Ю.В. Бабина НОРМАТИВНЫЕ И МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ОЦЕНКЕ

Ю.В. Бабина
НОРМАТИВНЫЕ И МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ
К ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ОЦЕНКЕ
ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ И УЩЕРБА
ОТ ЗАГРЯЗНЕНИЯ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Реализация инструментов экономического механизма охраны окружающей среды с
целью
предотвращения
или
снижения
негативных
последствий
ее
загрязнения
предполагает некую денежную оценку этих последствий.
Для обозначения негативных последствий используются различные термины, но
чаще всего «ущерб» (экологический ущерб, экономический ущерб от загрязнения и т. п.)
и «вред» (причиненный кому-либо или чему-либо, например, здоровью и имуществу
граждан). В нормативно-правовых актах обычно используется термин «вред», а термин
«ущерб» упоминается лишь в контексте изложения правовых норм.
Например, в Законе «Об охране окружающей природной среды» в п. 1 ст. 90
указано, что «вред, причиненный имуществу граждан в результате неблагоприятного
воздействия окружающей природной среды ... подлежит возмещению в полном объеме», а
в п. 2 этой же статьи - «при определении объема ущерба, причиненного имуществу
граждан учитывается прямой ущерб, связанный с разрушением и снижением стоимости
строений, жилых и производственных помещений, оборудования, имущества, и упущенная выгода от снижения плодородия почв и иных вредных последствий». Таким образом,
из контекста статьи следует, что ущерб - это количественное определение вреда, как
нарушения имущественных прав, включающее прямые материальные потери и
упущенную материальную выгоду.
В то же время в соответствии с нормами Гражданского кодекса РФ, ущерб, также
относящийся к нарушению имущественных прав, не включает упущенную выгоду, а
вместе с ней составляет убытки (см. 3.1.3).
Понятие «вред» (моральный вред как физические или нравственные страдания)
используется в Гражданском кодексе РФ в связи с защитой нематериальных благ (в
частности жизни и здоровья) граждан и осуществлением ими неимущественных прав (ст.
150-151), где предусмотрена возможность денежной компенсации указанного вреда (см.
3.1.3). По Закону «Об охране окружающей природной среды» (ст. 89) вред, причиненный
здоровью граждан неблагоприятным воздействием окружающей среды, подлежит не компенсации, а возмещению, причем объем ущерба не упоминается, а предусмотрено
определение величины вреда с учетом степени утраты трудоспособности потерпевшим,
1
необходимых затрат на лечение и т. п., а также потерь, связанных с моральными
травмами. Кроме того, в Законе предусмотрено также возмещение вреда, причиненного
окружающей природной среде (ст. 87), причем оно производится в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера ущерба, а
при их отсутствии - по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния
окружающей среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.
«Методические указания по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей
природной среде, в результате экологических правонарушений», утвержденные приказом
Госкомэкологии России от 14.05.98 № 295, определяют понятие «вред окружающей
среде», который подлежит возмещению, как негативные изменения в окружающей среде,
вызванные антропогенной деятельностью в результате загрязнения природной среды, истощения природных ресурсов, повреждения или разрушения экосистем, а понятие
«убытки» - в полном соответствии со статьей 15 Гражданского кодекса Российской
Федерации. При этом особо отмечено, что рассматриваемые методические указания не
регулируют порядок возмещения вреда, нанесенного здоровью людей в результате
экологических правонарушений.
Несмотря на очевидную неустойчивость применяемой терминологии, в общем виде
«вред» - понятие более широкое, включающее реальный
ущерб как прямые
экономические потери и предстоящие затраты на восстановление, упущенную выгоду, а
также нематериальные потери.
В то же время, наряду с процедурами возмещения вреда, причиненного
загрязнением окружающей среды в результате экологических правонарушений, оценка
экономического ущерба от загрязнения окружающей среды затрагивает широкий круг
экономических
аспектов
экологического
управления,
в
частности,
установление
нормативов экологических платежей, развитие экологического страхования, обоснование
и оценку эффективности природоохранных мероприятий и т. п.
