О. Азиатско-тихоокеанский регион: мифы, иллюзии и реальность. М. 1997. С.214-217. Лекция 20. Механизм принятия решений в области обеспечения национальной безопасности Содержание 1. Понятие механизма выработки и принятия решений. 2. Процесс управления в системе обеспечения национальной безопасности. 3. Принятие решений в области национальной безопасности. 4. Порядок действия правоохранительных органов по выявлению и устранению угроз национальной безопасности Вопрос 1. В настоящее время актуальным является решение правовых, организационных, правоприменительных и других проблем в области обеспечения общественной безопасности, исследование механизма обеспечения в основе национальной которых лежит безопасности. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020г. определены главные направления государственной политики в сфере обеспечения общественной безопасности на долгосрочную перспективу, целями которых являются сохранение гражданского мира, политической и социальной стабильности в обществе 1 . В словаре русского языка «механизм»- это система, устройство, определяющее порядок какого-нибудь вида деятельности 2 . Поэтому механизм система, обеспечения национальной безопасности это определяющая порядок деятельности законодательной, исполнительной и судебной властей, государственных, общественных и иных организаций и объединений, граждан по обеспечению национальной безопасности. Отметим, что в настоящее время существует различные определения понятия «система». Система (от греч. systema – целое, составленное из частей, соединение) - множество элементов, находящиеся 1 в отношениях и Указ Президента РФ от 12 мая 2009г.№537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009, N 20. Ст. 2444. 2 Ожегов С.И. Словарь русского языка: 70000 слов/ Под ред. Н.Ю.Шведовой. 22 изд., стер. - М., 1990. С.352. связях друг с другом, которое образует определенную целостность, единство. 1 Наиболее приемлемым является определение Л.фон Берталанфи, предположившего, что система – это «совокупность элементов, находящихся в определенных отношениях друг с другом и со средой». 2 Правовой основой обеспечения национальной безопасности является Конституция Российской Федерации, которая определила совместное ведение Российской Федерации и субъектов Федерации - обеспечение «законности, правопорядка, общественной безопасности» (п. «б» ч.1 ст.72). В настоящее время национальная безопасность определена Указом Президента РФ от 12 мая 2009г. №537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» (далее - Стратегия) как «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства» 3 . На основе Российской положений Федерации, Стратегии можно национальной представить систему безопасности национальной безопасности в виде совокупности элементов, которые сами по себе представляют независимые, саморазвивающиеся системы: 1) национальные интересы; 2) угрозы национальной безопасности; 3) система обеспечения национальной безопасности (СОНБ). Исследование механизма обеспечения национальной безопасности начнем с рассмотрения рассматривается СОНБ как «силы и в целом, которая в Стратегии средства обеспечения национальной безопасности». При этом силами обеспечения национальной безопасности 1 Большая Советская Энциклопедия. 3-е изд. В 30-ти томах/ Гл. редактор А.М.Прохоров. М.: Советская энциклопедия. 1970-1978. 2 Авдеев Р.Ф. Механизм управления, его генезис и системообразующая роль/ Философские науки. 1994. №4. 3 Указ Президента РФ от 12 мая 2009г.№537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009, N 20. Ст. 2444. являются «Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также принимающие федеральные участие в органы обеспечении государственной национальной власти, безопасности государства на основании законодательства Российской Федерации; средствами обеспечения национальной безопасности – «технологии, а также технические организационные программные, средства, включая лингвистические, правовые, телекоммуникационные каналы, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи и приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению». Механизм обеспечения национальной безопасности представляет собой систему, позволяющую преобразовать принятую государством стратегию в области обеспечения общественной безопасности в скоординированную деятельность органов государственной власти, общественных объединений и граждан на основе действующего законодательства. Вопрос 2. Процесс управления осуществляется в системе обеспечения национальной безопасности (СОНБ), представляющей собой систему субъектов обеспечения национальной безопасности, которые на основе действующего законодательства и в рамках единой государственной политики Российской обеспечивают устойчивое развитие, реализацию и защиту интересов общества. Такими субъектами являются государство в лице органов государственной власти; граждане; общественные и иные организации и объединения граждан, обладающие правами и обязанностями участвовать в обеспечении национальной безопасности в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Объектами национальной безопасности являются материальные и духовные ценности общества. Мы уже отмечали, что органы государственной власти, деятельность которых связана с обеспечением общественной безопасности, можно дифференцировать на четыре группы: 1) органы, основные функции которых связаны с управлением в области обеспечения общественной безопасности (Президент РФ, Правительство РФ); 2) орган, специально созданный для обеспечения безопасности (Совет Безопасности РФ 1 ); 3) комитеты палат Федерального Собрания РФ, занимающиеся вопросами безопасности (комитеты по безопасности в Государственной Думе 2 и по вопросам безопасности и обороны в Совете Федерации); 4) органы, задачи которых заключаются в выявлении и устранении внутренних угроз (органы законодательной, исполнительной, судебной властей, прокуратура). Президент Российской Федерации, являясь главой государства, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст.80 Конституции РФ). Федеральное Собрание Российской Федерации на основе Конституции РФ по представлению Президента и Правительства Российской Федерации формирует законодательную базу в области обеспечения безопасности Российской Федерации. Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий и с учетом сформулированных в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию приоритетов координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, а также органов исполнительной власти субъектов Федерации. 1 См.: Конституция РФ, п. «ж» ст.83. Постановление Государственной Думы РФ от 25 марта 1994г. №80-1 ГД «Регламент Государственной Думы РФ // Ведомости ФС РФ. 1994. №3. Ст.60. 2 К основным федеральным органам исполнительной власти, деятельность которых связана с обеспечением национальной безопасности, можно отнести: Министерство внутренних дел; Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Министерство иностранных дел; Министерство обороны; Министерство юстиции; Служба внешней разведки; Федеральная служба безопасности; Федеральная служба по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; Федеральная служба охраны; Министерство Министерство культуры здравоохранения и массовых и социального коммуникаций; развития; Министерство образования и науки, Министерство природных ресурсов; Министерство промышленности и энергетики; Министерство транспорта и связи; Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации и др. В обеспечении национальной безопасности огромную роль играет правоохранительная система, входящая в СОНБ, которую также можно представить в виде совокупности государственных и негосударственных правоохранительных органов. Однако преимущество в этом вопросе отдается государственной подсистеме, т.к. одной из важнейших функций государства является защита интересов своих граждан, социальных групп, обеспечение их безопасного существования и жизнедеятельности. Государственные правоохранительные органы, являясь частью государственного механизма, имеют государственно-властный характер. При этом другие организации не могут действовать от имени государства и обладать государственно- властными полномочиями по отношению к физическим и юридическим лицам. Вопрос 3. Принятие решений в области обеспечения национальной безопасности В методологии исследования проблем обеспечения национальной безопасности особое место занимает механизм выработки и принятия решений. Согласно состоит из двух теории управления любая организационная система подсистем: управляющей (субъект управления) и управляемой (объект управления), которые связаны каналами передачи информации (прямой и обратной связью). По прямому каналу передаются указания, распоряжения, по каналу обратной связи – поступает информация о степени достижения цели и выполнении поставленных задач. Государство, являясь субъектом обеспечения безопасности, принимает решения в этой области. Процесс принятия решений государственной деятельности представляет собой в любой области последовательность определенных действий организаций, органов и конкретных лиц, которые являются субъектами власти. К организациям относятся общественные структуры, политические партии, массовые общественные движения, объединения людей, преследующие определенные цели в государственной политике. К органам относятся структурные подразделения государственной власти, осуществляющие подготовку, выработку и принятие решений в области национальной безопасности. К должностным лицам относятся: вопервых, личности, несущие юридическую ответственность за определенные решения; во-вторых, те, кто обеспечивает информацией необходимой для выработки решений; в-третьих, те, кто определяет выбор альтернативных решений; в-четвертых, те, кто принадлежит к наиболее могущественным экономическим, политическим, военным или общественным элитам; в- пятых, те, кто участвует в обсуждении проблем национальной безопасности на официальном уровне1 . Выработка и принятие решения в области национальной безопасности осуществляются в определенной последовательности: выявление и формулировка проблемы; сбор и анализ информации для решения; подготовка вариантов (проектов) решения; выбор окончательного варианта (принятие 1 решения). Затем происходит организация исполнения См. Общая теория национальной безопасности: Учебник/ Под общ. ред. А.А.Прохожева. – М.: РАГС, 2002. управленческих решений, которая предопределяет конечный успех управления. Организация исполнения управленческих решений представляет собой стадию управленческого цикла, на которой субъект управления осуществляет деятельность, состоящую из ряда мероприятий и операций организационного характера, направленных на создание и обеспечение оптимальных условий для успешного достижения исполнителями поставленных в управленческих решениях целей и задач. Организации исполнения любого управленческого решения включает в себя следующие элементы: доведения решения до исполнителей; подбор и расстановка исполнителей; обеспечение деятельности исполнением, коррегирование и исполнителей; регулирование; контроль подведение за итогов исполнения решения 1 . В отечественной и зарубежной литературе рассматриваются различные решения, вырабатываемые при обеспечении национальной безопасности. Одни авторы предлагают различать обеспечивающие блокирование обеспечивающие условия («подготовительные» или для угрозы две группы решений: («оперативные осуществления решения»), оперативных «заблаговременные решения») 2 . решений Такая классификация имеет значение при рассмотрении в общем виде процесса обеспечения национальной безопасности. Другие рассматривают три типа решений в области фундаментальные национальной решения, принимаемые безопасности 3 . в наиболее Во-первых, ответственных ситуациях жизни страны конституционным или революционным методом. Они затрагивают не отношения. Во-вторых, 1 только внутриполитические, но и международные законодательные решения, касающиеся системы В научной литературе высказаны и иные мнения о количестве, названиях и содержании элементов процесса организации исполнения управленческих решений (см. например: Туманов Г. А. Организация исполнения управленческих решений в органах внутренних дел. М., 1971; Тихомиров В. А. Управленческое решение. М., 1972). 2 См.: Исследования по безопасности/ Выборнов С.В., Иванов А.Ю., Коршиков С.Е./ Под ред. Никанорова С.П., М.: Концепт, 1998. – С.100. 3 См. Общая теория национальной безопасности: Учебник/ Под общ. ред. А.А.Прохожева. – М.: РАГС, 2002. – С.25-30. законодательных актов. Они затрагивают статус и права общества, новые приемы и процедуры принятия решений в государстве. Подобные решения принимаются большинством голосов законодательного органа власти. Втретьих, административные решения, представляющие собой решения административного и юридического решения относительно больших групп людей. Они также чаще всего практикуются в области внутренней безопасности. На наш взгляд, предложенная классификация носит условный характер с нечетко выраженными критериями. Целесообразно классифицировать решения в зависимости от субъекта обеспечения национальной безопасности, принимающих эти решения (Президент, Федеральное Собрание, Правительство, Совет безопасности России; федеральные органы исполнительной власти, органы власти субъектов Федерации) 1 . В зависимости от органа, принимающего решения, различают решения Президента России в форме указов и распоряжений и решения Правительства России в форме постановлений и распоряжений. Все решения, относящиеся к ведению палат Федерального Собрания РФ (Совета Федерации и Государственной Думы) принимаются в форме постановлений; решения Совета Государственной Думы – в виде протокольных записей, подписанных Председателем Государственной Думы. Можно также дифференцировать решения общие субъектов Федерации, ведомственные, на общие федеральные, местные, локальные (внутриорганизационные). К общим федеральным относятся постановления Правительства России, к общим субъектов Федерации – акты глав и правительств субъектов федерации, которые в соответствии с конституциями и уставами регулируют вопросы государственного управления на своей территории. Общие федеральные и общие субъектов Федерации решения могут приниматься и объявляться отдельными министерствами приравненным к ним органам исполнительной власти. и Ведомственные решения принимаются органами специальной компетенции и касаются 1 Концепция национальной безопасности Российской Федерации. М.: 2000. ведения управленческих дел и поведения лиц, входящих в соответствующие подсистемы государственного управления (министерства, комитеты, службы, агентства, управления и т.