Полный текст заключения

ПРАВОВОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
«ОБЩЕСТВЕННОЙ ДУМЫ»
по проекту Федерального закона № 300326-6
«О добровольчестве (волонтерстве)»
(в части создания правовой основы функционирования в России
добровольчества (волонтерства))
1. Резолюция
В законопроекте определяются основные понятия, связанные с
добровольческой (волонтерской) деятельностью, принципы, цели и задачи
добровольческой (волонтерской) деятельности, ее основные формы и виды,
права и обязанности участников, формы государственной поддержки
волонтерского движения и др. Законопроект направлен на обеспечение
безопасности самих волонтеров и адресатов их помощи, что может быть
расценено только положительно.
Изучение
международного
и
зарубежного
законодательства
о
добровольческой (волонтерской) деятельности позволяет сделать вывод, что
предлагаемый законопроект соответствует международным стандартам
нормативно-правового регулирования в указанной сфере.
Положения Законопроекта не противоречат нормам конституционного,
гражданского и налогового законодательства России.
Анализ действующих нормативно-правовых актов показал, что в них
отсутствует
единое
понимание
добровольческой
(волонтерской)
деятельности, термины «добровольцы» и «волонтеры» на сегодняшний день
не синонимичны. В этой связи представляется правильным подход,
изложенный в Законопроекте, в соответствии
«доброволец»
и
«волонтер»
унифицируются,
с которым понятия
а
само
определение
добровольческой (волонтерской) деятельности дается максимально широко,
без привязки к конкретным сферам правового регулирования.
В то же время Законопроект не лишен недостатков, устранение
которых позволит более эффективно реализовать нормативно-правовое
регулирование общественных отношений, складывающихся в связи с
осуществлением добровольчества (волонтерства).
Так, в ч. 4 ст. 12 Законопроекта следует указать на то, что совершение
конклюдентных
действий
должно
рассматриваться
как
соблюдение
письменной формы договора о волонтерской деятельности. Также в целях
упорядочивания волонтерской деятельности предлагается ввести в ст. 9
Законопроекта норму, согласно которой добровольческая (волонтерская)
организация должна разработать и утвердить кодекс этики добровольца
(волонтера),
устанавливающий
(волонтера),
а
также
права
ответственность
и
обязанности
за
неисполнение
добровольца
им
своих
обязанностей.
Законопроектом
фактически
не
регламентированы
трудовые
и
социальные гарантии волонтерской деятельности. Требует самостоятельной
правовой регламентации и упоминаемый в Законопроекте гражданскоправовой договор, заключенный между добровольцем (волонтером) и
добровольческой (волонтерской) организацией.
Не
урегулированы
недобросовестного
в
Законопроекте
нанимателя,
который
вопросы
ответственности
прикрывает
договором
волонтерства отношения по возмездному производству работ, оказанию
услуг.
Законопроектом предусматривается наступление ответственности за
нарушение федерального закона «О добровольчестве (волонтерстве)»,
установленной законодательством Российской Федерации. Вместе с тем в
настоящий момент далеко не все нарушения указанного федерального
закона нашли свое отражение в уголовном или административном
праве. Вступление в силу рассматриваемого Законопроекта потребует
принятия
соответствующих
законодательства.
изменений
в
названных
отраслях
2. Соответствие законопроекта международным нормам
2.
Соответствие
законодательный опыт
законопроекта
международным
зарубежных стран
нормам
и
в сфере добровольческой
(волонтерской) деятельности.
2.1.
В
соответствии
Организации
Объединенных
с
Резолюцией
Наций
Генеральной
«Рекомендации
о
Ассамблеи
поддержке
добровольчества» (A/RES/56/38, 10.01.2002г.) правительствам стран-членов
ООН рекомендуется обеспечить дальнейшую поддержку добровольной
деятельности путем создания благоприятных условий, в том числе путем
создания бюджетных, законодательных и других рамок. В частности,
признано необходимым «внесение соответствующих законопроектов. Цель
заключается
в
том,
чтобы
поощрять
или
вдохновлять
граждан к
добровольчеству, оставляя при этом выбор за самим человеком или за данной
организацией. Законодательство может предусматривать налоговые стимулы
и субсидии для организаций, а также обеспечивать страхование и защиту от
рисков с учетом условий данного общества» (подпункт «i» пункта «с» статьи
II.1 Резолюции A/RES/56/38)1.
Совет Европы также призывает национальные государства к введению
(обеспечению) правового
статуса
добровольца
(ст. 6
Рекомендации
Парламентской ассамблеи Совета Европы № 1496 (2001 г.), п. 5.5 Резолюции
Парламентской Ассамблеи Совет Европы № 1778 (2010 г.)).
Таким образом, принятие Федерального закона «О добровольчестве
(волонтерстве)» является целесообразным и объективно необходимым.
Изучение
международного
и
зарубежного
законодательства
о
добровольческой (волонтерской) деятельности позволяет сделать вывод, что
предлагаемый в законопроекте вариант правового регулирования стремится
соответствовать лучшей международной практике в этой сфере.
1
ement
http://daccessddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N01/478/83/PDF/N0147883.pdf?OpenEl
2.2. Акты Организации Объединенных Наций
На
уровне
ООН
вопросы
деятельности
регулируются
Организации
Объединенных
добровольческой
Резолюцией
Наций
(волонтерской)
Генеральной
A/RES/56/38
от
Ассамблеи
10.01.2002
г.
