Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации» Кафедра правовых основ управления Выпускная квалификационная работа бакалавра на тему: «Распределение предметов ведения и полномочий в федеративном государстве: российский и зарубежный опыт» Выполнил: студентка Мари М., факультет государственного управления, 4 курс, 1 группа Научный руководитель: к.ю.н., доцент Логвинова И.В. . Москва - 2017 ОГЛАВНЕНИЕ: Введение……………………………………………………………………3 Глава 1 Конституционные основы разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации ……………………………………………………….….6 § 1.1. Принципы федеративного устройства как основа разграничения предметов ведения и полномочий ………………………………………………………………….……………….….6 § 1.2. Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации………………………………………………………………………..11 Глава 2 Разграничение полномочий и предметов ведения между федерацией и субъектами: зарубежный опыт…………………………………23 § 2.1 Модели разграничения предметов ведения и полномочий в зарубежных странах………………………………………………………….….23 § 2.2 Практика разграничения полномочий и предметов ведения в ФРГ……………………………………………………………………………….35 Заключение……………………………………...………………….…….42 Список использованных источников и литературы……………………45 2 ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования несмотря на все плюсы самой концепции федерализма, принцип распределения полномочий и предметов ведения между федерацией и её субъектами, на котором он базируется, все ещё остаётся проблемным звеном в каждом федеративном государстве. Правильное распределение полномочий и предметов ведения является основой для эффективности государственной власти, для гармонии внутри государства, для соблюдения конституционного строя, а также не нарушения прав и свобод граждан. Поэтому особо актуальным является изучения зарубежного опыта, распределения для предметов нахождения ведения и наиболее удачных полномочий. примеров Россия является федеративным государством, однако в научных исследованиях постоянно затрагивается проблема совершенствования механизмов распределения предметов ведения и полномочий, что и обусловило выбор данной темы и её актуальность. Объектом исследования являются отношения, возникающие в процессе осуществления федерациями и их субъектами своих конституционных полномочий. Предметом исследования являются общественные отношения в области распределения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации, а также зарубежной опыт конституционно-правового регулирования указанной сферы. Целью является рассмотрение моделей разграничения предметов ведения и полномочий, а также анализ проблем, возникающих в этой связи. На основе цели, поставленной в данной работе, были выделены следующие задачи исследования: 3 — изучить конституционные основы распределения предметов ведения и полномочий между субъектами и федерацией в Российской Федерации и зарубежных странах; — выделить конституционные принципы федерализма, которые являются основой для разграничения предметов ведения и полномочий; — проанализировать проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации; — рассмотреть зарубежный опыт распределения предметов ведения и полномочий; — исследовать на примере Федеративной Республики Германия модель распределения предметов ведения и полномочий. Методологическая и теоретическая основа исследования. В ходе данного исследования были использованы комплекс общенаучных, а также специальных методов познания, в частности методы аналогии, системного анализа и синтеза, дедукции, индукции, формально-юридический, логический, исторический, сравнительно-правовой, и прогностический методы. Теоретической основой работы стали исследования российских учёных в области конституционного права: Андриченко Л.В., Боголюбова С.А., Бондарчука Р.Ч., Бондарь Н.С., Бухановой А.С., Воронцова Г.А., Енгибаряна Р.В., Краснова Ю.К., Логвиновой И.В., Сардаряна Г.Т. и других. В настоящем исследовании использовались также труды исследователей зарубежных стран, таких как: Вайсмэн Р., Воттс Р., Мацца М., Тэрлтон Ч.Д., Хейфеманн-Грудер А., Элазар Д.Дж., и другие. Нормативные правовые основы исследования представлены целым массивом российского и зарубежного законодательства. В частности, Конституция Швейцарской Конфедерации от 18 апреля 1999 г., Основной 4 Закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. и др. Теоретическая и практическая значимость работы определяется тем, что в ней исследован комплекс российского и зарубежного законодательства, что позволило проанализировать проблемы распределения полномочий и предметов ведения в Российской Федерации и зарубежных странах, а также рассмотреть зарубежные модели распределения предметов ведения и полномочий. Новизна работы заключается в попытке исследовать в сравнительноправовом контексте актуальные проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации. Структура работы определяется ее целями и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, которые объединяют четыре параграфа, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и литературы. 5 Глава 1 Конституционные основы разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. §1.1 Принципы федеративного устройства как основа разграничения предметов ведения и полномочий. Важнейшим элементом любого государства является наличие территории, которая в свою очередь может быть единой в административнополитическом отношении, либо поделённой на части. Данное деление может быть осуществлено в виду социально-экономических, политических, этнических и иных причин. Организация всей территории государства, принципы и формы взаимоотношений государства в целом, а также его частей, принято именовать государственно-территориальным устройством. На данный момент в мире существуют две формы государственнотерриториального устройства: унитарная и федеративная и конфедеративная. 1 В данной выпускной квалификационной работе будет рассмотрена именно федеративная форма государственно-территориального устройства. Российская Федерация в соответствии с Конституцией Российской Федерация является федеративным государством, в состав которой входят 85 субъекта. Говоря о федеративном устройстве, необходимо отметить то, что оно основывается на базовых принципах, изложенных в Конституции Российской Федерации. К данным принципам относят: государственную целостность, единство системы государственной власти, предметов ведения и полномочий между разграничение федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправие субъектов Федерации. Енгибарян Р.В., Краснов Ю.К. Теория государства и права. – 3-е изд., - М.: Норма, 2015. С. 215. 1 6 Предметы ведения и полномочия можно рассматривать в двух аспектах. Во-первых – это непосредственно полномочия Российской Федерации и ее субъектов, которые перечислены в статьях 71-73 Конституции Российской Федерации. Во-вторых, данное понятие может рассматриваться в качестве тех или иных компетенций, устанавливаемых законодательно, федеральных органов государственной власти и государственных органов субъектов. Причём, стоит отметить, что вопрос о разграничении предметов ведения решается исключительно между Федерацией и субъектами, а вопрос о полномочиях соответственно между органами тех же уровней. Такого рода разграничение между центром и его частями является своего рода одной и функций государства, а создаётся оно для поддержания баланса в государстве и для большей эффективности его функций, достигается все это путём распределения полномочий и предметов ведения. Разграничение полномочий и предметов ведения непосредственно связанно с федерализмом, а федерализм в свою очередь основывается на изложенных в Конституции принципах, которые были перечислены выше. Для большего понимания принципа разграничения предметов ведения и полномочий, необходимо раскрыть вышеприведённые конституционные принципы, которые являются основой не только федеративного устройства, но и всего конституционного строя в целом. Первым в Конституции приводится принцип государственной целостности. Он означает, что, несмотря на то, что Россия является федеративным государством, то есть включает в себя составные части, она является единой, неделимой. Это объясняется в первую очередь тем, что Российская Федерация обладает суверенитетом, который априори подразумевает верховенство государства внутри страны. То есть можно сделать вывод, что и власть федеральных органов распространяется на всю территорию страны без каких-либо исключений. Тут же стоит сказать об 7 институте федерального вмешательства, который применяется в случае попытки самовольного выхода одного или нескольких субъектов из состава государства, а также данная мера применяется в случае возникновения сбоев конституционного механизма государственной власти. Федеральное вмешательство подразумевает собой вмешательство федеральной власти с использованием необходимо средств отметить, государственного что в принуждения. Конституции нет норм, Однако напрямую регулирующих ситуации федерального вмешательства, но существую общие нормы, например ч. 4 ст. 78 и ч. 2 ст. 80, которые с оговорками можно рассматривать как возможность подобного принуждения. Данная мера применяется исключительно с целью обеспечения конституционного правопорядка, а также сохранения целостности государства, а гарантом всего этого выступает Президент Российской Федерации, на которого возложена обязанность принимать меры по охране государственного суверенитета.2 Данный принцип был рассмотрен Конституционным Судом Российской Федерации не только как мера для сохранения целостности государства, но и условие равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, а также из гарантий их конституционных прав и свобод.3 Следующим из принципов идёт принцип самоопределения и равноправия народов в Российской Федерации. Он изложен в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Воронцов Г.А. Конституционное право России: учебник. Ростов-н/Д.: Феникс. – 2013. С.72-73. 2 Постановление Конституционного Суда РФ от 31.07.1995 № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137, Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360, Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833» // СПС Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru 3 8 Объединённых Наций Данный принцип был особенно актуален в период принятия вышеназванного незамедлительное документа, окончание именно колониализма, а он предусматривал также восстановление дружественных отношений между государствами.4 Между этим принципом и принципом государственной целостности зачастую возникают различного рода коллизии. В этой связи в своей статье А.С. Буханова особо подчёркивает, что никаких коллизий на этот счёт возникать не должно, так как причиной коллизий является неправильная трактовка принципов. 