д.). К числу местных , органов местного самоуправления, решений относятся уставы городов и районов, уставы субъекта местного самоуправления. Локальные (внутриорганизационные) решения принимаются государственными органами и органами местного самоуправления в целях упорядочения своей внутренней управленческой жизнедеятельности. В основном, это регламенты, положения об органах, должностные инструкции и другие документы 1 . В большинстве случаев перед возникновением опасности происходят определенные процессы предзнаменованием этих или явления, которые опасностей. Поэтому являются как бы основной задачей обеспечения безопасности является своевременное обнаружение признаков опасностей, всесторонний анализ и прогноз их развития и перерастания в угрозы. Иначе говоря, Существует важно предупредить возникновение угрозы. теория предупреждения, которая предлагает несколько точек зрения на эту проблему 2 . Первая точка зрения определяет предупреждение как информацию, на которой основывается решение ответственного субъекта (политического руководства) о принятии мер по предотвращению возникшей опасности. Другая точка зрения определяет предупреждение как восприятие угрозы, обеспокоенности какого-либо действующего лица, организации или представляющую страну органа тем, что угроза имеет место. Существует мнение, что предупреждение есть формализованное суждение о вероятном нападении. Сущность предупреждения включает в себя выявление событий, которые указывают на возрастание вероятности угрозы; оценка событий; передача информации с предложениями субъекту обеспечения безопасности. 1 Система предупреждения может быть См.: Атаманчук Г.В. Государственное управление: учебное пособие, М.: РАГС, 2000. American Defense Policy. Fourtch edition. Endicott J ., Stafford R. Eds, Baltimor and London: The John Hopkins University Press,1977- P. 386-431. 2 эффективной при правильной организации системы обеспечения национальной безопасности, определении этапов деятельности по созданию и функционированию органов, сил и средств обеспечения национальной безопасности. Основную роль в обеспечении национальной безопасности играет информационное обеспечение этого процесса, который осуществляет система информационного обеспечения государственных органов. Под системой информационного обеспечения понимается «взаимосвязанная и соответствующим образом сформированная совокупность организационных, организационно-правовых, информационных, методических, программнотехнических и технологических компонент, обеспечивающая необходимый уровень качества принимаемых решений на основе рационального использования информационных ресурсов и информационных технологий 1 ». Эффективность деятельности этой системы и качество принимаемых управленческих решений в области обеспечения национальной безопасности определяются единством концепции построения и функционирования систем и служб по вертикали (на региональном и федеральном уровнях), и горизонтали – на каждом уровне иерархии; полнотой и комплексностью информационной поддержки всех контуров управления и всех этапов разрешения проблем управления- от анализа проблем до реализации и контроля исполнения; координацией процессов создания, внедрения, развития, использования и эксплуатации информационных систем. Деятельность федеральных органов исполнительной власти при осуществлении сбора и анализа информации по вопросам национальной безопасности различна. Во внешнеполитическом плане информацию по безопасности собирают и анализируют Министерство обороны (военная, военно-политическая, военно-техническая, экологическая информация), ФСБ военно-экономическая (охрана государственной и границы, исключительной экономической зоны и континентального шельфа России), 1 См.: Мирошниченко В.М. Организация управления и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. М., 2002. –С.39. СВР (политическая, экономическая, военно-стратегическая, научно- техническая и экологическая, в сфере обеспечения безопасности учреждений России, находящихся за пределами территории России). К сфере деятельности во внутриполитическом плане относятся: МВД (обеспечение личной и общественной безопасности, соблюдение законности и порядка, состояния дел с организованной преступностью); ФСБ (обеспечение безопасности от деятельности спецслужб зарубежных государств и от преступности); природного и МЧС (предупреждение техногенного о характера и чрезвычайных ситуациях стихийных бедствиях); Министерство финансов (состояние государственных финансов); ФСО (обеспечение безопасности государственных органов). Особое значение в обеспечении национальной безопасности отводится разведывательной деятельности. Законом «О внешней разведке» разведка Российской Федерации представляется как 1 внешняя совокупность специально создаваемых государством органов (органов внешней разведки), которая является составной частью сил обеспечения безопасности РФ и призвана защищать безопасность личности, общества и государства от внешних угроз с использованием определенных методов и средств. Разведывательные функции осуществляют следующие органы: Служба внешней разведки; органы внешней разведки Министерства обороны. Разведывательная взаимодействии деятельность с органами органов внешней ФСБ разведки осуществляется в соответствии во с федеральным законом «О федеральной службе безопасности» 2 . Основными пользователями информационной системы выступают: Президент России, Совет Безопасности России (СБ) и его межведомственные комиссии, Федеральное Собрание России, полномочные представители Президента в федеральных округах, министерства и ведомства, участвующие в обеспечении национальной безопасности; органы субъектов Федерации и 1 См.: Закон «О внешней разведке» от 10 января 1996г. №5-ФЗ (в ред. ФЗ от 07.11.2000 №135-ФЗ; от 30.06.2003 №86-ФЗ; от 22.08.2004 №122-ФЗ) 2 ФЗ « О ФСБ» от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ местного самоуправления. Причем с целью обеспечения осуществления Президентом России своих конституционных полномочий для передачи информации осуществляется специальная президентская связь 1 (шифрованная, конфиденциальная и открытая телефонная). Источниками информации по национальной безопасности выступают, во-первых: предприятия, учреждения, территориальные государственные органы; органы МИД, МВД, СВР, ФСБ и другие структуры; во-вторых: министерства и ведомства, средства массовой информации, которые обрабатывают, объединяют первичную информацию. Пользователи информации (кроме Президента России) готовят решения по обеспечению национальной безопасности для вышестоящей инстанции и принимают их в пределах своей компетенции. Со стороны пользователей к информационному обеспечению предъявляются многочисленные и противоречивые требования 2 . С одной стороны- это устойчивость, непрерывность и гибкость. Под устойчивостью понимается наличие управления во всех возможных ситуациях, в том числе чрезвычайных, когда связь с объектами управления может теряться только на некоторое время. Непрерывность представляет собой наличие управляющих воздействий с целесообразной периодичностью. Требование непрерывности информации обеспечивает непрерывность процесса сбора информации, ее обработки , оценки и доклада руководству; гибкость – смену форм управления в зависимости от обстановки и изменения долгосрочных тенденций. С другой стороны, информационное обеспечение должно быть оперативным и эффективным. Оперативность – это быстрое реагирование на изменение обстановки, а эффективность – это экономичность выбираемых 1 См. Указ Президента РФ «Об утверждении положения о президентской связи» №759 от 8 июля 2003г. ( в ред.Указа Президента РФ от 26.03.2005 №344) 2 См. Мирошниченко В.М. Организация управления и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. М., 2002. – С.33. управленческих решений и всего процесса, минимальный расход ресурсов, используемых в ходе управления. Исходя из характера каналов передачи и оценки информации по национальной безопасности, ее можно классифицировать на оперативную и неоперативную. Оперативная информация в виде ежедневных или еженедельных сводок, а также оценочных материалов по интересующим руководство проблемам поступает в аппарат помощника Президента России , задача которого состоит в обобщении информации в стране и мире за определенный период времени (сутки, неделя). Помощник Президента по национальной безопасности оказывает Президенту непосредственную помощь в организации документооборота, выполнении отдельных поручений Президента. Такие же функции имеют другие помощники Президента (по экономическим, внешнеполитическим, и другим вопросам) 1 . Неоперативная информация вместе с обработанной оперативной информацией по национальной безопасности передается в аппарат Совета Безопасности для дальнейшей работы. В связи с тем, что организационная структура государственных органов, участвующих в обеспечении национальной безопасности, достаточно сложная, возникают непреднамеренные искажения и задержка информации при движении ее как по вертикали, так и по горизонтали системы государственного управления. С целью избежания этого приходится организовывать дублирование информации по разным каналам и проводить проверку достоверности данных, что существенно влияет на информационное обеспечение государственных структур, участвующих в обеспечении национальной безопасности. Практически во всех органах государственной власти, участвующих в обеспечении национальной безопасности, созданы автоматизированные информационные системы, которые позволяют решать проблему единого информационного обеспечения. Отсутствие необходимой информации, а 1 См.: Мигранян А. Внешняя политика России// Независимая газета. 10 декабря. 1994г. равно и ее недостаточность или несвоевременность получения органами обеспечения национальной безопасности, не позволяет своевременно выявлять и предупреждать опасности и угрозы. Поэтому необходим оперативный доступ к открытым базам данных, как на федеральном, так и на региональном уровне. Для решения этой задачи требуется создать на общей нормативной правовой и организационной основе единую систему информационного обеспечения национальной безопасности России, объединяющую Совет Безопасности России, заинтересованные министерства и ведомства, участвующие в обеспечении национальной безопасности, а также определить порядок взаимодействия министерств и ведомств, обеспечивающий эффективное использование имеющихся распоряжении массивов информации и средств ее обработки . в их К таким министерствам, прежде всего, относятся Минобороны, МВД, МЧС, ФСБ, СВР, Минюст, Минфин и другие. Участие в оценке отдельных вопросов обеспечения национальной безопасности также могут принимать определенные научно-исследовательские центры и институты Все государственные органы в системе обеспечения национальной безопасности находятся во взаимосвязи и взаимодействии, между ними имеются структурно-функциональные связи субординации. Причем каждая подсистема государственных органов имеет свою собственную структуру, которая не связана с другими системами. Важность такого взаимодействия очевидна, поскольку в современных условиях как никогда необходимы «новые формы взаимодействия, объединения усилий на наиболее опасных направлениях, разработка методов борьбы со вновь возникающими видами преступлений»1 . Например, МВД России совместно с ФСБ разрабатывает систему новых мер по перекрытию каналов финансирования террористических организаций и преступных формирований, в том числе изза рубежа. 1 Нургалиев Р.Г. Новое время- новая милиция// Щит и меч. №37. 2005. –С.2. Однако наличие большого количества неподчиненных друг другу структур, осуществляющих сбор и анализ внешней и внутриполитической информации, создает необходимость координации их деятельности единым органом с целью повышения эффективности функционирования системы предупреждения об опасностях и угрозах. Актуальным является наличие такой структуры, которая аккумулировала бы получаемую из различных источников информацию, систематизировала ее предложения по предупреждению и подготавливала опасностей и угроз. Функция координации возложена на Совет Безопасности 1 , но по ряду направлений обеспечения национальной безопасности сложность и объем задач постоянно увеличивается, что затрудняет его деятельность. Целесообразно рассмотреть возможность создания определенных структур при СБ (например, координационные советы или координационные межведомственные комиссии). В состав этих структур должны входить Президент России и члены СБ. Эти структуры могут контролировать разработку, финансирование и внедрение систем управления, модернизацию систем управления министерств и ведомств на единой концептуальной основе; осуществлять общее руководство созданием и функционированием информационно-аналитических центров органов государственной власти, участвующих в обеспечении национальной безопасности. Некоторыми авторами рассматривается необходимость выделения в самостоятельное направление деятельности СБ «кризисного управления» 2 при возникновении непосредственной угрозы национальной безопасности (нарушении мира, акте агрессии), а также обеспечения эффективного функционирования системы управления кризисными ситуациями в составе подсистем Министерства обороны, МЧС, МВД России и других структур. 1 См.: Закон «О безопасности». См.напр.: США: внешнеполитический механизм. Организация, функции. Управление. – М.: 1972.-С.29.; Мирошниченко В.М. Организация управления и обеспечение национальной безопасности РФ. М., 2002. 