По своему экономическому содержанию ущерб от загрязнения окружающей
природной среды представляет собой экологическую составляющую общественно
необходимых затрат, т.е. издержки общества, вызванные негативным воздействием
окружающей среды, загрязненной и нарушенной в результате процессов производства и
потребления продукции. В зависимости от целей и задач определения экономического
ущерба от загрязнения окружающей среды методы его оценки могут существенно
различаться.
В общем виде методические подходы к оценке ущерба от загрязнения окружающей
среды
содержит
«Временная
типовая
методика
определения
экономической
2
эффективности осуществления природоохранных мероприятий и оценки экономического
ущерба, причиняемого народному хозяйству загрязнением окружающей среды»,
одобренная постановлением Госплана СССР, Госстроя СССР и Президиума АН СССР от
21.10.83 № 254/134.
В соответствии с этой методикой под экономическим ущербом, причиняемым
народному хозяйству загрязнением окружающей среды, понимается сумма затрат на
предупреждение воздействия загрязненной среды на реципиентов (когда такое
предупреждение технически возможно) и затрат, вызываемых воздействием на них
загрязненной среды. В качестве основных реципиентов рассматриваются: население,
объекты
жилищно-коммунального
хозяйства
и
элементы
основных
фондов
промышленности и транспорта, а также сельскохозяйственные угодья, лесные, рыбные,
рекреационные ресурсы, т.е. компоненты природно-ресурсного потенциала ([1], с. 15-18).
Поскольку рассматриваемая методика первоначально предназначалась в основном для
расчета экономической эффективности осуществления природоохранных мероприятий, в
ней предложено понятие предотвращенного ущерба от загрязнения окружающей среды
как ожидаемой величины непроизведенных (благодаря уменьшению загрязнений
окружающей среды) затрат в материальном производстве, непроизводственной сфере и
расходов населения.
Для конкретных расчетов были предложены методы определения изменений в
состоянии реципиентов вследствие проведения средозащитных мероприятий, в частности,
метод контрольных районов, основанный на сопоставлении показателей состояния
реципиентов в -«загрязненном» и «контрольном» районах, и метод регрессионных
зависимостей между показателями состояния реципиентов и влияющими на него
факторами, в том числе уровнем загрязнения.
Наряду с этим в указанной Временной методике были представлены алгоритмы по
укрупненной оценке ущерба от загрязнения водоемов и атмосферного воздуха.
Экономическая оценка ущерба от сброса загрязняющих веществ в водные объекты (У,
руб.) на j-oм водохозяйственном участке определяется по формуле:
Yв = Y·8f · M
где Y - множитель, числительное значение которого равно 400 руб./усл. т; 8f безразмерная константа, имеющая разное значение для различных водохозяйственных
участков (от 0,11 до 3,79); М = ∑ m.t- А. - приведенная масса сброса примесей (усл. т); тмасса сброса i-го вида примесей (т); А. -показатель относительно опасности сброса i-й
примеси в водоемы равный величине, обратной ПДК i-й примеси для рыбохозяйственных
водоемов A=1/ПДКа(усл.т/т).
3
Экономическая
оценка
ущерба,
причиняемого
выбросами
загрязнений
в
атмосферный воздух (У, руб.), определяется по формуле:
Yа =Y·8·f·M
где Y - множитель, численное значение которого равно 2,4 руб./усл. т; 5 безразмерный показатель относительной опасности загрязнения атмосферного воздуха
над территориями различных типов (от 0,05 для пастбищ и сенокосов до 10 для курортов,
санаториев и т.п.); f - безразмерная поправка, учитывающая характер рассеяния примесей
в атмосфере в зависимости от состава выбросов, высоты труб, теплового подъема факела
выбросов и модуля скорости ветра; М = ∑ mi, · At - приведенная масса выброса
загрязнений (усл. т); mt - масса выброса /-го вида примесей (т); А{ - показатель относительной опасности выброса i-й (усл. т/т).