5 Осуществление народами права на самоопределение ни в коем случае не должно рассматриваться как нарушение принципа государственной целостности, так как территориальная целостность особо защищается международным правом, поэтому самоопределение должно пониматься как свободное установление своего политического статуса, а также обеспечение своего экономического, социального и культурного развития. 6 Соответственно граждане Российской Федерации имеют право пользоваться данным принципом, при этом, не нарушая государственной целостности и единства. Так, например, часть народов России создала в рамках государства республики и автономные образования, с целью непосредственного самоопределения. Принцип единства системы государственной власти является третьим принципом федерализма, который непосредственно является основой для разграничения предметов ведения и полномочий между центральной властью и властью субъектов. Вся государственная власть исходит от 4 Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Cooperation among States in accordance with the Charter of the United Nation. Adopted on a Report from the Sixth Committee (A/8082). 24 October 1970 // [internet resource]. URL: http://www.un-documents.net 5 Буханова А.С. Коллизия принципов самоопределения народов, территориальной целостности государств и возможные пути её разрешения // Право и управление 21 век. – 2011. №4 (21) С. 67-71. 6 Венская декларация и Программа действий от 25 июня 1993 год // [электронный ресурс]. URL: http://www.un.org.ru 9 многонационального народа России, власть в свою очередь образована органами государственной власти, которые составляют единую систему, чьей базой является Конституция Российской Федерации. Именно в соответствии с данным принципом государственная власть делится на два уровня: федеральный и уровень субъектов.7 Из вышеприведённого принципа вытекает принцип разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов. Конституция Российской Федерации устанавливает то, что ею, Федеративными и иными договорами осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий. Однако Конституционный Суд в своём постановлении от 09.01 1998 г. № 1-П пояснил, что положения вышеназванных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе РФ в части, касающейся предметов совместного ведения, не являются юридически действительными в силу приоритетности Конституции РФ. 8 Но, например, Тихомирова Л.А. отводит особое место Федеративным и иным договорам о разграничение предметов ведения и полномочий, считая, что они могут, как исключение из общего правила по-иному определять полномочия субъектов, могут конкретизировать предметы ведения, и соответственно они играют огромную роль не только в разграничении полномочий, но и в предметах ведения.9 Принципы, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, являются основой не только для государственно-территориального Андриченко Л.В., Бондарчук Р.Ч. Конституционное право России. – М.: ЮнитиДана. 2015.- C. 265-267. 8 Постановление Конституционного Суда от 9 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» // [электронный ресурс]. СПС Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru 9 Тихомирова Л.А. Роль договоров в разграничении предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов// Вестник экономики, права и социологии. 2010. №3. C.112. // [электронный ресурс]. URL: http://www.base.garant.ru 7 10 устройства, но и также для проведения внутренней политики в целом. Разграничение предметов ведения и полномочий между субъектами РФ и самой Федерацией устройства является государства. важнейшим Именно при принципом подобном федеративного подходе возможно предотвратить конфликты, нарушения прав, а также достичь договорённости между центром и его частями. §1.2 Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Будучи демократическим государством Российская Федерация не может принять все полномочия и предметы ведения лишь на себя, поэтому они распределены между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов. На сегодняшний день Конституцией выделяются: предметы исключительного ведения Федерации и предметы совместного ведения. Для качества государственного управления огромную роль играет то, какие существуют способы, принципы и механизмы разграничения предметов ведения и полномочий. Федерализм формируется уже не первое десятилетие, и стоит сказать, что сегодня он стоит на достаточно высокой ступени развития. Механизм разграничения предметов ведения и полномочий является признаком того, что на сегодняшний день в государстве существует устойчивый механизм обеспечения конституционного единства государственной власти. Однако, сам по себе, характер федеративного государства не позволяет принципу единства государственной власти сосредоточить всю власть в центре, тем самым подчинив различные уровни Федерации. Безусловно, первостепенной целью подобного единства является создание такой государственной власти, которая бы обеспечила единое экономическое и правовое пространство на территории всей страны. Однако, не стоит забывать, что в Федеративном государстве данную цель достигнуть возможно лишь при условии наделения субъектов определённой самостоятельностью. Данная самостоятельность 11 выражается не только лишь в образовании их собственных законодательных, исполнительных и судебных органов власти, субъекты должны иметь возможность проводить собственную социальную и экономическую политику в пределах предметов ведения субъектов и утверждённого для них объёма полномочий в рамках их совместного ведения с Федерацией. На сегодняшний день самым проблемным моментом остаётся сфера совместного ведения. Субъекты наделяются теми или иными полномочиями, однако основные принципы устанавливает центр. 10 По-мнению Л.В. Андриченко тенденция к централизации все больше и больше набирает обороты. Данная тенденция выражается в том, что происходит неуклонное сужение сферы собственного правого регулирования субъектов за счёт расширения практики вторжения в неё федерального законодателя. Данная тенденция проявляется в использовании принципа деконцентрации полномочий, который в свою очередь приводит к созданию огромного количества территориальных органов федеральных органов исполнительной власти непосредственно на территории субъектов Российской Федерации. Но это не единственное проявление централизации, другое проявление выражается вертикали, во взаимодействии строящихся прежде органов всего исполнительной на началах власти субординации по и координации при реализации полномочий. Федеральный Закон от 19.10.1999 г. № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяет, что в случае возникновения споров между законодательными органами государственной власти субъекта и высшим исполнительным органом субъекта, он решается путём согласительных процедур, а также может быть разрешён и в судебном Саликов М.С. О некоторых проблемах разграничения законодательных полномочий в российской федеративной системе // Российское право: образование, практика, наука. 2005 . № 1. С. 24-25. 10 12 порядке. 11 Более конкретной регламентации по разрешению подобных споров в законе не даётся. Более того, постановлении Правительства от 5 декабря 2005 года № 725 также фактически отсутствуют как регламентация проведения публичных процедур, так и сами публичные согласительные процедуры. Поэтому, как правило, все вопросы по координации действий территориальных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов решаются руководителями федеральных органов исполнительной власти.12 Несмотря на то, что в целом отраслевые федеральные законы практически полностью приведены в соответствие с Федеральным законом от 19.10.1999 г. №184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который является основным в системе разграничения полномочий и предметов ведения, все же, к сожалению, помнению Л. В. Андриченко существуют много сфер общественной деятельности, которые все ещё остаются проблемными в контексте разграничения полномочий и предметов ведения между центральной властью и властью субъектов. Например, сфера экологии и миграционная сфера остаются все ещё не регулируются на законодательном уровне. Л. В. Андриченко и А. Е. Постиков в подтверждение того, что сфера совместного ведения является наиболее проблемной на сегодняшний день, приводят в пример проблему разграничения законодательных полномочий в сфере защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов России. Конституцией лишь закрепляется Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 28.03.2017) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. – 19.10.1999 г. – N 206. 12 Постановление Правительства Российской Федерации от 05.12.2005 г. №725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»// СЗ РФ. 2005 №50. Ст. 5311. 11 13 то, что дела касательно коренных малочисленных народов находятся в совместном ведении между Федерацией и её субъектами. Однако существует законы, которые конкретизируют положения Конституции Российской Федерации. 13 Так, например, уже вышеуказанный Федеральный Закон от 19.10.1999 г. №184 устанавливает полномочия государственных органов субъектов по организации и обеспечению законной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации. 14 Многие положения вышеуказанного Федерального Закона от 19.10.1999 г. №184 при определении предмета регулирования, требуют детализации в виде соответствующих полномочий в специальных и отраслевых федеральных законов. Полномочия конкретизируются в ряде различных законов, например, шире всего они детализируются в Федеральном Законе от 30 апреля 1999 г. № 82 «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»15, а также в Федеральном законе от 20 июля 2000 г. № 104 «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» 16 . В этой связи возникает проблема того, что полномочия органов государственной власти субъектов, во-первых не детализированы в том или ином законе, во-вторых, на сегодняшний день нет единого нормативного правового акта который полностью регламентировал бы деятельность органов государственной власти субъектов в сфере коренных малочисленных народов России. Андриченко Л.В., Постников А.Е. Проблемы разграничения законодательных полномочий в сфере защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов России // Журнал российского права. 2008. № 5 (137). С. 28-38. 14 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 28.03.2017) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. – 19.10.1999 г. – N 206. 