ПРОБЛЕМЫ МЕТОДИКИ ПРОВЕДЕНИЯ МОНИТОРИНГА КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА PROBLEMS OF METHODOLOGY OF MONITORING OF CONSTITUTIONAL LEGISLATION Аннотация: в статье обозначены проблемы методики проведения мониторинга конституционного законодательства: объективный характер внедрения и совершенствования мониторинга с целью формирования научно обоснованной системы конституционных преобразований; достижение цели необходимого качества и достаточной определенности правовой нормы, как основного элемента законотворческого процесса; существенное множество категорий субъектов и участников мониторинга с разными видами; и др. Abstract: in the article the problems of methodology of monitoring of constitutional legislation: the objective nature of implementation and improve monitoring for the purpose of formation of scientifically substantiated system of constitutional reforms; the goal of the required quality and sufficient certainty of legal norms, as a basic element of the legislative process; a significant number of categories of stakeholders and participants in monitoring with different types; and others. Ключевые слова: качество закона, конституционное законодательство, мониторинг, правовая экспертиза, правоприменительная практика; the quality of the law, constitutional law, monitoring, legal expertise, law-enforcement practice. Конституция России является базовым нормативным правовым актом, определяющим политико-правовые, социально-экономические, культурные и нравственные устои государства и общества. 2 Воспринимая значимость Конституции РФ в аспектах формирования и развития существующей государственного модели устройства политического, страны, следует общественного признать, что и степень соответствия Основного закона реалиям сегодняшнего дня и актуальным вызовам обществу и государству обладают решающим значением для устойчивого, динамичного и системного развития нашей страны. Вместе с этим, содержание Конституции России лишь тогда сможет стать усовершенствованным сбалансированным и юридически безупречным документом, когда вмешательство законотворца в ее содержание будет осмыслено, выверено, методически подготовлено и основано на объективной потребности в регулировании базовых общественных отношений. Этому, безусловно, должна предшествовать целостная, научно обоснованная, прагматичная система мониторинга конституционного законодательства, гармонично интегрированная в механизмы конституционных преобразований. То есть, первой проблемой методики проведения мониторинга конституционного законодательства представляется объективный характер разработки, внедрения и совершенствования методов и средств мониторинга с целью формирования научно обоснованной такого системы конституционных преобразований. Качество закона — одна из основных юридических категорий, которая используется в правоприменительной системе России. Плохое качество используемого закона означает, что его применение может повлечь за собой нарушение конституционных гарантий, незаконное вмешательство в реализацию гражданских и личных прав интересов россиян. По данному поводу Конституционным неопределенность в судом содержании РФ неоднократно правовой нормы отмечалось, не что обеспечивает единообразия в ее понимании, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может нарушать принцип верховенства закона; поэтому само по себе нарушение требования определенности правовой нормы, влекущее ее 3 произвольное толкование правоприменителем, достаточно для признания подобной нормы не соответствующей Конституции РФ. Значит, вторая конституционного проблема методики законодательства проведения заключается в мониторинга достижении цели необходимого качества и достаточной определенности правовой нормы, как основного элемента законотворческого процесса. Правовое оформление системы мониторинга конституционных норм обусловлено политической волью, целенаправленной деятельностью субъектов нормотворчества и субъектов правоприменения. Важная роль в решении этой задачи отводится правовой науке, поскольку она должна оснастить субъектов и участников такого вида правового мониторинга методикой проведения и соответствующими рекомендациями по его организации. По вопросу о классификации субъектов правового мониторинга в юридической литературе представлены разнообразные мнения. В частности, субъекты правового мониторинга могут быть классифицированы конституционные и инициативные [5, 5]. К первой группе отнесены категории: - Президента России; - Правительства РФ и органов исполнительной власти России; - Федерального Собрания РФ; - Счетной палаты РФ; - органов судебной власти России; - органов прокуратуры РФ; - органов государственной власти субъектов РФ; - органов местного самоуправления; - Уполномоченного по правам человека в РФ. Среди инициативных субъектов называют: 1) институты гражданского общества; 2) экспертные советы при высших органах государственной власти; на 4 3) научные организации и объединения; 4) корпоративные объединения; 5) правозащитные и экологические организации; 6) политические партии. Предлагается также разделять: - «субъектов» правового мониторинга (органы государственной власти, должностные лица, а также специально созданные указанными органами структуры, обладающие в соответствии с законодательством полномочиями по осуществлению