Дуброва В. А., адъюнкт кафедры административной деятельности органов внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД России Понятие, сущность и историческое развитие административно-юрисдикционной деятельности На сегодняшний день в качестве основной цели завершающего этапа административно-правовой реформы необходимо обозначить перечень условий для надлежащего функционирования всей системы государственных органов в целом. Именно поэтому как с теоретической, так и с практической стороны в процессе реализации административно-правовой реформы отводится формированию новых механизмов осуществления административно-юрисдикционной деятельности ГИБДД МВД России. Во многом это объясняется тем, что от ее эффективности в прямой зависимости находится реализация государственной политики в сфере обеспечения безопасности дорожного движения в целях сохранения жизни и здоровья граждан. В целях раскрытия сущности административноюрисдикционной деятельности ГИБДД МВД России, необходимо провести анализ самой категории «административноюрисдикционная деятельность», ее сущности, а также раскрыть особенности ее исторического развития. Интересным представляется тот факт, что проблема определения понятия административно-юрисдикционной деятельности до сих пор не разрешена, как с теоретического аспекта, так и с практического. Нет единого решения и на законодательном уровне, что приводит к массе проблем в правоприменительной практике. Так, спорными остаются вопросы, актуальные для всей административноюрисдикционной деятельности в целом, такие как понятие, основные признаки, содержание, структура такой деятельности. Согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 основного закона Российского государства — Конституции РФ, к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов относят, в том числе, административно-процессуальное, административное законодательство, которое как раз и выступает источником соответствующих отраслей права. Но 72 споры по данному вопросу, игнорирование как таковой отрасли административно-процессуального права продолжается до сих пор1. Имеются и другие спорные моменты, которые до сих пор не урегулированы. Стоит согласиться с позицией В. Д. Сорокина, который полагает, что сам по себе порядок формирования научных представлений относительно процесса как фундаментальной правовой категории основывался на базе существующих процессов (гражданского и уголовного). Именно поэтому принято выделять особое свойство, которое характерно для данных процессов, — их юрисдикционная природа (в гражданском процессе — разрешение спора, а в уголовном процессе — применение принуждения)2. Административный процесс, а также его составляющие, до сих пор не имеют должного правового регулирования. В качестве исключения необходимо обозначить только производство по делам об административных правонарушениях. Отсутствие должного регулирования иных элементов административного процесса весьма часто отмечается отечественными правоведами. Изменение представлений относительно административного процесса способствовало тому, что были сформированы две основополагающих концепции — юрисдикционная и управленческая. Их основа была положена в трудах Н. Г. Салищевой «Административный процесс в СССР»3, В. Д. Сорокина «Проблемы административного процесса»4. Позиция Сорокина была поддержана в большей степени. Согласно управленческой концепции административный процесс и административно-процессуальное право — это своеобразные атрибуты с одной стороны юрисдикционной, а с другой стороны позитивной деятельности, которая осуществляется органами исполнительной власти. Данная правовая позиция поддерживается такими исследователями, как С. С. Студеникин, Г. И. Петров, В. М. Манохин, 1 Сорокин В. Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 27. 2 Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 143. 3 Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М.: Юридическая литература, 1964. 108 с. 4 Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса. М.: Юридическая литература, 1968. 144 с. 73 А. Е. Лунев, Б. М. Лазарев, А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, Ю. М. Козлов, А. П. Коренев1. Часть исследователей придерживается позиции о том, что административный процесс — это некая совокупность различных действий, осуществляемых органами исполнительной власти. По мнению Ю. Н. Старилова, административный процесс — это система административно-правовых процессуальных норм, посредством которых регламентируется порядок рассмотрения судом административных дел, споров, которые вытекают из административноправовых отношений. Такие теории, как правоохранительная, юрисдикционная и деликтная не имеют отношение к административному процессу, поскольку основной смысл административно-процессуальной деятельности выражается именно в административном судопроизводстве. Б. Н. Габричидзе считает, что в данное понятие входит не только деятельность судей, но и всех судебных органов в целом, которые рассматривают дела, возбуждаемые по искам граждан, считающих, что действиями и административными актами органов управления были нарушены их права и свободы. Иные же действия органов исполнительной власти в сфере управления государством является управленческим процессом2. М. Я. Масленников, Н. Г. Салищева придерживаются весьма узкой точки зрения, согласно которой административный процесс — это именно административно-юрисдикционная деятельность3. П. И. Кононов считает, что административный процесс включает в себя только внешневластную деятельность органов государственного управления, которая осуществляется в отношении индивидуально определенных как физических, так и юридических лиц 4. 