15 Там же. 16 Там же. 13 14 Статья 72 Конституции Российской Федерации перечисляет вопросы совестного ведения Федерации и её субъектов. Однако каждый из данных пунктов требует законодательной регламентации, для определения и регулирования деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации. То есть субъектам, фактически, представляется невозможным полноценно осуществлять свои функции по указанным направлениям, ввиду отсутствия конкретного предмета регулирования в законодательных актах. Так, Т. А. Тухватуллин предложил разрешить данную проблему, путём принятия отдельных федеральных законов по каждому пункту ст. 72 Конституции.17 Согласиться с названным предложением крайне сложно. Вопервых, нужно учитывать, что список достаточно длинный, поэтому принятие отдельных федеральных законов на каждый явится крайне трудоёмкой и малоэффективной работой. Во-вторых, учёт всех правовых нюансов явится невозможным, так как федеральным законом будут затронуты лишь вопросы разграничения предметов ведения и полномочий в отрыве от непосредственного регулирования самих правоотношений. Сагадыков М. С. особое внимание уделяет п. «б» ч. 1 ст.72 Конституции Российской Федерации, где указано, что в совместном ведении находится защита прав и свобод человека и гражданина. По мнению автора, данный пункт противоречит п. «в» ст. 71 Конституции, где на Федерацию возлагается ответственность по регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина. 18 Однако, согласиться с подомным утверждением нельзя, так как «регулирование» и «защита» трактуются по-разному, соответственно о противоречии статей Конституции не может идти речи. В этой связи, необходимо сослаться на комментарий к Конституции, сделанный в отношении данных статей судьёй Конституционного Суда Тухватуллин Т.А. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в современных условиях: конституционно-правовое исследование: автореф. дисс. канд. юрид. наук. Москва. 2012. С. 10. 18 Сагадыков М.С. Некоторые проблемы разграничения предметов ведения между Российской Федераций и её субъектами // Социум и власть. 2014. № 2 (46). С. 77-80. 17 15 Российской Федерации – Бондарем Н.С., в котором говорится, что под регулированием понимается непосредственно – установление прав и свобод на законодательном уровне, которые в последствие и нужно будет защищать, а под «защитой», которая находится в совместном ведении, понимается пресечение правонарушений, восстановление уже нарушенных прав или оспариваемых прав. Судья отмечает, что защита прав и свобод является обязанностью самоуправления. органов всех уровней власти, включая органы местного 19 Тем не менее, даже при отсутствии противоречий сохраняется проблема конкретизации полномочий государственных органов субъектов Федерации, в этой связи представляется вполне рациональным создание федеральных законов или нормативных правовых актов, которые непосредственно закрепили бы виды деятельности органов субъектов, обозначили её пределы, а также установили бы ответственность органов субъектов и их должностных лиц за нарушение своих обязанностей по защите прав и свобод. Также верным является утверждение Логвиновой И. В., что с точки зрения юридической техники текст 71 и 72 статей Конституции не вполне совершенен. 20 Данные статьи относят к предметам ведения Федерации и предметам совместного ведения не только сферы общественных отношений (федеративное устройство, внешняя политика и международные отношения, внешнеэкономические отношения и т.п.), но и конкретные властные полномочия (принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, принятие и изменение конституций и уставов субъектов РФ, установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями и Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л. В. Андриченко, С. А. Боголюбов, Н. С. Бондарь [и др.] ; под ред. В. Д. Зорькина. - 2-е изд., пересмотренное. – Москва: Норма, Инфра-М, 2011.- 1008 с. [Электронный ресурс] –СПС Консультант Плюс. URL: www.consultant.ru 20 Логвинова И.В. Содержание права на осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации: конституционноправовой аспект // Пробелы в российском законодательстве. 2016. № 8. С. 363-366. 19 16 т.д.); государственные функции (регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, защита семьи, материнства и детства, координация вопросов здравоохранения и т.д.); отрасли законодательства (гражданское законодательство, уголовное законодательство, административное законодательство и т.д.); объекты ведения (федеральная государственная собственность, федеральные энергетические системы и т.д.). Вместе с тем все это более частные вопросы, раскрывающие компетенцию и характер деятельности органов государственной власти в обозначаемых Конституцией предметах ведения − сферах общественных отношений. 21 Отсутствие единого подхода в формулировании предметов ведения в Конституции можно расценивать и как недостаток юридической техники, и как недостаток её содержания. 22 Одним из частных случаев таких недостатков Конституции России является использование разных терминов "общие вопросы" и "координация вопросов" применительно к сферам жизнедеятельности и управления одного и того же уровня и сферы регулирования.23 Вместе с тем ст. 72 Конституции, содержащая перечень предметов совместного ведения, имеет ряд недостатков, которыми, в частности, обусловлены некоторые проблемы законодательного регулирования в сфере совместного ведения. На сегодняшний день их корректировка возможна путём формирования законодательного механизма совместной реализации компетенции по предметам совместного ведения Федерацией и ее субъектами, а также дифференцированного разграничения полномочий по различным предметам совместного ведения. К тому же потребность в корректировке соотношения федеральных полномочий и полномочий Институты конституционного права / отв. ред. Л. В. Андриченко, А.Е. Постников). − М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2013 // СПС ГАРАНТ. URL: http://base.garant.ru/57736591/#ixzz4IFjL7IGx 22 Логвинова И.В. Осуществление международных и внешнеэкономических связей как элемент конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2016. № 6. С. 287-291. 23 Институты конституционного права / отв. ред. Л. В. Андриченко, А.Е. Постников // СПС ГАРАНТ. URL: http://base.garant.ru/57736591/#ixzz4IFjL7IGx 21 17 субъектов Федерации в сфере совместного ведения будет периодически возникать в связи с возникновением новых факторов общественной жизни. К более общей проблеме следует отнести тот факт, что Конституцией Российской Федерации конкретных исключительных полномочий и предметов ведения субъектов не закрепляется, что даёт субъектам своего рода самостоятельность, которая иногда приводит к различным сложностям. Многие из их исключительных полномочий и предметов ведения как бы скрыты в других, перечисленных Конституцией Российской Федерации, однако напрямую не упомянуты. Утверждение Л. В. Андриченко о том, что совершенствовать систему разграничения предметов ведения можно путём принятия соглашений между Федерацией и субъектами, так как этот способ на сегодняшний день не развит, за исключением отдельных органов исполнительной власти таких как: МЧС, МинЗдрав и др., является достаточно спорным. 24 Данный способ был эффективен в период с 1900-х годов по 2000-е, когда федеративные связи были неразвиты и необходимо было укрепить позиции Федерации на территории всей страны. Практика также показывает, что статьи 71, 72, 73, 76 Конституции Российской Федерации являются коллизионными, порождая неопределённость в их понимании, а также создавая трудности в законотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти субъектов. Так, в 2002 году Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан, обратилось в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании вышеперечисленных статей Конституции, ссылаясь на то, что будучи Республикой, Башкортостан обладает особым статусом, а значит является суверенным государством, которое может самостоятельно перечисленным в статье 73 принимать решения по вопросам, Конституции РФ. Тем не менее, Андриченко Л.В. Разграничение полномочий между органами власти различных территориальных уровней: проблемы централизации и децентрализации // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 4. С. 46-50. 24 18 Конституционный Суд РФ вынес определение об отказе в толковании статей. Более того, Конституционным Судом в определении было подчёркнуто то, что единственным носителем суверенитета в РФ является её многонациональный народ, соответственно Конституцией не предусматривается никакого иного государственного суверенитета кроме как суверенитет Российской Федерации. 25 В 1997 году Конституционным Судом РФ также было отказано в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Ярославской области о толковании пункта «т» ст. 71 и пункта «н» ч. 1 ст.71, а также части 2 ст. 76. Суть запроса заключалась в непонимании положений статей, а именно заявителю было необходимо выяснить имеют ли субъекты право осуществлять собственное регулирование государственной службы.26 Ещё одним вопросом, который представляется проблемным для субъектов Российской Федерации, является созданная единая система законодательства, а именно федеральная Конституция, которая имеет приоритет над всеми законодательными актами на территории нашего государства. Ни один закон, либо нормативный акт, включая уставы и конституции субъектов не могут противоречить федеральной Конституции, однако все-таки несоответствия наблюдаются. Так, например, Конституция Республики Татарстан в ст. 1 провозглашает Татарстан демократическим суверенным государством, подчёркивая то, что республика обладает всей полнотой законодательной, исполнительной и судебной власти. Безусловно, говорить о том, что какой-либо субъект на территории Российской См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2001 г. № 250-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации» // [электронный ресурс]. URL: http://www.ksrf.ru 26 См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 февраля 1997 г. № 4-О « Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Ярославской области о толковании пункта «т» статьи 71, пункта «н» части 1 статьи 72 и части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации» // [электронный ресурс]. URL: http://www.ksrf.ru 25 19 Федерации обладает суверенитетом нельзя, но все же подобные коллизии все ещё можно наблюдать в различных уставах и конституциях субъектов Российской Федерации. Положение о необходимости соответствия конституций и уставов субъектов устанавливается исключительно с целью создания условий, обеспечивающих функционирование Федерации как целостного единого государств, а также с целью сохранения единого экономического пространства, единых основ правового статуса личности, претворения основ конституционного строя в реальность. На уровне субъектов, к сожалению, тоже существуют проблемы, которые возникают в процессе принятия ими своих законов. К таким проблемам можно несогласованность отнести: внутри бессистемность, нормативно-правового противоречия массива и субъектов, неоправданные различия между актами разных субъектов Федерации, которые затрагивают права граждан, не смотря на то, что все они находятся на территории единого государства. Тем не менее, несмотря на все существующие проблемы, субъекты все же делают попытки для их предотвращения. Так, например, кодификация , а именно создание кодексов на уровне субъектов усиливает системный характер правотворчества. Однако, кодификация не всегда приводит к решению задач, так как практика показывает, что именно кодексы субъектов дублируют федеральное законодательство, более того наравне с кодексами принимаются законы субъектов, которые отодвигают кодексы на второй план, тем самым делая их неэффективными. Так как предметы совместного ведения все ещё остаются самым проблемным звеном, вполне разумным представляются пути разрешения данной проблемы, предложенные Авершиным В. В. По мнению автора, целесообразным будет исключить предметы совместного ведения, а вместо этого установить список исключительных предметов ведения и полномочий Федерации и её субъектов. Данный подход в первую очередь устранит 20 повторения полномочий федерации и её субъектов, которые содержатся в Конституции Российской Федерации, а также устранят все неясности касательно реального положения субъектов в стране. Но нужно не забывать, столь кардинальное изменение на Конституционном уровне на данном этапе, когда государство ещё не достигло полной политической стабильности, представится очень сложным.27 Не смотря на то, что институт заключения федеративного договора был введён с целью устранения противоречий между субъектами и центром, все же выдвижение данного института на первый план было бы не совсем рациональным. Причиной этому является то, что установление договорных отношений между органами власти центра и органами власти субъектов приводит к тому, что в следствии этого устанавливаются не обусловленные преимущества одних субъектов над другими, соответственно возникает вероятность нарушения прав граждан. 