Тема 1. Земельное право как отрасль российского права 1. Анализ земельно-правовых норм в исторических памятниках права: Русской правде, Судебнике 1497 года, Соборном уложении 1649 г.; указах Петра 1; материалах реформы 1861 года. Система земельного права начинает формироваться одновременно с установлением государственности на Руси. Уже в первые годы создания государства российского принимались различные приказы, указы, распоряжения, касавшиеся вопросов владения и распоряжения землей и природными ресурсами. Однако в течение длительного времени не было единой системы земельного законодательства, нормы содержались во множестве нормативно-правовых документов, не предпринимались какие-либо действия к их обобщению и систематизации. Только в середине XIX в. начинается процесс реформирования земельных правоотношений, создаются предпосылки выделения земельного права в отдельную отрасль, которая с этого периода находится в непрерывном развитии. Этапы развития отечественного земельного права Анализ различных исторических фактов и нормативно-правовых документов позволяет выделить следующие этапы развития российского земельного права: Период разобщенного правового регулирования – с момента появления отдельных нормативноправовых норм в различных законодательных актах вплоть до 1861 г.; Крестьянская реформа 1861 г.; Столыпинская земельная реформа (1906-1911 гг.); Советский период (1917-1990 гг.); Период становления государственности Российской Федерации (1991-1993 гг.); Современный этап развития земельного законодательства (начиная с 1993 г.). Первым нормативным правовым актом, содержавшим нормы земельного права, явилась Русская правда, относящаяся к периоду XI–XII вв. Русская правда являлась общегосударственным источником права и действовала наряду с сохранившими юридическую силу обычаями. На данном историческом этапе правом регулировалась защита границ землевладений. Так, в Русской правде содержались нормы, предусматривавшие ответственность за нарушение межевых границ. Так, в п. 71 говорилось об ответственности в форме штрафа за уничтожение межевых знаков. Анализ ст. 3 «Русской Правды», в которой «люди» противопоставлялся «княжу мужу», показывает, что в Древней Руси произошла дифференциация общества на феодалов и нефеодалов, поскольку под термином «люди» «Правда» подразумевала всех свободных лиц, преимущественно крестьянобщинников, составлявших основную массу населения. Феодальный строй России вырос из первобытнообщинного, а также из элементов патриархального рабства – начальной формы рабовладения, при которой рабы входили во владевшую ими семью как бесправные ее члены, выполнявшие наиболее тяжелую работу. Это обстоятельство наложило отпечаток на процесс формирования феодального строя и его дальнейшее развитие. Первоначально подлежали усиленной защите все частные землевладения. Например, в ст. 34 «Русской Правды» Краткой редакции устанавливался высокий штраф за порчу межевого знака, что указывало на заботу Древнерусского государства об обеспечении устойчивости земельных отношений. Затем выделяются «лучшие мужи» – владельцы феодальных вотчин. Поскольку крупное землевладение, позволявшее применять более эффективное землевладение, становится лидирующим, под его покровительство идут разорившиеся и обнищавшие крестьяне. Они попадали в зависимость от крупных землевладельцев. 1 Древнерусское государство обеспечивало правовой статус представителей класса феодалов, поскольку они были более надежной опорой, нежели общинники и свободные люди. Так, в ст. 19–28, 33 «Русской Правды» Краткой редакции определялся особый порядок охраны как феодальных землевладений, так и служителей, работавших на них (старост, огнищан и пр.). Одновременно развивались и совершенствовались отношения феодальной части населения с нефеодальной при усилении феодального господства. Например, лица, попавшие в долговую кабалу к феодалу, становились закупами, т.е. обязанными своей работой в хозяйстве феодала вернуть полученную у него «купу» (долг), для чего им предоставлялись земельные угодья и средства производства. Если закуп совершал побег, то он превращался в полного («обельного») холопа (ст. 56– 64, 66 «Русской Правды» Пространной редакции). Установление феодальной зависимости сельского населения было длительным процессом, но и после своего становления феодализм претерпевал определенные, характерные для России изменения. Анализ этого исторического материала дает основание полагать о следующих особенностях правового регулирования земельных отношений в Древней и средневековой Руси. 1. В Киевской Руси феодальные отношения развивались неравномерно. Например, в Киевской, Галицкой, Черниговской землях этот процесс шел быстрее, чем у вятичей и дреговичей. 2. В Новгородской феодальной республике развитие крупного феодального землевладения происходило быстрее, чем на всей остальной Руси, причем росту могущества новгородских феодалов способствовала жестокая эксплуатация покоренного населения, проживавшего в обширных новгородских колониальных владениях. 3. Феодальное землевладение порождало в средние века взаимосвязь феодалов с помощью системы вассальных отношений типа вассалитета-сюзеренитета. Существовала личная зависимость одних вассалов от других, а великий князь опирался на меньших князей и бояр; они искали у него защиты во время частых военных стычек. 4. Высокий авторитет религии в древние и средние века порождал земельное господство церкви, получавшей значительные земельные угодья от государства и феодалов. Например, традиционным было со стороны феодалов дарение церкви и монастырям части земельных угодий, закладываемых на вечный помин души; пожертвования им земель для возведения храмов, монастырей и для других нужд. Имели место и факты занятия земель с нарушением земельных прав других лиц. Так, в 1678 г. на монахов Трифонова монастыря (ныне – г. Вятка) поступила жалоба от крестьян, у которых силой были отобраны сенокосы и рыбохозяйственные водоемы. 5. Развитию феодальных отношений способствовали такие обстоятельства, как почти двухвековое господство над Древнерусским государством Золотой Орды. Требовалась систематическая выплата дани, но при рутинном состоянии феодальной техники эффективность земледелия могла быть достигнута лишь путем открытого насилия над личностью крестьянина. Эти два обстоятельства при укреплении феодальных тенденций способствовали долгому и прочному господству крестьянского права в России, вплоть до 1861 г. Судебник 1497 Рассмотрим право собственности по Судебнику 1497 г. В связи с развитием земельных отношений происходит полное или почти полное исчезновение общинной собственности на землю. Земли общин постепенно переходят в состав княжеского домена либо передаются вотчинникам и помещикам. Параллельно с этим идет процесс оформления вотчинного и поместного землевладения. Родовые вотчины имели особый порядок приобретения и отчуждения: сделки такого рода могли быть осуществлены лишь с согласия всего рода. Ситуация с купленными вотчинами иная субъектом собственности здесь является семья (муж и жена). Предполагалось, что вотчины были приобретены супругами совместно и на их общие средства. 2 Вотчина а) вотчина отличалась тем, что собственник обладал почти неограниченным правом на неё. Он мог не только владеть и пользоваться своей землей, но и распоряжаться ею: продавать, дарить, передавать по наследству. В то же время вотчина - феодальное землевладение, поэтому - условное. Например, князь мог отобрать вотчину у отъехавшего вассала. Сделки, направленные на отчуждение родовых вотчин, осуществлялись с согласия родственников (право первоочередной покупки). б) Гарантировалось право родственников на выкуп отчужденной родовой вотчины. Правовой статус жалованной вотчины зависел от ряда конкретных факторов. В большинстве случаев для определения прав владельца служила жалованная грамота. В то же время она являлась документом, формально подтверждающим его законные права на имущество. В большинстве же случаев на практике пожалованные вотчины приравнивались к купленным. Поместье а) Обязательным условием пользования поместьем была реальная служба государю. б) Поместья, в отличие от вотчин, не передавались по завещанию. Поместные наделы - это наделы, жалованные из княжеских (дворцовых) земель лицам, которые были непосредственно связанны с княжеским дворцом и службой князю. Сам термин «поместье» впервые встречается в Судебнике 1497 г. (ст. 63). Затем он стал использоваться для обозначения особого вида условного землевладения, которое выдавалось за выполнение государственной службы. Поскольку поместье могло быть выдано за самые различные виды службы, возникла необходимость как-то оценивать эти заслуги, введя определенный эквивалент. Размер поместного оклада, пересчитываемый в денежной форме, определялся, прежде всего, на основании объема государственных обязанностей, возложенных на помещика. Соборное Уложение 1649 года В первую очередь в Соборном Уложении 1649 г. получило закрепление право феодальной собственности на землю. Законодатель выделил в отдельные главы вопрос о поместных и вотчинных землях. Помещики имели только правомочия владения и пользования в отношении своих поместий. Вотчины по праву XVI–XVII вв. делились на несколько видов в соответствии с: 1) характером субъекта: дворцовые, государственные, церковные, частновладельческие. 2) способом приобретения: родовые, выслуженные и вотчинные. Причем статус родовых и выслуженных вотчин отличался от статуса купленных. Так, после смерти вотчинника родовые и выслуженные вотчины наследовались его сыновьями, дочерьми и родственниками, жена же покойного получала на прожиток только из купленных вотчин, лишь за неимением их ей назначалась часть их родовых и выслуженных в пожизненное владение или пока вдова не выйдет замуж. Для выкупа проданной, выменянной или заложенной родовой вотчины устанавливалось право родового выкупа, которое действовало в течение 40 лет (на купленные вотчины оно не распространялось). Уложение запрещало продавать, закладывать или отдавать на помин души вотчины монастырям и церкви. Помимо этого, если вотчинник уходил сам в монастырь, он должен был перед этим продать или передать свои вотчины родственникам. 