1 Лунев А. Е. Вопросы административного процесса // Правоведение. 1962. № 2. С. 43–51. 2 Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г., Ким-Кимэн А. Н. Административное право: учебник. М.: Проспект: ТК Велби, 2004. С. 123. 3 Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М.: Юридическая литература, 1964. С. 17; Масленников М. Я. Производство по делам об административных правонарушениях: учебное пособие. М.: МНЭПУ, 1994. С. 26. 4 Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2001. С. 47–49. 74 Н. П. Парыгин придерживаются позиции, согласно которой административный процесс — это совокупность внешневластной и внутриаппаратной деятельности органов исполнительной власти1. По мнению С. Н. Махиной, вся процессуальная деятельность состоит из нескольких процессов, а именно: управленческого, административно-юрисдикционного, административного2. И. В. Панова полагает, что процессуальная деятельность выражается в административно-нормотворческом, административнонаделительном, административно-юрисдикционном процессах3. Административная юрисдикция — это своеобразная подведомственность рассмотрения дел об административных правонарушениях, а также рассмотрение и управленческих споров, в ряде случаев восстановление права, которое было нарушено, а также применение к виновным лицам соответствующих санкций уполномоченными органами, должностными лицами с учетом положений действующего Российского законодательства. М. А. Лапина полагает, что административно-юрисдикционная деятельность — это вид правоприменительной административнопроцессуальной деятельности, урегулированный на законодательном уровне, осуществляемый государственным органом исполнительной власти при рассмотрении и разрешении различных административноюрисдикционных дел4. Юрисдикционная деятельность представляет собой рассмотрение, а также разрешение дел об административных правонарушениях, а также индивидуальных дел об административно-правовых спорах в объеме и порядке, которые определены нормами права, а также административными процедурами. В основе любого административно-правового спора практически всегда лежит правовое разрешение уполномоченным органом, должностным лицом, которое имеет субъективный характер. Так, од1 Парыгин Н. П. Особенности административных производств в органах внутренних дел // Актуальные проблемы правовой науки: межвуз. сб. науч. тр. Омск, 1995. С. 17. 2 Махина С. Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж: Воронеж. ун-т, 1999. С. 27. 3 Панова И. В. Административно-процессуальное право России. М.: Норма: Инфра-М, 2012. С. 117. 4 Лапина М. А. Административная юрисдикция в системе административного процесса: монография. М.: Финансовый университет, 2013. С. 56. 75 на сторона пытается восстановить, защитить свое субъективное право (мнимое право). Административная юрисдикция — это некая совокупность различных административных производств, которые обладают целостностью порядка, а также имеют последовательность в своих стадиях производства. Кодекс об административных правонарушениях РФ1 определяет три основных вида органов, которые могут рассматривать дела данной категории. Так, к таким органам необходимо отнести: — судьи; — коллегиальные юрисдикционные органы при районных, городских органах исполнительной власти (например, сюда необходимо отнести комиссию по делам несовершеннолетних); — федеральные органы исполнительной власти, а также их учреждения, различные структурные подразделения, территориальные органы с учетом объема их полномочий, задач и функций, которые на них возложены на основании Российского законодательства. Сам процесс становления административно-юрисдикционной деятельности является весьма длительным и сложным, что во многом объясняется преобразованиями, происходящими в политической, социальной, экономической жизни общества и всего Российского государства в целом. Стоит учитывать и тот факт, что административноюрисдикционная деятельность развивалась в контексте различных исторических событий (в том числе изменялось и государственное устройство). Законодательство в данной области формировалось весьма медленно, при этом значительная часть норм имела весьма противоречивый характер. Так, разбирательство споров было заложено еще в племенах восточных славян: в компетенцию вождя входило регулирование всех возникающих правоотношений. В дальнейшем стали возникать советы старейшин, служителей культа. С появлением Киевской Руси настал процесс объединения законов и их унификация на всей территории Русских земель. Постепенно происходило и усложнение государственного управления, что было вызвано расширением сферы управления. Все это привело к тому, что необходимо было выстроить новую законодательную базу. 1 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 02.10.2018) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1. 