«Рекомендации о поддержке добровольчества»1.
В соответствии с разделом II Резолюции A/RES/56/38 правительствам
рекомендуется
обеспечить
дальнейшую
поддержку
добровольной
деятельности путем создания благоприятных условий, с учетом местных
культурных условий, в частности:
- повышение информированности общественности о существенно
важном
вкладе
добровольчества
в
социальное
и
экономическое
функционирование их общин, в том числе с помощью общественных
информационных кампаний и общественных мероприятий;
-
принятие
общих
мер,
касающихся
мотивации,
поощрения,
подготовки, обучения и признания вклада добровольцев;
- обеспечение доступа граждан к информации о возможностях для
добровольчества и др.
В рассматриваемом Законопроекте подробно расписываются меры
государственной
поддержки
и
полномочия
государственных
(муниципальных) органов по реализации этих мер (ст. 16-19 Законопроекта).
В целом, исходя из текста рассматриваемого законопроекта, можно
сделать вывод, что предлагаемое в нем регулирование деятельности
добровольца соответствует положениям международных актов, но нуждается
в отдельном уточнении в соответствии с высказанными предложениями.
2.3. Совет Европы
2.3.1. Общепризнанным определением волонтерской деятельности
является определение, данное в Послании Европейской Комиссии Совету
1
ement
http://daccessddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N01/478/83/PDF/N0147883.pdf?OpenEl
Европы: волонтерская деятельность – это деятельность, «открытая для всех,
безвозмездная,
выполняемая
по
свободному
волеизъявлению,
образовательная (неформальное обучение) и имеющая особую ценность для
общества». В Послании указывается, что волонтерская деятельность
характеризуется следующими чертами:
- фиксированные сроки,
- четкие цели и задачи,
- соответствующая правовая поддержка и социальная защита1.
Большую роль в нормативном регулировании добровольческой
(волонтерской)
деятельности
занимают
Рекомендация
Парламентской
ассамблеи Совета Европы № 1496 (2001 г.) «Повышение статуса и роли
добровольцев
как
вклад
Парламентской
Международного
года
добровольцев
Парламентской
Ассамблеи
Совет
в
Ассамблеи
2001
году» 2
Европы
в
проведение
и
Резолюция
«Распространение
добровольческой деятельности в Европе» № 1778 (2010 г.)3.
В Рекомендации Парламентской ассамблеи Совета Европы № 1496
(2001 г.) определяются некоторые принципы, цели и задачи волонтерского
движения:
- Добровольческая деятельность связана с обучением, сотрудничеством
и оказанием помощи другим: она позволяет молодым людям и людям
зрелого возраста приобрести жизненный опыт, гражданский дух и
профессиональное мастерство. Она помогает распространять знания. Она
Послание Европейской Комиссии Совету Европы по вопросу о Белой книге
«Новые стимулы для европейской молодежи» - Проект общих задач волонтерской
деятельности молодежи в ответ на Резолюцию Совета от 27 июня 2002 г. «О структуре
европейского
сотрудничества
по
проблемам
молодежи»,
COM/2004/0337.http://europa.eu.int/eurex/lex/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52004D
C0337:EN:HTML.
2
http://www.coe.int/t/r/parliamentary_assembly/%5BRussian_documents%5D/%5B2001
%5D/%5BJan2001%5D/Rek1496.asp
3
http://www.coe.int/t/r/parliamentary_assembly/%5BRussian_documents%5D/%5B2010
%5D/%5BAntalya%202010%5D/Res1778_rus.asp
1
помогает
безработным
добровольцам
освоить
новую
профессию,
а
престарелым - продолжать активную жизнь (ст. 2).
- Добровольческая деятельность - один из источников занятости (ст. 3).
-
Признание
образовательного,
демократического,
воспитательного
гуманитарного,
и
социального,
экономического
значение
добровольческой деятельности (п/п. «а» п. iv ст. 6).
-
Сохранение
добровольческими
ассоциациями
и
самими
добровольцами политического нейтралитета (п. v ст. 6).
Предмет правового регулирования в рассматриваемом Законопроекте в
целом соответствует понятию и чертам волонтерской деятельности,
указанным в соответствующих актах Совета Европы. Так, в статье 2
Законопроекта дается базовое понятие «добровольчества (волонтерства)» как
совокупности общественных отношений, связанных с осуществлением
физическими лицами добровольно в свободное от работы (учебы) время
деятельности в интересах получателей помощи добровольца (волонтера),
раскрываются понятия «добровольческой (волонтерской) деятельности»,
«добровольца (волонтера)». В ст. 3 Законопроекта указываются принципы
добровольческой (волонтерской) деятельности, причем особо выделено
положение, что такая деятельность «не может быть направлена на поддержку
определенных политических партий». В ст. 4 Законопроекта определены
цели и задачи добровольческой (волонтерской) деятельности.
В то же время, в Законопроекте недостаточно проведены идеи о
фиксированном сроке волонтерской деятельности и о волонтерской
службе как об одном из источников занятости.
2.3.2. В актах Совета Европы указаны направления развития
законотворческой деятельности в сфере добровольчества (волонтерства).