государственного контроля за состоянием законодательства); - «участников» правового мониторинга (юридические и физические лица, обладающие юридически значимой возможностью участвовать в осуществлении государственного контроля за состоянием законодательства) [6, 43]. По данному основанию классификации в качестве «субъектов» правового мониторинга рассматривают Президента России, органы исполнительной власти, судебные и правоохранительные органы, а также Уполномоченного по правам человека в РФ. В свою очередь, в качестве «участников» мониторинга называют органы местного самоуправления, экономические субъекты, общественные и религиозные организации, координационные и совещательные органы при законодательных и исполнительных органах государственной власти, а также рядовых граждан. Субъектов правового мониторинга также классифицируют по такому критерию, как непрерывность осуществления соответствующих полномочий. Исходя из этого основания, выделены две категории субъектов указанной деятельности [3, 56]: 1) ответственные за проведение правового мониторинга на постоянной основе (специализированные органы, учреждения или организации), 2) осуществляющие предоставленные им полномочия в указанной сфере периодически (при возникновении необходимости оценить эффективность 5 правового регулирования в определенной сфере общественных отношений либо качество реализации конкретного нормативного правового акта, группы актов, в рамках сферы компетенции субъекта). От избранного способа закрепления полномочий по осуществлению правового мониторинга за его субъектами (только на постоянной основе; только для оперативного мониторинга; комплексно — сочетание субъектов специальной компетенции в сфере правового мониторинга с наделением различных органов, учреждений, должностных лиц соответствующими полномочиями по проведению мониторинговых исследований в рамках текущей деятельности) зависит способ организации системы правового мониторинга в государстве,(соответственно: - централизованный; - децентрализованный; - смешанный. Несмотря на различия в основаниях классификации, вышеуказанные концепции в основном рассматривают одних и тех же субъектов мониторинговой деятельности. Прежде всего, к ним относятся органы государственной власти (федерального и регионального уровней), и органы местного самоуправления, осуществляющие правовой мониторинг в пределах вопросов своего ведения на основании предоставленных им полномочий [3, 57]. Таким образом, третьей проблемой методики проведения мониторинга конституционного законодательства целесообразно указать существенное множество категорий субъектов и участников такого мониторинга с различными его классификациями. Пока не завершен процесс нормативного закрепления системы правового мониторинга, в настоящее время, практика идет по двум основным направлениям: 6 — функциональная обязанность проводить правовой мониторинг предусматривается в отношении законодательных (представительных) и исполнительных органов власти; — создаются подразделения указанных органов, специализируемые на проведении правового мониторинга. Представляется, что к числу субъектов (участников) правового мониторинга, безусловно, относятся судебные органы, поскольку в процессе отправления правосудия суды фактически отслеживают состояние законодательства в целях его правильного применения и толкования, сталкиваются с проблемой юридических пробелов и коллизий, готовят обзоры судебной (правоприменительной) практики и информацию о трудностях применения законодательства с заключительной формой их обобщения — информационными письмами (обзорами) высших судов. Мониторинговые исследования также осуществляют иные органы, не относящиеся к традиционно выделяемым ветвям государственной власти: прокуратура, Уполномоченный по правам человека, Счетная палата и др. С учетом отраслевой специализации, можно говорить о некотором сегменте мониторинга исполнительной власти, который также может быть разделен по отдельным ведомствам и службам и который следует отметить четвертой проблемой методики проведения мониторинга конституционного законодательства Отдельно обособленной группой участников правового мониторинга представляются научные и общественные организации, представителей гражданского общества, осуществляющих мониторинговые исследования в конкретных сферах общественной жизни по собственной инициативе. Исходя из вышеизложенного, среди множества субъектов правового мониторинга выделяются две основные категории участников данной деятельности на основе критерия обязательности осуществления, целей и учета результатов проводимого мониторинга: 7 1) категория уполномоченных субъектов — органы, организации, учреждения, нормативно включенные в систему правового мониторинга Российской Федерации, наделенные соответствующими полномочиями, и отличающиеся императивным характером в силу своего иерархического функционирования; 2) категория инициативных субъектов — органы, организации, учреждения, граждане, для которых деятельность по проведению правового мониторинга не является обязательной и проводится ими в порядке инициативы, что позволяет повысить уровень независимости проведенного исследования. То есть, пятая проблема методики конституционного законодательства сбалансированного содержания проведения заключается в результате мониторинга в достижении