Содержание работы - Пермский государственный

реклама
На правах рукописи
Ясырева Ирина Николаевна
Право социального обеспечения
о комплексной реабилитации инвалидов
Специальность: 12.00.05 – Трудовое право;
право социального обеспечения
Автореферат
диссертации на соискание ученой
степени кандидата юридических наук
Пермь – 2007
Работа выполнена на кафедре трудового права и права социального
обеспечения Пермского государственного университета
Научный руководитель:
кандидат юридических наук, доцент Васильева Юлия Валерьевна
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Шайхатдинов Владимир Шамильевич
кандидат юридических наук Маматказин Илья Робертович
Ведущая организация:
Государственное краевое учреждение социального обслуживания населения
«Центр комплексной реабилитации инвалидов» (г. Пермь)
Защита состоится 14 ноября 2007 года в 10.00 часов на заседании
Диссертационного совета К.212.189.03 в Пермском государственном университете
по адресу: 614600, г. Пермь, ул. Букирева, 15.
С диссертацией можно
государственного университета.
ознакомиться
в
библиотеке
Пермского
Автореферат разослан « 12 » октября 2007 г.
Ученый секретарь
Диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент
Ю.В. Васильева
2
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования.
Уровень инвалидности в Российской Федерации неуклонно растет, а
учитывая демографическую ситуацию, сложившуюся за последнее десятилетие на
территории нашей страны (численность граждан РФ с 1990 года сократилась на 4,2
млн. человек), данный процесс приобретает характер национальной катастрофы.
Современные социально-экономические условия России характеризуются
снижением уровня социальных гарантий для всех граждан, поляризацией качества
жизни отдельных социальных групп, разрушением единства социального
пространства страны. Очевидное стремление российского государства направить
развитие отношений в сфере социального обеспечения в либеральное русло влечет
за собой трансформацию многих социальных ценностей. В последние годы на
первый план выходят такие из них, как индивидуальная ответственность и личная
активность граждан в достижении своего материального и социального
благополучия. В этих условиях решение проблем инвалидов, как наименее
защищенной части общества, становится первостепенной задачей. Помочь
инвалидам интегрироваться в общество в качестве его полноценных членов,
создать им условия для реализации своих возможностей, в том числе к
самообеспечению, может институт комплексной реабилитации инвалидов.
Развитие этой формы социальной защиты инвалидов в последние годы
приобретает особую значимость. Не умаляя роли материальной поддержки,
следует констатировать, что реабилитация обладает гораздо более высоким
потенциалом не только в том, что касается улучшения качества жизни инвалидов,
но и в достижении социального сплочения всего российского общества.
Несмотря на свою значимость, институт реабилитации инвалидов в России
получил развитие только в конце ХХ века. При этом долгое время данный
феномен рассматривался довольно ограниченно – как социально-трудовая
реабилитация, то есть восстановление профессиональных навыков индивида,
помощь ему в трудоустройстве. Понятие «социальная реабилитация» появилось в
российском законодательстве только в 90-е годы ХХ века в связи с принятием
Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в
РФ» (далее – ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ»). Причем изначально
политика в отношении инвалидов представляла законодательно закрепленный
комплекс мер, направленных на обеспечение их жизнедеятельности, и практически
не учитывала специфику инвалида как индивидуума с определенными
физическими недостатками, препятствующими его самореализации. Только в 2004
году, в связи с принятием Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О
внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ и признании
3
утратившими силу некоторых законодательных актов в связи с принятием
федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – ФЗ № 122),
изменившего весь вектор политики государства в отношении инвалидов,
приоритетной формой социальной защиты данной категории граждан становится
их реабилитация, позволяющая достигнуть и поддерживать оптимальные
физический, интеллектуальный, психический и социальный уровни, предоставив
тем самым возможности для изменения их жизни и расширения рамок
независимости. Важное значение приобрел целостный подход к личности
инвалида, учитывающий все его проблемы, образ мышления и поведения,
социальный фон, индивидуальные потребности, надежды и интересы.
Конечной целью реабилитации инвалидов на сегодняшний день признана их
социальная интеграция, т.е. активное участие в основных направлениях
деятельности и жизни общества, включенность в социальные структуры,
предназначенные для здоровых людей и связанные с различными сферами
жизнедеятельности человека – учебой, культурой, спортом, профессиональной
подготовкой, посильным и приносящим удовлетворение трудом, общественной
деятельностью.
Вместе с тем при попытке достижения поставленных целей государство
столкнулось с целым рядом трудностей: отсутствие эффективной нормативной
правовой базы по комплексной реабилитации инвалидов; значительные
противоречия между объявленными целями и механизмами их реализации;
отсутствие консолидированной ответственности всех уровней власти за создание в
стране
системы
комплексной
реабилитации
инвалидов,
возрождение
реабилитационной индустрии, развитие социально-средовой реабилитирующей
инфраструктуры.
Кроме того, российское законодательство во многом остается
изолированным от социологической оценки процессов, протекающих в обществе.
При этом данные демографии в ясной качественной и количественной форме
отражают результат действия всех политических, экономических, социальных и
культурных факторов, определяющих состояние и сам процесс общественного
развития. Необходимы не только научно-методологический анализ причин
высокого уровня инвалидизации населения РФ, но и создание законодательной и
нормативной правовой базы для эффективной работы всех уровней управления и
власти с данной категорией граждан. Одним из главных направлений в такой
деятельности должен стать институт комплексной реабилитации инвалидов.
Все указанные факторы в совокупности свидетельствуют об актуальности
4
рассматриваемых проблем. Именно они явились решающими при выборе темы и
определении структуры настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования.
Комплексная реабилитация инвалидов в настоящее время является
предметом исследования в основном таких наук, как медицина, психология и
социология. В юриспруденции и, в частности, в праве социального обеспечения
данная проблема пока не получила должного освещения. Имеющиеся
исследования, посвященные правовому регулированию социальной защиты
инвалидов, лишь отчасти затрагивают вопросы реабилитации, не рассматривая их
в качестве центральных. В числе таких работ, пожалуй, следует отметить
кандидатскую диссертацию Н.В. Антипьевой «Правовое регулирование
социальной защиты инвалидов в РФ» и докторскую диссертацию М.О. Буяновой
«Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной экономики».