А) В ст. 6 Рекомендации Парламентской ассамблеи Совета Европы №
1496 (2001 г.) особо подчеркивается, что законодатель должен «стремиться
выявить и устранить в своих законах и практике любые препятствия,
которые прямо или косвенно мешают лицам заниматься добровольческой
деятельностью,
и
ослабить
налоговое
давление,
наносящее
ущерб
добровольческой деятельности». В п. 5.4 Резолюции Парламентской
Ассамблеи Совет Европы № 1778 (2010 г.) содержится призыв «рассмотреть,
если это еще не сделано, возможность освобождения от налогов
пожертвований ассоциациям добровольной службы», а в п. 5.9
–
«стимулировать расширение добровольческой деятельности среди всех
возрастных групп путем укрепления межпоколенческой солидарности и
устранения правовых и административных барьеров, мешающих активному
участию лиц старшего возраста».
Следует подчеркнуть, что сам по себе учет (регистрация) волонтеров не
считается
каким-либо
препятствием
для
волонтерской
деятельности,
поскольку в соответствии с п. «v» ст. 7 Рекомендации Парламентской
ассамблеи Совета Европы № 1496 (2001 г.) рекомендуется «учредить
Европейскую обсерваторию и регистр добровольческой деятельности».
Рассматриваемый
Законопроект
соответствует
приведенным
рекомендациям ЕС в части того, что не устанавливает каких-либо
неразумных препятствий для добровольческой (волонтерской) деятельности.
Так, Законопроект предусматривает регистрацию добровольца (волонтера),
но эта регистрация не является обязательной – доброволец (волонтер) может
осуществлять свою деятельность и не будучи зарегистрированным (ч. 1 ст. 6
Законопроекта), сама регистрация вводится не императивно, а по желанию
субъекта РФ (ст. 7 Законопроекта) добровольческие (волонтерские)
организации также сохраняют свою самостоятельность и не подлежат
регистрации в каком-либо специальном реестре (ст. 9 Законопроекта). С
волонтером заключается договор, но заключение такого договора также не
является обязательным (ч. 3 ст. 12 Законопроекта) и т.д.
Законопроект не решает вопроса налоговых льгот, поскольку подобные
положения содержаться в Налоговом кодексе РФ. В действующем
российском законодательстве «налоговое давление» на волонтеров уже
ослаблено: С 1 января 2012 года не облагаются НДФЛ суммы, полученные
добровольцами в качестве компенсаций проезда, проживания, питания,
покупки средств индивидуальной защиты и уплаты страховых взносов на
добровольное медицинское страхование, (Федеральный закон от 18 июля
2011 г. № 235-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового
кодекса Российской Федерации в части совершенствования налогообложения
некоммерческих организаций и благотворительной деятельности»), По
общему правилу, выплаты добровольцам не облагаются и страховыми
взносами во внебюджетные фонды (ч. 5 ст. 7 Федерального закона от 24
июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд
Российской
Федерации,
Фонд
социального
страхования
Российской
Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования») и
т.д.
В целом, как отмечается специалистами, основная часть императивных
правил Законопроекта направлена на обеспечение безопасности самих
волонтеров и адресатов их помощи, а также на оказание волонтерам
государственной
поддержки,
что
может
быть
расценено
только
положительно1.
Б) Большое внимание в актах Совета Европы уделяется вопросам
материальной поддержки волонтерского движения. Во-первых, речь идет об
«устранении
финансовых
препятствий
к
занятию
добровольческой
деятельностью» (ст. 6 Рекомендации Парламентской ассамблеи Совета
Европы № 1496 (2001 г.)). Во-вторых, рекомендуется использовать средства
бюджета
«для
поддержки
и
развития
общественно
полезных
добровольческих инициатив при обеспечении надлежащего использования и
распределения
1
соответствующих
средств»
(ст.
6
Рекомендации
ИА «ГАРАНТ»: http://www.garant.ru/article/482997/#ixzz2u9PzQmc8
Парламентской ассамблеи Совета Европы № 1496 (2001 г.), п. 5.3 Резолюции
Парламентской Ассамблеи Совет Европы № 1778 (2010 г.)).
В рассматриваемом законопроекте в определенных случаях доброволец
(волонтер) имеет право на спецодежду и на возмещение расходов на проезд,
проживание, питание, приобретение необходимых средств индивидуальной
защиты, инструментов и прочие затраты в случае, если это предусмотрено
заключенным
с
добровольцем
(волонтером)
в
письменной
форме
гражданско-правовым договором (ч. 8 ст. 9, п. 5 ч. 1 ст. 11 Законопроекта).
Введение для этих целей письменного договора является оправданным,
поскольку на случай спора в соответствии с общими нормами гражданского
законодательства свидетельские показания не будут приниматься во
внимание (ст. 162 Гражданского кодекса РФ). Таким образом, письменная
форма договора вводится в интересах самого добровольца (волонтера) с
целью защиты его имущественных интересов.
Таким образом, изложенные в рассматриваемом законопроекте нормы
о возмещении затрат добровольцев, а также о заключении гражданскоправового договора на осуществление добровольческой деятельности,
соответствуют международному опыту.