3 Родовой выкуп технически осуществлялся одним лицом, от имени рода в целом, а не выкупившего его лица. Цена выкупной сделки обычно совпадала с ценой продажи. Особое внимание уделялось регламентации круга лиц, допускавшихся к выкупу проданной или заложенной вотчины: отстранялись от выкупа нисходящие родственники продавца, а также боковые, принимавшие участие в сделке. Субъектом права собственности на купленные вотчины была семья (муж и жена), этот вид вотчин приобретался супругами совместно на их общие средства. Следствием являлся переход вотчины после смерти одного из супругов к пережившему его. Однако после смерти владевшей купленной вотчиной вдовы право на вотчину переходило не в род умершей, а в род мужа, что указывало на принадлежность этой формы землевладения не отдельному супругу, а именно супружеской паре. Первоначальным условием пользования поместьем являлась реальная служба, которая начиналась для дворян с пятнадцати лет. По отношению к уже сложившемуся поместью складывалась презумпция, согласно которой наделенный землей должен был относиться к ней как к собственной, с чем связывались и его ориентации в сферах эксплуатации и распоряжения поместьем. Отметим, что в системе хозяйственных отношений поместье ничем не выделялось из ряда других хозяйственноправовых форм, что являлось тенденцией к их сближению. Уложению известен институт сервитутов – юридическое ограничение права собственности одного субъекта в интересах права пользования другого или других. Законодатель выделял: 1) личные сервитуты – ограничение в пользу определенных лиц, специально оговоренных в законе (например, потрава лугов ратниками, находящимися на службе, право на их въезд в лесные угодья, принадлежащие частному лицу); 2) вещные сервитуты – ограничение права собственности в интересах неопределенного числа субъектов (например, возможность возводить печь у стены соседского дома или строить дом на межи соседского участка). Реформы Петра I Следующим этапом земельных реформ можно считать преобразования Петра I. Аграрная реформа как самостоятельная программа реорганизации уклада жизни не проводилась, однако земельные отношения менялись в процессе проведения комплекса социальных реформ. В 1718 г. была введена «подушная подать», которая налагалась как на крестьян, так и на ранее неплативших налог холопов. Проводимые Петром I реформы привели к изменению земельных отношений. В 1714 г. вотчины и поместья прекратили свое существование, вместо них появилась «недвижимая собственность» и «имение». Указ 1785 г. «О вольности дворянской» освободил дворян от обязательного государственного служения. Чтобы избежать деления земель и закрепить феодальное землевладение, указом Петра I все земли отныне переходили по наследству: от отца к сыну. В период правления Петра I было изъято в пользу государства значительное количество церковных земель и остановлен процесс их перехода (прироста) к монастырям и церквям. Земельные реформы XIX-XX вв. Если обратиться к истории развития крестьянских хозяйств в XIX в., то можно отметить, что развитие сельского хозяйства в этот период было традиционным, то есть увеличение объемов выращенной сельскохозяйственной продукции достигалось за счет расширения земельных площадей. За первую половину XIX в. размеры сельхозугодий увеличились на 53%. Существовавшее в тот период в России «крепостное право» тормозило развитие государства. Реформа 1861 г., отменившая «крепостное право» и изменившая правовой статус крестьян, была частью реформ Александра II (1861, 1864, 1870 гг.). По замыслу авторов реформы, она должна была сократить отставание России в сельском хозяйстве от развитых государств. Но отмена «крепостного 4 права» не привела к ожидаемым результатам. Закон об отмене крепостного права – «Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» был подписан Александром II 19 февраля 1861 г. Этот закон состоял из отдельных «Положений», касавшихся трех основных групп вопросов: 1. Упразднение личной зависимости крестьян от помещиков. 2. Наделение крестьян землей и определение крестьянских повинностей. 3. Выкуп крестьянских наделов. Земельная реформа 1861 г. была осуществлена на принципах, сформулированных при императоре Александре Ⅱ: а) собственность на землю сохранялась за прежними владельцами-помещиками; б) крестьяне получали «усадебную оседлость» и наделы на условиях последующего выкупа или отработки; в) крестьяне выступали как субъект земельно-правовых отношений только в составе общины; г) всемерно должен быть обеспечен фискальный и казенный интерес при реорганизации земельных отношений. В результате крестьянской реформы 1861 г.: а) отменено «крепостное право»; б) определены условия оформления временно-обязательных отношений (статус временно-обязанных крестьян, их основные права и обязанности); в) создана система крестьянского самоуправления; г) разработан механизм и условия выкупа крестьянами «усадьбы» («усадебной оседлости») и полевого надела у помещика (так называемая выкупная операция), определены суммы и порядок выкупа; д) оказана государственная «помощь» крестьянству в осуществлении выкупа и укреплении крестьянской общины. 2. Общая характеристика земельноправовых отношений России до 1917 года. Все общество России, как известно, было разделено на определенные сословия. Сословный строй России вплоть до начала XX в. имел достаточно сложную структуру и помимо наиболее многочисленных землевладельцев — сословия дворян и крестьян — включал духовное и городские сословия. Практически каждое из сословий (крестьяне с 1861 г.) обладало определенными правами на землю. Объем прав и обязанностей во многом зависел от принадлежности землевладельца к тому или иному сословию. Одновременно право России признавало землю недвижимым имуществом, на которое распространялось общее гражданское законодательство и, естественно, положения о вещных и обязательственных правах. Помимо сословного землевладения российское право выделяло еще несколько “категорий” земель. Это земли казенные, приписанные к государственной казне; удельные земли, принадлежащие царской фамилии; майоратные земли — также разновидность частных земель, отличавшиеся способом приобретения: майоратные земли переходили в частные руки из казны на основании Высочайшего указа на право наследственного владения без права дробления и отчуждения; земли духовенства; городские, земские и земли сельских обществ. Существовали в российском праве конца XIX — начала XX в. и земли юридических лиц (учреждений). Следует признать, что законодательное регулирование земельных отношений в России было сложным и многие институты находились в стадии развития, как, впрочем, и само земельное право. Только к началу XX в. стало складываться учение о земельном праве как о самостоятельной отрасли. При этом развитие шло в двух направлениях. С одной стороны, из гражданско-правового регулирования, по примеру германского права, стало постепенно выделяться право на недвижимость, в том числе и на землю. С другой стороны, правоведы обратили серьезное внимание на сословное землевладение и прежде всего, как на самое проблемное, землевладение крестьянское. На эту тему издавались теоретические и практические работы. 5 Большинство норм, регулирующих права и обязанности землевладельцев, были собраны в Гражданском уложении, составившем содержание тома X Свода законов Российской империи. Земельные нормы можно было найти и в многочисленном законодательстве о сословиях, а также в законодательстве, принятом для отдельных частей огромной Российской империи. Со времен создания Российской империи и утверждения сословного строя долгое время земельные отношения в России сохранялись с незначительными изменениями до тех пор, пока общество не испытало в середине XIX в. значительное потрясение — аграрную и последующие за ней судебную и земскую реформы. Начало серьезной работы по подготовке аграрной реформы середины XIX в. непосредственно связано с началом царствования Александра II (1855 г.). Ситуация в стране, сложившаяся к моменту воцарения, была весьма тяжелой. Экономический кризис внутри страны из-за отсталости производства усугублялся падением международного авторитета, связанным с неудачами Крымской войны. Россия теряла прежние позиции на международном сельскохозяйственном рынке. Сельскохозяйственное производство было весьма отсталым, крепостной строй не оставлял больше надежд на его развитие. Феодальная система России отличалась от систем стран Европы исключительной тягостностью для крестьянства. Отставание России от стран Западной Европы в реформировании производственных отношений в сельском хозяйстве было обусловлено и природными факторами: страны Западной Европы расположены вблизи морей и судоходных рек; в них получили раннее развитие торговля и ремесла; территории этих стран в несколько раз меньше России с ее бездорожьем и отсутствием должной сельскохозяйственной инфраструктуры. Указанные объективные факторы и факторы субъективные (консервативные традиции) сделали безуспешными попытки Александра I, издавшего в 1803 г. Указ “О свободных хлебопашцах”, и Николая I, издавшего в 1842 г. Указ “Об обязанных крестьянах”, реформировать крепостнические отношения в отношения свободного найма. Александр II принимает решение о проведении реформ, и прежде всего аграрной. Однако известному Манифесту 1861 г. предшествовала почти пятилетняя работа по подготовке условий проведения преобразований и основных документов. Сначала был образован Секретный комитет (1857 г.), основной задачей которого был негласный сбор информации о состоянии крестьян в это время. Затем в некоторых губерниях открылись свои комитеты по обсуждению крестьянского вопроса (в том числе в Литве, Санкт-Петербурге и Нижнем Новгороде). В 1858 году. Главный комитет по крестьянскому делу занял место Секретного, после чего работы по подготовке реформ стали проводиться гласно. В 1858 году специально для проведения окончательных законопроектных работ был создан особый орган, названный Редакционными комиссиями. Он состоял наполовину из представителей петербургских чиновников и наполовину из лиц, зарекомендовавших себя как специалисты в крестьянском, аграрном и иных вопросах, имеющих отношение к реформам. Таким образом, состав Редакционных комиссий был весьма разнообразным и авторитетным. Основополагающим актом явился Манифест об отмене крепостного права от 19 февраля 1861 г. Кроме того, были изданы: Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости; Положение об устройстве дворовых людей; Высочайше утвержденное Положение о выкупе крестьянами, вышедшими из крепостной зависимости, их усадебной оседлости и о содействии правительства к приобретению сими крестьянами в собственность полевых угодий (Положение о выкупе); Правила о порядке приведения в действие Положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости; Положение о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях; Закон об учреждении крестьянского банка; ряд “местных положений” о поземельном устройстве крестьян. 