Думается, право социального обеспечения не должно оставаться в стороне от
научного осмысления и правового опосредования столь важной проблемы.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Целью диссертационного исследования является проведение теоретикометодологического анализа правового аспекта комплексной реабилитации
инвалидов, изучение практики применения норм о комплексной реабилитации
инвалидов в праве социального обеспечения, а также обоснование предложений по
совершенствованию
соответствующего
законодательства.
Реализация
поставленной цели исследования обусловила необходимость выполнения
следующих задач:
раскрыть понятия «инвалид», «реабилитация инвалидов», «комплексная
реабилитация инвалидов» в праве социального обеспечения, проанализировать их
содержание и определить их соотношение;
провести классификацию видов комплексной реабилитации инвалидов;
проанализировать статистические данные о состоянии и структуре
инвалидности в РФ и выявить причины инвалидизации населения РФ, установить
их соотношение с правовыми нормами, регулирующими данный вопрос;
исследовать исторический аспект развития российского законодательства о
комплексной реабилитации инвалидов как одной из организационно-правовых
форм социальной защиты инвалидов;
проанализировать действующие федеральные, региональные и локальные
правовые источники, а также акты органов местного самоуправления,
регулирующие отношения по комплексной реабилитации и обеспечению
жизнедеятельности инвалидов, разработать научно обоснованные предложения по
их совершенствованию;
исследовать международные правовые акты о защите прав инвалидов и их
5
реабилитации, провести сравнительный анализ этих актов, а также действующего в
этой сфере зарубежного законодательства и наметить пути их возможного
использования в условиях современной России.
Методологическая,
информационная
и
теоретическая
база
исследования.
При написании работы применялись современные методы исследования,
разработанные философской и социологической науками и используемые в
юриспруденции, а также частные научные методы: структурного и сравнительного
анализа, системный, формально-юридический, статистический, исторический,
социологический и др.
Научной базой исследования явились труды ученых-юристов, внесших
значительный вклад в правовую науку, а также исследования ученых
сопредельных отраслей знаний – медицины, социологии, психологии и др.
Эмпирическую базу исследования составил комплекс правовых норм,
регулирующих отношения по комплексной реабилитации инвалидов. В
диссертации анализируются международные правовые акты, в том числе
конвенции и рекомендации Международной организации труда, российское
законодательство, зарубежное законодательство, материалы, полученные автором
в результате работы в Министерстве социального развития Пермского края,
статистические данные, результаты социологических исследований и материалы
периодической печати.
Теоретические выводы сформулированы на основе творческого
переосмысления достижений отечественных ученых в области права социального
обеспечения и трудового права: Е.Г. Азаровой, В.С. Андреева, Н.В. Антипьевой,
Е.И. Астрахана, К.С. Батыгина, А.Л. Благодир, Л.Ю. Бугрова, М.О. Буяновой,
Ю.В. Васильевой, З.Д. Виноградовой, К.Н. Гусова, А.Н. Егорова, А.Д. Зайкина,
М.Л. Захарова, Т.В. Иванкиной, Р.И. Ивановой, И.Я. Киселева, М.В. Лушниковой,
И.Р. Маматказина, Е.Е. Мачульской, П.М. Маргиева, В.М. Сазонова,
В.А. Тарасовой, В.Н. Толкуновой, Э.Г. Тучковой, Я.М. Фогеля, М.Ю. Федоровой,
В.Ш. Шайхатдинова и др.
В работе также использованы труды ученых в области медицины,
социологии, социальной работы: С.И. Бояркиной, В.А. Бронникова,
Н.В. Веденеевой, Т.В. Зозули, С.Г. Мезенина, Е.И. Холостовой, Е.Р. ЯрскойСмирновой и др.
Научная новизна диссертационного исследования.
В диссертации впервые предпринята попытка системного исследования
правовых вопросов, возникающих в сфере комплексной реабилитации инвалидов в
РФ. Научная новизна проявляется в следующих положениях, выносимых на
защиту:
6
1. Проанализированы существующие в мировой практике различные
варианты концептуальных подходов к пониманию сущности феномена
инвалидности, подчеркивающие отдельные важные аспекты данного социального
явления, без которых невозможно его правильное полноценное восприятие и
понимание. На основании сделанных выводов сформулировано определение:
инвалид – это лицо, имеющее нарушение здоровья со стойким расстройством
функций организма, характеризующееся общим или частичным снижением
приспособляемости к социальной среде, приводящее к социальной
недостаточности и ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость
его социальной защиты. Важно отметить, что инвалидность, как правило,
заключает в себе риск социального исключения, дискриминации со стороны
здоровых членов общества и социальных институтов и приводит к социальной
недостаточности
индивида,
т.е.
к
его
невозможности
полноценно
функционировать в обществе. Эта важная проблема, как представляется, не
охватывается общей категорией «ограничение жизнедеятельности» и требует к
себе особого внимания. Поэтому в определении она выделена в отдельную
составляющую.
2. Проведено исследование исторического развития понятия «реабилитация
инвалидов», изучены современные представления о сущности данного явления, на
основании чего предложено в науке права социального обеспечения и трудового
права использовать понятие «комплексная реабилитация инвалидов», под которым
следует понимать процесс и совокупность согласованных между собой
мероприятий, носящих сложный системный характер, определяемый исходя из
объективных потребностей гражданина с учетом возможности их реализации,
направленных на устранение или возможно более полную компенсацию
ограничений жизнедеятельности, вызванных нарушением здоровья со стойким
расстройством функций организма с целью социальной адаптации инвалидов,
интеграции их в общество. Данное определение предложено закрепить в ФЗ «О
социальной защите инвалидов в РФ».
3. Анализ развития российского законодательства о социальной защите
инвалидов наглядно свидетельствует о том, что в настоящее время в связи с
изменением вектора социальной политики в отношении инвалидов от
материальной поддержки к активному включению индивида в общественную, в
том числе и трудовую деятельность, комплексная реабилитация инвалидов должна
рассматриваться как основная организационно-правовая форма их социальной
защиты, конечной целью которой является социальная интеграция инвалида, т.е.