28 Непременно одной из причин возникновения проблем в сфере разграничения конституционного полномочий процесса является построения общая Российского незавершённость государства на федеративных началах. Эффективным кажется принятие законов, которые осуществили бы правовое регулирование меж-субъектных отношений, тем самым поспособствовав их оптимизации. Для обеспечения предсказуемости внутри-федеративного процесса и его развития, необходимо обеспечить верховенство закона, который в свою очередь, определил бы полномочия субъектов. Предсказуемость, в свою очередь, явится основой для возникновения единых правовых установок, которые укрепят правопорядок, единство и целостность всей страны. Поэтому договорное регулирование Авершин В.В. Совершенствование системы разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Известия Российской государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. 2007. № 41, том 8. С. 77-85. 28 Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18.04.2002 г. России надо быть сильной и конкурентоспособной. [электронный ресурс]. СПС Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru 27 21 должно быть лишь дополнением к закону, более того договоры не должны каким-либо образом определять статус субъектов, ограничивать конституционные права граждан. Также внимание следует уделить сложнопостроенным субъектам. Их ликвидация стала бы основой для лучшего управления территориями, сокращению расходов на содержание бюрократического аппарата. В последствии данного укрупнения, вопросы разграничения полномочий и предметов ведения между Федерацией и её субъектами решались бы гораздо эффективнее. Не смотря на то, что многие авторы считают перечень полномочий и предметов ведения субъектов слишком узким, делая акцент на «остаточном принципе» их распределения, нужно понимать, что Российская Федерация является единым, неделимым государством, поэтому чтобы сохранить эту целостность, Федерации просто необходимо принять основополагающие полномочия и предметы ведения на себя. Важно достигнуть компромисса между субъектами и центром, при этом Федерация должна учитывать специфику каждого отдельного субъекта. Думается, что данный компромисс может быть достигнут исключительных лишь полномочий, путём предоставления которые базируются субъектам на их основах, устанавливаемых Федерацией и безусловно на Конституции Российской Федерации. 22 Глава 2 Разграничение полномочий и предметов ведения между федерацией и субъектами: зарубежный опыт. §2.1 Модели разграничения предметов ведения и полномочий в зарубежных странах. На сегодняшний день процесс федерализации получает все большее распространение среди зарубежных стран. Г. Т. Сардарян рассматривает данный процесс, как переход государства от унитарной, либо сложноунитарной формы политико-территориального устройства, к федеративной, который реализуется путём принятия конституционного законодательства, устанавливающего государства, их статус территориальных взаимоотношения с образований федеральной в властью, составе форму федерального парламентского представительства регионов.29 В этой связи, стоит отметить, что федеративное устройство является способом государственно-территориальной организации, который предполагает существование единого государства, включающим в себя отдельные составляющие, именуемые субъектами. Однако в состав некоторых государств наряду с субъектами могут входить и не субъекты, а именно: федеральные территории, федеральные округа, федеральные владения и т.д. Причём, правовой статус не субъектов не совпадает с правовым статусом субъектов. Большинство самых стабильных стран современного мира выбрали именно федеративное устройство в качестве способа государственнотерриториальной организации, тем самым распределив на законодательном Сардарян Г.Т. Регионализация и федерализация в контексте трансформации форм политико-территориального устройства государств. // Политика и Общество. 2014. № 6. – С. 668-674. [электронный ресурс]. DOI: 10.7256/1812-8696.2014.6.12359 29 23 уровне полномочия и предметы ведения между центром и его составными частями. Государственная власть в федеративных государствах, как правило, делится на два и более уровней, где полномочия тех или иных органов государственной власти закрепляются на конституционном уровне, либо в договоре между федерацией и субъектом. Нельзя говорить о моделях современного федерализма в отрыве от типологий федеративного государства, ведь на основе этих двух критериев и создаются государства, которые в последствии именуются федерациями. Типология зависит от того по какому признаку создаётся федерация, а именно она может создаваться по территориальному признаку, по национальному, либо по смешанному (национально-территориальный). Отличительной характеристикой территориальной федерации является то, что государственный суверенитет сильно ограничивает суверенитет субъектов. Однако сразу стоит отметить, что субъекты не являются отдельными государствами, включёнными в состав федерации, и объясняется это тем, что в международные отношения они вступать отдельно от федеральных органов государственной власти не могут, за исключением случаев, предусмотренных законодательством той или иной страны. Полномочия и Конституцией. предметы ведения, как правило, устанавливаются Иногда законодательством территориальных федераций может запрещаться выход субъекта из состава государства без согласия федерации, либо остальных субъектов. Что касается вооружённых сил, так в территориальной федерации они едины, то есть исключается возможность наличия отдельных вооружённых сил субъектов, а глава государства является верховным главнокомандующим. Наглядным примером территориальной федерации является ФРГ. Существуют также и федерации созданные по национальному признаку. Их особенностями является то, что субъекты в таких государствах являются национальными государствами, либо национально24 государственные образования, добровольной основе, высшие строятся подобные федерации на государственные органы национальной федерации формируются из представителей субъектов. В национальных федерациях главной особенностью является то, что вся политика государства направлена на решение проблем каждой отдельной нации, народности, проживающей в рамках государства. Более того, в подобного рода федерациях существует право наций на самоопределение, что предполагает право субъекта выйти из состава государства, причём без получения согласия остальных субъектов. 30 Говоря о федеративном устройстве, а также о разграничении полномочий и предметов ведения, необходимо отметить, на какой концепции они построены, а также где эта концепция впервые появилась. Федерализм зародился в США, целью его являлось разделение полномочий между центром и его частями и он носил дуалистический характер. Главной идеей дуалистического федерализма является такое распределение полномочий, которое сохраняет самостоятельный статус, организационную независимость за обоими уровнями государственной власти. То есть, в соответствии с данной концепцией действует двойственный суверенитет, который делает субъекты независимыми от Федерации. Ещё одной формой федерализма является кооперативный федерализм. В государствах с данным видом государственно-территориального устройства полномочия распределены по всем уровням государственной власти, причём выделяется и сфера совместного ведения, где между центром и субъектами субсидиарно распределена ответственность. Более того государственная воля в таких федерациях всегда согласуется с субъектами, то есть решения вопросов Рассолов М.М. Теория государства и права: учебник. – 2-е изд. [перераб . и доп].М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2015. С. 90 – 95. 30 25 разделения государственной власти и ответственности в текущем законодательстве решаются совместно.31 В свою очередь профессор Енгибарян Р. В. выделяет модели федеративного устройства распределяет полномочия в зависимости от того, как законодатель и предметы ведения на всех уровнях государственной власти. Автор выделяет: исключительную федеральную компетенцию, исключительную компетенцию субъектов, конкурирующую компетенцию федерации и её субъектов, а также остаточную компетенцию. Соответственно в зависимости от вышеназванных сфер компетенций выделяются 4 модели разграничения предметов ведения и полномочий. К первой модели относится США, Австралия и Швейцария, где устанавливается исключительная компетенция федерации, а полномочия субъектов распределяются по остаточному принципу. Тут же стоит отметить, что Конституцией Швейцарии устанавливается суверенитет кантонов, так как Союзная Конституция не ограничивает его. 32 Ко второй модели автор относит ФРГ, где Федеральное право имеет преимущества над правом земель, а также у Федерации есть право вмешиваться в компетенции земель. 33 К третей модели относится Индийская Республика, которая именуется Союзом, состоящим из различных групп штатов, различных по своему правовому статусу. Другими словами, на территории Индии существуют Союзные территории, а также отдельные штаты, число которых достигает 26. К четвертой модели относится Австрия. Федеральным конституционным законом предусматривается общая компетенция земель, а также наряду с этим устанавливаются несколько вариантов распределения Маликов М.Ф. Современные проблемы конституционного права Российской Федерации: курс лекций для студентов всех форм обучения (2 изд). Уфа – 2011. С. 141143. 