6 Анализ содержания перечисленных нормативных актов приводит к выводу, что принципы земельной реформы, избранные еще Секретным комитетом, — “осторожность и постепенность” — нашли в них свою реализацию. Была создана система земельного строя, позволявшая постепенно, по “прусскому типу” аграрной эволюции перерасти крепостническому помещичьему хозяйству в хозяйство рыночного буржуазного типа. Этому способствовали следующие основные законоположения: 1) помещики, сохраняя право собственности на все принадлежащие им земли, обязаны были предоставить крестьянам, объявленным поголовно свободными сельскими обывателями, указанное в местных положениях количество земли (ст. 3 Общего положения о крестьянах, вышедших из зависимости); 2) крестьяне были обязаны нести в пользу помещика повинности работой или деньгами за отведенный земельный надел в рамках правил, содержащихся как в Общем, так и в местных положениях; 3) наделение крестьян землею и другими угодьями, а равно возложенные за это повинности должны были отвечать следующим условиям: — размер надела не должен быть ниже установленного минимума; — повинности не должны быть противны общему законодательству и положениям о крестьянах, вышедших из зависимости; — работы в качестве повинности за переданный надел должны были определяться в договорах, заключенных на срок не свыше трех лет, а перезаключенный договор также не должен был превышать трехлетнего срока. Реформа собственности на землю осуществлялась двумя путями: в порядке рыночных отношений (купля-продажа земли) и в порядке выкупа крестьянами у помещиков в собственность своей усадебной оседлости (земли, предоставленной помещиком в постоянное пользование). На период реформации земельных отношений вводился взамен крепостничества новый правовой институт — “постоянные поземельные отношения между помещиком и водворенным на его земле крестьянином”, оформляемый специальным документом — уставной грамотой (п. 7 Общего положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости). Этот институт прекращался по двум основаниям: в случае добровольного отказа крестьянина от пользования предоставленным ему наделом или перехода крестьянина в другое сословие. Одновременно был введен еще один новый институт — сельских обществ и волостей. Согласно ст. 40 Общего положения, сельское общество составлялось из крестьян, водворенных на земле одного помещика. Волости образовывались из состоящих в одном уезде и, по возможности, смежных сельских обществ (ст. 42). Эти общины являлись самостоятельными субъектами земельных правоотношений. Причем объединение крестьян в земельные общины было обязательным. Надельная земля предоставлялась не каждому лицу в отдельности, а крестьянской семье (крестьянскому двору) в лице ее представителя — домохозяина, который нес ответственность перед общиной за исправное отбывание повинностей, а все члены этой семьи находились в полной зависимости от домохозяина. Таким образом, в результате реформы была создана взамен крепостного права сложная система общинной и семейной круговой поруки: сельская община (“мир”) отвечала перед государством за каждого домохозяина, а домохозяин отвечал перед общиной за членов своей семьи. В результате крепостное право, будучи отмененным, фактически трансформировалось в другую форму, освободившую крестьянина (его нельзя было теперь покупать и продавать) и открывшую дорогу рыночнымотношениям в сельском хозяйстве, предоставив возможность создания крупных крестьянских хозяйств. Вновь образованная система земельных отношений в сельском хозяйстве явилась переходной к созданию капиталистической (рыночной) системы сельского хозяйства. Разрабатывая ее, государство исходило из особенностей России, ее огромных территорий, укоренившихся крепостнических 7 традиций, которые опасно было сразу ломать. Предосторожности, соблюденные государственными чиновниками того времени, имели своими последствиями в России почти 42 года без значительных потрясений государственного строя, не считая, конечно, убийства царя- освободителя Александра II в 1881 году, т. е. через 20 лет после издания Манифеста об освобождении крестьян. Реформа 1861 г. сохранила исторически сложившиеся две основные формы землевладения: общинное на большей части территории России и подворное преимущественно в западной ее части. Революционная ситуация в России 1905—1907 гг., встряхнувшая страну, повлекла новую аграрную реформу, вошедшую в историю под названием столыпинской. Ее центральной идеей явились насильственное разрушение крестьянской земельной общины и создание на ее развалинах новой системы земледелия, порождающей господство крепких хозяев (кулаков, фермеров). Задачи новой реформы решались не за счет помещичьих земель, а путем облегчения покупки земельных угодий и создания условий переселения в Сибирь, где были огромные массивы неосвоенных земель. Переселенческое дело в России было начато до столыпинской реформы. Так, рядом законом 1890— —1893 гг. было разрешено и стимулировано переселение крестьян в некоторые губернии Сибири и расширена переселенческая сфера. Однако это переселение было связано с постройкой Сибирской железной дороги. Столыпинская же реформа имела иную цель — устранение малоземелья крестьян за счет освоения новых земель. В проведении реформы П. А. Столыпин опирался на программу, разработанную ранее известным преобразователем С. Ю. Витте, но отвергнутую в пользу иной программы, подготовленной министром внутренних дел В. К. Плеве. Разница между этими программами была существенная. Если программа Плеве предусматривала активное вмешательство государства в сельское хозяйство, поддержку общины и крупного помещичьего землевладения, то Витте предлагал не делать ставку на государственную поддержку прежней структуры, а развивать и поддерживать хозяйственную деятельность крестьян путем установления частной собственности на землю и упразднения общинного строя. Революция 1905 г. наглядно показала, насколько был прав Витте, говоря о необходимости применения более радикальных мер. Однако к этому времени С. Ю. Витте был отстранен от государственных дел, и за проведение реформы взялся П. А. Столыпин. Малоземелье толкало крестьян на конфликты с помещиками, обладающими огромными земельными массивами, поэтому столыпинская реформа представляла собой попытку вынести вспыхивающие очаги социальной напряженности на просторы Сибири, где они сами собой потухли бы, да и государству была бы большая выгода от освоения сибирских земель. В столыпинский период пресекалась всякая попытка решить проблемы малоземелья крестьянства за счет помещиков. Другой стороной столыпинской политики было совершенствование правоотношений по землеустройству: внося изменения в размеры землевладения и агрокультурную сторону крестьянского хозяйства, правительство стремилось найти исцеление его недугов в такой новой правовой оболочке, которая могла бы сама по себе устранить тормоза и преграды для развития крестьянского хозяйства и дать толчок его производительности и интенсификации. В основе Положения о землеустройстве от 29 мая 1911 г. и других правовых актов лежала индивидуализация крестьянского землевладения, замена общинного землевладения его личной формой. Указанными нормативными актами определялся статус двух групп обществ и селений: не производивших общих переделов земель и производивших общие переделы. В первой группе земель земельные участки силой закона считались перешедшими к наследственному (подворному или участковому) владению, а участки земли, находившиеся в постоянном (не арендном) пользовании отдельных домохозяев, признавались их личной собственностью. Во второй группе земель каждый домохозяин, владеющий землей на общинном праве, мог во всякое время требовать закрепления в его личную собственность причитающейся ему доли земли (ст. ст. 1, 2, 9 Закона от 14 июня 1906 г.). 8 Землеустроительная политика преследовала две основные цели: формирование хуторских хозяйств как наиболее удачной для хозяйствования формы размещения угодий и сосредоточение истощенных земель, являющихся собственностью многих крестьян, в руках немногих экономически сильных крестьян- фермеров. Техническая и процессуальная сторона перехода к отрубному и хуторскому землевладению была закреплена в Положении о землеустройстве от 29 мая1911г. Проведение данной землеустроительной политики осложнялось двумя обстоятельствами: несовершенством правового регулирования и перегибами, допускаемыми исполнителями на местах. Например, не были в должной мере предусмотрены семейные разделы земель (при создании новых семей), а из-за этого хуторская политика, устраняющая на первых порах чересполосицу, привела бы к еще большей чересполосности и распылению крестьянских земель; при проведении землеустроительной политики исполнителей охватывала “хуторомания”, землеустроители порой насильно заставляли крестьян переселяться на хутора; скупка земель в некоторых местностях начинала принимать угрожающие размеры и т. п. Все эти преобразования требовали существенных финансовых затрат на проведение землеустроительных работ и строительство усадеб на хуторах. И надо признать, реформа испытывала существенные финансовые трудности. В результате столыпинского законодательства в России вместо единой системы землепользования образовалось множество форм землепользования: помещичье, общинное, подворное, хуторское, отрубное. Кроме того, существовали многочисленные формы собственности, введенные еще в прошлых веках. Анализируя период столыпинской аграрной реформы и период развития земельных отношений до 1917 года, можно сделать вывод, что в земельные отношения России проникли, наконец, рыночные отношения, следствием которых явилось повышение эффективности сельскохозяйственного производства. 