его активное участие во всех сферах жизни общества. При этом, несмотря на
значимость категории «социальная интеграция инвалидов», в российском праве
социального обеспечения и действующем законодательстве ее понятие
7
отсутствует. В результате анализа указанной категории в настоящей работе
сформулировано следующее определение: социальная интеграция инвалидов – это
законодательно закрепленный процесс, направленный на создание условий для
включения лиц с ограниченными возможностями во все сферы жизнедеятельности
общества, в результате которого становится возможной органическая
принадлежность индивидуума к социуму.
4. В ходе анализа существующей структуры комплексной реабилитации
инвалидов и данных, полученных при проведении правового эксперимента,
предложено трансформировать данную структуру, в частности, выделить
основные три вида реабилитации – медицинский, профессиональный,
социальный, каждый из которых должен включать основные направления
осуществления реабилитационных мероприятий. Медицинский вид реабилитации
– восстановительные медицинские мероприятия, реконструктивную хирургию,
протезирование,
ортезирование
и
санаторно-курортное
лечение;
профессиональный вид реабилитации – профессиональную ориентацию,
образование, трудоустройство и производственную адаптацию; социальный вид
реабилитации – средовое, психологическое, информационное, культурное
направления, бытовую адаптацию, оказание юридической помощи инвалиду и его
семье, физическую культуру и спорт.
5. Анализ статистических данных о состоянии, структуре инвалидности и
вызывающих ее причинах показывает, что существующая сегодня методология
осуществления исследований имеет ряд недостатков и не дает целостного
представления о реальном положении дел в этой сфере. В частности: учет
инвалидов не как лиц, имеющих инвалидность, а как получателей социальных
выплат; отсутствие показателей, свидетельствующих о создании необходимых
условий для интеграции инвалидов в общество; отсутствие данных о реальных
результатах самого процесса комплексной реабилитации; отсутствие корреляции
между социальной и правовой оценками причин инвалидизации российского
населения. Все эти обстоятельства не позволяют должным образом выстраивать
социальную политику государства в отношении данной категории граждан.
6. Исследовано федеральное, региональное, местное и локальное
законодательство, регулирующее общественные отношения в сфере комплексной
реабилитации инвалидов. В результате выявлен ряд проблем правового
регулирования и правоприменения в рассматриваемой области, в том числе: отход
от социальной модели инвалидности; отсутствие координации деятельности
различных служб и учреждений в области комплексной реабилитации инвалидов;
разрыв в уровне социальной обеспеченности инвалидов, проживающих в
различных субъектах РФ; снижение возможностей инвалидов в области
трудоустройства; отсутствие в законодательстве четко определенных критериев
8
установления ограничения способности к трудовой деятельности; снижение
возможностей в области реальной реабилитации (так, установленные инвалидам
ежемесячные денежные выплаты взамен ряда льгот не компенсируют в полной
мере затраты инвалидов на комплексную реабилитацию и зачастую расходуются
не на реабилитационные цели, а на повседневные нужды).
7. Учитывая значимость института комплексной реабилитации инвалидов и
существующие проблемы правоприменительной деятельности, предложено
разработать и принять Федеральный закон «О комплексной реабилитации
инвалидов в РФ», который позволит объединить обширный правовой материал о
комплексной реабилитации инвалидов, привести его в соответствие с новым
этапом развития общества, повысить качество правового регулирования,
завершить процесс формирования новых видов и направлений комплексной
реабилитации инвалидов, установить основы управления системой комплексной
реабилитации инвалидов, закрепить ведущую роль реабилитационных учреждений
в практике интеграции инвалидов в общество.
9. Дополнено учение о правовом эксперименте как важнейшей предпосылке
и гарантии действенности правового регулирования отношений по комплексной
реабилитации инвалидов. Сделан вывод о необходимости развития
законодательной деятельности в сфере комплексной реабилитации инвалидов на
научной основе, включающей в себя правовой эксперимент. На основании
результатов проведенного в Пермском крае правового эксперимента предложено, в
частности, расширить Федеральный перечень реабилитационных мероприятий,
технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду,
утвержденный распоряжением Правительства РФ от 30.12.2005 № 2347-р,
дополнив раздел «Технические средства реабилитации» следующими
наименованиями: специальный автотранспорт (либо, в качестве альтернативы,
оказание услуг социального такси), приспособления для ведения домашнего
хозяйства, функциональные кровати, тренажеры, подъемники, очки.
10. Проведен анализ международных правовых актов в сфере социальной
защиты и комплексной реабилитации инвалидов, обозначены основные принципы
формирования международной политики в отношении данной категории граждан,
намечены пути реального использования зарубежного опыта в условиях
российской действительности.
Научно-практическая значимость работы.
Научно-практическая значимость диссертации заключается в том, что
содержащиеся в ней выводы и предложения могут быть использованы в процессе
реформирования законодательства о социальной защите и комплексной
реабилитации инвалидов. Положения диссертации могут использоваться для
преподавания дисциплины «Право социального обеспечения» в юридических
9
вузах и факультетах. Результаты исследования могут быть использованы в работе
органов социального развития, центров комплексной реабилитации инвалидов.
Апробация работы.
Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре трудового права и права
социального обеспечения Пермского государственного университета.
Основные положения исследования опубликованы в ряде научных статей.
Результаты исследования использованы автором при работе в Министерстве
социального развития Пермского края при разработке законодательных актов,
направленных на осуществление комплексной реабилитации инвалидов,
обеспечение их жизнедеятельности (Закон Пермского края от 05.07.2006 № 3125708 «Об утверждении отчета об исполнении областной целевой программы
«Комплексная реабилитация инвалидов Пермской области на 2003-2005 гг.»; Закон
Пермского края от 12.05.2006 № 5-КЗ «О краевой целевой программе
«Реабилитация и обеспечение жизнедеятельности инвалидов Пермского края на
2006-2008 гг.»; постановление Правительства Пермского края от 18.05.2007
№ 99-п «О государственном стандарте социального обслуживания населения
Пермского края»).