В то же время, в ч. 4 ст. 12 Законопроекта следует указать на
соблюдение письменной формы договора в соответствии с гражданским
законодательством путем конклюдентных действий, т.е. фактического
исполнения
добровольцем
(волонтером)
своих
обязанностей
по
добровольческой (волонтерской) акции, если условия договора были
доведены
добровольческой
(волонтерской)
организацией
до
неограниченного круга лиц в виде публичной оферты (размещение на
сайте, сообщения в СМИ) или были доведены лично до волонтера в
письменном виде, сообщением по электронной почте и иными
способами, позволяющими достоверно определить, что они исходят от
добровольческой (волонтерской) организации.
В) Среди других мер, рекомендованных законодателю, значатся
«использование различные меры и стимулы для привлечения всех граждан и
всех слоев общества» (ст. 6 Рекомендации Парламентской ассамблеи Совета
Европы № 1496 (2001 г.)), «признание воздействия добровольной службы на
местное
развитие
согласованных
и
поощрение
между
местными
осуществления
властями
и
официальных
мер,
добровольческими
организациями (п. 5.6 Резолюции Парламентской Ассамблеи Совет Европы
№ 1778 (2010 г.)).
В данной части Законопроект содержит меры стимулирования
добровольцев (волонтеров) со стороны организаторов акций и со стороны
государственных (муниципальных) органов (ст. 11, 16, 18, 19 Законопроекта).
Г) При установлении статуса добровольца (волонтера) высказываются
обоснованные сомнения в том, что законодательное регулирование приведет
к излишней бюрократизации добровольческой деятельности. Европейский
Союз в этом вопросе полагается на саморегулирование. Так, в п. «iii» ст. 7
Рекомендации Парламентской ассамблеи Совета Европы № 1496 (2001 г.)
предписано «ускорить подготовку морального кодекса для молодых
добровольцев, который устанавливает права и обязанности молодых
добровольцев в Европе, в целях скорейшего завершения работы над ним».
Как
представляется,
такой
подход
заслуживает
внимания.
Предлагается ввести в ст. 9 Законопроекта норму, согласно которой
добровольческая (волонтерская) организация должна разработать и
утвердить
кодекс
этики
добровольца
(волонтера),
в
котором
устанавливаются права и обязанности добровольца (волонтера), а также
ответственность за неисполнение обязанностей.
Д) Заслуживает внимания рекомендация, содержащаяся в п. 5
Резолюции Парламентской Ассамблеи Совет Европы № 1778 (2010 г.) о
необходимости «создать систему социальной защиты для добровольцев с
большим стажем и тех, кто работает больше определенного количества
часов, а также учитывать добровольческую работу при приобретении
пенсионных прав».
Предлагается в связи с этим ввести в ч. 1 ст. 11 Законопроекта
норму, согласно которой добровольческая (волонтерская) деятельность,
подтвержденная записями в личной книжке добровольца (волонтера)
признается трудовым стажем, если она осуществлялась в области,
соответствующей полученной специальности.
2.4. Законодательство зарубежных стран
В основном, детальные законы, предметом регулирования которых
является исключительно сфера волонтерства, приняты в странах Восточной
Европы и СНГ, где, как считается, отсутствуют традиции добровольчества.
Обычно, такие законы имеют ряд общих элементов, а именно:
• определение понятия «волонтер»,
• определение типов принимающих организаций, под эгидой которых
волонтер предоставляет услуги (иногда, согласно закону, их называют
«организатор» или «бенефициарий»),
• какие типы волонтерства регулируются правовыми актами, а также
•
распределение
прав
и
обязанностей
между
волонтером
и
организацией1.
В
зарубежных
законах
о
волонтерстве
прослеживаются
две
противоположных тенденции с точки зрения признания государством
волонтерского движения: в соответствии с первой тенденцией получение
статуса волонтера не обставлено излишними формальностями, согласно
второй тенденции предусматривается определенная система аккредитации, и
Кэтрин Шей, Катерина Хадзи-Мисева Законодательство касательно волонтеров и
волонтерства в Восточной Европе и Евразии // http://lawtrend.org›ru/data/1034/
1
только те волонтеры, которые в ней работают, могут рассчитывать на
прямую поддержку и защиту со стороны государства. В частности жесткую
систему
устанавливают
законы
Чехии
и
Венгрии.
Большой
формализованности требует Закон Украины «О волонтерской деятельности»
от 19 апреля 2011 № 3236-VI: согласно ч. 1 ст. 6 указанного закона
«предоставление юридическому лицу статуса волонтерской организации
осуществляется центральным органом исполнительной власти в сфере
волонтерской деятельности на основании письменного заявления от имени
этого юридического лица», а согласно ч. 2 ст. 7 «волонтеры оказывают
волонтерскую
помощь
на
основании
договора
об
осуществлении
волонтерской деятельности, заключенного с волонтерской организацией».
Таким образом, российский законопроект в большей степени отвечает
пожеланиям Совета Европы «устранить в своих законах и практике любые
препятствия, которые прямо или косвенно мешают лицам заниматься
добровольческой деятельностью» (см. п. 1.2.2 настоящего Заключения).
В то же время, например, в Законе Республики Молдовы о
волонтерстве от 18 июня 2010 г. № 121 заслуживает внимания регулирование
вопросов квалификации договора волонтерства (ст. 5). Как представляется,
данный опыт заслуживает внимания и в российский Законопроект должны
быть внесены нормы, раскрывающие сущность договора волонтерства
как самостоятельной юридической конструкции.