2 Следует напомнить, что режим работы в кризисной ситуации существует, например, в деятельности Совета национальной безопасности США. Вопрос 4. Представим принципиальную схему действий правоохранительных органов по выявлению и устранению угроз национальной безопасности, которая является определенной последовательностью подготовки и принятия решений по обеспечению национальной безопасности 1 : 1. Выявление, анализ и оценка индикаторов угроз национальной безопасности; 2. Прогнозирование мест (территорий) возможного проявления угроз национальной безопасности, их характера и масштабов; 3. Разработка привентивных мер (модели действий) в отношении предполагаемых угроз в целях недопущения посягательств на национальную безопасность. 4. Апробация новой модели действий, реализация привентивных мер с использованием командно-штабных и оперативно-тактических учений, штабных тренировок с личным составом, позволяющих подготовить силы и средства , укрепить взаимодействие, отладить технологические связи на случай проявления угроз национальной безопасности; 5. Пресечение проявлений угроз национальной безопасности и ликвидация их последствий с использованием разработанных ранее алгоритмов действий и с учетом складывающейся обстановки; 6. Корректировка подготовленных ранее алгоритмов действий (специальных планов) с учетом специфики проявлений угроз национальной безопасности, характера и особенностей действий правоохранительных органов по их пресечению. 1 См.: Майдыков А.Ф. Правовые и организационные основы обеспечения национальной безопасности России правоохранительными органами// Совершенствование системы экстренного реагирования ОВд и внутренних войск на чрезвычайные обстоятельства: Труды Академии. М.Академия управления МВД РФ, 1996. С.11-12. Лекция 21. Методология безопасности и ее видов оценки уровня национальной Содержание 1. Показатели и индикаторы уровня национальной безопасности. 2. Основные подходы к оценке уровня национальной безопасности. Метод критических показателей. 3. Метод определения уровня защищенности жизненно важных интересов. 4. Методы определения качества жизни человека. 5. Основные характеристики состояния национальной безопасности Российской Федерации. Вопрос 1. В ст. 3 Федерального закона «О безопасности» определено содержание деятельности по обеспечению национальной безопасности, в которое входит прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности. Поэтому проблема оценки уровня национальной безопасности 1 является весьма актуальной. Опасность, как правило, не бывает непредвиденной. Перед ее возникновением обычно происходят некоторые которые основной процессы или явления, являются как бы предзнаменованием этих опасностей. Поэтому задачей обеспечения национальной безопасности является своевременное обнаружение признаков опасностей и их всесторонний анализ, на основании которого составляется прогноз о развитии опасностей и перерастания в угрозы. Иначе говоря, по определенным событиям, процессам, явлениям, которые являются показателями опасностей и угроз, их можно заблаговременно обнаружить и подготовиться к нейтрализации или устранению. Общим подходом к решению проблемы оценки уровня обеспечения национальной безопасности является разработка определенного набора показателей и индикаторов, позволяющего с достаточной степенью 1 Под уровнем понимается степень величины, развития, значимости чего-нибудь. См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка/ Под ред. Н.Ю.Шведовой. 22-е изд., стер. М.: Рус.яз., 1990. С.835 точности оценить уровень состояния безопасности личности, общества и государства. Показатели и индикаторы отличаются друг от друга. Показатели – это количественные и качественные характеристики состояния, тенденций и направлений развития социального объекта, применяемые в управлении и планировании оценки соответствия реально сложившегося положения дел в обществе научно обоснованным требованиям 1 . Для национальной безопасности показателем следует считать количественные и качественные характеристики состояния социального субъекта в различных сферах деятельности, отражающие реально сложившееся положение дел по обеспечению безопасности личности, общества и государства. Показатели, фиксируя всевозможные факты и явления, отражающие деятельность изучаемого объекта, одновременно должны помогать анализировать ее с позиций историзма и наличия дальнейших перспектив. Индикаторы представляют собой признаки, отражающие состояние безопасности социального объекта, обнаруживаемые или доступные прямому наблюдению. Одни исследователи предлагают решить эту задачу в большей степени в отношении внутренней безопасности, оценив уровень социально- экономического развития общества (уровень человеческого развития) 2 . Другие исследователи оценивают комплексный показатель степени (состояния) национальной безопасности, что должно являться предметом отдельного научного исследования и вменяться в обязанность специально выделенной структуре в системе государственных органов. Например, 1 См.: Энциклопедический социологический словарь. М.: РАН, 1995. С.559. См. Общая теория национальной безопасности: учебник/ Под общ. ред. А.А.Прохожева. М., 2002. С.253. 2 уровень «социальной напряженности» в обществе как комплексный показатель отношения населения к проводимой правительством политике 1 . Вопрос 2. Существуют три точки зрения по поводу определения уровня обеспечения национальной безопасности. С позиции первой, предлагается выполнить задачу путем определения «пороговых значений» определенного набора социально-экономических показателей, или предельно критических показателей безопасности государства в различных сферах. При этом считается актуальным определить критерии показателей развития общества, государства, личности, критические точки, после которых может начаться разрушительный процесс. Важно найти такие пороговые пределы деструктивного развития системы, которые оценивались бы одинаково различными аналитиками. Так, для оценки уровня национальной безопасности России ИСПИ РАН использует внутреннего пороговые валового показатели 2 : продукта; экономические доля импортного (уровень падения продовольствия, обрабатывающей промышленности, ассигнований на науку, лиц на пороге бедности, безработных в трудоспособном населении); социальные (соотношение 10% богатых и 10% бедных, количество преступлений на 100 тыс. населения, уровень депопуляции, количество психических заболеваний на 100 тыс. населения, смертность на 1 млн. населения, продолжительности жизни, криминализация общественных отношений, потребления алкоголя, самоубийства); правовые (рейтинг властных структур, уровень легитимности власти, доля респондентов за изменение политики). Например, в экономической сфере: 50% объема ВВП на душу населения ведет к социально-политическому, экономическому и военному отставанию от развитых и среднеразвитых государств; 20% уровня инфляции за год - к 1 См.: Некоторые замечания по концепции национальной безопасности России (системный аспект проблемы. Фещенко П.Н.// Труды филиала МГЮА в г.Кирове: Сб. ст. Киров, 2001. №5. С.150-152. 2 См.: Доклад Г.В.Осипова 6 июня 1995г., М.Ланцман «Россия у последней черты»// Сегодня». 1995г. 24 мая. неуверенности населения в будущем, к кризису в экономике; в социальной сфере: соотношение 10: 1 доходов 10% самых богатых и 10% самых бедных групп населения приводит к антагонизации социальной структуры, резкому противопоставлению людей по имущественному и социальному цензу; соотношение 1:3 минимальной и максимальной средней заработной платы приводит к деквалификации и пауперизации рабочей силы; 8-10% уровня безработицы - к росту социально обездоленных категорий населения; в демографической сфере: средняя продолжительность жизни в 75 лет приводит к ухудшению здоровья и условий жизни населения; 7% коэффициента старения населения (доля лиц старше 65 лет) – к старению населения; в девиантном поведении: уровень преступности (количество преступлений на 100 тыс.человек) в 5-6 тыс. – к криминализации общественных отношений, фактической незащищенности человека перед населением; уровень потребления алкоголя в объеме 8 л абсолютного алкоголя на 1 человека в год - к физической деградации сознания 1 и т.д. 2 Метод критических показателей носит условный характер, так как подобные пороговые значения в большинстве случаев не имеют непосредственного отношения к оценке самой национальной безопасности. Другая точка зрения заключается в оценке степени опасности угроз национальной безопасности по специальному набору показателей. Такой метод эффективнее первого, так как предлагает оценить угрозу как один из основных элементов национальной безопасности. Вопрос 3. Предпочтительней является третья точка зрения, которая предлагает исходить из сущности определения национальной безопасности, т.е. 1 Такие же предельные показатели нарастания опасных процессов, за которыми наступает эскалация разрушения и деградация представлены в Концепции безопасности г.Москвы (Утв. Постановлением Правительства Москвы от 22 августа 2000г №654. 2 См.: Ганджин В.Г., Макаров В.Г. Метастрафологический анализ негативных состояний сверхсложных систем// Безопасность. №7-9 (39) М., 1997; Глазьев С. За критической чертой. О концепции макроэкономической политики в свете обеспечения экономической безопасности страны. М., 1996; Ярочкин В.И., Бузанова Я.В. Указ. соч. С.81-87 и др. использовать метод определения уровня защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства. Поскольку количественная характеристика уровня обеспечения национальной безопасности более объективна, чем соответствующая его качественная жизненно характеристика, важных можно интересов использовать личности, метод общества и выражения государства разнообразными статистическими показателями 1 . Решить задачу определения уровня защищенности жизненно важных интересов можно поэтапно следующим образом: 1) определить жизненно важные интересы объектов безопасности (личности, общества, государства); 2) сформировать параметрическую структуру жизненно важных интересов, отражающих содержание каждого выявленного интереса, определить величины этих параметров в конкретный момент его реализации; 3) определить: целевые реальные значения параметров, в совокупности отражающие содержание выявленных интересов и реальные текущие значения этих параметров; «идеальные» значения этих же параметров; разность между «идеальными» и реальными значениями интегральных параметров интересов; 4) определить угрозы жизненно важным интересам (выявить и связать угрозы с конкретными жизненно важными интересами); 5) оценить риск безопасности (т.е. вероятность воздействия данной угрозы на данный интерес, помноженной на разность между реальным и «идеальным» значением интегрального параметра данного интереса) по каждой угрозе; 6) оценить уровень защищенности каждого выявленного интереса от угроз и (если это необходимо) интегрально оценить уровень защищенности 1 См.: Прохожев А.А. О критериях и оценках экономической безопасности: Национальная безопасность России: проблемы и пути обеспечения. М., 2002. С.155-165. некоторой совокупности интересов от выявленной совокупности угроз по тем или иным объектам безопасности и регионам страны. Осуществление первого этапа определения уровня защищенности жизненно важных интересов, является задачей и методологически, и практически весьма трудной 1 , так как формирование интересов, особенно национальных и жизненно важных, у нас в стране не исследуется на должном уровне. Определить жизненно важные интересы можно исходя из содержания разного рода официальных и неофициальных источников информации (документов, заявлений должностных лиц, публикаций, СМИ и т.п.). Поэтому сегодня крайне важно сформировать такую структуру параметров жизненно важных интересов, их показателей и индикаторов, которая отражала бы содержательную сторону. Показатели и индикаторы внутренних угроз национальной безопасности могут быть условно разделены на два вида: 1) указывающие опосредованно на возникновение внутренних угроз национальной безопасности и характеризующие возможности государства по обеспечению безопасности, когда наступление вредных последствий может произойти по истечении определенного периода; 2) непосредственно отражающие внутренние угрозы безопасности личности, обществу и государству. При построении системы показателей безопасности следует соблюдать основные принципы: объективность (научность); правомерность (соответствие нормам морали и права). системность; Прежде всего, следует определить необходимое количество показателей, так как по мере увеличения числа показателей в системе повышается точность отражения содержания интереса, однако при этом резко увеличивается объем расчетных операций. Поэтому вполне достаточной для практических нужд представляется система из 10-12 показателей по каждому интересу 2 . 1 См.: Прохожев А.А. Человек и общество: законы социального развития и безопасности. М., 2002. С.42. 2 Общая теория национальной безопасности: учебник/ Под общ.ред. А.А.Прохожева. М., 2002. С.254-260. Например, к жизненно важным интересам личности следует отнести: повышение уровня жизни (доход на одного человека, расход на одного человека, средний уровень заработной платы, доля расходов на питание, на коммунальное обслуживание и т.д.); повышение качества жизни (общая жилая площадь на душу населения, количество легковых автомобилей на 1000 чел., количество библиотек, музеев, количество свободного времени в неделю и т.д.); гарантия конституционных прав (количество безработных, бездомных, число обращений с жалобами к Президенту РФ, в правоохранительные органы и т.д.); обеспечение социальной справедливости (разница в доходах богатых и бедных, разница в заработной плате мужчин и женщин, разница в оплате труда по отраслям и сферам жизнедеятельности); стабильность безопасность жизнедеятельности, (количество совершенных личная и имущественная преступлений, транспортных происшествий, пожаров, доля детской преступности, уровень смертности, количество разводов и др.). Второй выявленного этап представляет интереса собой некоторого формирование набора параметров для каждого (показателей), способного адекватно отразить содержание этого интереса. Затем все отобранные показатели выражаются количественно по состоянию на конкретный момент реализации данного интереса, т.