3. Октябрьский переворот и национализация земли в 1917-18 годах и последующее развитие земельного законодательства. Земельное право в период 1917—1930 гг. Земельный строй в нашей стране был радикально изменен после революции 1917 г. II Всероссийским съездом Советов 26 октября (8 ноября) 1917г. был принят Декрет «О земле», который явился основой развития советского земельного законодательства. Декретом «О земле» помещичья собственность на землю отменялась немедленно и без всякого выкупа. Помещичьи имения, равно как и все земли, удельные, монастырские, церковные со всем живым и мертвым инвентарем, усадебными постройками и всеми принадлежностями, переходили в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных Советов крестьянских депутатов. Земли рядовых крестьян и казаков не подлежали конфискации. Они оставались за ними в трудовом пользовании. Развернутая формулировка отмены частной собственности на землю содержалась в ст. 1 Крестьянского наказа, являвшегося составной частью Декрета «О земле»: «право частной собственности на землю отменяется навсегда; земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдаваема в аренду либо в залог, ни каким-либо другим способом отчуждаема. Вся земля: государственная, удельная, кабинетская, монастырская, церковная, посессионная, майоратная, частновладельческая, общественная и крестьянская и т.д., отчуждается безвозмездно, обращается во всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней...». Декрет «О земле» стал юридическим основанием земельных преобразований в России, суть которых заключалась в том, что был ликвидирован земельный строй, базировавшийся на частной собственности, и утверждался новый земельный правопорядок, при котором земля объявлялась всенародным достоянием. 9 Положения Декрета «О земле» были развиты и конкретизированы в Декрете ВЦИК от 19 (6) февраля 1918 г. «О социализации земли», в котором предусматривалась необходимость перехода к коллективным формам хозяйствования в земледелии и создания для них преимуществ по сравнению с единоличными хозяйствами. Правовой режим некоторых земель определялся лишь в общих чертах. Декрет от 20 августа 1918 г. «Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах» установил, что земли в пределах городской черты находились в управлении местных органов власти., Эти органы имели право устанавливать нормы предоставления земельных участков для индивидуального и общественного пользования, устанавливать размер арендной платы за их использование, изымать участки, превышающие такие нормы. Высшее законодательное закрепление национализация земли, ее недр, вод и лесов получила в Конституции РСФСР 1918 г.: «частная собственность на землю отменяется и весь земельный фонд объявляется общенародным достоянием и передается трудящимся без всякого выкупа, на началах уравнительного землепользования» (ст. 3). Право государственной собственности на землю стало краеугольным камнем советского земельного законодательства. Поэтому в последующие годы законодательство развивалось на основе последовательной реализации принципа права государственной собственности на землю и иные природные ресурсы и производного от этого права — права землепользования и права природопользования. Использование земли допускалось, как правило, только на титуле права пользования землей. В принятом ВЦИК 14 февраля 1919 г. Положении «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» вся земля в пределах РСФСР, в чьем бы пользовании она ни находилась, была провозглашена единым государственным земельным фондом. Начинает закрепляться классификация земель. Выделяются земли сельскохозяйственного назначения, находящиеся в трудовом пользовании (единоличном или коллективном) или в пользовании государственных предприятий (совхозов) и учреждений (сельскохозяйственные школы и др.). Основные черты правового режима этих земель в то время выражались в обеспечении права крестьян на землю, всемерного поощрения создания социалистических форм сельскохозяйственного землепользования (совхозов и иных форм коллективных хозяйств) и на этой основе увеличения объема производства сельскохозяйственной продукции. 4. Земельная реформа начатая в 1991 году. Официальный старт денационализации земли и земельной реформы в Российской Федерации был дан 1 января 1991 года, когда вступили в силу Законы РСФСР «О земельной реформе» и «О КФХ». Вместе с новым ЗК, принятым в 1991г, и зак. «О плате за землю» они создали правовую базу для возникновения различных форм земельной собственности: гос, мун, частной. Закрепляя институт пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования землей, эти законы предусматривали также возможность приобретения участков земли в частную собственность. В то же время речь в них шла только об ограниченном праве собственности, поскольку земля была исключена из гражданского оборота и был введен мораторий на куплю-продажу, дарение и иные сделки с земельными участками (за исключением садовых, дачных и приусадебных) сроком на 10 лет. На этом начальном этапе реформы основной задачей правительства было перераспределение земельного фонда в пользу граждан и создание нового типа сельскохозяйственных производителей — индивидуальных фермерских хозяйств. С целью развития фермерского движения в начале 1991 года Советом Министров РСФСР были приняты соответствующие постановления, определившие меры помощи и содействия фермерским хозяйствам, включая и финансовую помощь в размере одного миллиарда рублей (так называемый «силаевский миллиард»). Однако, вопреки ожиданиям, массового исхода крестьян из коллективных хозяйств не произошло. Те, кто решился вести индивидуальное хозяйство, столкнулись с немалыми трудностями: часто им выделялись не самые качественные или неудобно расположенные земельные участки, не было кредитов, не хватало техники. Начинающие фермеры испытывали противодействие и негативное отношение не только со стороны колхозных и местных 10 властей, но и самих колхозников. Со временем государственная поддержка фермеров практически сошла на нет, многие из вновь созданных индивидуальных хозяйств разорялись и банкротились. С целью ускорения аграрных преобразований в 1991 году был издан указ президента «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» и ряд постановлений правительства по реорганизации колхозов и совхозов, обязывавших последние в установленные сроки принять решение о преобразовании в новые формы хозяйствования (АО, товарищества на вере, кооперативы и т. д.) либо о сохранении прежней. однако во многих случаях происходила лишь формальная «смена вывески», не затрагивающая основ внутриколхозных отношений. 23 дек. 1992г. Верх.Совет принял Закон РФ «О праве граждан РФ на пол-е в част. соб-ть и на продажу ЗУ-в для ведения ЛПХ и дач-го хоз-ва, сад-ва,ижс» Основу реформы составляет предоставление гражданам и их коллективам не декларативного, а реального, юр-ки и эконом-и подтвержденного права выбора формы собственности и формы ведения хозяйства. Для этого необходима объективная информация о всех возможных вариантах выбора, определение преимуществ и трудностей каждого из выбранных путей развития. Только на объективной основе каждый сам вправе принять решение, а в его реализации ему призваны помочь государственные органы управления. В соответствии с действующими законами крестьянин может решить, будет ли он продолжать работать в ассоциации, кооперативе или в государственном сельскохозяйственном предприятии, или он выделится и получит землю для ведения самостоятельного товарного хозяйства. Остающиеся в реорганизованных колхозах и совхозах могут сами определить, какую форму хозяйствования они предпочитают на основе переданных им бесплатно в собственность земли и имущества. 5. Современное положение земельного законодательства и перспективы его развития. Земельная реформа – важнейший элемент структурной перестройки экономики России, одно из основных направлений государственной политики, содержанием которой в части развития рынка недвижимости являются: упорядочение отношений государственной и муниципальной собственности на землю; укрепление законодательных гарантий частной собственности на землю; создание механизмов регистрации прав на землю в системе государственной регистрации прав на недвижимое имущество; совершенствование земельного кадастра; формирование системы ипотечного кредитования и государственного контроля над рынком земельных закладных; реформирование планирования использования земель поселений посредством развития практики градостроительного зонирования; поэтапное сокращение ограничений на оборот земель городов и других поселений; государственный контроль за оборотом земель сельскохозяйственного назначения. 12 февраля 2015 г. принят ФЗ РФ «О внесении изменения в ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (№11-ФЗ). Благодаря этому закону государственная поддержка теперь гарантирована не только крупным сельхозпроизводителям, но и индивидуальным предпринимателям, выбравшим своей основной деятельностью сельское хозяйство. Это и стало основным направлением в развитии сельского хозяйства в России на современном этапе. Поправки в ФЗ «О развитии сельского хозяйства» позволяют получать кредиты для развития сельского производства с тем лишь условием, чтобы доля производства в сельскохозяйственной отрасли была не менее 70% от общих доходов в производстве. В ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» от 22 ноября 1995 г. №171ФЗ внесены поправки, существенно облегчившие жизнь производителей-виноградарей. Уточнена и дополнена специальная терминология для виноделов крестьянско-фермерских хозяйств, уточнено количество и перечень винных напитков, которые вправе выпускать сельскохозяйственные производители. Определены условия их поставки, хранения и реализации. Изменения коснулись и фермеров. Так, новый ФЗ РФ №74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 11 июня 2003 г. закрепил основания создания крестьянских (фермерских) хозяйств, определив при этом: а) понятие крестьянского (фермерского) хозяйства; б) отношения между 11 крестьянским хозяйством и государством; в) правила создания и регистрация новой формы хозяйствования; г) земельные и имущественные отношения; д) членство в хозяйстве; е) деятельность и формы хозяйствования. Земельный кодекс РФ был принят 25 октября 2001 г. №136-ФЗ (ред. от 16.02.2022). (Он является основным документом, определяющим земельные отношения в России. В Кодексе определены правила владения землей, арендные отношения, охрана и использование земли. В Земельном кодексе РФ рассматриваются такие понятия как: охрана земли; сельское и лесное хозяйство; нанесение ущерба окружающей среде; возникновение и прекращение права владения землей; оценка, мониторинг и землеустройство. Земельные отношения в России регламентированы и иными нормативно-правовыми актами, которые дополняют и уточняют отдельные статьи Кодекса. 