Основные положения и выводы диссертационного исследования
докладывались на международных научно-практических конференциях:
«Традиции и инновации в понимании и решении проблем инвалидности»,
г. Пермь, 2005 г., «Актуальные вопросы комплексной реабилитации инвалидов»,
г. Пермь, 2006 г. и др.
Структура работы.
Диссертация состоит из введения и трех глав, объединяющих девять
параграфов, заключения и списка использованных источников.
Содержание работы
Во введении обоснована актуальность темы исследования; определены цели
и задачи исследования; изложены его методологические и теоретические основы;
обозначена научная новизна исследования; сформулированы основные
положения, выносимые на защиту; изложены сведения по апробации результатов
исследования; указана структура работы.
Первая глава «Теоретико-методологические основы анализа правового
аспекта комплексной реабилитации инвалидов» состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе «Понятие «инвалид» в праве социального обеспечения
и законодательстве РФ» определены существующие в российской и мировой
практике различные варианты концептуальных подходов к пониманию сущности
инвалидности: медицинский, экономический, социальный, правовой, подход с
10
позиции культурного плюрализма, каждый из которых, подчеркивая отдельные
важные аспекты исследуемого явления, позволяет достичь правильного
полноценного восприятия и понимания феномена инвалидности.
Анализ исторического развития понятия «инвалид» в международном и
российском праве свидетельствует о том, что определение, содержащееся в
отечественном законодательстве (ст.1 ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ»)
в целом соответствует базовым международным стандартам. Однако важно
отметить, что инвалидность, как правило, заключает в себе риск социального
исключения, дискриминации со стороны здоровых членов общества и социальных
институтов и приводит к социальной недостаточности индивида, т.е. к его
невозможности полноценно функционировать в обществе. Эта важная проблема,
как представляется, не охватывается общей категорией «ограничение
жизнедеятельности»,
используемой
законодателем
при
определении
рассматриваемого феномена, и требует к себе особого внимания. Поэтому в
предлагаемом определении исследуемого понятия она выделена в отдельную
составляющую: инвалид – это лицо, имеющее нарушение здоровья со стойким
расстройством функций организма, характеризующееся общим или частичным
снижением приспособляемости к социальной среде, приводящее к социальной
недостаточности и ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость
его социальной защиты.
В качестве признаков, характеризующих понятие «инвалид», выступают:
а) нарушение здоровья, то есть любая потеря или аномалия психологической,
физиологической или анатомической структуры или функции организма,
характеризующееся длительностью во времени и стойкостью проявлений; б) общее
или частичное снижение приспособляемости к окружающей социальной среде (т.е.
среде социального обитания и социальному окружению), которое может вызвать
ответную реакцию этой среды в форме дискриминации и социального исключения
инвалида из числа полноценных членов общества и, как следствие, его социальную
недостаточность; в) ограничение жизнедеятельности - любое ограничение или
отсутствие (в результате нарушения) возможности осуществлять деятельность (в
том числе и трудовую) способом или в рамках, которые считаются нормальными
для человека данного возраста; г) необходимость применения к индивиду мер
социальной защиты.
Во втором параграфе «Понятия «реабилитация инвалидов» и «комплексная
реабилитация инвалидов» в праве социального обеспечения и законодательстве
РФ» дается анализ формирования концепции реабилитации инвалидов и развития
понятийного аппарата в данной сфере в отдельные исторические периоды в России
и иных странах. Генезис понятия «реабилитация» вполне очевиден и укладывается
в параметры от сугубо медицинского до социально наполненного. На современном
11
этапе развития в мире изменяется парадигма реабилитации. В международных
правовых актах все чаще провозглашается приоритет личного выбора,
необходимость активного участия самого инвалида в процессах своей
реинтеграции, подчеркивается значение взаимодействия общества и индивида в
деле его социальной адаптации и реабилитации.
Аналогичную тенденцию можно заметить и в отечественном праве
социального обеспечения. Современное представление о реабилитации инвалидов
прошло в России путь трансформации от социально-трудовой модели до
концепции комплексной реабилитации. В.С. Андреев, Я.М. Фогель, П.М. Маргиев,
В.С. Сазонов еще в середине ХХ века, подчеркивая в своих работах
самостоятельность проблемы реабилитации, все же рассматривали ее как
составную часть общих вопросов права социального обеспечения, связанных в
первую очередь с материальным обеспечением инвалидов. Лишь в начале ХХI века
изменение вектора социальной политики России в отношении инвалидов
позволило признать, что именно реабилитация должна стать основной формой их
социальной защиты, поскольку содержит все необходимое для восстановления,
работоспособности и навыков самостоятельной бытовой деятельности, обеспечения
предпосылок конкурентоспособности инвалидов на рынке труда, приобретения ими
материальной и социальной независимости, формирования способности индивида к
адекватному взаимодействию с обществом.
В ходе проведенного исследования сделан вывод о том, что реабилитация
граждан с ограниченными возможностями – это не просто механическая сумма
строго определенных мероприятий, осуществляемых в единой для всех инвалидов
последовательности, а индивидуальный набор согласованных между собой
действий, носящих сложный комплексный характер, определяемый исходя из
объективных потребностей конкретного лица с учетом возможности их
реализации. В связи с этим было предложено в юридической доктрине и
законодательстве использовать понятие «комплексная реабилитация инвалидов»,
под которым следует понимать процесс и совокупность согласованных между
собой мероприятий, носящих сложный системный характер, определяемый исходя
из объективных потребностей гражданина с учетом возможности их реализации,
направленных на устранение или возможно более полную компенсацию
ограничений жизнедеятельности, вызванных нарушением здоровья со стойким
расстройством функций организма с целью социальной адаптации инвалидов,
интеграции их в общество.