Все законы зарубежных стран в той или иной степени устанавливают
права и обязанности волонтера.
Наиболее распространенные права и механизмы защиты волонтеров
включают право на:
• ознакомление с ключевыми условиями волонтерского соглашения,
такими, как права, обязанности, существующие риски (напр., законопроект
Азербайджана, закон Македонии),
• возмещение определенных расходов, таких, как транспортные и
командировочные, питание, или же тех, которые оговорены сторонами-
участниками
предоставления
услуг
волонтеров
(напр.,
законопроект
Азербайджана, законы Хорватии, Латвии, Польши, Румынии),
• обучение в случае необходимости (напр., Хорватия, Македония),
• помощь специалистов и поддержка в работе (Хорватия),
• работа в безопасных условиях (напр., законопроект Азербайджана,
законы Хорватии, Венгрии, Польши, Македонии),
• сохранение пособия по безработице (Македония),
• получение иных социальных пособий – в целях создание стимулов
для волонтерства или для привлечения волонтеров к работе в системах
социальной
помощи,
финансируемых
государством
(напр.,
Польша
(предоставление медобслуживания)),
• освобождение от ответственности и страхование на случай
заболеваний или травм, связанных с работой волонтера (напр., законопроект
Азербайджана, законы Македонии, Польши, Румынии)
• медобследование, если таковое необходимо для выполнения работы
волонтера (напр., законопроект Азербайджана, закон Польши),
• конфиденциальность личной информации (Македония),
• отпуска, перерывы в работе, и т.д. (Венгрия, Македония).
Обязанности волонтера включают в себя:
• выполнять деятельность лично и в рамках соответствующих
юридических, профессиональных и этических норм, а также инструкций
принимающей организации (Хорватия, Венгрия, Македония, Румыния),
• соблюдать правила безопасности на рабочем месте (законопроект
Азербайджана),
•
соблюдать
внутренние
правила
принимающей
организации
(законопроект Азербайджана),
• передавать принимающей организации запрошенную ею информацию
касательно предоставляемых услуг (Азербайджан),
• информировать принимающую организацию о любых вредных
условиях, которые могут нанести ущерб принимающей организации,
волонтеру или третьей стороне (Хорватия, Македония)
•
соблюдать
конфиденциальность
любой
личной
информации,
производственных секретов, любой иной конфиденциальной информации,
полученной в ходе выполнения работ (Хорватия, Венгрия, Македония,
Румыния),
• принимать участие в лекциях и учебных занятиях, организованных,
инициированных
или
предложенных
к
проведению
принимающей
организацией (Македония, Румыния),
• бережно относиться к имуществу (Румыния),
• информировать принимающую организацию о болезни или иных
факторах, которые могут быть препятствием для выполнения обязанностей
(Македония)1.
Учитывая положительный опыт зарубежных стран, представляется
заслуживающим
внимания
включение
в
российский
Законопроект
положений о праве на сохранение пособия по безработице за
добровольцем
(волонтером)
на
время
осуществления
им
добровольческой (волонтерской) деятельности (ч. 1 ст. 11) и об
обязанности информировать координатора добровольцев (волонтеров) о
болезни или иных факторах, которые могут быть препятствием для
выполнения обязанностей в рамках добровольческой (волонтерской)
деятельности (ч. 2 ст. 11).
В целом, российский Законопроект соответствует лучшим тенденциям
зарубежного законодательства о волонтерстве.
3. Соотношение законопроекта и действующего российского
законодательства
Кэтрин Шей, Катерина Хадзи-Мисева Законодательство касательно волонтеров и
волонтерства в Восточной Европе и Евразии // http://lawtrend.org›ru/data/1034/
1
3.1. В целом, представленный законопроект, если рассматривать его
как базовый акт в сфере волонтерства, позволяет устранить имеющие
неточности действующего законодательства, определить сферу правовых
отношений между добровольцами и иными лицами, закрепить правовые
основания деятельности добровольцев, заложить основы государственной
поддержки добровольческой (волонтерской) деятельности.
Положения Законопроекта не противоречат таким базовым отраслям
законодательства Российской Федерации как конституционное, гражданское,
налоговое законодательство.
Вместе
с
тем
несогласованностью
имеются
некоторые
Законопроекта
с
недоработки,
вызванные
существующей
системой
законодательства.
3.2. В действующем российском законодательстве отсутствует единое
понимание добровольческой (волонтерской) деятельности. Действующее
законодательство использует термины «добровольцы» и «волонтеры»,
вкладывая в них не совсем идентичное содержание.
В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 11.08.1995 № 135-ФЗ
«О благотворительной деятельности», добровольцы — это физические лица,
осуществляющие благотворительную деятельность в форме безвозмездного
выполнения работ, оказания услуг (добровольческой деятельности).
В соответствии с п. 3.1 ст. 2 Федерального закона от 4 декабря 2007 г.
№ 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»,
волонтеры — это граждане Российской Федерации и иностранные граждане,
участвующие на основании гражданско-правовых договоров в организации и
(или) проведении физкультурных мероприятий, спортивных мероприятий без
предоставления
указанным
гражданам
денежного
вознаграждения
за
осуществляемую ими деятельность. Этим термином оперирует также
Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о
проведении ХХII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних
игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического
курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации».