76 В период IX–XIV века процесс управления Российским государством осуществлялся на основании обычаев, традиций, которые содержались в Русской Правде. В XII–XV веке стала применяться дворцововотчинная система. А уже в XV–XVIII веке стали формироваться основы административного права централизованного государства. В период абсолютной монархии большое распространение получило полицейское право. Все это также привело к тому, что необходимо было кодифицировать данную область правоотношений. И только после революции 1917 года было сформировано Советское административное право. Сам по себе советский период являлся разноплановым. Происходило кардинальное изменение всей административной системы: от сталинских репрессий до принятия Основ законодательства СССР 1980 года, а также КоАП 1984 года, что стало большим прорывом в области права. В период 80–90 гг. ХХ века правоведы постепенно начинают развивать такое понятие как административное право, происходит процесс его кодификации, разрабатываются принципы применения норм такого права. Идет интенсивный процесс и в области административной юрисдикции, обеспечения законности в сфере государственного управления, что имело особую практическую значимость. В течение нескольких лет (70–80 гг. ХХ века) такими правоведами как Козловым Ю. М., Лазаревым Б. М., Луневым А. Е., Пискотиным М. И. был разработан курс «Советское административное право»: методы и формы государственного управления, Государственное управление и административное право (1978 г.); Управление в области административно-политической деятельности (1979 г.); Управление социально-культурным строительством (1980 г.); Основы управления народным хозяйством (1981 г.); Управление отраслями народного хозяйства (1982 г.). Постепенно происходит и теоретическое развитие различных административно-правовых институтов. Так, появляются издания, которые были посвящены вопросам прохождения государственной службы. Именно в данный исторический период обосновывается необходимость выделения такой подотрасли, как служебное право1. После того, как была принята Конституция РФ 1993 года, а также ряд иных нормативно-правовых актов, актов субъектов РФ, 1 Костенников М. В., Куракин А. В. Актуальные проблемы науки административного права. М.: Маросейка, 2011. Т. 2. С. 221. 77 в науке административного права встали задачи, направленные на развитие различных областей управления и всего административного права в целом. Можно обозначить основные направления административноправового исследования: — задачи, функции, а также принципы государственного управления; — процесс становления местного самоуправления, анализ составных элементов; — проблемы, связанные с деятельность государственной власти; — особенности административного процесса и административной юстиции; — проблемы прохождения государственной службы. Вопросы в сфере административно-юрисдикционной деятельности в последнее время поднимаются и в науке административного права, что также придает им особую значимость. На сегодняшний день административно-юрисдикционная деятельность включает в себя различные функции (нормотворческие, регулятивные, правоохранительные и т. д.). Все это позволяет говорить о некой социальной ценности административно-юрисдикционной деятельности (как проявляется через функции). Это средство правового регулирования отношений, которые находятся под охраной органов внутренних дел (в том числе и ГИБДД МВД России)1. Таким образом, по нашему мнению, административная юрисдикция — это различные полномочия соответствующих органов, которые направлены на регулирование общественных отношений, на оценку действий лица с позиции законности, а также правомерности, действия, направленные на разрешение возникших споров и рассмотрение дел об административных правонарушениях, совершение иных юрисдикционных значимых действий. Стоит полагать, что административно-юрисдикционная деятельность — это деятельность, которая прошла достаточно длительный процесс своего формирования и развития, что было обусловлено преобразованиями, происходящими в обществе и государстве. Тем не менее, сегодня такую деятельность можно обозначить в качестве дея1 Бельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск: Смол. гуманитар. ун-т, 1995. С. 10; Котюргин С. И. Функции советской милиции. Омск: ВШМ МВД СССР, 1979. Ч. 1. С. 9. 78 тельности, связанной с рассмотрением споров о праве. Административно-юрисдикционная деятельность основана на законе, четко им регламентируется, а результатом как раз и является привлечение виновных лиц к административной ответственности. На наш взгляд целесообразным будет дополнение административно-юрисдикционной деятельности более объемным содержанием, что подразумевает включение принудительной, регулятивной, правоприменительной, а также правонаделительной деятельности. Это необходимо в целях усовершенствования практической реализации такой деятельности. Соответственно, в широком смысле административноюрисдикционная деятельность — это установленная нормативноправовыми актами определенная совокупность полномочий государственных, а также муниципальных органов по урегулированию общественных отношений, а также производство оценки физических и юридических лиц с позиции их правомерности, совершение иных значимых действий. © Дуброва В. А., 2019 79