Процесс реабилитации состоит из трех основных этапов: реконвалисценции,
адаптации (реадаптации) и ресоциализации. Логическим завершением данного
процесса является интеграция инвалида в социум. В российском праве социального
обеспечения понятие социальной интеграции инвалидов на должном уровне не
12
исследовано и законодательно не закреплено, в связи с чем в диссертации
предпринята попытка сформулировать следующее определение данного понятия:
социальная интеграция инвалидов – законодательно закрепленный процесс,
направленный на создание условий для включения лиц с ограниченными
возможностями во все сферы жизнедеятельности общества, в результате которого
становится возможной органическая принадлежность индивидуума к социуму.
В третьем параграфе «Виды комплексной реабилитации инвалидов»
исследуются вопросы классификации комплексной реабилитации инвалидов как
необходимого шага исследования, позволяющего определить действительное
содержание, цели и функции данного института.
В ходе проведенных исследований были рассмотрены предложенные в
различные исторические периоды подходы ученых юристов к проблеме
классификации реабилитации инвалидов. Однако наиболее оптимальной была
признана классификация реабилитации, предложенная законодателем в ФЗ «О
социальной защите инвалидов в РФ», в зависимости от характера мероприятий,
предоставляемых инвалидам в ходе ее проведения. При этом, с нашей точки
зрения, было бы целесообразнее несколько трансформировать существующую
систему, а именно: выделить основные три вида реабилитации – медицинский,
профессиональный, социальный, каждый из которых должен включать основные
направления осуществления реабилитационных мероприятий. Медицинский вид
реабилитации – восстановительные медицинские мероприятия, реконструктивную
хирургию, протезирование, ортезирование и санаторно-курортное лечение;
профессиональный вид реабилитации – профессиональную ориентацию,
образование, трудоустройство и производственную адаптацию; социальный вид
реабилитации – средовое, психологическое, информационное, культурное
направления, бытовую адаптацию, оказание юридической помощи инвалиду и его
семье, физическую культуру и спорт. В работе приводятся определения указанных
направлений реабилитации.
Четвертый параграф «Состояние и структура инвалидности в России,
причины инвалидизации населения» посвящен сопоставлению статистических
данных, свидетельствующих о состоянии, структуре инвалидности, причинах, к
ней ведущих, и правовой базе, регулирующей данные вопросы.
Динамика первичной инвалидности в России имеет ярко выраженную
негативную тенденцию. Количество лиц, впервые признанных инвалидами (из
расчета на 10000 человек), по сравнению с 1970 годом увеличилось в 5,2 раза. По
состоянию на 1 января 2006 года общая численность инвалидов в абсолютном
показателе составила 12 млн. 546 тыс. человек. Вместе с тем, отсутствие точной
информации о контингенте граждан, имеющих инвалидность, причинах,
приводящих к ней, не позволяет должным образом выстраивать социальную
13
политику государства в части комплексной реабилитации инвалидов.
Существующая сегодня методология осуществления статистических исследований
имеет ряд недостатков и не дает целостного представления о реальном положении
дел в этой сфере. Среди основных недостатков: учет инвалидов не как лиц,
имеющих инвалидность, а как получателей социальных выплат; отсутствие
показателей, свидетельствующих о создании необходимых условий для
интеграции инвалидов в общество, таких как доступ инвалидов к объектам
инженерной инфраструктуры, к информации и др.; отсутствие данных о реальных
результатах самого процесса комплексной реабилитации – число работающих
инвалидов, обученных, переквалифицированных, число инвалидов, вовлеченных в
культурную деятельность и др.
Особую озабоченность вызывают законодательно закрепленные причины
инвалидности, не имеющие четкой организационно-правовой классификации. В
ходе проведенного анализа выявлены следующие основные недостатки
существующего порядка установления причины инвалидности. Во-первых,
нарушена методологическая основа классификации причин инвалидности. В
частности, такие формулировки, как «инвалидность с детства» и «инвалидность с
детства вследствие ранения (контузии, увечья), связанная с боевыми действиями в
период Великой Отечественной войны», характеризуют (в первой своей части),
скорее время наступления инвалидности, а не ее причину. Во-вторых, довольно
широк перечень схожих причин для установления инвалидности, что зачастую
мешает в правоприменительной деятельности при установлении причинноследственной связи между воздействием определенных факторов и наступившим
заболеванием. Так, законодатель выделяет целых четыре причины инвалидности,
связанных с аварией на Чернобыльской АЭС. Вместе с тем, учитывая, что одни
причины выступают более общими по отношению к другим, а некоторые в
определенной части дублируют друг друга, на практике бывает сложно выявить
истинные факторы, приведшие к инвалидности. В-третьих, некоторые
формулировки для обозначения причин инвалидности, закрепленные нормативноправовыми актами, принятыми относительно недавно, не соответствуют
терминологии, применяемой в базовых законах по праву социального обеспечения
и трудовому праву. Так, формулировка «трудовое увечье» не содержится ни в
Трудовом кодексе РФ, ни в Федеральном законе от 24.07.1998 № 125-ФЗ «Об
обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и
профессиональных заболеваний», данные законодательные акты используют более
широкую категорию – «несчастный случай на производстве». Между тем,
Положение о порядке и условиях признания лиц инвалидами, утвержденное
постановлением Правительства РФ от 20.02.2006 № 95, по-прежнему включает
причину «трудовое увечье». В-четвертых, пожалуй, самым основным недостатком
14
законодательно закрепленной классификации причин инвалидности является
отсутствие корреляция между социальной и правовой ее составляющими. Анализ
ситуации, сложившейся с инвалидизацией населения, а также изучение причин
инвалидности, фиксируемых данными официальной статистики, наглядно
показывают, что законодатель нередко выделяет как самостоятельные те причины,
процент установления инвалидности по которым в общей картине ничтожен,
вместе с тем определяя основную массу причин собирательным термином «общее
заболевание». Закрепление в нормативных актах классификации, основанной
именно на анализе реально сложившейся ситуации по инвалидизации населения,
позволило бы в дальнейшем при разработке и принятии норм в сфере комплексной
реабилитации инвалидов, делать упор на особенности той или иной категории
инвалидов, выделяемой в зависимости от реальных причин, приведших к
инвалидности, более грамотно и эффективно организовать работу по
профилактике инвалидности, ориентируясь на те причины, которые в настоящее
время дают наибольший процент инвалидизации населения.