32 Конституция Швейцарской Конфедерации от 18 апреля 1999 г. [электронный ресурс]: http://worldconstitutions.ru 33 Основной Закон для Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. (с изменениями и дополнениями до 20 октября 1997 г.) // [ электронный ресурс]. URL: http://worldconstitutions.ru 31 26 полномочий и предметов ведения между Федерацией и землями. Первый вариант: законодательная и исполнительная деятельность отнесена к компетенции Федерации. То есть Федерацией разрешаются вопросы конституционной юрисдикции, внешних сношений, а также денежного обращения. Второй вариант предусматривает отнесение законодательной деятельности к ведению федерации, а исполнительной к ведению земель. Третьим вариантом предусматривается установление федерацией общих принципов законодательства, а земли в свою очередь издавать лишь конкретизирующие исполнительную деятельность. законы, а также уполномочены осуществлять В соответствии с четвертым вариантом, законодательная и исполнительная власть сосредоточена в руках земель.34 Кроме того, многие авторы, например Чиркин В.Е. выделяет такие виды федераций как: договорная и конституционная, где устройство государства может закрепляться либо на конституционном уровне, либо путём заключения договора между тем или иным субъектов и федерацией. К конституционным относится США, Канада и пр., а к договорным : Швейцария, ОАЭ. Также автором отмечается так называемая «идеальная федерация», где субъекты государства абсолютно однородны и равны по статусу, однако, стоит заметить, что на сегодняшний день с юридической точки зрения абсолютно симметричных федераций не существует. Самый распространённой классификацией федераций, соответственно и разграничения полномочий является деление на симметричные и ассиметричные федерации. Симметрия предполагает установление равноправного конституционного статуса для всех субъектов, а также одинаковый набор властных полномочий. Асимметрия в свою очередь, устанавливает различный конституционный статус, в зависимости от какихлибо экономических или географических условий. 35 Да данный момент, как Енгибарян Р.В. Сравнительное конституционное право: учебник- учебное изд.- М.: ЮРИСТЪ. 2005. C. 223-230. 35 там же. 34 27 отмечалось выше, абсолютно симметричных федераций не существует, в каждой федерации присутствуют элементы асимметрии, так как без этого невозможно эффективного построения государства. Примерами симметричных федераций с элементами асимметричности являются: США, Германия, Австрия. Особо ярким примером асимметричной федерации является Индия.36 Подходы к симметричному и асимметричному распределению полномочий и предметов ведения в федеративных государствах, авторами расценивается по-разному. Так, Ч.Д. Тарлтон, приводя в пример США и Австралию, где первоначально за субъектами на конституционном уровне закреплялся равный правовой статус, равные права и полномочия, говорит о необходимости учёта регионального разнообразия, а также связей, через которые субъекты взаимодействуют с федерацией и иными субъектами федерации. 37 В этой связи автор приходит к выводу, что симметрия может стать причиной многочисленных конфликтов внутри страны, поэтому во избежание подобных ситуаций, субъектам необходимо представить различную степень автономии, а также различный набор властных полномочий. 38 Д. Элейзер также придерживается точки зрения того, что элементы асимметрии являются основой для эффективного взаимодействия центра и его частей. По мнению автора, США является отличным примером симметричной федерации с элементами асимметрии, где центру успешно удаётся взаимодействовать со штатами, а также обеспечивать подобное взаимодействие между штатами. Так в США существует более 60 образований, 50 из которых являются симметричными штатами, 2 союза , 3 Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ // Государство и право. – М.1994. - № 8/9.– С. 150-158. 37 Конституция Соединённых Штатов Америки от 17 сентября 1787 г. // [электронный ресурс]. URL: http://worldconstitutions.ru 38 Tarlton Ch.D. Symmetry and Asymmetry as elements of Federalism: A theoretical Speculation // Journal of Politics. 1965. Vol. 27. PP. 861-867. [internet resource]. URL: http://www.jstor.org 36 28 ассоциированных государства, 3 самоуправляемые территории, 3 не включённые территории, а также более 100 индейских племён. В Конгрессе названные территории не представлены, а также каждый выстраивает связи с центром разным способом. 39 Однако и у модели федерализма, представленного в США, имеются свои минусы. Во-первых, система разграничения полномочий и предметов ведения, существующая в США, приводит к неравенству субъектов, соответственно данное неравенство возникает среди простых граждан. Например, штат Луизиана обладает гораздо большими полномочиями и правами, чем другие штаты. Во-вторых, разные установки для штатов, приводят к тому, что одни штаты платят больше налогов, чем другие, более того для штатов устанавливаются разные программы по здравоохранению и социальному обеспечению. Также что ни мало важно, в отдельных штатах устанавливаются различные виды наказаний за совершения преступления, то есть за одно и то же преступление разные люди получают разные виды наказаний, какие-то штаты не предусматривают смертную казнь в качестве высшей меры наказания, а некоторые широко используют данный вид санкции.40 Некоторые авторы делят асимметричные федерации на подвиды. К ним относится финансовая, административная, конституционная и политическая асимметрия. Так, административная асимметрия предполагает разные установки для каждого субъекта в отношении заработных плат, приёма персонала и тд. Что касается финансовой асимметрии, так она заключается в том, что федерация выделяет различным субъектам разные расходы, а также налоги. Политическая асимметрия возникает в зависимости от культурных, экономических, социальных и политических различий субъектов. Также немало важную роль для политической асимметрии играет численность населения. Конституционная асимметрия имеет место быть в случае, когда 39 Elazar D.J. Federal Systems of the World: A handbook of federal, confederal and autonomy agreement Harlow. 1994. P. 275. 40 Ryan Wiseman. Advantages and Disadvantages of Federalism // [internet resource]. URL: http://www.bloomp.net/articles/benefits_federalism.htm 29 конституцией государства устанавливается различное правовое положение субъектов. 41 Примером конституционной асимметрии является Россия, где субъекты делятся на различные виды и соответственно имеют различный правовой статус, некоторые из них имеют более широкий круг полномочий. Более того в состав субъектов могут также входить и другие субъекты, например, области в составе городов федерального значения. В контексте асимметричного и симметричного распределения полномочий и предметов ведения, хотелось бы привести примеры государств, которые отражают сущность подобной асимметрии и симметрии. Республика Индия, на наш взгляд, является самым ярким примером асимметричной федерации. Конституция Индии от 26 ноября 1949 г., являясь самой длиной в мире, предусматривает деление государственных органов по ветвям власти, а также распределение предметов ведения и полномочий. Индийские штаты не обладают суверенитетом, а сама федерация имеет централизованный характер. Штаты создают свои органы такие как: выборная легислатура, которая выполняет законодательные функции, формируемое партией большинства в местном парламенте правительство, а также высокий суд штата, который формируется Президентом страны. У индийских штатов своих собственных конституций не имеется, исключением являются штат-Джамму и Кашмир. Функцию по конституционному контролю осуществляет в первую очередь Верховный Суд Индии, а также суды штатов. 42 Схожим с Российской Федерацией является то, что штаты не имеют права выхода из федерации, а также факт того, что штаты имеют право на создание собственного законодательства, также как и субъекты Российской Федерации имеют право на наличие собственной Конституции, а также 41 Watts R.L. Comparing federal systems in 1990s // Political Science and International Studies: Political Science: Federalism studies. Third edition.1999. P. 57. 42 Конституции зарубежных государств. Конституция Республики Индия от 26 октября 1949 г.: Учебное пособие. Сост. проф. В.В.Маклаков. - 4-е изд., перераб., и доп. М.: Волтерс Клувер. 2003. C. 21. 30 создание иных нормативных правовых актов, которые не противоречат федеральной Конституции. В целом штаты в Индии можно разделить на три группы: первая группа - штаты, имеющие наибольшие права, а также теДжамму и Кашмир, а также штат Сикким, вторую группу составляют штаты, имеющие обычное правовое положение, они составляют большинство, в третью группу входят мелкие штаты, права которых с одной стороны сильно ограничены, а с другой расширены. Так например, некоторые штаты имеют право отступать от федеральных законов, которые затрагивают местные вопросы. Стоит отметить, что Джамму и Кашмир имеет своё собственное гражданство и конституционный закон. Штат Сикким, будучи субъектом с особым статусом, оказывает влияние на Индийский Парламент, давая или не давая согласие на принятие тех или иных законов. Более мелкие штаты, такие как Мегхалая и Нагаленд сильно ограничены в правах центральной властью. 43 Мауро Мацца, на примере Индии, показывает другие модели разграничения предметов ведения и полномочий. Индийский Парламент по собственному распоряжению может создавать штаты, а также менять их названия. С этой точки зрения появляются характеристики унитарной и автономной системы, то есть отличные от характеристик федеративного государства. В этой связи автор, именует индийский федерализм «квазифедерализмом». 44 Называя Индию квазифедеративным или унитарнофедеративным государством, автор ссылается на то, что Конституция Индии определяет полномочия Федерации по «остаточному принципу», а полномочия и предметы ведения штатов, наоборот, чётко определены. Колябин А.Ю. Конституционное право зарубежных стран: учебник –М.: Студенческая наука. 2012. C. 240-245. 44 Конституции зарубежных государств. Конституция Республики Индия от 26 октября 1949 г.: Учебное пособие. Сост. проф. В.В.Маклаков. - 4-е изд., перераб., и доп. М.: Волтерс Клувер, 2003. C. 21. 43 31 Непременно, есть основания предполагать, что подобная установка создана в пользу центральной власти. 45 Возвращаясь к теме симметричности и асимметричности, стоит отметить, что только лишь в условиях частичной асимметричности возможен учёт интересов субъектов федерации, а это в свою очередь способствует укреплению основ конституционного строя, а также становится основой для построения нормальных федеративных отношений. Так, по мнению В. Е. Чиркина, только лишь асимметрия может опираться на объективно существующие социально-экономические, исторические, национальные, географические и иные условия.46 А. Хайнеманн-Грудер считает Российскую Федерацию правильно построенной федерацией, так как именно асимметрия на законодательном уровне, которая существует в России, ввела главнейшие элементы разграничения полномочий и предметов ведения между федерацией и субъектами, а также создала предпосылки для создания федеральной общности ценностей. 