Порядок осуществления некоторых видов волонтерской деятельности
получил закрепление в законе (Федеральный закон от 6 мая 2011 г. № 100-ФЗ
«О добровольной пожарной охране»).
Исходя из этих определений, можно сделать вывод, что законодатель
рассматривает волонтерство как разновидность добровольчества в строго
определенной сфере.
В
налоговом
налогообложения
законодательстве
выплаты,
общая
производимые
норма
освобождает
добровольцам
в
от
рамках
гражданско-правовых договоров (п. 3.1 ст. 217 Налогового кодекса РФ), а
специальная льгота установлена на доходы в натуральной форме в виде
форменной одежды и вещевого имущества, полученные добровольцами,
волонтерами в соответствии с Федеральным законом «О благотворительной
деятельности и благотворительных организациях» и Федеральным законом
«О физической культуре и спорте в Российской Федерации».
Положение осложняется тем, что в соответствии с пунктом 2 статьи 3
Федерального
закона
«О благотворительной
деятельности
и
благотворительных организациях» содержащиеся в других законах нормы,
регулирующие
благотворительную
деятельность,
«не
должны
противоречить настоящему Федеральному закону». В то же время, понятие
благотворительной деятельности является более узким, чем понятие
добровольческой (волонтерской) деятельности.
Таким
соответствует
образом,
действующее
общепризнанному
российское
мнению
законодательство
международных
не
экспертов:
«огромную важность имеет то, что рамочные законы о волонтерстве должны
содержать максимально всеобъемлющие и гибкие формулировки того, что
такое «волонтер» и «волонтерская деятельность»1.
В
связи
с
изложенным
представляется
правильным
подход
рассматриваемого Законопроекта, в котором понятия «доброволец» и
«волонтер» являются синонимами, а само определение добровольческой
(волонтерской) деятельности дается максимально широко, без привязки к
конкретным сферам правового регулирования.
3.3. Требует самостоятельной правовой квалификации упоминаемый в
Законопроекте
гражданско-правовой
добровольцем
(волонтером)
и
договор,
заключенный
добровольческой
между
(волонтерской)
организацией.
Гражданскому
законодательству,
исходя
из
предмета
его
регулирования, неизвестны договоры безвозмездного производства работ или
оказания услуг. Простое применение норм о договоре подряда (глава 37
Гражданского кодекса РФ) или о договоре возмездного оказания услуг (глава
39 Гражданского кодекса РФ) не позволяет учесть специфику волонтерской
деятельности в части отказа от договора, освобождения от возмещения
убытков, причиненных отказом и т.д.
Более того, по смыслу положений Гражданского кодекса РФ, несмотря
на безвозмездность и добровольность труда волонтера, в случае заключения
с ним гражданско-правового договора и закрепления в этом договоре
обязанности волонтера выполнить ту или иную работу, возможности
волонтера отказаться от исполнения договора в одностороннем порядке
существенно ограничены (ст. 310 Гражданского кодекса).
Возникают
также
вопросы
ответственности
недобросовестного
нанимателя, который прикрывает договором волонтерства отношения по
возмездному производству работ, оказанию услуг.
Кэтрин Шей, Катерина Хадзи-Мисева Законодательство касательно волонтеров и
волонтерства в Восточной Европе и Евразии // http://lawtrend.org›ru/data/1034/
1
В связи с изложенным, предлагается дополнить Законопроект (ч. 3
ст. 12) нормами следующего содержания:
Гражданско-правовой договор, заключаемый между добровольцем
(волонтером) и добровольческой (волонтерской) организацией, должен
содержать:
описание деятельности, которую доброволец (волонтер) обязан
осуществлять;
период
осуществления
добровольческой
(волонтерской)
деятельности;
указание часов и дней работы;
описание вверенных материальных ценностей с указанием их
стоимости;
права и обязанности сторон договора;
устанавливаемые
профессиональные
требования,
социальные
навыки, интересы развития, а при необходимости – требования к
состоянию
здоровья,
подтверждаемому
соответствующими
документами;
условие о выдаче добровольцам (волонтерам) спецодежды и/или
возмещение расходов добровольца (волонтера) на проезд, проживание,
питание, приобретение необходимых средств индивидуальной защиты,
инструментов и прочих затрат, если такая выдача или возмещение
предусмотрены;
ответственность стороны за причинение ущерба;
условия расторжения договора, включая право добровольца
(волонтера) на односторонний отказ от договора.
Договор с добровольцем (волонтером), заключенный с целью
уклонения от заключения трудового договора либо гражданскоправового договора о возмездном выполнении работ или оказании услуг
является ничтожным. В этом случае доброволец (волонтер) вправе
требовать от другой стороны оплаты произведенных им работ или
оказанных услуг в соответствии с ценой аналогичных работ или услуг,
произведенных (оказанных) при сравнимых обстоятельствах. В случае
недостижения согласия между сторонами, размер оплаты определяется
судом.
В Законопроекте содержится указание на то, что волонтер имеет право
на «свободное прекращение добровольческой (волонтерской) деятельности в
любое время, если иное не предусмотрено гражданско-правовым договором,
заключенным
между
добровольцем
(волонтером)
и
добровольческой
(волонтерской) организацией» (п. 2 ч. 1 ст. 11 Законопроекта). Возможности
парализовать право волонтера на отказ от договора, должны быть
ограничены.