6. Земля как часть природной среды, объект хозяйствования и собственности, политическое и правовое пространство. Земля как объект правового регулирования выполняет троякую роль: 1. в экологическом понимании - это природный объект, составная часть природной среды, взаимодействующая с другими объектами природы – лесами, недрами, водами, а в широком смысле охватывающая все природные ресурсы; 2. с экономической точки зрения - это объект хозяйственной и иной деятельности (является материальной базой всякого производства; она – источник (ресурс) для удовлетворения самых разнообразных потребностей человека); 3. в социальном отношении - это объект собственности (государственной, кооперативной, частной и личной). Земля как природный объект Земля – важнейший компонент природной среды, который функционирует по законам живого организма, способствует очищению атмосферы, хранит водные ресурсы, является питательной средой для всего живого. Земная поверхность имеет территориальные ограничения, она не может быть произвольно увеличена людьми в зависимости от их потребностей. Равным образом она не подлежит замене никаким другим средством производства, не устаревает и не изнашивается, как это происходит в отношении орудий и средств производства. При рациональном использовании земли ее плодородие постоянно возрастает, что, в свою очередь, влияет на ценностные характеристики данного объекта. Это, безусловно, свидетельствует о том, что земельные отношения являются отношениями особого рода и не могут, как предлагают некоторые ученые, устанавливаться и определяться нормами гражданского права, а должны регулироваться нормами земельного права с учетом норм гражданского права только в части, не урегулированной нормами земельного права. Земля обладает уникальными, невосполнимыми человеком, только ей присущими свойствами, она для каждого человека составляет основу жизни, условие его существования, источник удовлетворения его естественных нужд и потребностей, а также место хозяйственной и иной деятельности, способной изменить экологическую обстановку как в регионе, так и в планетарном масштабе. Земля выступает как основа жизни и общенациональное достояние, как компонент природы, биосферная категория. 12 Земля как объект собственности Современная система прав на земельные участки основывается на едином первичном праве - праве собственности. В зависимости от субъектов права выделяют три основные формы собственности на земельные участки (ст. 9 Конституции РФ): 1. 2. 3. 4. государственную; муниципальную; частную; (и иные формы собственности - по Конституции РФ). При этом право собственности, и в особенности право частной собственности, носит ограниченный характер. Так, собственник обязан соблюдать: установленное целевое назначение земельного участка; ограничения, установленные для оборота земельных участков, и т.д. В ст. 9 Конституции РФ провозглашено: "Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности". Перечень субъектов соответствующих форм собственности определяется в соответствии с подразделом 2 Гражданского кодекса РФ. Поскольку круг субъектов права собственности регулируется гражданским законодательством, которое находится в исключительном ведении Российской Федерации, изменение круга субъектов права собственности на региональном или муниципальном уровне невозможно. Земля как объект хозяйствования (пользования) Земля представляет собой весьма сложный хозяйственный объект, обладающий множеством различных свойств и в силу этого находящийся в сфере деятельности различных отраслей права: 1. конституционного, нормами которого регулируются административно-государственное устройство, государственные границы и суверенитет народов; 2. административного, определяющего систему и компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений, устанавливающего ответственность за различные виды земельных правонарушений, и т. п.; 3. гражданского, регулирующих земельные отношения по принципам гражданского права. Государственный контроль за использованием земель должен проводиться в целях соблюдения собственниками, владельцами, пользователями, арендаторами земельных участков требований закона. Так как земля является единственным местом обитания всего живого, государство в публичных интересах должно осуществлять наблюдение за состоянием земель посредством мониторинга, который должен осуществляться в целях: 1. своевременного выявления и прогнозирования развития негативных последствий, влияющих на качество и состояние земель, разработки и реализации мер по предотвращению этих процессов; 2. оценки эффективности этих землеохранительных мероприятий; 3. информационного обеспечения управления и контроля в области использования и охраны земель, которое должно включать: Государственный мониторинг земель является составной частью системы государственного мониторинга окружающей природной среды. 13 Особенности правового регулирования земельных отношений: 1. земля для каждого человека составляет основу жизни, условие его существования, источник удовлетворения его естественных нужд и потребностей; она способна изменить экологическую обстановку как в регионе, так и в планетарном масштабе; 2. так как земля представляет собой место хозяйственной и иной деятельности - основным субъектом земельной собственности должны быть граждане РФ; 3. деятельность государственных органов, организаций и граждан относительно земли должна осуществляться с учетом интересов не только настоящего, но и будущих поколений; 4. распоряжение землей на данной территории реализуется, как правило, через органы местного самоуправления (их администрации); 5. установление режима хозяйственной эксплуатации земель, передача и изъятие земель в пользование, аренду, владение или продажа в собственность происходит путем специальных землеустроительных действий; 6. вместе с изменением режима земельных участков происходит перемещение собственников и других пользователей землей на участок с новым режимом (так, с предоставлением земельного участка фермеру, последний переселяется на него, обзаводится хозяйственными и иными постройками, осуществляет разработку и окультуривание земель); 7. в земельных отношениях особую значимость обретает институт соседства, который является неизбежным следствием неперемещаемости землепользования (этот институт порождает права и обязанности). Кроме того, земля обладает устойчивой природной неоднородностью, что порождает: дифференциацию правового режима в зависимости от категорий, угодий, зон и других особенностей земель; экономико-правовой режим выравнивания условий хозяйствования на земле (например, могут освобождаться от платы за земельные участки лица, осуществляющие их сельскохозяйственное освоение, на весь период, предусмотренный проектом производства работ; могут не взиматься с предприятий и граждан земельный налог и арендная плата за землю, находящуюся в периоде ее сельскохозяйственного освоения). Земля и территория Необходимо отграничивать статус территории от территориальных (пространственных) аспектов распоряжения землей. При этом в понятие “земля” следует включать поверхность, недра, воды, леса нашей планеты, способные быть предметом правоотношений собственности. Таким образом, под землеустройством можно понимать совокупность мероприятий, регулирующих земельные отношения путем изменения сложившихся и создания новых пространственных форм организации земли, способствующих расширенному воспроизводству господствующего способа производства. Согласно Земельный кодекс (ЗК РФ) Глава I. Общие положения ст. 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: 1. земли сельскохозяйственного назначения; 2. земли населенных пунктов; 3. земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4. земли особо охраняемых территорий и объектов; 5. земли лесного фонда; 6. земли водного фонда; 7. земли запаса. 14 Земли, указанные выше, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности: к той или иной категории и разрешенного использования В соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений. Территория - это часть поверхности с определёнными границами. Территорией прежде всего называется земельное пространство, на которое распространяется юрисдикция государства или административной единицы (территориального образования) в его составе. Ст. 11 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что 1. территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями; 2. территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; 3. в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Таким образом, можно сделать вывод, что "территория" соотносится с "землями" как целое и часть. 7. Понятие и основные признаки земельного права как отрасли права и учебной дисциплины. Земельное право – отрасль права, регулирующая общественные отношения в области реализации права собственности и иных вещных прав на землю в Российской Федерации, ее субъектах, муниципальных образованиях. Земельное право можно рассматривать как совокупность правовых принципов и норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся по поводу рационального использования и охраны земли как национального богатства России. Основа ЗП – нормы гражданского права, а также нормы административного и экологического права. Земельное право как отрасль, имеющая свою систему, включает: общую часть, содержащую отправные, общие положения, принципы, действие которых распространяется на все либо большинство регулируемых земельным правом отношений, правовые; особенную часть, охватывающую нормы, регулирующие отдельные виды земельных отношений. ЗП – самостоятельная отрасль системы российского законодательства. Она имеет: 1) собственный предмет правового регулирования; 2) собственные, специфические методы регулирования общественных отношений. 15 Предмет ЗП – это: 1. отношения по использованию и охране земель в РФ как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (п.1 ст.3 ЗК). 