одного мониторинга императивных отличий и высокого уровня независимости (объективности). Как уже отмечалось, в юридической науке к числу основных факторов, эффективности российского законодательства (в широком его смысле), в современных условиях относят качество законодательства (качество правовой нормы), которое можно оценивать как на уровне системы права в целом, так и на уровне отдельных нормативных правовых актов. Анализ качества нормативного правового конституционно-правовой акта осуществляется природы и на выявления этапе проверки основных их дефектов социального содержания и формально-юридической составляющей входящих в него норм. На этапе выработки предложений по повышению эффективности действия нормативных правовых актов акцент должен быть сделан на проверке тех системных характеристик законодательства, которые могут затруднить реализацию данных актов. Речь идет об анализе той подсистемы законодательства, в которой действует нормативный акт, с точки зрения наличия пробелов и законодательства и т. д. противоречий, оценки степени стабильности 8 Для анализа правового качества конституционного законодательства могут потребоваться категории правовой экспертизы: 1) ведомственной экспертизы; 2) научной экспертизы; 3) общественной экспертизы. Значит, шестой проблемой методики проведения мониторинга конституционного законодательства представляется наличие достаточной компетенции и актуального уровня технологий для проведения трех основных категорий правовой экспертизы. Задача ведомственной экспертизы заключается в выявлении степени учета в процессе правового регулирования позиций различных заинтересованных государственных структур. Такая экспертиза может проводиться в форме опроса различных ведомств по интересующему исследователей кругу вопросов. Задача данного вида экспертизы состоит в том, чтобы на основе полученных данных определить, в какой мере учтены ведомственные интересы различных государственных структур и согласованы ли они таким образом, чтобы в своей совокупности отражать государственные интересы в целом. В свою очередь, общественная экспертиза направлена на выявление степени учета и согласования в процессе правового регулирования интересов различных социальных групп и слоев общества. Задачи такой экспертизы состоят в следующем: — выявить социальные группы, интересы которых попадают в сферу правовой регуляции данной правовой нормы (нормативного правового акта); — проанализировать характер противоречий между ними; — определить меру согласования этих интересов в рамках предложенной модели нормативно-правового регулирования, т. е. выявить наличие или отсутствие интересов, носители которых оказались привилегированном или дискриминированном положении [4, 121]. в 9 Вместе с этим, научная экспертиза представляет собой научную оценку компетентными специалистами различных аспектов социального содержания и юридической формы оцениваемой правовой нормы, независимую от давления корпоративных интересов. Выделяют следующие виды научных экспертиз: 1) логико-правовая экспертиза, направленная на проверку внутренней непротиворечивости содержания оцениваемой правовой нормы (нормативного правового акта), отсутствия пробелов в правовом регулировании, согласованности положений нормы с другими нормами существующей системы права; 2) лингвистическая экспертиза, призванная определить четкость формулировок, исключающую неоднозначное лингвистическое толкование текста правовой нормы; 3) антикоррупционная экспертиза, направленная на выявление уровня коррупциогенности положений правовой нормы, т. е. заложенной в ней возможности способствовать коррупционным проявлениям в при реализации этих норм; 4) экологическая экспертиза, призванная проверить уровень соблюдения прав человека в области охраны окружающей среды; 5) экономическая экспертиза, направленная на выявление уровня финансовой, кадровой, материально-технической обеспеченности процессов реализации правовой нормы (нормативного правового акта); гендерная экспертиза, направленная на проверку соответствия положений правовой нормы (нормативного правового акта) требованиям правового принципа гендерного равенства, закрепленного в ст.19 Конституции РФ [1] и др. При рассмотрении нормативного правового акта на предмет наличия (отсутствия) в нем ошибок юридико-технического рассматривается по следующим критериям[2]: - простоты изложения идеи и нормативного правила; - системности установления отдельной нормы; характера текст 10 - краткости при формулировке нормативного правила; - категоричности при построении фраз; - ясности устанавливаемого правила поведения; - последовательности изложения текста в целом. Таким образом, седьмой проблемой методики проведения мониторинга конституционного законодательства целесообразно указать оптимальный выбор видов необходимых и достаточных экспертиз для качественной оценки нормативного правового акта. В зависимости от задач мониторингового исследования могут быть использованы и другие виды научных экспертиз. Выбор вида экспертизы (комплекса экспертиз) определяется необходимостью обеспечить полноту анализа всех аспектов проблемы, значимых в рамках данного исследования. Экспертиза может быть организована путем применения метода экспертных оценок, предполагающего опрос группы экспертов по специальной методике, или путем обращения к