Предлагается
изложить
указанную
норму
Законопроекта
следующим образом: доброволец (волонтер) имеет право на свободное
прекращение добровольческой (волонтерской) деятельности в любое
время, а при заключении с ним гражданско-правового договора – право
на односторонний отказ от договора при условии предварительного
уведомления об этом другой стороны договора за семь дней, если
меньший срок не установлен договором.
ВЫВОД
Представляется возможным поддержать представленный законопроект
«О добровольчестве (волонтерстве)» с учетом внесения предложенных
поправок.
Приложение.
ПОПРАВКИ К ПРОЕКТУ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА № 300326-6
«О ДОБРОВОЛЬЧЕСТВЕ (ВОЛОНТЕРСТВЕ)»
(в части создания правовой основы функционирования в России добровольчества (волонтерства))
№
Автор
п/п поправки
1
2
Текст, к которому
предлагается поправка
Статья 9,часть 9
Содержание поправки
Дополнить статью 9 частью
9 следующего содержания:
«9.
Добровольческая
(волонтерская)
организация
разрабатывает и утверждает
кодекс
этики
добровольца
(волонтера),
в
котором
устанавливаются
права
и
обязанности
добровольца
(волонтера),
а
также
ответственность
за
неисполнение обязанностей.».
Текст с учетом поправки
Статья 9,часть 9:
«9. Добровольческая
(волонтерская)
организация
разрабатывает
и
утверждает кодекс этики
добровольца (волонтера),
в
котором
устанавливаются права
и
обязанности
добровольца (волонтера),
а также ответственность
за
неисполнение
обязанностей.».
В пункте 2 ч.1 статьи 11
слова
«если
иное
не
предусмотрено
гражданскоправовым
договором,
заключенным
между
добровольцем (волонтером) и
добровольческой (волонтерской)
организацией»
заменить
словами: «а при заключении с
ним
гражданско-правового
договора
–
право
на
односторонний
отказ
от
договора
при
условии
предварительного уведомления
об
этом
другой
стороны
договора за семь дней, если
меньший срок не установлен
договором».
3
Статья 11, часть 1,
пункт 2:
«2)
свободное
прекращение
добровольческой
(волонтерской)
деятельности в любое
время, если иное не
предусмотрено
гражданско-правовым
договором, заключенным
между
добровольцем
(волонтером)
и
добровольческой
(волонтерской)
организацией;».
4
Дополнить ч. 1 статьи 11
Статья 11, часть 1,
пунктом
11
следующего
пункт 11
содержания:
«11) признание трудовым
стажем
времени
добровольческой (волонтерской)
Статья 11, часть 1,
пункт 2:
«2)
свободное
прекращение
добровольческой
(волонтерской)
деятельности в любое
время, а при заключении
с
ним
гражданскоправового договора –
право на односторонний
отказ от договора при
условии
предварительного
уведомления об этом
другой стороны договора
за семь дней, если
меньший
срок
не
установлен договором;».
Статья 11, часть 1,
пункт 11:
«11)
признание
трудовым
стажем
времени
добровольческой
деятельности,
если
такая
деятельность
подтверждается
записями в личной книжке
добровольца (волонтера);».
5
Дополнить ч. 1 статьи 11
Статья 11, часть 1,
пунктом
12
следующего
пункт 12
содержания:
«12) сохранение пособия по
безработице за добровольцем
(волонтером)
на
время
осуществления
им
добровольческой (волонтерской)
деятельности.».
6
Дополнить ч. 2 статьи 11
Статья 11, часть 2,
пунктом
7
следующего
пункт 7
содержания:
«7)
информировать
координатора
добровольцев
(волонтеров) о болезни или
иных факторах, которые могут
быть
препятствием
для
(волонтерской)
деятельности, если такая
деятельность
подтверждается
записями
в
личной
книжке
добровольца
(волонтера);».
Статья 11, часть 1,
пункт 12:
«12)
сохранение
пособия по безработице
за
добровольцем
(волонтером) на время
осуществления
им
добровольческой
(волонтерской)
деятельности.».
Статья 11, часть 2,
пункт 7:
«7) информировать
координатора
добровольцев
(волонтеров) о болезни
или иных факторах,
которые могут быть
7
Статья 12, часть 3:
«Добровольческая
(волонтерская)
деятельность
может
осуществляться как на
основе
гражданскоправового
договора,
заключаемого
между
добровольцем
(волонтером)
и
добровольческой
(волонтерской)
организацией, так и без
заключения такового.».
выполнения обязанностей в препятствием
для
рамках
добровольческой выполнения
(волонтерской) деятельности.». обязанностей в рамках
добровольческой
(волонтерской)
деятельности.».
Дополнить ч. 3 статьи 12
Статья 12, часть 3:
абзацами
следующего
«Добровольческая
содержания:
(волонтерская)
«Гражданско-правовой
деятельность
может
договор, заключаемый между осуществляться как на
добровольцем (волонтером) и основе
гражданскодобровольческой (волонтерской) правового
договора,
организацией,
должен заключаемого
между
содержать:
добровольцем
описание
деятельности, (волонтером)
и
которую доброволец (волонтер) добровольческой
обязан осуществлять;
(волонтерской)
период
осуществления организацией, так и без
добровольческой (волонтерской) заключения такового.