е. формируется массив данных (параметрические структуры интересов). Эти данные являются только исходной информационной базой для выработки количественной оценки всей совокупности жизненно важных интересов. Поэтому при разработке критериев безопасности исследуемого социального объекта предлагается рассмотреть две взаимосвязанные группы критериев: качественные и количественные. Количественные критерии определяются на основе проведенного ранее выделения жизненно важных свойств социальной системы путем определения границ допустимого изменения этих свойств под воздействием условий внешней и внутренней среды. Превышение допустимых величин означает перерастание воздействия в источник внутренней и внешней угрозы существованию и прогрессивному развитию системы. Для обозначения этих пределов как раз используются индикаторы безопасности (социальностатистические показатели, информация из официальных и конфиденциальных источников). Качественные критерии определяются исходя из анализа той совокупности системных свойств, которые лежат в основе жизненно важных интересов системы. Степень их обеспеченности позволяет судить об уровне эффективности процесса обеспечения безопасности 1 . Существенным в оценке степени безопасности является то, как и кем определяются жизненно важные интересы, насколько близко они связаны с гражданским обществом 2 . При этом необходимо особенно подчеркнуть прямую связь интересов государства с удовлетворением потребностей в обеспечении существования и возможности прогрессивного развития личности и общества. Безопасность гражданского общества может быть охарактеризована следующими параметрами: социальная справедливость; права граждан и общества в целом во взаимоотношениях с государством; режим законности; экономическое благополучие граждан; демократический плюрализм; открытость общества; национальная определенность гражданского общества. Для общественной безопасности, где внутренние угрозы направлены на материальные и духовные ценности, межнациональное согласие по жизненно важным интересам в политической, экономической, социальной, экологической поступательного и иным сферам экономического жизни развития общества, на началах обеспечение социально ориентированной рыночной экономики, показатели будут представлять 1 2 См.: Информационная безопасность/ Ю.С.Уфимцев, Е.А.Ерофеев и др. М., 2003. С.16-17. См.: Теория права и государства/ Учебник. Под ред. В.В.Лазарева. М., 1997. С.394-396. собой снижение жизненного уровня населения, нарушение справедливого распределения благ, криминализация общества, обострение межэтнических отношений, демографические изменения, а индикаторами могут служить рост числа безработных, увеличение населения, проживающего ниже черты бедности, увеличение разрыва между бедными и богатыми, увеличение расходов на продукты питания, рост забастовок страны, в различных регионах увеличение численности хронических больных, рост количества алкоголиков, наркоманов, возрастание численности людей, прошедших экстремальные ситуации, увеличение количества ослабленных и больных детей, наличие межнациональных конфликтов, создание незаконных вооруженных формирований, рост совершенных преступлений. Поскольку интересы – это цель развития человека и общества, то количественная оценка интересов - это научно обоснованная величина каждого показателя в параметрической структуре интересов, которую необходимо достичь в процессе будущей практической деятельности человека, общества и государства. Третий этап позволяет определить для каждого параметрически описанного интереса некоего его интегрального количественного значения, для чего по каждому показателю, отражающему содержание данного интереса, задается цель, которую он должен достигнуть в результате своей реализации при позитивном развитии. Целевые значения всех параметров данного (i-го) интереса определяются либо методом экспертных оценок, либо путем использования наилучших значений соответствующих показателей в России, в мире и т.п. Предлагается целевые значения всех параметров i-го интереса принять за 1. Реальные значения этих же параметров составляют некую долю от 1, т.е. выразятся в индексной форме (xi1, xi2, xij..xin). Это позволяет рассматривать все параметры в качестве однородных характеристик i-го интереса, соотносить их значения друг с другом, несмотря на изначальные различные единицы измерения. Затем на основе полученных индексных значений (xi1, xi2, xij…xin) всех параметров i-го интереса рассчитывается средневзвешенный интегральный показатель величины этого интереса Pi – реальное значение i-го интереса: Pi= 1/ n (xi1+ xi2+xij+…+xin). Полученное реальное значение i-го интереса показывает, насколько этот интерес в процессе своей реализации в данный момент отстоит от своей цели. Поэтому формально проблема количественной оценки уровня защищенности интересов может быть решена уже на этом этапе. Однако если известно, что свободной реализации интереса в конкретный момент времени что-что угрожает, но не известен характер угрозы, то точность определения текущего уровня защищенности интересов невелика. Четвертый этап позволяет связать угрозы с конкретными жизненно важными интересами. Однако, как отмечается, он «просматривается пока только в генеральном плане» 1 , так как, как показывает практика, одни и те же угрозы (например, внутренние или внешние) могут представлять опасность одновременно для нескольких интересов. Пятый этап предлагает оценить «риск безопасности», представляющий собой зафиксированное в данный момент времени отклонение реального значения интереса от его идеального значения. Наиболее приемлемым направлением решения этой задачи представляется использование методов теории управления рисками2 . Под риском понимается возможность отклонения фактических результатов деятельности от ожидаемых значений. Отклонение фактического результата деятельности человека и общества по реализации своих интересов от намеченных целей, вызываемое угрозами безопасности, есть риск безопасности. Мерой риска безопасности является вероятность воздействия угрозы, умноженная на возможную величину отклонения от цели. 1 См.: Прохожев А.А. О критериях и оценках экономической безопасности// Национальная безопасность России: проблемы и пути обеспечения. М., 2002. С.155-165. 2 См.: Общая теория национальной безопасности: учебник/ Под общ.ред. А.А. Прохожева. М., 2002.С.257. В теории управления рисками уже достаточно детально выработаны многие методы оценивания рисков в различных сферах человеческой деятельности. Эти методы можно адаптировать к решению задачи расчета уровня рисков безопасности. К таким методам можно отнести: методы математической статистики, методы экспертных оценок, методы экспертных систем, расчетно-аналитические методы, методы математического моделирования при измерении рисков. Наиболее доступным является метод экспертных оценок как комплекс логических и математических процедур, направленных на получение специалистов-экспертов информации, ее от анализ и обобщение с целью выбора рационального значения оценки. Выбор методов зависит в большей степени от количества и качества исходной информации: чем больше массив достоверной информации, тем достовернее оценка уровня риска безопасности, хотя на практике приходится оперировать либо с неполной, либо с недостоверной информацией. При решении задачи определения уровня рисков необходимо учитывать определенные этапы оценки обстановки относительно возникновения угроз национальной безопасности: оценка исторического этапа общества, который позволяет своевременно выявлять развития возникновение и развитие угроз в системе социальных отношений на основе анализа порождающих их причин; установление типа угроз национальной безопасности, их классификация по определенным признакам; определение приоритетности угроз национальной безопасности, т.е. дифференциация в иерархической последовательности первоочередных усилий по контролю над ними и регулированию их дальнейшего развития; определение уровня развития угрозы национальной безопасности. Так, с момента возникновения угрозы в процессе ее развития она проходит определенные стадии: скрытая, переход от скрытого состояния к открытому, период обострения, в процессе которого могут происходить насильственные действия, устранение угрозы и причин, ее порождающих. Существует также «теория катастроф», являющаяся обобщением и развитием методов качественного анализа дифференциальных уравнений, которая пытается найти применение в гуманитарных областях. Достоинство этой теории состоит в том, что она позволяет представить четкую теоретическую картину «скачка» («катастрофы») и возможность введения мер, измеряющих «расстояние» до критической черты. Однако теория почти не применяется, так как может иметь только эвристическое значение. Кстати, распад СССР не был предсказан никем из профессиональных политиков. Следует отметить, что существующие в настоящее время методы, формы и способы использования органов, сил и средств системы обеспечения безопасности в основном направлены на решение задач борьбы с угрозами в режиме их последствия, ликвидации последствий уже материализовавшихся угроз. В то же время риск безопасности - это управляемый параметр, на уровень которого можно влиять со стороны системы обеспечения национальной безопасности. Цель этого воздействия – снизить уровень риска безопасности в условиях неопределенности многих факторов окружающей действительности и высокого динамизма развития обстановки. Управление рисками безопасности – это целенаправленная деятельность всей СОНБ по снижению уровня рисков безопасности путем заблаговременной нейтрализации угроз безопасности и снижения масштабов негативных последствий в случае их реального воздействия на процесс реализации жизненно важных интересов личности, общества и государства. Задачи оценки риска привлекают в последнее время большое внимание. Уже в начале 60-х годов в научных работах сообщалось, что создана система RAS (Risk Apprisal System) для областей риска выполняемого проекта и минимизации значения риска 1 . К методам управления рисками безопасности относятся: 1 См.: Исследования по безопасности/ Под ред. Никанорова С.П. М.: Концепт, 1998. С.268. метод мониторинга окружающей среды, позволяющий оперативно отслеживать все изменения обстановки, заблаговременно планировать и организовать действия по снижению вероятности проявления угроз безопасности, меры по снижению величины возможного ущерба от них; метод стратегического планирования деятельности СОНБ, предусматривающий заблаговременное предвидение действий источников угроз безопасности, прогнозирование динамики упреждение фактов реального проявления использования механизма развития событий, угроз безопасности; метод международных систем безопасности, позволяющий нейтрализовать многие угрозы безопасности, особенно внешние. Рассчитав, таким образом, уровень риска безопасности по каждой угрозе, на шестом этапе находим средневзвешенное значение уровня риска безопасности по каждому интересу. Эта величина и выражает степень защищенности интереса от угроз безопасности. Реализация вышеуказанной методологии путем разработки конкретных методов и приемов количественной оценки показателей интересов и угроз этим интересам позволит закрыть многие пробелы в общей теории национальной безопасности. Вопрос. 4 Существуют различные методы определения качества жизни человека. В настоящее время отдается предпочтение развитию человека, рассматривающего экономический рост не как цель, а как средство развития. Качество жизни в соответствии с методологией, предложенной Комиссией ООН по программам развития, состоит из трех компонентов: экономики, образования и прав человека 1 . На основе такого традиционного подхода в настоящее время во всех странах с рыночной экономикой базовым показателем экономического развития является валовой национальный 1 См.: Котляков В.М. Сохранение биосферы – основа устойчивого развития общества// Вестник РАН. Т.64. №3. М., 1994. продукт (ВНП), как стоимость товаров и услуг, произведенных в стране за год в рыночных ценах; уровень образования измеряется числом лет, отводимых обществом на обучение «среднестатистического» человека; права человека характеризуются индексом, который рассчитывается по специальной методике и может принимать значения от нуля до единицы 1 . В последние годы вместо этого показателя стал использоваться валовой внутренний продукт (ВВП). Иначе говоря, показателем является объем промышленного производства, а индикатором является изменение состояния промышленного производства. Для России характерно, что у большинства работающих основной источник дохода – заработная плата как форма стоимости рабочей силы и основная часть жизненных средств работников, распределяемая между ними в соответствии с количеством и качеством затраченного труда. Из этого свойства вытекает воспроизведенная и стимулирующая функция заработной платы. На практике же заработная плата не выполняет ни стимулирующей, ни воспроизводящей функции. Однако, как показала практика, экономический рост, отражаемый величиной ВНП или ВВП, не означает роста национального благосостояния и адекватного развития человеческого общества. Поэтому перед мировым сообществом была поставлена задача разработать более объективные показатели социального благосостояния в форме, понятной всем. Основные разработки были сделаны в Японии, которая первой из развитых столкнулась с социальным разрывом между уровнем экономического благосостоянием населения, когда стран роста высокие и темпы экономического роста породили новые диспропорции и проблемы в обществе, усилили социальную напряженность. Тогда в 60-е годы после длительных исследований был представлен новый показатель «чисто национальное благосостояние» (ЧНБ). 1 См.: Ярочкин В.И., Бузанова Я.