47 Ч. Д. Тарлтон, не смотря на названные преимущества асимметрии, утверждает, что именно асимметрия в распределении предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами может стать причиной возникновения конфликтов и противостояний, а также основой для обеспечения ресурсов и рычагов влияния для националистических элит. Поэтому, по мнению автора, лишь равное, симметричное распределение полномочий между субъектами является способом предотвращения конфликтов, а также достижения гармонии.48 45 Mauro Mazza. Some Observations on Indian Federalism in Comparative Perspective// Journal Beijing Law Review. 2015. P. 23-27 // [internet resource]. URL: http://www.scirp.org/journal/blr/ 46 Давыдов Д.В. Симметрия и асимметрия в устройстве федеративного государства // Журнал Регионология. 2010. № 3 // [Электронный ресурс]. URL: http://regionsar.ru 47 Heifiemann-Gruder A. Taming the Beast: Asymmetry, Federal Integration and Heterogenerous State in Russia. Berlin. 1998. P. 6. 48 Tarlton Ch.D. Symmetry and Asymmetry as elements of Federalism: A theoretical Speculation // Journal of Politics. 1965. № 27. P. 872. 874. 32 В. А. Колосов и Н. С. Мироненко делят модели федераций и модели разграничения полномочий, исходя из иных оснований. Авторы исходят из географического принципа. западноевропейская, Соответственно североамериканская выделяется и 3 модели: латиноамериканская. К Западноевропейской модели авторы относят: Австрию, ФРГ, Бельгию, Швейцарию и др. К их общим признакам относится, во-первых то, что они являются демократическими государствами, во-вторых, обладают высоким уровнем независимости, в третьих, их субъекты в государствах с подобной моделью федерализма существует устойчивое соотношение между политической и этнической идентичностью. Североамериканская модель включает в себя США, Канаду, Австралию. Характеризуется данный тип высоким уровнем децентрализации, а также низким уровнем учёта социальных, культурных особенностей того или иного субъекта, при установлении отношений между центром и частями. К латиноамериканской модели авторы относят: Мексику, Аргентину, Бразилию и другие латиноамериканские страны. Федерализм в этих государствах сочетает в себе централизацию и децентрализацию. Например, Бразильский федерализм в отличие от Канадского и федерализма США, где федерализм был методом объединения штатов и провинций, которые когдато были автономными политическими образованиями, в Бразилии федерализм является методом разделения того, что всегда было унитарным.49 На данный момент в Бразилии сильно расширяется спектр предметов ведения и полномочий штатов. Конституция устанавливает автономность не только штатов, но и муниципий, тем самым ограничивая возможность вмешательства Федерации в дела штатов. В свою очередь, штаты не имеют права вступать в международные отношения, данное полномочие Федерация Колосов В.А., Н.С. Мироненко. Геополитика и Политическая география: учебникМ.: Аспект Пресс. 2001. C. 479. 49 33 приняла на себя. Также на Федерацию возложены полномочия по вопросам войны и мира, национальной безопасности и обороны, денежно-кредитная политика, распределение ресурсов и координация внутренней и внешней политики. 50 В отличие от Российской Федерации, где субъекты имеют права выступать субъектами международных отношений по экономическим вопросам, в Бразилии даже вопросы торговли решаются от имени Федерации. 51 Колосов В. А. и Н. С. Мироненко также выделяют такие модели федераций, как: Островной, Афро-азиатский и Нигерийский. К островному авторы относят: Федеративные штаты Микронезии, Коморские острова и др. Все они характеризуются слабым уровнем интеграции а также асимметричностью в распределении полномочий. Афро-азиатский включает в себя Малайзию, Индию, ОАЭ и др. Общей чертой данных федераций является высокий уровень централизации, а также способ создания «сверху». Но также стоит отметить, что все они были созданы с учётом традиций, уровня культурного развития населения. В Нигерийскую модель помимо Нигерии входят также Пакистан, Эфиопия и Мьянма. Они также характеризуются высоким уровнем централизации, а также особенностью является то, что они построены на неустойчивых авторитарных режимах, что в принципе по определению сильно ограничивает полномочия субъектов. 52 Исследователями выделяется большое число моделей разграничения предметов ведения и полномочий. Кто-то при определении модели, отталкивается о того, каким образом на законодательном уровне закреплены полномочия федерации и субъектов, кто-то исходит от территориального признака, а кто-то за основу берет симметричность и асимметричность Конституция Бразилии от 5 октября 1988 г. // [электронный ресурс].URL: Конституция Республики Ирак от 15 октября 2005 г. // [электронный ресурс]. URL: http://worldconstitutions.ru 51 Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право: учебник –М.: Юристъ, 2000. C. 230-231. 52 Колосов В.А., Н.С. Мироненко. Геополитика и Политическая география: учебникМ.: Аспект Пресс. 2001. C. 479. 50 34 распределения предметов ведения. Однако стоит отметить, что к какой бы модели государство не относилось, в системе разграничения предметов ведения и полномочий все равно будет присутствовать присущий всем федерациям признак – асимметрия. В свою очередь, асимметрия может быть абсолютной, а также относительной. Именно абсолютная асимметрия, на наш взгляд, становится почвой для возникновения конфликтов, нарушения прав в едином государстве. Подобная асимметрия может привести к неэффективности государственной власти, тем самым ослабив страну не только внутри, но и на международной арене. Именно симметричные федерации с элементами асимметрии представляются самыми эффективными моделями разграничения предметов ведения и полномочий. Лишь при подобном подходе возможен учёт экономических, культурных, социальных различий субъектов государства, что в свою очередь помогает избежать недопонимания в едином государстве, которое может привести к неблагоприятным для страны последствиям. §2.2. Практика разграничения полномочий и предметов ведения в ФРГ. Система разграничения полномочий и предметов ведения в ФРГ устанавливается Основным законом ФРГ от 23 мая 1949 г. Германия имеет прочные традиции регионального управления, начиная с основания Германской империи в 1871 году. После объединения двух германских государств в состав ФРГ входят 16 земель, являющихся её субъектами, в том числе три города: Берлин, Гамбург, Бремен. Крупнейшим субъектом является Бавария. На территории Земель имеются свои правительства. Большинство земель имеют однопалатные законодательные органы, члены которых избираются прямым голосованием. Высшие представительные органы в землях именуются земельными парламентами или ландтагами. Однако в 35 таких субъектах как: Бремен и Гамбург этот же орган называется городским собранием, а в Берлине – палатой депутатов.53 Основной закон правительством и разделяет землями, в полномочия соответствии между с общим федеральным принципом, регулирующим отношения, сформулированные в статье 30: «Осуществление государственных принадлежит полномочий землям, и выполнение поскольку государственных настоящий Основной задач закон не устанавливает или не допуска иного регулирования.». Таким образом, федеральное правительство может осуществлять полномочия только в тех областях, которые указаны в Основном законе. Федеральному правительству отводится более значительная роль в области законодательства, а на парламенты земель в большей степени отводится роль в административной сфере. Тот факт, что основное число государственных служащих нанимаются парламентами земель, ежели федеральными и местными, в совокупности, иллюстрирует их центральную административную функцию. Основной закон разделяет законодательные обязанности федерального правительства на исключительные полномочия (статьи 71 и 73), конкурирующие полномочия (статьи 72, 74 и 74a) и рамочные полномочия (статья 75). Исключительная законодательная юрисдикция федерального правительства распространяется на оборону, иностранные дела, иммиграцию, транспорт, связь и валютную политику. Федеральные и земельные правительства имеют совместные полномочия в нескольких областях, включая гражданское право, вопросы беженства и выселения, общественное благосостояние, управление земельными ресурсами, защиту потребителей, общественное здравоохранение и сбор статистики естественного движения населения (данные о рождаемости, смертности и браках). В таких областях, как средства массовой информации, охрана Калябин А.Ю. Конституционное право Зарубежных стран: учебник. М.: Студенческая наука. 2001. C-1004. 53 36 природы, региональное планирование и нормативные положения в области государственной службы, рамочное законодательство ограничивает роль федерального правительства в предоставлении общих руководящих принципов политики. Области совместной компетенции земли и федеральное правительство были расширены поправкой к Основному закону в 1969 году (статьи 91a и 91b), в которой содержится призыв к совместным действиям в областях, имеющих широкий общественный резонанс, таких как высшее образование, региональное экономическое развитие, а также в области сельского хозяйства. Все области политики, не отнесённые к федеральной юрисдикции, находятся в законодательной компетенции Земли. Эти области включают в себя образование, правоохранительную деятельность, радио и телерегулирование, церковные дела и культурные мероприятия. Также за землями сохраняются значительные полномочия в области налогообложения, так как большинство федеральных налогов взимаются должностными лицами земель. Земельные правительства также осуществляют власть на национальном уровне через Бундесрат, который состоит из представителей, назначаемых правительствами земель. Таким образом, земли влияют на федеральный законодательный процесс. Половина членов Федерального собрания, который избирает федерального президента, являются государственными служащими Земли. Более того правительства земель принимают участие в отборе судей для федеральных судов.54 Германский федерализм представляет собой достаточно успешно построенную систему. Тут стоит обратить внимание, что построение данной системы до конституционной реформы федерализма сильно отличался от того, который существует на сегодняшний день. До реформы влияние Конституция Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. // [электронный ресурс]. URL: http://worldconstitutions.ru 54 37 Бундесрата на Федерацию было гораздо сильнее. Федерация не могла принять никакой закон, затрагивающий интересы земель, без согласия Бундесрата. Это, безусловно, сильно тормозило процесс принятия важных для страны законов. Поэтому конституционная реформа германского федерализма, которую начали проводить с принятия Закона о реформе федерализма от 1 сентября 2006 года, была направлена на совершенствование порядка разграничения законодательной компетенции между Федерацией и землями, а также снижение количества случаев, где было необходимо получение согласия Бундесрата. Данная реформа оказала на германский федерализм огромное влияние. Процесс законотворчества в стране стал гораздо прозрачнее и быстрее. А самым главным явилось то, что система разграничения предметов ведения и полномочий стала функционировать как принцип разделения властей. Законодательная власть сосредотачивалась в руках у Федерации, в то время как само исполнение федеральных и собственных законов возлагалось на земли, чему свидетельствует ст. 30 Основного закона ФРГ. земель исключительным полномочием по Наделение выполнению государственных задач образует некую «презумпцию компетенции земель», которая является доказательством того, что Германия является децентрализованной федерацией. Однако стоит подчеркнуть, что в международных отношениях, данная презумпция не распространяется на земли, лишь Федерация имеет право выступать субъектом в международных отношениях, исключением является право земель заключать договоры с иностранными государствами в рамках их исключительной компетенции. Германская федерация могла бы стать примером для других мировых федераций, именно потому что, нам представляется крайне правильным предоставление законодательной власти 38 Федерации, а исполнительной землям. Именно при подобном подходе удаётся достичь децентрализации и равновесия в государстве. 