деятельности;
Гражданскоуказание часов и дней правовой
договор,
работы;
заключаемый
между
описание
вверенных добровольцем
материальных
ценностей
с (волонтером)
и
указанием их стоимости;
права и обязанности сторон
договора;
устанавливаемые
профессиональные требования,
социальные навыки, интересы
развития, а при необходимости –
требования
к
состоянию
здоровья,
подтверждаемому
соответствующими
документами;
условие
о
выдаче
добровольцам
(волонтерам)
спецодежды и/или возмещение
расходов
добровольца
(волонтера)
на
проезд,
проживание,
питание,
приобретение
необходимых
средств
индивидуальной
защиты, инструментов и прочих
затрат, если такая выдача или
возмещение предусмотрены;
ответственность стороны за
причинение ущерба;
условия
расторжения
добровольческой
(волонтерской)
организацией,
должен
содержать:
описание
деятельности, которую
доброволец
(волонтер)
обязан осуществлять;
период
осуществления
добровольческой
(волонтерской)
деятельности;
указание часов и
дней работы;
описание вверенных
материальных ценностей
с
указанием
их
стоимости;
права и обязанности
сторон договора;
устанавливаемые
профессиональные
требования, социальные
навыки,
интересы
договора,
включая
право
добровольца (волонтера) на
односторонний
отказ
от
договора.
Договор с добровольцем
(волонтером), заключенный с
целью уклонения от заключения
трудового
договора
либо
гражданско-правового договора
о возмездном выполнении работ
или оказании услуг является
ничтожным. В этом случае
доброволец (волонтер) вправе
требовать от другой стороны
оплаты произведенных им работ
или
оказанных
услуг
в
соответствии
с
ценой
аналогичных работ или услуг,
произведенных (оказанных) при
сравнимых обстоятельствах. В
случае недостижения согласия
между
сторонами,
размер
оплаты определяется судом.».
развития,
а
при
необходимости
–
требования к состоянию
здоровья,
подтверждаемому
соответствующими
документами;
условие о выдаче
добровольцам
(волонтерам)
спецодежды
и/или
возмещение
расходов
добровольца (волонтера)
на проезд, проживание,
питание, приобретение
необходимых
средств
индивидуальной
защиты, инструментов и
прочих
затрат,
если
такая
выдача
или
возмещение
предусмотрены;
ответственность
стороны за причинение
ущерба;
условия
расторжения договора,
включая
право
добровольца (волонтера)
на односторонний отказ
от договора.
Договор
с
добровольцем
(волонтером),
заключенный с целью
уклонения
от
заключения
трудового
договора
либо
гражданско-правового
договора о возмездном
выполнении работ или
оказании услуг является
ничтожным.
В
этом
случае
доброволец
(волонтер)
вправе
требовать от другой
стороны
оплаты
произведенных им работ
или оказанных услуг в
соответствии с ценой
8
Статья 12, часть 4:
«4.
Указанный
в
части 3 настоящей статьи
гражданско-правовой
договор
должен
быть
заключен в письменной
форме в случае, если
организатором
добровольческой
(волонтерской)
деятельности
и
добровольческой
(волонтерской)
организацией
предусмотрена
выдача
Дополнить ч. 4 статьи 12
абзацем
следующего
содержания:
«Письменная
форма
договора
считается
соблюденной, если доброволец
(волонтер)
фактически
приступил к выполнению работ
или оказании услуг на условиях,
которые
были
доведены
добровольческой (волонтерской)
организацией
до
неограниченного круга лиц в
виде
публичной
оферты
(размещение
на
сайте,
аналогичных работ или
услуг,
произведенных
(оказанных)
при
сравнимых
обстоятельствах.
В
случае
недостижения
согласия
между
сторонами,
размер
оплаты
определяется
судом.».
Статья 12, часть 4:
«4. Указанный в части
3
настоящей
статьи
гражданско-правовой
договор должен быть
заключен в письменной
форме в случае, если
организатором
добровольческой
(волонтерской)
деятельности
и
добровольческой
(волонтерской)
организацией
предусмотрена
выдача
добровольцам
(волонтерам) спецодежды
и/или
возмещение
расходов
добровольца
(волонтера) на проезд,
проживание,
питание,
приобретение
необходимых
средств
индивидуальной защиты,
инструментов и прочих
затрат.».
сообщения в СМИ) или были
доведены лично до волонтера в
письменном виде, сообщением
по электронной почте и иными
способами,
позволяющими
достоверно определить, что они
исходят от добровольческой
(волонтерской) организации».
добровольцам
(волонтерам) спецодежды
и/или
возмещение
расходов
добровольца
(волонтера) на проезд,
проживание,
питание,
приобретение
необходимых
средств
индивидуальной защиты,
инструментов и прочих
затрат.
Письменная форма
договора
считается
соблюденной,
если
доброволец
(волонтер)
фактически приступил к
выполнению работ или
оказании
услуг
на
условиях, которые были
доведены
добровольческой
(волонтерской)
организацией
до
неограниченного круга
лиц в виде публичной
оферты (размещение на
сайте,
сообщения
в
СМИ)
или
были
доведены
лично
до
волонтера в письменном
виде, сообщением по
электронной почте и
иными
способами,
позволяющими
достоверно определить,
что они исходят от
добровольческой
(волонтерской)
организации.».