Следует отметить, что в представленных формулах не упоминаются удельные
показатели экономического ущерба, а есть некие множители (Y), величина которых
определялась не по изменению состояния реципиентов на основе рекомендованных
методов,
а
как
удельные
показатели
планируемых
капитальных
вложений
в
соответствующих сферах на единицу сбросов (выбросов), то есть полученные в результате
укрупненной оценки значения общего ущерба являются весьма условными. Тем не менее
именно эти формулы и предложенные подходы (с некоторыми модификациями)
послужили основой для многих нормативно-методических документов в области управления охраной окружающей среды и, в частности, для построения системы экологических
платежей, ставки которых уже сами по себе стали исходной базой для конкретных
расчетов реального ущерба. При этом различные аварийные выбросы и сбросы
рассматриваются как сверхлимитные и оплачиваются в 25-кратном размере относительно
базовых ставок экологических платежей (см. 4.3.3).
Так, «Методика определения ущерба окружающей природной среде при авариях на
магистральных нефтепроводах», согласованная с Минприроды России и утвержденная
Минтопэнерго России 01.11.95 г., содержит указания по оценке ущерба окружающей
среде от загрязнения нефтью водных объектов и атмосферы, исходя из размеров платы за
сверхлимитный сброс и выброс загрязняющих веществ со ссылкой на соответствующие
нормативные документы ([2], с. 425-426). «Методика определения предотвращенного
экологического ущерба», введенная в действие приказом Госкомэкологии России от
30.12.99 № 816 как нормативный документ применительно к расчету показателей по
водным ресурсам и атмосферному воздуху полностью базируется на исходных
положениях методики 1986 года, но с индексацией ранее рассмотренных множителей,
именуемых в новой методике удельными экономическими ущербами.
4
Наряду с рекомендациями по оценке ущерба от загрязнения водных ресурсов и
атмосферного втадуха необходимо устанавливать денежную оценку потерь, связанных с
загрязнением других компонентов природной среды, и в первую очередь земель. В общем
виде методические подходы к оценке ущерба от загрязнения земель и конкретные
алгоритмы расчета содержит «Порядок определения размеров ущерба от загрязнения
земель химическими веществами», утвержденный Роскомземом 10.11.93 г. и Минприроды
России 18.11.93 г. В соответствии с этим документом оценка ущерба определяется исходя
из площади загрязненных земель, нормативной стоимости освоения новых земель взамен
изымаемых сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд и ее
корректировки с использованием различных коэффициентов, дифференцирующих эту
величину в зависимости от характера загрязнения и значимости сельскохозяйственных
угодий в разрезе крупных экономических районов. Нормативы стоимости освоения
земель, установленные по типам и подтипам почв на изымаемых участках, утверждены
постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.99 № 77.
Указанный порядок использован для оценки ущерба (вреда) от загрязнения земель
во всех методических указаниях, рассмотренных выше. Преимущество этого порядка
заключается прежде всего в том, что он ориентирован на денежное выражение и
компенсацию потерь природно-ресурсного потенциала.
Аналогичный принцип предлагается Министерством природных ресурсов России
для оценки ущерба от загрязнения водных ресурсов (У) с установлением объема ресурсов,
утрачивающих свою ценность в результате загрязнения и учитываемых по ставкам платы
за пользование водными объектами:
У= V- Т,
где V - объем воды, необходимый для разбавления загрязняющих веществ до
уровня ПДК; Т - ставки платы за использование поверхностных водных объектов в целях
забора воды, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от
22.07.98 г.
Вместе с тем ни нормативы стоимости освоения земель, ни ставки платы за
использование водных объектов не отражают реальной экономической ценности
земельных и водных ресурсов, вследствие чего и расчетные показатели ущерба от их
загрязнения оказываются искаженными. Наряду с прочими причинами это определяет
необходимость практического применения экономических оценок природных ресурсов
при нормативно-методическом обеспечении платного природопользования.
Ввиду дискуссионности проблем экономических оценок природных ресурсов
существующие
методические
подходы
весьма
многочисленны
и
теоретически
5
неоднозначны. В общем виде могут быть выделены рыночные и нерыночные методы
оценки ([3], с. 21-39).
Наиболее универсальными и обоснованными являются рыночные методы,
основанные на рентных подходах, когда денежная оценка природных ресурсов отражает
доход от их эксплуатации. В общем виде ценность запасов природных ресурсов (Р) может
быть рассчитана по следующей формуле:
где Pt- цена продажи единицы ресурса в году t, С, - издержки добычи единицы
ресурса в году t, Qt - объем добычи ресурса за год t, S - ставка дисконтирования
(процентная ставка по депозитам); Т- расчетный срок эксплуатации; t — расчетный год
эксплуатации.