55 Однако и в ФРГ имеются свои проблемы. Так, например, в результате упразднения «рамочного» законодательства, предусмотренного Основным законом, теперь существуют лишь исключительная компетенция земель и Федерации, а также конкурирующая компетенция. В этой связи, в 2006 ст. 72 Основного Закона была дополнена новым положением, в соответствии с которым земли ФРГ по некоторым аспектам принимать законы, которые отклоняются от федеральных. К. Штарк, высказываясь по этому поводу, говорит, что в процессе интерпретации абз. 3 ст. 72 и абз. 1 ст. 84 возникнут практические трудности и проблемы. Соответственно, автор говорит о том, что из-за подобного отклонения в будущем возникнут трудности, и гражданам будет крайне сложно определится на какие законы следовало бы ориентироваться- на федеральные или земельные. 56 Другой автор – Вольтер Рудольф уделяет внимание другой проблеме. Самым уязвимым моментом, по-мнению автора, является отсутствие в законодательстве прямого положения, регулирующего заключение землями договоров с иностранными государствами. С точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий, возникает вопрос, могут ли земли от своего имени заключать договоры с иностранными государствами, ведь Основным Законом, заключение договоров затрагивающих интересы Федерации является исключительной компетенцией самой Федерации. То есть существует проблема интерпретации положения Закона, которое требует пояснения.57 Геймбух Н.Г. Основные черты конституционной модели современного Германского федерализма. Вестник Томского государственного университета. Право. 2015. № 1(15). C-57-60. 56 Starck Ch. Foderalismus reform in Deutschland// Juristen Zeitung. Tubingen: Mohr Siebeck, 2006. Pp. 930-940. 57 Walter Rudolf. Present Problems of German Federalism// The Indian Journal of Political science. 1969. №4. C. 331-342. 55 39 Сегодня перед германским федерализмом также стоят и другие проблемы. Во-первых, это сильный и растущий спор между немецким ландтагом и их нынешними механизмами бюджетного федерализма. По сути, более богатые земли прилагают все усилия для менее горизонтального перераспределения налоговых поступлений от экономических богатых к бедным землям , а также прилагают усилия для децентрализации финансовой сферы. Споры о финансовом федерализме являются чертой послевоенного германского федерализма и, следовательно, в каком-то смысле не являются чем-то новым. Однако, нынешний спор представляется гораздо более серьёзным, так как никогда ещё не существовало столь огромного дисбаланса в финансовом состоянии различных земель ФРГ. Более богатые земли стремятся к большей автономии в решении проблем мировой экономики. То есть, можно сказать, что богатые земли склоняются к переходу от традиционного «кооперативного федерализма» к «конкурентному федерализму», аналогичному американскому. Также не малоизвестным фактом является то, что вся внутренняя политика Германии направлена на евроинтеграцию, в связи с чем она во многом теряет свою законодательную и политическую автономию, будучи частью Европейского Союза. Поэтому на сегодняшний день мы можем наблюдать расширение законодательства и политики ЕС внутри ФРГ, а это значит, что отдельные права земель могут ущемляются.58 Не смотря на то, что на сегодняшний день существует около 26 федераций в мире, тем не менее авторы предлагают большое количество моделей разграничения полномочий и предметов ведения. В каждой из федераций существует проблема асимметричного компетенций. Однако, на этот счёт мнение авторов распределения расходится. Кто-то считает, что асимметрия является обязательным условием эффективного распределения компетенций между центром и частями, так как именно она 58 Deeg Richard. Contemporary Challenges to German Federalism: From the European Union to the Global Economy// Law and Policy in International Business. 2001. № 1. P. 30-34. 40 учитывает культурные, социальные, экономические особенности того или иного субъекта. Другие же считают, что для сохранения гармонии предотвращения неравенства необходимо достичь состояния и полной симметрии. Самым ярким примером асимметричной федерации является Индия. Одни штаты сильно ущемлены властью федерации, тогда как другие, с особым статусом, имеют практически такой же спектр полномочий, что и сама федерация. Также в современных моделях разграничения предметов ведения и полномочий авторы выделяют проблему централизации и децентрализации власти. Кто-то говорит о преимуществах централизации, аргументируя это тем что сохранить целостность и единство государства, возможно лишь, сосредоточив власть в руках Федерации. В противовес, другие авторы, приводя успешную модель федерализма в ФРГ, говорят о плюсах децентрализации. Именно в ФРГ законодательная власть находится в ведении федерации, а исполнительная в руках земель. Соответственно, центр устанавливает основу для дальнейшего функционирования частей. Российская модель федерализма и модель ФРГ, на наш взгляд представляются самыми успешными. В Российской Федерации федерация построена по смешанному принципу, то есть учитываются все культурные, социальные, экономические, религиозные и этнические особенности отдельных субъектов. Однако с юридической точки зрения, существует и пробел в законодательстве, а именно исключительная компетенция субъектов федерации. Предметы совместного остаются самым проблемным моментом в системе распределения предметов ведения и полномочий. Поэтому, вполне разумным представляется последовать опыту ФРГ, где субъекты имеют собственную компетенцию, посредством которой децентрализуется власть, соответственно и предотвращается возникновение коллизий и конфликтов, основанных на нарушении прав жителей различных субъектов. 41 ЗАКЛЮЧЕНИЕ Механизм разграничения предметов ведения и полномочий является признаком того, что на сегодняшний день в государстве существует устойчивый механизм обеспечения конституционного единства государственной власти. единое экономическое и правовое пространство на территории всей страны. Однако на сегодняшний день существуют проблемы, препятствующие достижению вышеназванных критериев. Проведённое исследование позволило автору прийти к следующим выводам: 1) Проблема распределения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации заключается в том, что тенденция к централизации все больше проявляет себя. Данная тенденция выражается в том, что происходит неуклонное сужение сферы собственного правого регулирования субъектов Российской Федерации за счёт расширения практики вторжения в неё федерального законодателя. Данная тенденция проявляется в использовании принципа де-концентрации полномочий, который в свою очередь приводит к созданию огромного количества территориальных органов федеральных органов исполнительной власти непосредственно на территории субъектов Российской Федерации. Но это не единственное проявление централизации, другое проявление выражается во взаимодействии органов исполнительной власти по вертикали, строящихся прежде всего на началах субординации и координации при реализации полномочий. 2) Второй проблемой является то, что существует большое количество сфер, которые все ещё остаются проблемными в контексте разграничения полномочий и предметов ведения между центральной властью и властью субъектов. Например, сфера экологии и миграционная сфера остаются все ещё не регулируются на законодательном уровне. 42 Третьей проблемой является то, что все ещё отсутствует 3) законодательная конкретизация полномочий государственных органов субъектов Федерации. Также существует недостаток юридической техники, который 4) заключается в отсутствии единого подхода в формулировании предметов ведения в Конституции Российской Федерации. Одной из причин возникновения проблем в сфере разграничения полномочий является общая незавершённость конституционного процесса построения Российского государства на федеративных началах. Эффективным кажется принятие законов, которые осуществили бы правовое регулирование меж-субъектных отношений, тем самым поспособствовав их оптимизации. Для обеспечения предсказуемости внутри-федеративного процесса и его развития, необходимо обеспечить верховенство закона, который в свою очередь, определил бы полномочия субъектов. Предсказуемость, в свою очередь, явится основой для возникновения единых правовых установок, которые укрепят правопорядок, единство и целостность всей страны. На сегодняшний день насчитывается более 26 федераций по всему миру. В связи с этим выделяют различные модели разграничения предметов ведения и полномочий. По каждой модели выделяется своя проблема. Однако едиными для всех проблемами остаются: 1) централизация, децентрализация; 2) симметричность, асимметричность. Самым ярким примером асимметричной федерации является Индия. Проблема централизации и децентрализации власти в федеративных государствах рассматривается в двух аспектах. Кто-то из исследователей говорит о преимуществах централизации, аргументируя это тем что сохранить целостность и единство государства, возможно лишь, сосредоточив власть в руках Федерации. В противовес, другие авторы, приводя успешную модель федерализма в ФРГ, говорят о плюсах 43 децентрализации. Именно в ФРГ законодательная власть находится в ведении федерации, а исполнительная в руках земель. Соответственно, центр устанавливает основу для дальнейшего функционирования частей. В Российской Федерации федерация построена по смешанному принципу, то есть учитываются все культурные, социальные, экономические, религиозные и этнические особенности отдельных субъектов. Однако с юридической точки зрения, существует и пробел в законодательстве, а именно исключительная компетенция субъектов федерации. Предметы совместного остаются самым проблемным моментом в системе распределения предметов ведения и полномочий. Поэтому, вполне разумным представляется последовать опыту ФРГ, где субъекты имеют собственную компетенцию, посредством которой децентрализуется власть, соответственно и предотвращается возникновение коллизий и конфликтов. На основе проведённого исследования также предлагаем продолжить совершенствование Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184 « Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части конкретизации разграничения конкретных полномочий в сфере совместного ведения, в частности, налоговых (перераспределение части налоговых поступлений в пользу субъектов Российской Федерации, уточнения полномочий в сфере регулирования и защиты прав и свобод граждан, а также миграции и экологии. Кроме того, предлагаем принять единый федеральный закон, который бы систематизировал нормы о правовых гарантиях малочисленным народам. 