2. Земельное законодательство регулирует не только собственно земельные отношения, но и отношения по охране иных природных объектов и ресурсов, в свою очередь, земельные отношения могут регулироваться специальным законодательством об охране окружающей природной среды (например, ЛК РФ). 3. общественные отношения, складывающиеся между органами власти, организациями и частными лицами по поводу распределения, использования и охраны земель и которые регулируются нормами земельного права. 4. имущественные отношения по владению, пользованию, распоряжению, отчуждению земельных участков которые регулируются так же гражданским законодательством, в том числе Гражданским кодексом РФ. Метод правового регулирования ЗП носит комплексный характер, сочетает диспозитивные и императивные начала, при первенстве последних. Это связано с тем, что в центр внимания законодателя при регулировании использования и охраны земель ставятся интересы населения, гарантом которых выступает публичный субъект – государство. Методы правового регулирования: 1) свойственны только государству в лице его органов; 2) касаются только юридических норм; 3) обеспечиваются государственным принуждением. ЗП как комплексная отрасль права и законодательства Конституцией РФ отнесено к предметам совместного ведения РФ и Субьектов РФ. Земельное право как учебная дисциплина - система знаний, сведений и информации об основных положениях и содержании земельного права, излагаемых в целях подготовки профессиональных кадров. Она может отличаться от системы отрасли земельного права по объему излагаемых сведений исходя из плановых учебных часов. Дисциплина «Земельное право» занимает среди учебных юридических дисциплин важное место. Роль данной дисциплины особенно возросла в современных условиях. Земельное законодательство, прежде всего, регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности государства, общества, отдельных индивидов, проживающих на территории страны. Эти отношения затрагивают без исключения всех, как бы они, на первый взгляд, ни были далеки от отношений по владению, пользованию, распоряжению землей, иных, связанных с землей отношений. Программа курса разработана с учетом изменений земельно-правового строя в России и на основе Государственного стандарта по дисциплине «Земельное право». Программа охватывает все разделы указанной дисциплины. Приводятся основная литература и нормативные источники. Основными методами изучения курса являются аудиторные занятия и самостоятельная работа студентов по усвоению нормативных актов и литературы, рекомендуемых учебной программой и преподавателями. Основными видами учебных занятий по земельному праву являются лекции, семинары и практические занятия. В лекциях даются основы научных знаний по дисциплине, раскрываются наиболее сложные вопросы земельного права. Поскольку одной из важнейших задач преподавателя земельного права 16 является связь теории с практикой, в лекциях соответствующие положения науки разъясняются с точки зрения их практического применения. Поскольку отправной точкой к изучению дисциплины «Земельное право» является действующее российское законодательство, система земельного права как учебной дисциплины соответствует по структуре системе земельного права как отрасли права с привлечением сопутствующего правового материала гражданского, административного, экологического и другого законодательства с целью более углубленного изучения учебного курса программы обучения. Соответственно курс земельного права подразделяется на общую и особенную части, а изучаемый материал дожен быть сгруппирован в соответствии с основными правовыми институтами. Таким образом, целью учебной дисциплины «Земельное право» является изучение и усвоение основных понятий науки земельного права, законодательства о земельном праве. Цель курса «Земельное право» - в обеспечении необходимой правовой подготовки студентов, получение ими знаний, достаточных для правильного и точного понимания и применения законодательства о земельном праве, выработки навыков применения обоснованных решений на практике. Студенты должны: уметь: - свободно ориентироваться в теоретических вопросах науки земельного права; - толковать и применять законы и другие нормативные акты о земельном праве; - анализировать и оценивать конкретные жизненные ситуации в сфере земельных отношений для поиска и применения необходимой правовой нормы; - соблюдать систему земельного законодательства; - четко ориентироваться в земельных правоотношениях, которые регулируются нормами земельного права; знать: - права собственности на земельные ресурсы; - определять право конкретного субъекта по вопросам земельных отношений; - правильно оценивать предоставленные документы, имеющие юридическое значение; - разрешать споры о праве на землю; - определять порядок платы за землю; - определять меру юридической ответственности за нарушение земельного законодательства. 8. Система земельного права, концепции земельного права. 1) Система земельного права Система земельного права – это совокупность взаимосвязанных между собой земельно-правовых институтов, расположенных в определенной последовательности в зависимости от выполняемой ими роли в регулировании земельных отношений. Общая часть земельного права включает в себя правовые институты, содержащие нормы, регулирующие земельные отношения, возникающие при использовании любых категорий земель независимо от их целевого назначения и разрешенного использования. Эти правовые институты оказывают влияние на формирование содержания и составов институтов Особенной части. Особенная часть земельного права включает в себя правовые институты, содержащие правовые нормы, устанавливающие особенности использования земель в зависимости от их целевого назначения и разрешенного использования. Институты Особенной части подчинены правовым институтам Общей части, и их содержание касается определенного вида земельных отношений. Правовые нормы институтов Особенной части закрепляют правовой режим категорий земель. 17 Институты Общей части включают: право собственности и иные вещные права на землю; управление земельными ресурсами РФ; права на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков; правовую охрану земель; управление в сфере использования и охраны земель; правовое регулирование платы за землю; ответственность за нарушение земельного законодательства; Институты Особенной части включают: правовой режим земель сельскохозяйственного назначения; правовой режим земель населенных пунктов; правовой режим земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, обороны и иного назначения; правовой режим земель природоохранного, приро-дозаповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; правовой режим земель лесного фонда; правовой режим земель водного фонда; правовой режим земель запаса. Земельное право как отрасль права имеет двучленное деление: Общая и Особенная части. Земельное право как наука и учебная дисциплина имеет трехчленное деление: Общая, Особенная и Специальная части. В Общей части земельного права как отрасли права содержатся нормы права, имеющие значение для всех ее институтов. К Общей части относятся такие институты, как право собственности и иные права на землю, государственное регулирование использования и охраны земель, экономико-правовой механизм использования и охраны земель, юридическая ответственность. В Особенной части содержатся нормы, посвященные ее отдельным институтам и категориям земель. К Особенной части относятся правовой режим использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов; промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, обороны; особо охраняемых территорий; лесного фонда; водного фонда; запаса. В систему земельного права как науки (учебной дисциплины), помимо указанных институтов, входят также предмет, методы, принципы и источники права, развитие земельного законодательства, сравнительно-правовой анализ отечественного и зарубежного земельного права. Система права как учебной дисциплины определяется учебными программами. 2) Концепции земельного права Принято считать, что ЗП как самостоятельная отрасль права возникла в 1917 году на основе Декрета о земле, принятом 26.10.1917 года на 2 Всесоюзном съезде. До 1917 года основная масса земельных отношений рассматривалась как объект гражданского права. 18 Исторически первая концепция земельного права – «Земельное право в широком смысле»: первоначально в предмет ЗП включались наряду с земельными отношениями горные, водные, лесные отношения, ЗП было универсальным регулятором природоресурсных отношений. Более того, в 1930х годах существовала надуманная концепция земельно-колхозного права. Вторая концепция – «Земельное право в узком смысле». В 1960-х годах с развитием природоресурсного законодательства произошло расщепление предмета ЗП. «Основы земельного законодательства» 1968 года закрепили, что они регулируют только земельные отношения, а горные, водные, лесные отношения регулируются специальным законодательством. Третья концепция ЗП связана с формированием и существованием экологического права. Сторонники широкого толкования экологического права считаю, что в его предмет включаются не только отношения по охране окружающей природной среды, но и все природоресурсные отношения. В частности, приверженец этой теории – Голиченков. Четвертая концепция появилась в связи с принятием ГК 1994 года, ее выдвинул ученый Дозорцев, который пришел к выводу о том, что ЗП утратило свое самостоятельное значение в связи с введением частной собственности на землю, предмет ЗП, по его мнению, распался на имущественные отношения по поводу земли, которые, соответственно, регулируются гражданским правом, и административные отношения, которые регулируются государственным и административным правом. Суханов против такой концепции. Концепция Красова Олега Игоревича – д.ю.