В. Указ. соч. С.92. Величина ЧНБ представляет собой алгебраическую сумму девяти компонентов: государственные расходы; личные потребительские расходы; государственные потребление капиталовложения (товаров в длительного социальную пользования); инфраструктуру; свободное время; внерыночная деятельность (труд домашних хозяек); расходы на сохранение природной среды; ущерб от загрязнения природной среды; ущерб от урбанизации. Показатель ЧНБ, естественно, далек от совершенства, поскольку создан на базе ВНП и применим только для оценок в области экономического благосостояния. Поэтому ЧНБ не получил практического применения и дальнейшего развития 1 . Пакистанским экономистом Махбубом уль-Хаком еще в 70-е годы прошлого столетия потенциала (ИРЧП), был разработан состоящий из индекс трех развития человеческого исходных показателей человеческого развития – долголетия, образованности и уровня жизни. С 1990 г. он используется ООН в ежегодном отчете по развитию человеческого потенциала. Долголетие измеряется ожидаемой продолжительностью жизни, образованность - комбинацией грамотности взрослых и среднего количества лет обучения. Уровень жизни определяется объемом реального ВВП на душу населения с поправкой на местную стоимость жизни – паритет покупательной способности (ППС). Однако использование показателя ВВП в расчетах ИРЧП, по мнению ряда экспертов, не вполне подходит для верного анализа уровня благосостояния по той причине, что содержит элементы, не имеющие прямого отношения к показателю уровня жизни народа2 . Точность определения ВВП для России сильно зависит от возможности достаточно точно охватить теневую экономику. Важной особенностью ИРЧП является то, что в отличие от ВВП он позволил выйти за рамки чисто стоимостных значений, объединить показатели, измеряемые в различных единицах, и выработать для них 1 См.: Прохожев А.А., Карманова И.А. Чем измерить безопасность? // Государственная служба. №3 (13), 2001. С.54-57. 2 См.: Литвинов В.А. Основы национальной безопасности России. М., 2011. С.178. единую меру измерения. По методологии расчета ИРЧП каждый исходный показатель входит в него не в абсолютных значениях, а в виде относительного индекса, характеризующего место конкретной величины данного показателя в шкале между минимальным, принимаемым за «0», и максимальным, принимаемым за «1», его значениями. Так, при расчете ожидаемой продолжительности жизни ее минимум принят в 25 лет («0»), максимум – 85 («1») лет. Тогда для страны или региона с фактической ожидаемой продолжительностью жизни в 55 лет ее индекс составит 0,5. Уровень образованности рассчитывается как среднеарифметическое значение двух показателей: грамотности взрослых в пределах от 0 до 100% с весом в две трети и средней продолжительности учебы от 0 до 15 лет, принимаемый за максимум, с весом в одну треть. Для расчетов индекса уровня жизни приняты за минимум 200 долларов США («0»), за максимум – 40 тыс. долл. США («1»). Для учета влияния на величину ИЧР резкого неравенства на уровне материального благополучия в различных странах и расчет данного индекса введены некоторые коэффициенты эластичности по прогрессивной шкале. Если величина реального ВВП на душу населения с поправкой на ППС превышает среднемировой уровень, то величина этого коэффициента уменьшается. В результате считается, что страны с ИРЧП ниже 0,5 имеют низкий уровень, страны с ИРЧП в диапазоне 0,5-0,8 – средний уровень, а страны с ИЧР свыше 0,8 – высокий уровень человеческого развития. Отчеты с данными ООН о развитии человека, как правило, запаздывают на два года, так как требуют международного сопоставления после публикации данных национальными статистическими службами. В докладе Программы развития ООН (ПРООН) о развитии человека 2010 г. «Реальное богатство народов: пути развития человека» представлены данные, рассчитанные по итогам 2008 г. В этом году рейтинг стран мира по ИРЧП охватывает 169 государств. Возглавляет рейтинг качества жизни Норвегия, ИРЧП которой равен 0,938. Уровень продолжительности жизни в этом государстве один из самых высоких в мире - 81 год, валовой национальный доход на душу населения - 58 810 $ в год; бедных здесь практически нет, а так называемые «классовые» различия выражены очень слабо. В десятку лидеров рейтинга - стран с очень высоким уровнем развития - также вошли Австралия, Новая Зеландия, Соединенные Штаты Америки, Ирландия, Лихтенштейн, Нидерланды, Канада, Швеция и Германия 1 . Россия занимает 65-е место с ИРЧП 0,719. Она находится после Албании (64) и перед Казахстаном (66) в середине списка высокоразвитых, по оценке ООН, государств. Основные показатели Российской Федерации таковы: средняя ожидаемая продолжительность жизни при рождении - 67,2 года; средняя продолжительность получения образования - 8,8 года; ожидаемая продолжительность получения образования - 14,1 года; ВНД на душу населения - 15 258 $ в год. Россия занимает 42-е место в рейтинге социально-экономического неравенства и 41-е место в рейтинге гендерного неравенства. Замыкают список из 169 государств страны с самым низким уровнем развития: Зимбабве (ИЧР - 0,140), Демократическая Республика Конго (168) и Нигер (167). Определенной разновидностью ИРЧП является индекс, характеризующий развитие человека в отдельных странах с учетом гендерного фактора (ИРГФ). Чем сильнее гендерные различия, тем меньше значение ИРГФ при сопоставлении его с ИРЧП. Зарубежные исследователи ввели также понятие коэффициента жизнеспособности, измеряемого по пятибалльной шкале, характеризующего возможность сохранения генофонда, интеллектуального развития нации в условиях социально-экономической политики. Коэффициент жизнеспособности ниже 1,5 означает, что страна вступает в полосу обезличивания и вымирания. По данным ЮНЕСКО, коэффициент жизнеспособности нашей страны, составляющий 1,4 балла, отражает усиление социальной напряженности, наличие стрессовых состояний, 1 gtmarket.ru/news/state/2010/11/05/2719 падение уровня жизни, послуживших источником надлома людей, и как следствие – пьянство, наркомания. рождаемости, росте смертности Все это отражается на снижении и рождаемости неполноценных и ослабленных детей. Индикатором в этом случае может служить превышение смертности над рождаемостью. Для характеристики отдельных сторон жизни людей используются и другие интегральные индексы, в частности индексы нищеты населения, которые в настоящее время исчисляются в двух вариантах: для развивающихся стран (ИНН-1) и для промышленно развитых стран (ИНН2) 1 . ИНН-1 призван показать уровень обездоленности в трех важнейших элементах жизни человека: продолжительности жизни (уязвимость перед смертью в относительно раннем возрасте), знании (изоляция от мира чтения и коммуникаций) и достойном уровне жизни (общая обеспеченность ресурсами). ИНН-2 показывает уровень обездоленности в: продолжительности жизни (уязвимость перед смертью в раннем возрасте), знании (изоляция от мира чтения и коммуникаций), достойном уровне жизни (обеспеченность экономическими ресурсами), социальной изоляции индикаторов позволяет (бездействие или изоляция). Использование различных показателей и проводить мониторинг, способный эффективно анализировать развитие обстановки в социальных группах, обществе и регионах, ставить достаточно точный диагноз причин возникновения угроз, давать прогноз наиболее точных вариантов их развития и вырабатывать на этой основе эффективные меры воздействия на процесс возникновения и развития угроз национальной безопасности. Вопрос 5. В Стратегии национальной безопасности определены основные характеристики состояния национальной безопасности: уровень безработицы (доля от экономически активного населения); децильный 1 См.: Литвинов В.А. Основы национальной безопасности России. М., 2011. С.179,180. коэффициент (соотношение доходов 10% наиболее и 10% наименее обеспеченного населения); уровень роста потребительских цен; уровень государственного внешнего и внутреннего долга в процентном отношении от валового внутреннего продукта; уровень обеспеченности ресурсами здравоохранения, культуры, образования и науки в процентном отношении от валового внутреннего продукта; уровень ежегодного обновления вооружения, военной и специальной техники; уровень обеспеченности военными и инженерно-техническими кадрами. Считаем целесообразным дополнить этот перечень новыми положениями следующего содержания: «состояние законности и правопорядка, включая уровень преступности, ее структуру и динамику»; «уровень обеспеченности правоохранительными и судебными кадрами». Причем этот перечень может уточняться по результатам мониторинга состояния национальной безопасности. Исторический опыт свидетельствует о том, что неудачи в обеспечении безопасности государства во многом связаны с неточной оценкой угрозы. В настоящее время внедрение рассмотренного выше подхода в России сталкивается с определенными трудностями. Так, на практике определение жизненно важных интересов «способно привести к нежелательному для каких-то сил раскрытию их намерений и планов» 1 , а потому это часто подменяется только лозунгами. Проблема разработки и применения индикаторов отсутствием системы показателей и национальной безопасности для России единого федерального банка данных о усугубляется национальной безопасности, адекватного современным реалиям. Поэтому крайне сложно сформировать параметрический набор показателей интересов. Для этого необходимо четкое представление национальных интересов, опирающееся на хорошо отлаженный механизм формирования системы статистического учета 1 См.: Прохожев А.А. О критериях и оценках экономической безопасности: Национальная безопасность России: проблемы и пути обеспечения. М., 2002. С.165. и позволяющее принять столь же четкие программы развития внутренней и внешней политики России. При этом нельзя не учитывать положительный опыт формирования системы социальных индикаторов, накопленный в ряде стран, в ООН и других международных организациях. Необходимо понимать, что если ответственные за выработку политического курса институты не располагают достаточной информацией о формирующейся или уже сложившейся угрозе интересам государства, то ему придется иметь дело с результатами действия угрозы, т.е. нанесением ущерба безопасности. Ошибки в оценке угрозы оборачиваются неоправданным отвлечением ресурсов от решения актуальных проблем общественного развития и ослаблением государства. Поэтому важно проводить действия по своевременному мониторингу характера, особенностей, масштабов угроз и их прогнозированию. Лекция 22. Геополитические условия обеспечения национальной безопасности Российской Федерации Содержание 1. Сущность геополитического подхода к анализу условий обеспечения национальной безопасности. 2. Принципы геополитического подхода к анализу проблем обеспечения национальной безопасности. 3. Россия в системе международных отношений в условиях глобализации. Международное сотрудничество России в области обеспечения национальной безопасности. 4. «Баланс сил» и «политика силы». Общность интересов как основа международных отношений в третьем тысячелетии. Вопрос 1. Анализ проблем обеспечения национальной безопасности государства представляет собой сложный переменных характеристик процесс исследования государственного постоянных организма, и общества, показывающих их возможности (реальные или потенциальные) по защите и реализации собственных жизненно важных интересов. В этом процессе реализуются различные исследовательские подходы, позволяющие оценить, к примеру, экономические, политические, военные или другие возможности государства и общества, реализовать свои жизненно важные интересы. В последние годы исследования проблем обеспечения национальной безопасности все чаще дополняются геополитическим подходом, который дает возможность выявить целый ряд факторов, активно влияющих на резервы государств в решении задач обеспечения национальных интересов. Такой подход основывается на комплексной оценке пространственных характеристик государства и выявлении их связей со всеми сторонами жизнедеятельности методологической общества, базы государства и личности. геополитического подхода В качестве выступает теория геополитики. Возникнув в начале 20 веке, геополитика до сих пор не сложилась как общепризнанная наука. В силу этого обстоятельства однозначная окализация ее предмета на сегодняшний день вряд ли возможна. По этому поводу есть целый спектр мнений как зарубежных, так и отечественных ученых. Крайние позиции этого спектра категорично определяют статус геополитики. С одной стороны, сфера геополитика знаний вопросы и исследовательской влияния государства на определяется как узкая, прикладная деятельности, изучающая пространственно-географических проводимую им характеристик внутреннюю и внешнюю политику. При этом выводы и рекомендации, получаемые в результате конкретных исследований, носят частный, ограниченный характер. С другой стороны, геополитика определяется как мегатеория, интегрирующая в себе все другие общественные науки и объясняющая не только процессы развития государств и их союзов, но и региональных и глобальных трансформаций системы международных отношений. В ракурсе этой позиции геополитика претендует на широкие обобщения, выступающие в виде объективных законов, объясняющих механизм и логику цивилизационного развития. Разумеется, в первом случае предмет геополитики будут составлять географические «параметры. характеристики. государства Что касается как политико-образующие второго случая, предметом геополитики будут выступать международные отношения как источник изменений в процессе цивилизационного развития. Отмеченные позиции в определении статуса и предмета геополитики характеризуют развитие этой области знаний от традиционных, классических, до современных, модернистских форм. В рамках классической геополитики объектом анализа выступало освоенное географическое пространство в единстве двух его составляющих - суши и моря. Отсюда и «главный закон» геополитики, который достаточно всесторонне обоснован в классических геополитических концепциях (Х.Маккиндер, А.