Вторая глава «Становление и развитие российского законодательства о
комплексной реабилитации инвалидов, возможные пути его совершенствования»
содержит три параграфа.
В первом параграфе «Развитие законодательства СССР о социальной
защите инвалидов в 1917-1991 годах» выявляется, что российское
законодательство долгое время (вплоть до начала 50-х годов ХХ века)
практически не включало в себя отдельных актов, посвященных социальному
обеспечению или социальной защите инвалидов. Нормы, регулирующие
правоотношения в данной сфере, содержались в общих нормативных правовых
актах по социальному обеспечению и носили, как правило, компенсационный
характер.
Действительное развитие института социальной защиты инвалидов
начинается после Великой Отечественной войны, когда, в связи с появлением
большого количества людей с ограниченными возможностями здоровья
вследствие военной травмы, положение инвалидов становится предметом
серьезного внимания государства. В данный исторический период политика в
отношении инвалидов представляла законодательно закрепленный комплекс мер,
направленных на обеспечение их жизнедеятельности. Созданная система
социального обеспечения инвалидов не учитывала специфику инвалида как лица с
определенными физическими недостатками, препятствующими возможности его
реализации в обществе. По своей сути это был государственный патернализм в
обмен на ограничение социальных прав и активности данной категории населения.
Принятый Закон СССР от 11.12.1990 № 1826-1 «Об основных началах
социальной защищенности инвалидов в СССР» юридически закрепил новые
15
принципы государственной политики в отношении инвалидов. Социальные
критерии стали основными для установления инвалидности, а решение проблем
инвалидов стало рассматриваться в плоскости реабилитации, а не только
обеспечения жизнедеятельности. Определились принципиально новые пути
преодоления негативных последствий инвалидности. Создание системы
комплексной реабилитации, формирование реабилитационной индустрии, развитие
социально-средовой реабилитационной инфраструктуры были признаны основой
для восстановления трудоспособности и навыков самостоятельной бытовой
деятельности инвалидов, обеспечения предпосылок их конкурентоспособности на
рынке труда, приобретения ими материальной и социальной независимости,
восстановления способности к адекватному взаимодействию с обществом.
Содержание второго параграфа «Развитие законодательства России о
комплексной реабилитации инвалидов и возможные пути его совершенствования»
свидетельствует о том, что правовое регулирование комплексной реабилитации
инвалидов осуществляется на федеральном, региональном, муниципальном и даже
локальном уровне. Нормативная правовая база РФ в данном направлении
постоянно развивается и трансформируется, вместе с тем в ней имеются
очевидные недостатки, не позволяющие в полной мере говорить об эффективной
реабилитации и интеграции инвалидов. Во-первых, отсутствие координации
деятельности различных служб и учреждений в области реабилитации инвалидов.
В ходе проводимых в последние годы реформ из ФЗ «О социальной защите
инвалидов в РФ» исключена ст.12, определявшая не только понятие, но и систему
Государственной службы реабилитации инвалидов, роль и место в этой системе
реабилитационных учреждений, что нарушило целостность организации
управления в области реабилитации инвалидов как на федеральном, так и на
региональном уровнях. Во-вторых, разрыв в уровне социальной обеспеченности
инвалидов, проживающих в различных субъектах РФ. Состояние экономики и
отношение органов государственной власти отдельных субъектов РФ к проблеме
реабилитации инвалидов не позволяют предоставлять равные возможности для
участия в жизни общества инвалидам, проживающим в разных регионах. Это не
отвечает нормам Конституции РФ, закрепляющей равенство прав и свобод
гражданина на всей территории РФ. В-третьих, снижение возможностей в области
реальной реабилитации. Установленные инвалидам ежемесячные денежные
выплаты взамен ряда льгот не компенсируют в полной мере затрат инвалидов
(особенно с тяжелыми заболеваниями) на необходимую медицинскую и
социальную реабилитацию (лекарственные средства, санаторно-курортное
лечение и проезд к месту лечения и обратно). Более того, в силу различных
причин получаемые инвалидами вместо льгот ежемесячные денежные выплаты
тратятся не на реабилитационные цели, а на повседневные нужды. В связи с чем
16
возрастает риск утяжеления групп инвалидности. В-четвертых, снижение
возможностей инвалидов в области трудоустройства. Изменениями, внесенными
ФЗ № 122 в ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ» увеличена численность
работников организаций, для которых устанавливаются квоты с 30 до 100 человек,
исключена норма, предусматривающая внесение работодателями ежемесячной
обязательной платы за каждого нетрудоустроенного инвалида в случае
невыполнения установленной квоты (размер обязательной платы и порядок ее
внесения определялся субъектами РФ). Принятые изменения обуславливают
сокращение имеющихся рабочих мест для инвалидов и невозможность создания в
субъектах РФ новых рабочих мест для их трудоустройства, в том числе
специальных. В работе указаны и иные недостатки действующего
законодательства.
Таким образом, в настоящее время в правовом регулировании отношений по
комплексной реабилитации инвалидов четко прослеживается тенденция снижения
государственных гарантий полноценной реабилитации. В связи с этим, на
законодательном уровне необходимо незамедлительно провести полную ревизию
всех нормативно-правовых актов в данной области, разработать и принять
Федеральный закон «О комплексной реабилитации инвалидов в РФ», который
позволит: объединить обширный правовой материал о комплексной реабилитации
инвалидов, привести его в соответствие с новым этапом развития общества;
повысить качество правового регулирования; завершить процесс формирования
новых видов и направлений комплексной реабилитации инвалидов; установить
основы управления системы реабилитации инвалидов, закрепив не только
полномочия федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ, но и
установив компетенцию органов местного самоуправления в области реализации
государственной политики в отношении инвалидов на территориях
муниципальных образований; закрепить ведущую роль реабилитационных
учреждений в практике интеграции инвалидов в общество.