нескольким признанным специалистам в соответствующей области. Качество правоприменительной деятельности как фактора, влияющего на эффективность действия конституционных нормативных правовых актов, определяется мерой обеспечения в процессе правоприменения закрепленной в них модели согласования социальных интересов. Задача правоприменения, в конечном итоге, заключается в том, чтобы реально обеспечить на практике закрепленный в нормативных правовых актах баланс социальных интересов таким образом, чтобы реализация одних не блокировала бы реализацию других. При этом на данном этапе исследования необходимо анализировать и оценивать: 1) качество правового обеспечения правоприменительной деятельности (определяется наличием эффективных конституционных гарантий реализации норм и, прежде всего, правовых 11 механизмов разрешений конфликтов; полнотой правовой регуляции, которая минимизировала бы объем подзаконного нормотворчества, способного исказить дух и букву закона и т. д.); 2) качество организационного, кадрового, финансового, материальнотехнического и иного обеспечения правоприменительной деятельности, связанного с отсутствием таких дефектов в ее организации, которые ведут к нарушению закрепленного в конституционном законодательстве баланса социальных интересов (особое внимание при этом следует уделить выявлению тех дефектов в организации правоприменительной деятельности, которые способны провоцировать коррупцию) [4, 123]. Следовательно, построение мониторинга с учетом критериев социального государства и актуальных моделей социального развития России следует отметить восьмой проблемой методики проведения мониторинга конституционного законодательства. Вместе с этим, конституционно-правовая важно акцентировать природа внимание законодательства в на том, конечном что итоге обусловлена двумя факторами: - способностью закона обеспечить гарантии реализации обозначенного в нем субъективного права или обязанности на равных основаниях для всех участников круга регулируемых отношений (без привилегий и дискриминации); - фактором конституционно-правовых ограничений прав человека, которые следуют из содержания рассматриваемого закона. Способность правовой нормы гарантировать реализацию регламентированных в ней прав и обязанностей на равных основаниях означает, что все субъекты формально имеют равные возможности для реализации предоставленного им права и исполнения установленной законом обязанности. Такое качество правовой нормы достигается надлежащей проработкой ее социального содержания в процессе правотворчества и выбора юридической формы, адекватной этому содержанию. 12 По данному поводу следует отметить, что по социальному содержанию конституционно-правовые нормы характеризуются наличием в них правового компромисса различных социальных интересов (личности, общества, государства и пр.). По юридической форме конституционно-правовой характер нормы обеспечивается в случаях [6, 130].: 1) правильного определения предмета нормативного регулирования, т.е. характер регулируемого отношения должен соответствовать отраслевой принадлежности нормы; 2) уровень регулирования нормативного акта (федеральный, региональный, ведомственный и пр.) соответствует предмету регулирования; 3) верного определения круга субъектов регулирования; 4) установления надлежащего баланса прав и обязанностей (соответствия прав и обязанностей правовому принципу равенства прав и обязанностей субъектов, прав человека и соответствующих обязанностей госорганов и т. п.); 5) достаточности требований правовой нормы, с одной стороны, для обеспечения полноты регулирования, а с другой — отсутствием избыточного характера; 6) соразмерности предусмотренной правовой нормой санкции характеру правонарушения; 7) достаточность содержащейся в норме санкции (поощрения) для выполнения стимулирующей функции; 8) правильного выбора способа правового воздействия (обязывания, дозволения, запрета); 9) отсутствия двусмысленности в формулировке правовой нормы; 10) отсутствия внутренних противоречий и коллизий в положениях нормы; 11) обеспеченности включенности нормы в действующий закон в целом и т. п. 13 То есть, следующая проблема методики проведения мониторинга конституционного законодательства заключается в подборе в тексте соответствующего закона необходимых и достаточных критериев равных возможностей и ограничений для граждан России. 14 Библиография 1. Конституция РФ, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СЗ РФ, 14.04.2014, N 15, ст. 1691. 2. Постановление Правительства РФ от 19.08.2011 N 694 "Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации"// СЗ РФ, 29.08.2011, N 35, ст. 5081. 3. Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Концепция мониторинга нормативных правовых актов. – М.: Юрлитинформ, 2011. – 200 с. 4. Конституционный мониторинг: Концепция, методика и итоги экспертного опроса в России в марте 2013 года / Под ред. А.Н.Медушевского. — М.: Институт права и публичной политики, 2014. — 184 с. 5. Миронов С. М. Теория и практика мониторинга правового пространства и правоприменительной практики: итоги и перспективы // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в РФ. 2006. № 4–5. С. 5. 6. Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практики / Под ред. Н. Н. Черногора. — М.: Международный юридический института, 2010. — 243 с.