При использовании этого метода экологические воздействия на природные ресурсы
оцениваются через изменение дохода от их эксплуатации, вызванное ухудшением
качества или уменьшением добычи. Однако изменение дохода обусловлено многими
причинами, и выделение эффекта, вызванного экологическими факторами, связано со
значительными трудностями.
С практической точки зрения более предпочтительной является рентная оценка
ресурсов по замыкающим затратам, основанная на определении экономии затрат на
добычу ресурсов, возникающей в результате эксплуатации ресурсов более высокого
качества по сравнению с ресурсами худшего качества, добыча которых «замыкает» баланс
потребления. Эту экономию можно рассматривать как дифференциальную ренту за ресурс
(R), рассчитываемую по формуле:
где Zз - затраты на добычу ресурса из источника с наиболее низким качеством
(замыкающие затраты);
Z- индивидуальные затраты на добычу ресурса; Q - индивидуальный объем добычи
ресурса.
При использовании этого метода экологические воздействия на ресурсы
оцениваются через разницу между предельными затратами на добычу ресурса самого
низкого качества и индивидуальными затратами пользователей ресурсов более высокого
качества. Поскольку затраты на добычу ресурсов формируются в зависимости от
совокупного влияния основных факторов, в том числе и качества ресурсов, целесообразно
выявление корреляционной зависимости между уровнем затрат и показателями,
характеризующими эти факторы, включая качество ресурсов, что позволит выявить
6
уровень затрат при добыче ресурсов предельно низкого качества (т. е. замыкающих
затрат).
Например, при рентной оценке водных ресурсов на основе имеющейся
статистической информации возможен расчет параметров уравнения корреляционной
зависимости затрат F (хр хр xs) от показателей хр хр х^как функции затрат на
водоснабжение, где х1 - отпуск воды водопроводом (млн м3/год); хТ - удельный вес воды,
пропускаемой через очистные сооружения (% к общему объему подаваемой воды); х3процент проб воды в местах водозабора, соответствующих санитарных требованиям; Fудельные приведенные затраты на отпуск воды (руб./м3). Соотношение уровня
приведенных затрат и значений параметров, характеризующих основные факторы их формирования, может служить основой для выявления замыкающего варианта водоснабжения
в заданном объеме, при котором вся вода в источнике не соответствует санитарным
требованиям (х,=0,0) и нуждается перед спользованием в очистке в полном объеме (x2 =
100 Величина рентного эффекта, обусловленного различиями в экологическом состоянии
водных
источников
(Rij),
может
рассчитываться,
исходя
из
сопоставления
индивидуальных затрат с замыкающими затратами на водоснабжение ([4], с. 58-63):
Rij = ПЗJ - Пij
где
П3j Пij - удельные приведенные затраты на отпуск /-го объема воды
соответственно из замыкающего и г-го источника.
Нерыночные методы оценки ресурсов и объектов окружающей среды позволяют
определять их ценность в ситуациях, когда не существует рынков этих ресурсов либо эти
рынки слабо развиты, то есть в тех случаях, когда не могут эффективно использоваться
рыночные методы. В зависимости от частных условий оценки применяются различные
методы, но наибольшую известность получил метод субъективной оценки стоимости на
основе так называемой «готовности платить». Этот метод заключается в прямом опросе
потребителей ресурсов об их отношении к оцениваемому ресурсу, при этом качество
результатов в значительной степени определяется формой опроса и процедурой
получения ответов. При использовании метода оценки ресурсов по «готовности платить»
экологические воздействия на ресурсы и объекты окружающей среды оцениваются через
экологические предпочтения потребителей оцениваемого ресурса, выявленные в
результате опроса.
С учетом значимости экономических оценок природных ресурсов и объектов
окружающей среды в системе платного природопользования, в Национальном плане
действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999-2001 годы
совершенствование методов экономической оценки природных ресурсов и воздействий на
7
окружающую среду, а также поэтапное приближение ставок платежей к значениям
экономических
оценок
относится
к
основным
направлениям
государственного
экологической политики ([5], с. 32-33).
8