Целью данного закона могло бы стать создание в РФ системы комплексной
реабилитации инвалидов, как составной части охраны общественного здоровья,
для обеспечения гарантий и условий, посредством которых возможно
восстановление и (или) компенсация нарушенных или утраченных способностей
инвалидов в целях их активного участия в жизни общества, «включенности» в
социальные структуры, предназначенные для здоровых и связанные с различными
сферами жизнедеятельности человека – учебой, культурой, спортом,
профессиональной подготовкой, посильным и приносящим удовлетворение
трудом, общественной деятельностью.
Третий параграф «Роль правового эксперимента в совершенствовании
законодательства о комплексной реабилитации инвалидов» посвящен
17
исследованию возможности развития института комплексной реабилитации
инвалидов посредством эксперимента. К сожалению, правовая наука в России
сегодня ориентирована на комментирование норм действующего законодательства
и не уделяет должного внимания возможности использования правового
эксперимента как инструмента для поиска наиболее адекватного механизма
регулирования общественных отношений.
В развитии теории правового эксперимента юридическая наука находится на
стадии формирования и отстает от требований жизни. До сих пор дискутируется
вопрос о самом понятии правового эксперимента. Проведенный анализ позиций
различных ученых в данной сфере позволил сформулировать следующее
определение: правовой эксперимент – это научно поставленный опыт, наблюдение
за эффективностью правотворческой и правоприменительной деятельности в
условиях, позволяющих следить за ходом явления и воссоздать его при
повторении этих условий. Выступая в науке как единство познавательной и
практической деятельности, правовой эксперимент призван проверить
действенность норм права в определенных условиях существования регулируемых
общественных отношений.
Правовой эксперимент в сфере комплексной реабилитации инвалидов как
один из видов правового эксперимента, обладая всеми его признаками,
характеризуется некоторыми особенностями. Так, учитывая, что развитие
института комплексной реабилитации инвалидов имеет высокую динамичность,
научно-исследовательские и нормотворческие органы должны быть максимально
мобильны в выборе оптимального варианта правового регулирования вида и
содержания комплексной реабилитации инвалидов с целью обеспечения
эффективности законодательства. Если действие того или иного нормативного
акта неэффективно или малоэффективно, необходимо ставить вопрос о его
изменении или издании новых нормативных актов. Естественно, в «готовом» виде
научно обоснованный вариант правового регулирования обычно отсутствует, его
необходимо определить на основе эксперимента, опыта, который должен стать
важным средством прогнозирования эффективности принимаемых правовых
решений и отладки механизма предлагаемых нововведений.
С целью подтверждения адекватности и целесообразности данного подхода
в диссертации приведен пример проведения подобного эксперимента
Министерством социального развития Пермского края. Основной целью
эксперимента
являлось
определение
эффективности
действующего
законодательства в сфере комплексной реабилитации инвалидов, а также
определение возможных направлений его совершенствования путем выявления
потребностей инвалидов трудоспособного возраста в различных видах
комплексной реабилитации. Анализ результатов, полученных в ходе проведения
18
правового эксперимента в сфере реабилитации инвалидов, показал следующее.
Действующее законодательство закрепило все виды комплексной реабилитации
инвалидов, в которых имеется потребность у граждан с ограниченными
возможностями на сегодняшний день. Вместе с тем, существующие направления
осуществления реабилитационных мероприятий не обеспечивают должным
образом удовлетворение потребностей инвалидов. В связи с этим необходима
корректировка действующего законодательства, направленная на расширение
основных направлений отдельных видов комплексной реабилитации инвалидов.
До принятия Федерального закона «О комплексной реабилитации инвалидов в
РФ» предлагается внести изменения в ст. 9 ФЗ «О социальной защите инвалидов в
РФ» дополнив социальный вид реабилитации новыми направлениями:
информационная реабилитация; оказание юридической помощи инвалиду и его
семье. Расширить Федеральный перечень реабилитационных мероприятий,
технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду,
утвержденный распоряжением Правительства РФ от 30.12.2005 № 2347-р,
дополнив раздел «Технические средства реабилитации» следующими
наименованиями: спецавтотранспорт, приспособления для ведения домашнего
хозяйства, функциональные кровати, тренажеры, подъемники, очки.
Кроме того, анализ результатов эксперимента продемонстрировал, что было
бы целесообразным ввести дифференцированный характер реабилитационных
мероприятий в зависимости от тяжести инвалидности и вызвавших ее причин,
поскольку, как показал правовой эксперимент, основным критерием нуждаемости
в тех или иных направлениях реабилитации (наряду, пожалуй, с причиной
инвалидности) является тяжесть инвалидности.
Третья
глава
«Конвергенция
международного
и
российского
законодательства о комплексной реабилитации инвалидов» состоит из двух
параграфов.
Первый параграф «Международные принципы формирования политики в
отношении инвалидов» подчеркивает, что в течение последних 30-ти лет в мире
сложились устойчивые тенденции и механизмы формирования политики в
отношении инвалидов. Поскольку в международном праве, впрочем как и в праве
РФ, комплексная реабилитация инвалидов является составной частью всей
системы социального обеспечения, рассматриваемые принципы были разделены
на две группы: общие принципы социального обеспечения; принципы
формирования политики в отношении инвалидов. Первые предложено
рассматривать в качестве объективно обусловленных и научно обоснованных
категорий, выражающих внутреннее единство норм всей сферы социального
обеспечения, не выступающих, однако, в качестве особого внешнего структурного
звена. Основываясь на анализе международных актов, выделены следующие
19
основные принципы социального обеспечения: равноправия в области
социального обеспечения; общей ответственности государства; солидарной
ответственности всех уровней государственной власти и управления, бизнеса и
работодателей за обеспечение финансирования всей системы социального
обеспечения; доступности и социальной эффективности социального обеспечения.
Сделан вывод о том, что только некоторые из этих принципов воплощены в
российском законодательстве о социальном обеспечении.
Принятие в 2007 году ООН Конвенции о защите прав инвалидов поставило
окончательную точку в вопросе определения международных принципов
формирования политики в отношении инвалидов и в очередной раз подчеркнуло
незыблемость гуманистических подходов к реализации прав лиц с ограниченными
возможностями.