н., российский правовед (учебник Земельное право) – современные тенденции позволяют сделать вывод о формировании общих подходов в определении правового режима всех элементов понятия «недвижимость»: главную роль в этом процессе играет земля как основа недвижимого имущества, эти обстоятельства – объективная предпосылка расширения сферы действия ЗП как «права недвижимости». Красов делает вывод о том, что фактически ЗП уже сейчас охватывает очень многие отношения, объектом которых является земля, поэтому отрасль ЗП сформирована уже как самостоятельная отрасль права. Согласно статье 3 ЗК РФ, законодатель признает концепцию узкого толкования земельного права. Согласно п. 2 ст. 3 ЗК к отношениям по использованию и охране недр, водных объектов, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, специальные федеральные законы (специальным законодательством). Говоря о современной концепции земельного права следует обосновать основные направления его развития. Анализ конституционного, земельного, гражданского, экологического, административного и иных отраслей законодательства, практика его применения (судебная, административная), выявление имеющихся пробелов и коллизий применительно к приоритетным аспектам правовой действительности в совокупности и взаимосвязи является основным в определении направлений концепции развития земельных отношений. К приоритетным направлениям развития земельного права следует отнести следующие. Экологизация земельного законодательства является на наш взгляд приоритетной при определении основных направлений развития земельного права Она направлена на расширение действия экологоправовых норм в земельном законодательстве и включает в себя экологизацию правового статуса субъектов земельных правоотношений, их собственности (имущества и средств производства), а также техники и технологий, внедряемых в сферу землепользования. По сути, экологизация в области 19 земельных отношений означает, что землепользователи при осуществлении своих прав на землю обязаны предотвращать нанесение ущерба окружающей среде. К наиболее актуальным направлениям развития земельного права следует отнести и совершенствование правотворчества современными средствами юридической техники. В этой связи следует упомянуть совершенствование приемов и методов систематизации земельного законодательства, внедрение современных средств правовой процедуры и правовой регламентации в области земельного права, а также другие современные методы, способы, приемы и средства юридической техники, которыми разрешаются актуальные задачи земельного правового регулирования. К приоритетным направлениям развития земельного права следует отнеси повышение эффективности реализации земельного законодательства, а также практики его применения. Совершенствование действующих процессуальных норм и техники их реализации, внедрение информационных технологий в правоприменительной сфере, стимулирование надлежащего использования субъектами земельных правоотношений своих обязанностей (экономическое стимулирование, снижение налоговой нагрузки, внедрение в практику дополнительных благ для землепользователей за надлежащее исполнение ими своих обязанностей) и ряд других мер в совокупности обеспечивает модернизацию земельного права; Развитие рыночных земельных отношений также сегодня актуально. Совершенствование механизмов расчета платы за землю, разработка инновационных средств мониторинга земель, тенденции налоговых земельных отношений и другие вопросы являются сегодня преимущественными. Интересным в области разработки и реализации концепции земельного права представляется опыт Российской Федерации и ее субъектов. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2010 г. № 1292-р г. а «Об утверждении Концепции развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 года»; Постановлением Правительства Республики Бурятия от 03.04.2013 года №167 «Об утверждении концепции развития имущественных отношений в республике Бурятия на 2013 – 2015 годы и концепции развития земельных отношений в Республике Бурятия на 2013 – 2015 годы», Постановлением Республики Калмыкия от 30 октября 2007 года №381 «Об утверждении Концепции развития земельных отношений в Республике Калмыкия на 2008-2012 гг.»; Концепцией управления государственным имуществом и земельными ресурсами Иркутской области на 2013-2018 годы; Постановлением Правительства Башкортостана от 9 ноября 2011 г. № 396 «Об утверждении Концепции развития земельных и имущественных отношений в Республике Башкортостан на 20122016 годы и др. устанавливаются пути развития системы управления государственным имуществом республики на среднесрочную перспективу, оптимизации процесса разграничения государственной собственности на землю, увеличения количества земельных участков, находящихся в частной собственности, стимулирования современного кадастрового учёта, развития интегрированной геоинформационную системы, что обеспечит увеличение поступления налоговых и неналоговых платежей от использования земель. Представленные концепции разработаны в целях повышения эффективности управления государственным имуществом, увеличения доходов и оптимизации расходов государства в реальном секторе экономики. Уделяется внимание и проблемам усиления муниципального земельного контроля, т.к. его ослабление влечет за собой рост числа земельных правонарушений (несоблюдение требований об охране земель, нерациональное использование либо неиспользование, несоблюдение градостроительных, санитарных и других норм). К сожалению, в данных документах прослеживается «крен» в область экономических и имущественных отношений. В этой связи целесообразно говорить о принятии нормативных документов, регламентирующих земельные отношения с позиции их сохранения и развития. 20 В Волгоградской области единая концепция развития земельных отношений находится в разработке. Вместе с тем, о состоянии земель в Волгограде и Волгоградской области можно судить из Стратегии развития сферы земельных отношений 2012 года. Однако, стратегической целью совершенствования отрасли земельных отношений в Волгограде также, как и в Российской Федерации в целом, является не экологизация земельных отношений, а обеспечение условий для эффективного развития рынка земли как одного из ключевых условий экономического развития, а также обеспечение устойчивого экономического роста области путем обеспечения эффективного управления и распоряжения земельными ресурсами. К положительным тенденциям модно отнести то, что жители регионов и муниципальных образований Российской Федерации все чаще призываются к решению и планированию вопросов в области землепользования: проводятся публичные слушания по вопросам землепользования и застройки, повышается качество проведения аукционов при выделении земельных участков. Например, в Волгограде в рамках комплексного обновления Стратегического плана устойчивого развития Волгограда до 2025 года, для формирования общественного мнения по актуальным вопросам в области земельных отношений привлечены жители Волгограда, которым предлагается заполнить специальную анкету с актуальными «землеустроительными вопросами». 9. Соотношение земельного права административным и др. отраслями. с конституционным правом, гражданским, Конституционное право имеет основополагающее значение для земельного права (как, впрочем, и всех иных отраслей). В ряде случаев конституционное право регулирует отношения, возникающие по поводу земли, земельных территорий, но это — отношения по государственному и общественному устройству РФ, а предметом земельного права являются отношения по поводу земли, земельного ресурса, имеющие экономический характер. Конституция РФ устанавливает руководящие, исходные начала земельной политики государства и его образований. Положения Конституции РФ являются общеобязательными правилами поведения, имеющими прямое действие, и важнейшее значение для земельного права имеют следующие нормы. В соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля используется и охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Развивая это конституционное положение, земельное законодательство содержит нормы, определяющие особый порядок изъятия и предоставления земель, регулирующие охрану и воспроизводство земель с целью сохранения природных богатств будущему поколению. В Конституции РФ закреплено многообразие форм собственности: земля может находиться в частной, муниципальной, государственной и иных формах. Право граждан и их объединений иметь в собственности землю относится к конституционным правам и свободам человека и гражданина (ст. 35). Как известно, положения главы Конституции РФ, устанавливающей права и свободы человека и гражданина, могут быть пересмотрены лишь Конституционным собранием, что является гарантией неизменности частной собственности на землю. Последний тезис подтверждается и тем, что право граждан и их объединений иметь в собственности земельные участки наряду с иными правами и свободами определяет содержание деятельности государственных, общественных органов и организаций, органов местного самоуправления и обеспечивается судебной защитой. Большое значение для земельного права имеют также нормы, закрепляющие положения, что такие вопросы, как земельное законодательство, разграничение государственной собственности, владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами, относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72), а условия и порядок пользования землей должны определяться на основе федерального закона (ч. 3 ст. 36). Административное право является «управленческим» правом, поэтому наиболее тесно земельное и административное право соприкасаются в части регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере управления земельными ресурсами РФ, и которым свойственен 21 императивный метод правового воздействия. Но «управленческие» отношения, регулируемые земельным правом, и административные отношения имеют и отличия. Предметом административного права выступают общественные отношения, которые возникают и развиваются в процессе организации и деятельности исполнительной власти. А земельное право определяет содержание деятельности исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления по обеспечению рационального использования и охраны земель, а также специфических функций управления земельными ресурсами (землеустройство, учет земель и др.). До издания Президентом РФ Указа от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» (п. 1) и принятия Гражданского кодекса РФ (1994) вопрос о соотношении земельного права и гражданского права не вызывал существенных разногласий у цивилистов и аграрников, поскольку Гражданские кодексы РСФСР (1922 и 1964) прямо определяли, что регулирование земельных отношений должно осуществляться особым законодательством. С формированием нового гражданского законодательства, особенно с включением в Гражданский кодекс РФ гл. 17 «Право собственности и другие вещные права на землю», появилась позиция о поглощении земельного права правом гражданским. Действительно, с введением многообразия форм собственности на землю, объявлением земельных участков недвижимостью и включением земли в рыночный оборот характер правового регулирования земельных отношений существенным образом изменился, хотя и нельзя признать земельное право отраслью частного права. Если обратиться к предметам обеих отраслей права, то можно заметить их точки соприкосновения. Предметом гражданского права являются имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. Предмет земельного права составляют имущественные и неимущественные общественные отношения, складывающиеся в области управления, использования и охраны земель. Таким образом, наибольшее соприкосновение земельное право и гражданское право имеют в части регулирования имущественных отношений, возникающих в сфере использования земли (отношения собственности и иных вещных прав на землю, обязательственные отношения). В то же время в основе гражданского и земельного права лежит различный подход к земле. Объектом ряда гражданских правоотношений является земля, а точнее — земельные участки как недвижимость. Земельное право учитывает социальную значимость земли, ее объективную ограниченность и иные природные свойства. Соответственно, как справедливо заметил Н.