Мэхэн, и др.) закон противостояния теллурократии (сухопутного могущества) и талассократии (морского могущества) Отсюда также и многие определения геополитики, которые в классических геополитических теориях раскрывали ее содержание через указание на географическое пространство, которое занимают определенные государства, являющиеся географическими организмами. В этом плане представляется показательным определение Р.Челлена, который считал, что геополитика представляет собой учение о государстве как географическом организме в пространстве. Другой основоположник геополитики - Ф. Ратцель - указывал, что геополитика изучает политические явления в их пространственном взаимоотношении, влиянии на Землю, на культурные процессы в обществах. Пространственногеографический аспект доминировал фактически во всех классических геополитических концепциях. В современных условиях взгляды на сущность, содержание и предмет геополитики изменяются. Чем это вызвано? е одной стороны, изменились наши представления о пространстве. Начиная со второй половины 20в., исследователи стали вести речь об особых «пространствах», которые связаны с географическим пространством, но не сводимы к последнему. К примеру, с появлением ядерного оружия возникло особое глобальное военное «пространство». Ядерная война не знает государственных границ, театров военных действий. Весь мир становится глобальной ареной ядерного противоборства противников. Более того, будучи приведенным в действие, ядерное оружие превращается в своеобразную «третью силу-, уничтожающую и тех, против которых оно применено, и тех, кто его применил, и всех остальных людей, а возможно, все живое на Земле. Возникновение и интенсивный рост транснациональных корпораций привели к образованию особого глобального экономического «пространства». Транснациональный капитал «не знает» национальногосударственных границ. Человеческое сообщество организуется общими экономическими структурами. Эти структуры пока еще не завершены организационно. Но в функциональном плане они оказывают сильное влияние на политические, военно-политические, культурные и другие процессы в целых регионах мира, а также в отдельных государствах. Расширяющиеся масштабы человеческой деятельности позволили обнаружить еще одно особое глобальное «пространство», которое существовало всегда, но не воспринималось людьми до определенного времени. Речь идет о глобальном экологическом «пространстве». Увидеть его ткань нас заставили глобальные экологические проблемы, показавшие человечеству на рубеже XX-XXI вв. реальную угрозу глобальной экологической катастрофы. Наконец, сегодня все чаще исследователи подтверждают факт формирования еще одного особого глобального пространства. Таковым является глобальное информационное «пространство», которое в очередной раз позволило человечеству увидеть глобальные возможности, а также позитивные и негативные результаты и последствия его деятельности. Все отмеченные «пространства» самым тесным образом связаны с географическим пространством. С одной стороны, географическое пространство выступает определенной материальной основой отмеченных «пространств». Оно определяет многие сущностные характеристики последних. С другой стороны, отмеченные «пространства» существенно изменяют как наше представление о географическом пространстве, так и само это пространство, характеристики (изменение трансформируя климата, многие флоры и его свойства фауны, и создание искусственных морей, изменение скорости преодоления пространства и др.). Все сказанное, как представляется, позволяет понять причины изменения взглядов на сущность, содержание и предмет геополитики. Сегодня определение сущности геополитики представляет собой сложную задачу. Сложность в данном случае объясняется многозначностью понимания геополитики. В отечественных исследованиях, учебниках и учебных пособиях выделяются следующие основные характеристики сущностной определенности геополитики: а) геополитика как идея, отражающая исторический опыт субъектов международных отношений, т. е. империй, национальных государств, народов, опирающийся на определенную идеологию как систему взглядов на существующий мир и принципы его переустройства б) геополитика широкий спектр как научная знаний - от концепция, размытых включающая в геополитических себя идей до достаточно жестко детерминированных моделей; в) геополитика изучающая со как своей фундаментальная точки обзора научная развитие дисциплина, геополитического пространства планеты; г) геополитика как прикладная область исследований, формирующая принципиальные рекомендации относительно генеральной линии поведения государства или группы государств на международной арене'; д) геополитика как объективная зависимость субъекта международных отношений от совокупности материальных факторов, позволяющих этому субъекту осуществлять контроль над пространством; е) геополитика как дисциплина, изучающая основополагающие структуры и субъекты, глобальные или стратегические на- правления, важнейшие закономерности и принципы жизнедеятельности, функционирования и эволюции современного мирового сообщества; ж) геополитика как мировоззрение власти, наука о власти и для власти, как наука править; з) геополитика как наука, система знаний о контроле над пространством; и) геополитика как область знаний о пространственных отношениях между государствами. Отмеченные основные характеристики сущностной определенности геополитики позволяют, как представляется, сделать некоторые выводы. Во-первых, во второй половине ХХ в. произошло образование особых «пространств», которые принципиально отличаются от географического пространства, но самым непосредственным образом связаны с последним, активно взаимодействуют с ним, изменяя его сущностные характеристики. Исследование этих «пространств. В их связи с географическим пространством и в контексте взаимодействия их параметров с политической стратегией определенных геополитики. государств Во-вторых, теоретических - современная исследований изучает это задача геополитика систему современной как область межгосударственных отношений, выделяя в ней свой собственный аспект - обусловленность экспансии последних. государств Причем, если пространственными классическая характеристиками геополитика оперировала преимущественно географическими пространственными характеристиками, то современная геополитика, наряду с географическими, оперирует также экономическими, информационными, пространственными. военными характеристиками, выявляя и другими закономерности, обусловливающие экспансию государств и их объединений, в том числе и в этих «пространствах». Сделанные выводы дают возможность сформулировать определение геополитики. Она представляется как система теоретических знаний о пространственной экспансии государств. Как уже было отмечено ранее, здесь речь идет не только о пространственно-территориальной экспансии, но и об экспансии в других пространствах, так как эти пространства влияют на географическое пространство, видоизменяя характеристики последнего. Определение геополитики содержит в себе и ее предмет. Таковым является экспансия осуществления. интересов на во государств Деятельность во государств взаимоотношениях теоретических положениях всех друг с возможных по реализации другом, геополитики, формах ее своих основывающаяся представляет собой геостратегию. Геополитика по отношению к геостратегии выступает как система теоретических объяснений поведения государств в процессе их взаимодействий друг с другом в интересах реализации своих интересов. Геостратегия же в данном случае представляет собой перспективно ориентированную линию деятельности государства по защите своих национальных интересов. Вопрос 2. Любая теоретическая деятельность базируется на определенных принципах, которые отражают подход, методологическую позицию исследователя и определяют угол зрения на исследуемый предмет, а также содержание знаний, полученных в результате исследования. Такие принципы представляют собой основные предпосылки исследовательской деятельности, определяющие ее содержательные характеристики. Сами принципы исследовательской деятельности могут различаться по характеру можно их выделить, как обоснованности. минимум, три По группы этому основанию принципов: научно обоснованные, полученные посредством прямого эмпирического обобщения на основе здравого смысла и постулированные. К первой группе принципов исследовательской деятельности относятся такие, которые формулируются на основе общепринятых в конкретной научной теории законов. Последовательная реализация таких принципов в познавательной деятельности, с одной стороны, предохраняет общепринятые законы от необоснованной фальсификации, с другой стороны, обеспечивает вновь полученному знанию статус научности и достоверности. Вторая включает в группа себя принципов такие исследовательской принципы, которые деятельности формулируются на основе прямо го эмпирического обобщения, отвечающего устоявшимся представлениям о здравом смысле. Поскольку современная научная парадигма формулирует представление о здравом смысле на основе науки, постольку отмеченные принципы по своему гносеологическому статусу более близки к научно обоснованным принципам. Наконец, третья группа принципов, которая включает в себя принципы, постулированные без достаточного научного обоснования. К таковым относятся принципы, которые используются для объяснения явлений, относительно эмпирическим которых материалом, наука не располагает позволяющим достаточным осуществление научно обоснованных обобщений. Эти принципы еще в меньшей степени, чем предыдущие, связаны с наукой, с рациональным обоснованием, поскольку в большей мере базируются на основаниях веры, нежели разума. Принципы геополитического подхода к анализу проблем обеспечения национальной безопасности государства относятся в большей мере к принципам, сформулированным на основе здравого смысла посредством прямого эмпирического обобщения исторических фактов. опираются на результаты историко-генетического анализа пространственной экспансии государств, как организмов, функционирующих и развивающихся в рамках определенного пространства, которое рассматривается в качестве главной политико-, экономико- и культурообразующей характеристики государственного организма. Важной деталью анализа геополитического подхода к исследованию проблем обеспечения национальной безопасности государства является понимание того, что такой подход, хотя и является значимым и необходимым элементом исследования возможностей государства по реализации своих национальных интересов, но не исчерпывает всех аспектов такого исследования. В каждом конкретном случае он должен быть дополнен анализом экономических, социальных, военных, духовно-культурных и других возможностей государства в решении задач обеспечения собственной национальной безопасности. Вместе с тем исключение геополитического подхода при исследовании отмеченной проблемы представляется ошибкой, которая закрывает пути выявления глубинных тенденций развития внутренней и внешней политики конкретного государства. В качестве основных принципов геополитического подхода к анализу проблем обеспечения национальной безопасности государства необходимо выделить следующие: - принцип системной организации мирового пространства; - принцип геополитического дуализма суши и моря; - принцип пространственно-географического детерминизма; - принцип пространсгвенно-географической интерпретации; - принцип центро-периферического подхода. Принцип системной организации мирового пространства предполагает восприятие последнего как сложной структурно и функционально дифференцированной системы. Структурные и функциональные связи между элементами такой системы характеризуют статус государств и их союзов, а также особенности взаимодействий между ними. В таком восприятии структурные элементы системно организованного пространства объединены друг могут с другом быть многочисленными включенными в функциональными различные связями, функциональные под- системы, которые характеризуют экономические, политические, военные, культурные и другие отношения между государствами и через которые государства реализуют свои национальные интересы. Принцип геополитического дуализма суши и моря предполагает восприятие истории цивилизации как истории противостояния стихий. Суша и море распространяют свое изначальное противостояние на весь мир, а человеческая история рассматривается как выражение и реализация этой борьбы. Принцип nространственно-географического предполагает оценку государств, их обусловленности и анализ внешней и детерминизма внутренней взаимодействий с этих пространственно-географическими явлений позиций политики непосредственной характеристиками из государств. методологических Данный установок принцип классической вытекает геополитики, в соответствии с которыми пространство рассматривается как геобиосреда, дающая народу жизненную энергию, а географическое положение страны как главный фактор, определяющий возможности и перспективы ее развития. Принцип nространственно-географической интерпретации дополняет предыдущий и предполагает изучение всех взаимодействий между государствами с позиций того, как они влияют на их пространственно-географические характеристики. Принцип этим центро-периферического принципом мир представляется подхода. как В система, соответствии с состоящая из геополитических центров силы и обширно дифференцированной периферии. Если классическая геополитика описывала дихотомию «центр - периферия» как военно-политический конфликт между континентальным центром и морской периферией, экономический то новая геополитика, прежде всего, как конфликт и взаимодействие между постиндустриальным ядром и отсталой периферией'. В перспективе же представляется вполне возможным через интерпретация параметры дихотомии глобального «центр информационного - периферия пространства в той мере, в которой это пространство связано с географическим пространством. Вопрос 3. Геостратегия Российской Федерации обязательно должна опираться на возможности собственного пространства и геополитического положения, поскольку его