Сформированы
основные
международные
принципы,
сводящиеся, в целом, к следующему: а) инвалиды имеют право жить в социуме,
где они родились, - мировое сообщество порицает изоляцию инвалидов; б) за
инвалидами должны быть признаны права и обязанности граждан данного
общества; в) в компетенции государства находятся способы признания,
обеспечения и реализации прав и обязанностей инвалидов как членов общества.
При этом каждое государство должно стремиться к равнодоступности мер в
отношении инвалидов на всей территории страны, независимо от того, где
проживает инвалид (город, деревня, административно-территориальная единица),
а гражданское общество должно стремиться сформировать условия для
независимого проживания инвалидов. Данные принципы должны стать
ориентиром и для формирования российской политики в отношении инвалидов.
Второй параграф «Анализ международно-правовых норм и зарубежного
законодательства о реабилитации инвалидов и реальность их использования в
условиях современной России» свидетельствует о том, что на формирование
системы комплексной реабилитации инвалидов в России значительное влияние
оказывает международно-правовой и зарубежный опыт регулирования отношений
в данной сфере. Использовать этот опыт в полной мере позволяет теория
«конвергенции» (от латинского convergere – приближаться, сходиться). В
отечественном праве данная теория не получила должного развития, хотя
сравнительно-правовые исследования всегда имели в качестве одной из целей
выявление положительного зарубежного опыта в регулировании общественных
отношений с тем, чтобы заимствовать его для совершенствования российского
законодательства и практики его применения. Кроме того, в последние годы на
формирование российского законодательства, в том числе в сфере права
социального обеспечения, все большее влияние оказывает такое объективное и
охватившее весь мир явление, как глобализация. С точки зрения влияния на
законодательство, глобализация выражается в унификации в большинстве
20
современных государств правовых идей, принципов и стандартов, сложившихся в
развитых (в первую очередь европейских) странах. Очевидно, что процессы
глобализациии конвергенции имеют много общего. При этом глобализация
представляется более масштабным явлением, включающим в себя как составную
часть и конвергенцию законодательства. Таким образом, особое место норм
международного права в системе источников права социального обеспечения,
регулирующих отношения в сфере комплексной реабилитации инвалидов
очевидно.
Проведенный анализ международных правовых норм о реабилитации
инвалидов позволил выделить следующие основные формализованные критерии,
по которым политика государств в отношении инвалидов может быть признана
эффективной. Это наличие официальной государственной политики в отношении
инвалидов; наличие специального антидискриминационного законодательства в
отношении инвалидов; координация межнациональной политики в отношении
инвалидов; законодательное закрепление судебных и административных
механизмов защиты прав инвалидов; наличие неправительственных организаций
инвалидов; доступ инвалидов к реализации гражданских прав, в том числе права
на труд, на образование, на создание семьи, на неприкосновенность частной жизни
и собственности, а также политических прав; наличие системы материального
обеспечения инвалидов, гарантирующей достойный уровень жизни; доступность
для инвалидов физической и информационной среды.
Итогом изучения зарубежного опыта комплексной реабилитации инвалидов
(Германия, Франция, Австрия, Великобритания, США, Япония и др.) является
констатация принципиальной возможности использования его в законотворчестве
и правоприменительной практике России. Вместе с тем, при конвергенции
системы комплексной реабилитации инвалидов необходимо иметь в виду, что
строя российскую модель, стоит использовать те элементы, которые не
противоречат проводимым в стране реформам, и в то же время близки российской
действительности и могут стать положительным примером для преобразований.
Так, например, у США следует перенять опыт в части координации деятельности
различных служб и ведомств, участвующих в процессе комплексной реабилитации
инвалидов. В частности, видится необходимым возобновить деятельность Совета
по делам инвалидов при Президенте РФ, возложив на него полномочия по
разработке политики в сфере комплексной реабилитации инвалидов. Включить в
ежегодный доклад Президента РФ Федеральному Собранию РФ раздел,
касающийся вопросов обучения и трудоустройства инвалидов, как одного из
важнейших направлений в комплексной реабилитации инвалидов. Также
интересен положительный опыт США и Великобритании в области
интегрированного обучения здоровых детей и детей-инвалидов, позволяющего
21
детям с ограниченными возможностями получать достойное образование, а у
здоровых детей формировать позитивный подход к инвалидам, воспитывать в них
терпимость, желание оказать помощь своему близкому. Выявлены иные
положительные моменты, заслуживающие изучения и заимствования.
В заключении подведены итоги диссертационного исследования,
сформулированы его основные выводы, а также предложения по
совершенствованию законодательства, регулирующего отношения в сфере
комплексной реабилитации инвалидов и правоприменительной практики.
Основные положения диссертации изложены в следующих работах
автора:
1. Ясырева И.Н. Правовой аспект профессиональной реабилитации
инвалидов в РФ // Традиции и инновации в понимании и решении проблем
инвалидности. Материалы научно-практической конференции. Пермь, 2005.
(0,1 п.л.).
2. Ясырева И.Н., Шалабот Н.Е. Причины инвалидизации населения в
Российской Федерации: правовой аспект // Актуальные проблемы развития
высшего и среднего образования на современном этапе. Материалы IV Самарской
региональной научно-практической конференции ученых и педагогов-практиков.
Самара, 2006. (0,3 п.л.).
3. Ясырева И.Н. Правовой аспект комплексной реабилитации инвалидов в
условиях новой системы социальной защиты // Актуальные вопросы комплексной
реабилитации инвалидов. Материалы международной научно-практической
конференции. Пермь, 2006. (0,4 п.л.).
4. Ясырева И.Н. Военная травма или заболевание, полученные в период
военной службы как одна из возможных причин инвалидности, предусмотренная
российским законодательством // Внутренние войска: вчера, сегодня, завтра.
Материалы научно-практической конференции. Пермь, 2006. (0,3 п.л.).
Публикация, размещенная в рецензируемом научном журнале:
5. Ясырева И.Н. Законодательное развитие института реабилитации
инвалидов в России, виды реабилитации // Закон и право. 2007. № 9. (0,5 п.л.).
22
Скачать