44 Список использованных источников и литературы Нормативные правовые акты: 1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. — 25 декабря 1993 г. — № 237. 2. Венская декларация и Программа действий от 25 июня 1993 год. Принята на Всемирной конференции по правам человека, Вена, // [электронный ресурс]. URL: http://www.un.org.ru 3. Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Co-operation among States in accordance with the Charter of the United Nation. Adopted on a Report from the Sixth Committee (A/8082). 24 October 1970 // [internet resource] URL: http://www.un-documents.net 4. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 28.03.2017) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. – 19.10.1999 г. – № 206. 5. Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»// Собрание Законодательства Российской Федерации. 199 №18 – Ст. 2208. 6. Федеральный закон от 20 июля 2000 г. «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» № 104// Собрание Законодательства Российской Федерации. - 2000. №30- Ст.3122. 7. Постановление Правительства Российской Федерации от 05.12.2005 г. №725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание Законодательства Российской Федерации. - 2005 №50. Ст. 5311. 45 8. Основной закон Федеративной Республики Германии // Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. Пер. с нем. / Под ред. Ю.П. Урьяса. — М.: Прогресс, 1991. — Приводится по: Конституции государств Европейского Союза / Под общей редакцией Л.А. Окунькова. —М.: Издательская группа ИНФРА-М—НОРМА, 1997. — С. 181—234. 9. Конституция Республики Индия от 26 октября 1949 г. Конституции зарубежных государств: Учебное пособие. Сост. проф. В.В.Маклаков. - 4-е изд., перераб., и доп. - М.: Волтерс Клувер, 2003.-С. 21. 10. Конституция сентября1787 года на Соединённых Штатов Конституционном Америки. Конвенте Принята 17 в Филадельфии// [электронный ресурс]. URL: http://worldconstitutions.ru 11. Конституция Бразилии от 5 октября 1988 г. // [электронный ресурс]. URL: http://worldconstitutions.ru 12. Конституционный акт Канады от 17 апреля 1982 г. // [электронный ресурс]. URL: http://worldconstitutions.ru 13. Конституция Австралии от 1 января 1901 г. // [электронный ресурс]. URL: http://worldconstitutions.ru 14. Конституция Австрийской Республики от 10 ноября 1920 г. // [электронный ресурс]. URL: http://worldconstitutions.ru 15. Конституция Аргентинской Республики от 1 мая 1853 г./ текст ред. от 22 августа 1994 г. // [электронный ресурс]. URL: http://worldconstitutions.ru 16. Конституция Мексиканских Соединённых штатов от 5 февраля 1857 г. // [электронный ресурс]. URL: http://worldconstitutions.ru 46 Судебная практика: 17. Постановление Конституционного Суда РФ от 31.07.1995 № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооружённых формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино ингушского конфликта", Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооружённых формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации» // СПС Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru 18. Постановление Конституционного Суда от 9 января 1998 г. № 1- П «По делу о проверке конституционности Лесного Кодекса Российской Федерации» // СПС Консультант Плюс. URL:http://www.consultant.ru 19. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2001 г. № 250-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации» // [электронный ресурс]. URL: http://www.ksrf.ru 20. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 февраля 1997 г. № 4-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Ярославской области о толковании пункта «т» статьи 47 71, пункта «н» части 1 статьи 72 и части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации» // [электронный ресурс]. URL: http://www.ksrf.ru 21. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л. В. Андриченко, С. А. Боголюбов, Н. С. Бондарь [и др.] ; под ред. В. Д. Зорькина. - 2-е изд., пересмотренное. – Москва: Норма, ИнфраМ, 2011.- 1008 с. [Электронный ресурс] – СПС Консультант Плюс. URL: www.consultant.ru Автореферат: 22. Тухватуллин Т.А. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в современных условиях: конституционно-правовое исследование: автореф. дисс. канд. юрид. наук. Москва. 2012. 20 с. Монография или сборник работ одного автора: 23. Авершин В.В. Совершенствование системы разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Известия Российской государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. 2007. № 41, том 8. С. 77-85. 24. Андриченко Л.В. Разграничение полномочий между органами власти различных территориальных уровней: проблемы централизации и децентрализации // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 4. С. 46-50. 25. Андриченко Л.В., Бондарчук Р.Ч. Конституционное право России. – М.: Юнити-Дана. 2015. 345 с. 26. Андриченко Л.В., Постников А.Е. Проблемы разграничения законодательных полномочий в сфере защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов России // Журнал российского права. 2008. № 5 (137). С. 28-38. 48 27. Буханова А.С. Коллизия принципов самоопределения народов, территориальной целостности государств и возможные пути её разрешения // Право и управление 21 век. 2011. №4 (21) С. 67-71. 28. Воронцов Г.А. Конституционное право России: учебник. Ростов- н/Д.: Феникс. 2013. 210 с. 29. Геймбух современного Н.Г. Основные Германского черты федерализма конституционной // Вестник модели Томского государственного университета. Право. 2015. № 1(15). C. 57-60. 30. Давыдов федеративного Д.В. Симметрия государства // Журнал и асимметрия Регионология. в устройстве 2010. №3. // [Электронный ресурс]. URL: http://regionsar.ru 31. Енгибарян Р.В. Сравнительное конституционное право: учебникучебное изд.- М.: ЮРИСТЪ. 2015. 424 с. 32. Енгибарян Р.В., Краснов Ю.К. Теория государства и права. – 3-е изд., - М.: Норма. 2015. 415 с. 33. Институты конституционного права / отв. ред. Л. В. Андриченко, А.Е. Постников). − М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2013 // СПС ГАРАНТ. URL: http://base.garant.ru/57736591/#ixzz4IFjL7IGx 34. Институты конституционного права / отв. ред. Л.В. Андриченко, А.Е.Постиков // СПС ГАРАНТ. URL: http://base.garant.ru/57736591/#ixzz4IFjL7IGx 35. Калябин А.Ю. Конституционное право Зарубежных стран: учебник. М.: Студенческая наука. 2001. 1004 c. 36. Колябин А.Ю. Конституционное право зарубежных стран: учебник –М.: Студенческая наука. 2012. 566 c. Логвинова И.В. внешнеэкономических связей 37. Осуществление как элемент международных и конституционно-правового 49 статуса субъекта Российской Федерации // Бизнес в законе. Экономикоюридический журнал. 2016. № 6. С. 287-291. 38. Логвинова И.В. Содержание права на осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации: конституционно-правовой аспект // Пробелы в российском законодательстве. 2016. № 8. С. 363-366. 39. Маликов М.Ф. Современные проблемы конституционного права Российской Федерации: курс лекций для студентов всех форм обучения (2 изд). Уфа – 2011. 230 с. 40. Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18.04.2002 г. «России надо быть сильной и конкурентоспособной». // Российская Газета.- 19.04.1002 г.- № 71 41. Рассолов М.М. Теория государства и права: учебник. – 2-е изд. [перераб . и доп].- М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2015. 500 с. 42. Сагадыков М.С. Некоторые проблемы разграничения предметов ведения между Российской Федераций и её субъектами // Социум и власть. 2014. № 2 (46). С. 77-80. 43. Саликов М.С. О некоторых проблемах разграничения законодательных полномочий в российской федеративной системе // Российское право: образование, практика, наука. 2005. № 1. С. 24-25. 44. Сардарян Г.Т.. Регионализация и федерализация в контексте трансформации форм политико-территориального устройства государств. // Политика и Общество. 2014. № 6. С. 668-674. / [электронный ресурс]. DOI: 10.7256/1812-8696.2014.6.12359 45. Тихомирова Л.А. Роль договоров в разграничении предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов // Вестник экономики, права и социологии. 2010. №3. C.112. // [электронный ресурс]. URL: http://www.base.garant.ru 50 46. Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ // Государство и право. – М.1994. № 8/9. С. 150-158. 47. Deeg Richard. Contemporary Challenges to German Federalism: From the European Union to the Global Economy // Law and Policy in International Business. 2001. № 1. P. 30-34. 48. Elazar D.J. Federal Systems of the World: A handbook of federal, confederal and autonomy agreement Harlow. 1994. P. 275. 49. Heifiemann-Gruder A. Taming the Beast: Asymmetry, Federal Integration and Heterogenerous State in Russia. Berlin. 1998. P. 6. 50. Mauro Mazza. Some Observations on Indian Federalism in Comparative Perspective // Journal Beijing Law Review. 2015. P. 23-27 // [internet resource]. URL: http://www.scirp.org/journal/blr/ 51. Ryan Wiseman. Advantages and Disadvantages of Federalism // [internet resource]. URL: http://www.bloomp.net/articles/benefits_federalism.htm 52. Starck Ch. Federalismus reform in Deutschland // juristen zeitung. Tubingen: Mohr Siebeck, 2006. Pp. 930-940. 53. Tarltonch. D. Symmetry and Asymmetry as elements of Federalism: A theoretical Speculation // Journal of Politics. 1965. Vol. 27. PP. 861-867. [internet resource]. URL: http://www.jstor.org 54. Walter Rudolf. Present Problems of German Federalism // The Indian Journal of Political science. 1969. №4. Pp. 331-342. 55. Watts R.L. Comparing federal systems in 1990s // Political Science and International Studies: Political Science: Federalism studies. Third edition. 1999. P.57. 51