изменение, либо задействование геополитических ресурсов бывшего СССР для современной России маловероятно. Поскольку мы уже достаточно четко определили, что в условиях объективных процессов глобализации будущее России в немалой степени зависит от эффективности использования рубежного коммуникационного пространства, выступающего в роли важнейшего стратегического ресурса Российской Федерации 1 , то очевидно, что геостратегия должна быть нацелена на оптимизацию возможностей эффективного использования геополитических свойств российского пространства. И в этом плане перед геостратегией России просматриваются следующие важнейшие задачи: - формирование культурного, политического, информационного функционального пространства социально-экономического, и в другого пределах целостного государственных границ Российской Федерации; - создание необходимых геополитических, экономических и иных условий для эффективного использования ресурсных, демографических, коммуникационных и иных свойств пространства Российской Федерации; - формирование пространстве дружественных «ближнего» прилегающими и геополитических «дальнего» странами зарубежья, экономических, оболочек в общих с информационных, культурных и иных пространств; - координация усилий всех заинтересованных государств а в деле создания миропорядка, отвечающего интересам развития всех народов планеты и исключающего гегемонию стран «золотого миллиарда». Очевидно, что в рамках решения этих задач геостратегия Российской Федерации будет определять ряд мер, направленных на укрепление политической и экономической мощи России, усиление ее международного влияния, на создание политических, экономических и иных союзов с другими странами. Тем не менее главное, что должна обеспечить геостратегия России, 1 это наиболее эффективное использование свойств Кастелье М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура пер. с англ. М., 2000. С. 110. пространства страны в интересах реализации национальных интересов. Необходимо отметить, что, несмотря на отсутствие геостратегии Российской Федерации как единого и целостного документа, отдельные мероприятия, лежащие в ее русле, а также проекты геостратегического порядка уже имеются. В этом плане представляется весьма интересным и перспективным проект «Русский полярный путь» (Северный обруч), в свое время активно разрабатываемый академиком Н.Моисеевым, обеспечивающий свободный доступ российским государственным и частным компаниям в открытый океан, опираясь на имеющуюся инфраструктуру Северного морского пути (СМП).Экономическое обоснование этого проекта показывает, что его разработка позволит решить комплекс проблем, связанных с социальноэкономическим развитием страны. К их числу необходимо отнести следующие. Во-первых, СМП позволит замкнуть в единую транспортную систему все речные этом писал и еще И.Мечников. в морские начале Протяженность коммуникации прошлого века российских рек России. отечественный с севера Об ученый на юг создает естественную транспортную инфраструктуру, соединяющую, с учетом уже имеющихся каналов, таких как Волго-Донской канал, Беломорканал, канал им. Москвы и другие, в единый комплекс северные и южные моря и большинство территории России. Во-вторых, использование СМП будет способствовать полнокровному развитию северных территорий России, богатых углеводородным топливом и стратегическим сырьем. Кстати сказать, проблема Русского Севера вследствие его малонаселенности неосвоенности может стать в наступившем столетии серьезной политической проблемой. Во всяком случае, претензии к России со стороны развитых государств относительно неспособности обустроить территорию уже слышны, причем направлены они в сторону обвинения Российской Федерации в геноциде территории. В-третьих, использование СМП свяжет воедино три важнейших Финансово-экономических региона и го вопросов обеспечения круглогодичной навигации, грузов ледокольной наценки станет складирования и Индийского Атлантический, Тихоокеанский решения регион мира: океана. В случае СМП успешно не только самым коротким и удобным, но и самым выгодным путем, соединяющим эти три экономических региона, что позволит России получать дополнительные средства за счет перевозки грузов и проводки судов. В-четвертых, СМП обеспечит доставку углеводородного топлива в Европу и другие страны, минуя различного рода транзитные территории из числа постсоветских и постсоциалистических государств, что неизбежно скажется и на конкурентоспособности российского сырья. Мы только обозначили проблему, связанную с освоением проекта «Русский полярный путь», и очевидно, что его реализация потребует серьезных экономических вложений и политической воли. Мало того, освоение данного проекта относится к разряду стратегических решений, поскольку требует выработки государственной концепции экономического развития России на десятилетия. Но уже сейчас его явным преимуществом является то, что свойства России международных он и опирается не проблем. требует Более на естественные силового трехсот геополитические решения лет Россия современных боролась за выход к открытому морю, совершая все новые и новые завоевания на западе. Однако свободного выхода как не было, так нет и поныне. Поэтому более перспективным и геополитически обоснованным представляется решение, суть которого состоит в использовании для передвижения имеющихся «дверей», а не «прорубании ОКОН». Примерно аналогичную роль призваны решать и нефтепроводы, строящиеся в рамках проектов «Балтийская трубопроводная система» и «Северные ворота». Есть еще один проект, позволяющий России, выгодно используя свое геополитическое положение, оказаться на пересечении важнейших транспортных потоков, курсирующих по маршруту Европа-Азия. Речь идет о грандиозном проекте, замыкающем трансевразийскую магистраль ДублинТокио. Она позволяет использовать существующую железнодорожную сеть Евразии, в том числе Транссиб, достроить недостающие звенья, соединив мостом О.Сахалин и о.Хоккайдо и подводным туннелем, пересекающим Татарский пролив, территорию России и Японии. В данном случае в строительстве подобного транспортного коридора заинтересована прежде всего Япония, которая неуютно чувствует себя в окружении молодых тигров Азиатско-Тихоокеанского региона и Китая и вследствие этого не хочет, чтобы ее транспортные потоки в Европу пролегали по территории Китая. Вполне естественно, что для России данная транспортная магистраль позволила бы во многом решить проблемы Сахалина и Дальнего Востока, тем более, что японцы готовы вложить в развитие российской Сахалине более 200 инфраструктуры млн долл. Очевидно, только что даже на небольшая плата за транзит 3,6 млн грузовых контейнеров, ежегодно экспортируемых из Азии в Европу, позволит существенно повлиять на развитие отечественной экономики. В случае если российскому правительству удастся удачно сыграть на противоречиях Японии, Китая, Кореи и США, то для России открывается уникальная возможность стать перекрестком важнейших дорог, соединяющих Европу и Азию. Очевидно, что, анализируя геополитические вызовы современной России, как мы наука подобных не должны ставит вызовов, ориентированную на исходить перед но из собой призвана преобразование того, что исключительно формировать пространства. геополитика цель оценки геостратегию, При этом речь идет отнюдь не о географическом преобразовании пространства. Так, по мнению французского исследователя М.Фуше, в современном мире во взаимодействии политических и географических факторов определяющая роль принадлежит скорее политике, которая не только имеет дело с пространством, но и часто преобразует его. Таким образом, геостратегия Российской Федерации должна быть направлена в первую очередь на преобразование геополитического окружения, на формирование дружественных геополитических оболочек вокруг России, на преобразование пространства нашей страны в ространство функциональное с точки зрения реализации коренных национальных интересов, решения задач социально-экономической модернизации Российской Федерации. Только в этом случае Россия получит реальные шансы на возрождение своего величия, создание благоприятных условий для развития как нации в целом, так и каждого от- дельного человека в мире. Вопрос 4. Не вызывает сомнения, что те кардинальные изменения, которые произошли в мире, в отдельных странах, коснувшись судеб наций и народов, не могли не наложить своего отпечатка на многие качества системы межгосударственных отношений как целостного образования, не затронуть ее системных качеств, специфики проявления законов функционирования и развития системы межгосударственных отношений в целом. Рывок ряда государств за пределы индустриального общества, крушение мировой системы социализма и все более явно заявляющие о себе межцивилизационные противоречия и различия со всей остротой ставят вопрос о необходимости выявления новых, ранее находящихся на периферии либо до поры скрытых качеств системы межгосударственных отношений. Необходимо определить их воздействие на процессы, связанные не только с взаимоотношениями государств, но и на процессы цивилизационного развития и обеспечения глобальной безопасности. В связи с формированием новой архитектуры мира обостряется вопрос, связанный с проблемой укрепления международной безопасности и формированием новой системы международных отношений. Внешнеполитические интересы каждого государства определяются, в первую очередь, потребностями собственного социально-экономического развития, экстраполяция которых в сферу международных отношений далеко не всегда соответствует собственным потребностям других стран или системы международных отношений в целом. Вследствие этого, в зависимости от характера взаимодействия внешнеполитических интересов различных государств, политических можно интересов выделить различных следующие субъектов типы внешне- системы между- народных отношений: - непересекающиеся интересы, т.е. интересы государств, реализация которых не затрагивает интересы других государств; - конфронтационные интересы - их реализация немыслима без ущемления интересов других государств; - параллельные внешнеполитических интересы интересов - в данном одного случае государства реализация идет в русле интересов другого; - совместные (общие) интересы - их реализация возможна только на основе коллективных действий двух и более государств путем осуществления скоординированных действий; - расходящиеся совместных интересов интересы в - случае, как когда следствие реализации последующие цели не совпадают, но и не противоречат друг другу. Многообразие типов внешнеполитических интересов различных государств в системе международных отношений предполагало наличие многообразных форм межгосударственного взаимодействия, которые по большому счету следовали двумя путями. Первый путь - это достижение некоторого баланса интересов, позволяющего в равной степени учитывать потребности различных государств (на основе параллельных, непересекающихся или совместных интересов). Баланс интересов лежал в основе формирования союзов, соглашений о торговле и способствовал развитию политических, дипломатических, экономических и культурных связей, обеспечивающих сближение народов, формирование стабильной системы международных отношений. Вместе с тем баланс интересов, как правило, имел конечные пространственно-временные рамки. Нарушение баланса интересов переводило отношения между государствами на другой уровень, в результате чего рушились договоры, связи между странами и народами, и тогда на смену звону кубков в международных отношениях приходил звон мечей. Таким образом, с древнейших времен сила становится не только постоянно действующим фактором международных отношений, но и находит достаточно широкое обоснование в трудах ее идеологов. В наиболее обобщенном виде исследования роли и места силы как основного средства во взаимоотношениях государств находят свое развернутое воплощение в трудах ученых американской «школы политического реализма» Г.Моргентау и К.Кнорра. называемого что во Именно железного все времена Г.