И. Краснов, и гражданское, и земельное право базируются на разных принципиальных положениях правового регулирования имущественных отношений. Гражданское право основывается на обеспечении свободы имущественных прав, а земельное — на обеспечении рационального использования и охраны земли. Эти отличия в разных странах мира имеют свои особенности, но в целом они существуют в наше время независимо от социального строя и форм собственности на землю. Основываясь на конституционной норме об использовании и охране в Российской Федерации земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, ряд имущественных земельных отношений регулируется императивным методом, что не свойственно гражданскому праву (в частности, использование земельного участка должно осуществляться в строгом соответствии с его целевым назначением и нарушение указанного требования влечет за собой установленные законом неблагоприятные последствия). И гражданское, и земельное право имеют свою достаточно развитую нормативно-правовую базу. Земельное законодательство представлено Земельным кодексом РФ и значительным количеством нормативных актов, специально направленных на регулирование земельных отношений (ФЗ от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве», ФЗ от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», постановление 22 Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. № 316 «Об утверждении правил проведения государственной кадастровой оценки земель» и др.). Центральным и основным законодательным актом гражданского права является Гражданский кодекс РФ, который содержит достаточно много норм, касающихся земли (ст. 130,131, ч. 3 ст. 209, ст. 216, гл. 16, гл. 17). Конечно же, гражданское законодательство содержит и общие положения, которые имеют непосредственное значение для земельного права: понятие сделки, договора, условия их недействительности, порядок заключения и расторжения договора, нормы о правосубъектности физических и юридических лиц, о содержании права собственности, защите прав собственников и владельцев и др. В Гражданском кодексе РФ имеется немало отсылок к земельному законодательству. В частности, только земельное законодательство может: разрешать оборот земли (ч. 3 ст. 129); соответственно и закрепить категории земель, изъятых из оборота или ограниченных в обороте (ч. 1 ст. 260); устанавливать основания и порядок приобретения гражданами земельных участков в пожизненное наследуемое владение (ст. 265); определять органы, уполномоченные принимать решение в случае нарушения норм земельного законодательства об изъятии земельного участка, а также процедуру заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях (ст. 286). В то же время нельзя не заметить, что ряд норм, включенных в ГК РФ, являются по своей природе земельно-правовыми. Это, например, положения, определяющие основания и процедуру изъятия земельного участка (ввиду его ненадлежащего использования или для государственных, муниципальных нужд). Соответственно земельное и гражданское право имеют значительные различия по предмету, методу правового регулирования, так же как земельное и гражданское законодательства существенным образом отличаются по содержанию и направленности. Для разрешения возможных коллизий между нормами двух отраслей законодательства ЗК РФ установил, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Неразрывная связь земельного права с экологическим правом проявляется в том, что земельные отношения регулируются с учетом экологических требований (например, субъект, использующий земельный участок, обязан применять природоохранные технологии, не допускать ухудшения экологической обстановки на территории в результате своей хозяйственной деятельности), так же как одной из целей правового регулирования общественных отношений нормами экологического права является обеспечение охраны экосвязей природных объектов (включая землю). Различие между земельным и экологическим правом можно обнаружить в том, что земельное право в основном регулирует имущественные, экономические отношения. Земельное законодательство находится в теснейшей связи с другими отраслями законодательства, регулирующими использование и охрану иных природных объектов (лесов, вод, недр). Лес, вода, недра неразрывно связаны с земной поверхностью, которая является вместилищем этих природных ресурсов, поэтому их использование, как правило, связано и с использованием земли. Такое взаимодействие и зависимость позволили некоторым авторам выделить земельное право и родственные с ним отрасли (горное, лесное и водное) в качестве самостоятельной группы в правовой системе — семьи отраслей аграрно-правового цикла. С одной стороны, земельное, лесное, водное, горное законодательство имеют схожие принципы, единство в целях правового регулирования и призваны обеспечить наиболее рациональное и эффективное использование природных ресурсов в интересах отдельного человека, государства и общества в целом. С другой — необходимость учета специфики каждого природного объекта, осуществления более глубокого и полного регулирования земельных, лесных, водных и горных отношений определяет дифференциацию их правового регулирования и наличие отдельных кодифицированных актов: Земельного, Лесного, Водного кодексов РФ и Закона РФ «О недрах». 23 Предметом регулирования лесного законодательства являются лесные отношения, т.е. общественные отношения в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе. Леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий (п. 1 ст. 6 ЛК РФ). Лес существует лишь на земной поверхности, следовательно, использование и охрана леса одновременно означают использование и охрану соответствующих земель. Не случайно в соответствии с п. 6 ст. 101 ЗК РФ порядок использования и охраны земель лесного фонда регулируется Земельным кодексом и лесным законодательством. Лес и земля биологически едины, поэтому использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются, а границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности (ст. 6 ЛК РФ). В целом же земельное и лесное законодательство характеризуются, с одной стороны, взаимопроникновением, с другой — различием в предмете правового регулирования (земельные и лесные отношения соответственно). Водное законодательство регулирует отношения по использованию и охране водных объектов — водные отношения (п. 2 ст. 2, п. 1 ст. 4 ВК РФ). Имущественные отношения, связанные с оборотом водных объектов, определяются гражданским законодательством в той мере, в которой они не урегулированы Водным кодексом РФ (п. 2 ст. 4 ВК РФ). Пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, находящегося в собственности РФ, субъекта РФ, муниципального образования, физического, юридического лица, могут отчуждаться в соответствии с гражданским законодательством и земельным законодательством (п. 4 ст. 8 ВК РФ). Таким образом, водное законодательство имеет отличный от земельного права предмет правового воздействия. В то же время земельные и водные отношения тесно переплетаются и взаимо- обусловливают друг друга. Отношения по поводу земли регулируются водным законодательством РФ в той мере, в которой это необходимо для рационального использования и охраны водных объектов, в свою очередь, земельное законодательство регулирует водные отношения в пределах, необходимых для обеспечения рационального использования и охраны земель. Предметом правового воздействия норм горного законодательства являются общественные отношения по геологическому изучению, использованию и охране недр, а также по использованию отходов горно-добывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов. Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Наиболее ярко связь земельного и горного законодательства прослеживается на примере отношений по предоставлению и использованию горного отвода (геометризированного блока недр). Получение права на горный отвод автоматически не влечет за собой возникновение права на земельный участок, необходимый для использования горного отвода. Нормы же о предоставлении и дальнейшем использовании земельных участков для добычи полезных ископаемых содержатся как в Земельном кодексе РФ, так и в Законе РФ «О недрах». До 24 декабря 1993 г. в Земельном кодексе РСФСР 1991 г. содержалась норма, определявшая, что горные, лесные и водные отношения, отношения по использованию и охране растительного и животного мира, культурных ландшафтов, атмосферного воздуха регулируются специальным законодательством (ст. 2). Это положение нашло закрепление и дальнейшее развитие в Земельном кодексе РФ, согласно которому к отношениям по использованию и охране недр, вод, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов РФ применяется специальное законодательство. В соответствии со ст. 3 ЗК РФ к земельным отношениям нормы законодательства о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране окружающей среды, об 24 охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов РФ применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством. 25