Моргентау закона является политики, силовые суть отношения автором которого между в так том, государствами были определяющими1 . Будучи объективно включенным в систему международных отношений, которая, подобно любой системе, проявляет тенденцию к самосохранению и развитию, отдельное государство вынуждено приспосабливать свои интересы и цели к объективному состоянию системы международных отношений и характеру сложившихся в ней структурных связей. Следовательно, система международных отношений оказывает определенное воздействие на внешнюю политику государства, конкретные формы ее проявления, которые должны в той или иной степени соответствовать объективным условиям, сложившимся в системе международных отношений в каждый конкретный исторический период ее 1 Morgenthau HJ. Politics Aтong Nations. N.Y., 1967. Р. 106-144. развития. Таким образом, внешнеполитическая деятельность государства является производной не только от собственных потребностей, интерпретированных правящей элитой в качестве национального интереса, но и от состояния системы международных отношений в целом. Основной закон функционирования системы международных отношений заложен в принципе гомеостазиса, свойственном любой органической саморазвивающейся системе и который проявляется в стремлении системы к самосохранению. Обеспечение самосохранения системы достигается путем поддержания в ней динамического равновесия между различными, зачастую противоположными, устремлениями ее элементов-государств. Существование определенного равновесия между государствами является основой нормального функционирования всей системы отношений 1 , Система межгосударственных отношений принадлежит к числу систем со стихийным регуляционным механизмом, поскольку в ней отсутствует какой-либо единый орган управления, позволяющий координировать и направлять действия отдельных структурных элементов. Поэтому состояние равновесия в системе международных отношений достигается путем столкновения различных интересов и сопровождающих их действий государств на международной арене. Особенностью системы международных отношений является то, что она не только обеспечивает связь между государствами, но и является объектом их внешнеполитической деятельности. Каждое государство, преследуя свои специфические интересы на международной арене, оказывает на нее определенное воздействие, являясь таким образом субъектом, носителем силы. Значительное количество субъектов силы в системе международных 1 См. подробнее: Процесс формирования и осуществления внешней политики капиталистических государств. М., 1981. С. 245-301. отношений сводится в результате к тому, что каждое государство, преследуя на международной арене вполне определенные цели и осуществляя с их позиций воздействие на систему отношений или ее объекты, в итоге получает совсем не те результаты, на которые оно рассчитывало. В данном случае как раз и проявляется активная роль системы международных отношений, которая обеспечивает поддержание своего устойчивого состояния путем равновесия, баланса сил. Поэтому фактором, обеспечивающим функционирование и развитие системы международных отношений, является не столько внешнеполитическая сила государства, сколько равнодействующая сил государств, включенных в систему международных отношений и оказывающих воздействие на эту систему на ее различных уровнях. Динамическое основывается на равновесие системы международных сбалансированности двух отношений противоречивых моментов. С одной стороны, на изменчивости ее отдельных элементов, т. е. государств, которые находятся в процессе непрерывного экономического, политического, социокультурного развития, определяющего эволюцию их национальных интересов и, следовательно, характер внешнеполитической деятельности. С другой стороны, на относительной устойчивости связей между государствами, т. е. структуры системы межгосударственных отношений. Таким образом, процесс развития системы межгосударственных отношений проходит последовательно через различные этапы путем нарушения баланса сил, сопровождающееся международными конфликтами разной интенсивности и последующего его восстановления, но уже на основе нового характера структурных связей системы в целом или на уровне отдельных узлов. Итак, в системе межгосударственных отношений постоянно происходит столкновение двух тенденций: тенденции к политической стабильности (баланса сил) и тенденции к ее нарушению. Сохранение политической стабильности - это сохранение системы межгосударственных отношений в данном качественном состоянии, на уровне сложившегося баланса сил. Нарушение политической стабильности - это шаг в сторону разбалансирования системы межгосударственных отношений, к переделу мира посредством войн, с последующей ее стабилизацией на качественно новом уровне баланса сил. Детальный анализ баланса сил как основополагающего принципа во взаимоотношениях между государствами позволяет сделать вывод, росту что равновесие политической наоборот, подспудно сил не стабильности, к ней только не способствует предотвращению подталкивает войны, через но раскручивание спирали гонки вооружений, обнищание масс, разрушение демократических принципов государственного устройства, перманентную «холодную войну» между государствами. Поэтому жизнь потребовала новых, принципиально иных подходов к проблеме безопасности, поскольку дальнейшее упование на баланс сил в ядерную эпоху могло привести только ко всеобщему уничтожению. Совместный поиск отечественных и западных ученых и политиков, озабоченных проблемой выживания человечества в ядерный век, привел к формированию концепции «баланса интересов» различных государств и народов, основанной на наличии общечеловеческих, внеклассовых интересов и получившей у нас название «Новое политическое мышление». Успех идей нового политического мышления на рубеже 80- 90-х гг. не случаен, поскольку положенная в его основу концепция взаимосвязанного, целостного мира теоретически верно отражала сложившуюся к концу 20 столетия социально-политическую реальность. Когда мы указываем на гибельность для мирового сообщества возможной ядерной войны, на непредсказуемые последствия экологических кризисов, то скорее имеем дело не с причиной, а со следствием процесса формирования целостного мира. Сами же причины формирования мирового социума гораздо глубже и лежат в общности происхождения человека, в общности материального и духовного производства, в общности исторических судеб всего человечества. Целостность современного мира проявляется не только в наличии глобальных экологических проблем, сформированности целостной системы межгосударственных отношений и глобализации экономики. Она также проявляется и в общности духовных, культурных проблем, стоящих перед различными государствами. Задача сохранения духовности, нравственности, общечеловеческой культуры выходит далеко за рамки государственных границ. Взаимозависимость, что кризис целостность цивилизации, мира глобальные заключается проблемы не и в могут том, быть решены не только в рамках одной страны или группы стран, но и в рамках отдельно взятой общественно-экономической формации. Ни существовавший тогда социализм, ни капитализм во всех его модификациях не были изолированными частями мира и поэтому оставались обреченными на совместное сосуществование и, следовательно, на решение стоящих перед ними проблем общими усилиями. С точки зрения межгосударственных отношений баланс интересов это не подчинение интересов других стран своим интересам, а способность включить их интересы в свои собственные. Иными словами, баланс интересов возможен на основе общих потребностей, общих как для различных государств, социально-политических систем, так и для различных социальных слоев и групп, составляющих эти государства. На этапе перехода от конфронтации к мирному сосуществованию двух систем новое политическое мышление, предложенное Советским Союзом мировому сообществу, экономической, отражало реальный социально-политической и процесс культурной формирования целостности современного мира как единого социума. Целостный, взаимозависимый мир предоставляет достаточное количество экономических, социальных и культурных предпосылок для поиска и формирования баланса интересов всех стран и народов, выступающего в качестве неотъемлемого условия для прогресса цивилизации. Основные противоречия, которые разъединяют страны различных социально-политических систем, реально проявлялись в сфере идеологизированной политики и преодолимы при наличии доброй воли со стороны политического руководства и народов этих стран. Концепция баланса интересов в определенной степени позволила отодвинуть на задний план столетиями доминирующую политику баланса сил и тем самым позволила в наиболее драматические годы 20 столетия отвести мир от ядерной катастрофы. При всех положительных теоретических и практически-политических результатах, которые были достигнуты и могли быть достигнуты в дальнейшем, концепция баланса интересов государств в системе межгосударственных отношений имела значительный изъян. Она имела конкретный социальный заказ - теоретически обосновать не только возможность, но и историческую необходимость совместного мирного сосуществования различных по природе социально-политических систем: капитализма и социализма. И когда речь шла о балансе интересов, то подразумевался баланс интересов именно этих двух мировых систем, хотя не входящие в их орбиту страны при этом тоже учитывались. Крушение сверхдержавы мировой вывело системы социализма, монолитную по распад форме СССР как организацию из предполагаемого баланса, заменив ее разношерстной группой стран, не только слабо связанных между собой общностью интересов, но и зачастую имеющих конфронтационные интересы. Поэтому концепция баланса интересов незаметно отошла в мировой политике на второй план. Кроме достаточной которые в этого, концепция мере цивилизационно-культурные связи с баланса крушением интересов не различия «реального учитывала в государств, социализма» неожиданно выдвинулись на первый план. И, наконец, Россия оказалась вырванной из сложившейся системы связей в международных отношениях, предстала в совершенно новом качестве, что требует принципиально иного подхода к определению ее места и роли в сложившейся или еще складывающейся системе межгосударственных отношений качественно нового уровня. В настоящее время нет недостатка в теориях и концепциях, стремящихся наметить объяснить определенные суть происходящих тенденции его в мире развития. процессов Но для и того чтобы определить вероятный характер складывающейся архитектуры мира и перспективы развития системы межгосударственных отношений в целом, необходимо возвратиться к истокам внешней политики государств и определяющим ее интересам. По определению классика политической науки Н.Макиавелли, в основе и любой власти. эпоху Но коренным цели, вложило политики вступление образом новое лежит стремление человечества изменило содержание в в богатству постиндустриальную условия само к достижения понятие этой богатства и власти. Богатство постиндустриального общества - это информация в широком смысле слова, соединяющая в себе не только знания, технологии, глобальные системы телекоммуникаций, но и всю ту культурную среду, включая каждого отдельного человека, которая производит, реализует и обменивается информацией, материализует ее в конкретных образцах техники, искусства, потребительских благ и т. д. Эта культурная среда имеет тенденцию к расширению и интернационализации, сохраняя при этом свои государственные границы. Это богатство не может быть захвачено или завоевано. Попытка силой присоединить территорию постиндустриального общества к любой другой национальной территории будет равнозначна ее утрате, точно так же, как завоевание Рима варварами привело к его разрушению. То есть богатство постиндустриального общества может быть только интегрировано в более общее культурное пространство подобного уровня развития, и поэтому сила для данных целей неприемлема. Если же говорить о власти в постиндустриальном обществе, то на смену бюрократическому, административному методу управления приходит лидерство, предполагающее опосредованное управление за счет воздействия на характер протекающих в обществе процессов, координацию усилий значительной части людей, корпораций и государств. Таким образом, сила может привести лишь к разрушению сложившейся системы управления, так как в ее основе лежит знание, а не сила. Исходя из этого сила как средство приращения богатства и власти в постиндустриальном обществе свою позитивную функцию выполнить не в состоянии, а уповать на то, что удастся усилить свою власть за счет реализации отрицательной функции силы, т. е. путем разрушения информационных сетей, инфраструктуры, технологического цикла и т. п. вряд ли стоит, поскольку у оппонента всегда остается вероятность нанесения ответного удара. Кроме того, необходимо учитывать, что развитые страны с их высокоразвитой инфраструктурой даже со стороны весьма уязвимы небольшой и для ответных слаборазвитой действий страны. Недаром проблема международного терроризма для них стала в ряд глобальных проблем современности. Таким образом, постиндустриального можно общества сделать в качестве вывод, что средства в условиях политики сила иррациональна. Отсюда понятно, почему развитые страны в отношениях между собой на протяжении полувека обходятся без серьезных конфликтов. Национальные интересы уже настолько скоррелированны между собой, что их взаимодействие в конфронтационной форме не только маловероятно, но и контрпродуктивно. Их взаимосвязь и взаимозависимость достигла такого уровня, когда правомерно вести речь о доминировании совместных, общих интересов развитых стран. Те многочисленные свидетельства, связанные с углублением интеграционных процессов в Европе и в мире, характеризуют процесс становления нового типа мирового сообщества, правда, в его значительно усеченной части, основанного на общности интересов и договорно-правовом принципе решения возникающих проблем. В современных международных отношениях достаточно четко прослеживается тенденция замены права силы силой права. Без такой смены ориентиров в деятельности основных субъектов мировой политики не может реализоваться концепция неконфронтационного развития, в свою очередь, «единственно могущая стать основой единого для всего человечества полицентричного мирового порядка 1 . Как отмечал один из президентов США Р.Никсон, «мир не настолько переменился, чтобы мы могли игнорировать реальности силовой политики. Но он стал в достаточной степени другим, чтобы можно было посвятить больше ресурсов и внимания проблемам иным, чем безопасность в ее узком понимании 2 . Вступление ряда государств цивилизационно-культурные в различия постиндустриальное в современном общество, мире все настоятельнее свидетельствуют в пользу того, что доминирующее значение в системе межгосударственных отношений получают не баланс интересов отдельных государств и союзов, не национальный интерес сверхдержавы, а общие интересы региональных либо субрегиональных объединений и союзов государств. При этом наличие серьезных качественных различий в уровне социально-экономического развития основание для поиска общих интересов даже на двустороннем уровне не исчезает, поскольку, с одной стороны, в данном случае сказывается действие закона «индуцированной реакцию) (демонстрационного эффекта), вследствие чего различия в качестве жизни инициирует ускорение социально-экономического развития в более 1 2 Мировое политическое развитие: век ХХ. М., 1994. С. 131-135. Nixon R. Seize the Moment. America's Chellenge in One-Superpower Wor1d. .У.: L.; Toronto; Sydney; Tokyo: ingapore, 1992. Р. 322. отсталой стране, и с другой - потребности ускоренного развития формируют более широкую базу для общих интересов. В заключение необходимо отметить, что несмотря на все коллизии современного мира, на зияющую пропасть в уровне жизни между лидерами и отсталыми странами, на несправедливое распределение ресурсов планеты, будущее мира связано с поиском общих интересов всех стран и народов, поскольку в противном случае будущего у людей просто нет.
