Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам Комиссии по транспорту и транспортной инфраструктуре РСПП 19 февраля 2013 года Доклад на тему: Текущие проблемы нормативного правового регулирования деятельности по перевозке пассажиров и грузов с использованием воздушного транспорта Докладчик: Потапов А. П. ведущий юрисконсульт ЗАО «Группа компаний С 7» Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам 19 февраля 2013 Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре Текущие проблемы нормативного правового регулирования деятельности по перевозки пассажиров и грузов с использованием воздушного транспорта 1. Действующие нормы Воздушного кодекса РФ, федерального законодательства, требующие фактического уточнения a. b. c. Уточнение возможности изменения условий, расторжения договора перевозки (ст. 107-108 ВК РФ). Невозвратные тарифы (ст. 108 ВК РФ). Избежание двойного страхования ответственности перевозчика, уточнение определения перевозки (ст. 117 ВК РФ, 67-ФЗ). 2. Вопросы, связанные с федеральным бюджетом, НДС в сфере ГА a. b. Предоставление перевозчикам права на применение ставки НДС 0% в отношении доходов, получаемых от собственной перевозки на ВВЛ (внутренних воздушных перевозках) и/или от перевозки, реализуемой маркетинговым партнером в рамках «соглашений о совместной эксплуатации авиалиний» (code-share) и «соглашений о признании бланков перевозочной документации» (interline). Возмещение перевозчикам расходов в связи с предоставлением льгот для отдельных категорий пассажиров, если такая обязанность установлена Воздушным Кодексом РФ, из средств федерального бюджета. 3. Системные проблемы нормативного правового регулирования отрасли a. b. 1 Существование как случаев дублирования компетенции, так и, напротив, пробелов, в компетенции федеральных органов исполнительной власти в области гражданской авиации. Неоднозначность требований о резервировании воздушных судов при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров. Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам 19 февраля 2013 Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре 1. Действующие нормы Воздушного кодекса РФ, федерального законодательства, требующие фактического уточнения a. Уточнение возможности изменения условий, расторжения договора перевозки (ст. 107-108 ВК РФ). Отсутствие возможности изменять условия заключённого с пассажиром договора перевозки накладывает на перевозчика как субъекта предпринимательской деятельности необоснованно высокие обязательства: - невозможность расторгнуть/изменить условия договора перевозки даже в случае объективных причин метеорологического, техногенного, иного характера, очевидно лежащих вне разумного влияния перевозчика; как следствие – перевозчик обязан за свой счёт обеспечить пассажиров необходимыми условиями, наравне с ситуацией, например, когда в задержке рейса виноват перевозчик; - невозможность расторгнуть/изменить условия договора перевозки в случаях обусловленными особенностями экономической ситуации, даже с соблюдением интересов пассажира; как следствие – перевозчик обязан перевезти даже одного пассажира, если на рейс продан только один билет – у перевозчика отсутствует возможность в одностороннем порядке изменить условия заключённого договора, даже с соблюдением интересов пассажира – предложение иных вариантов перевозки, заблаговременная отмена рейса с уведомлением пассажира и пр. b. Невозвратные тарифы (ст. 108 ВК РФ). Отечественные перевозчики лишены в настоящий момент возможности использовать сложившийся мировой опыт в данном вопросе – исключительно все тарифы в настоящее время носят т.н. «возвратный» характер, что накладывает на перевозчика дополнительные расходы, а пассажиры, в свою очередь, лишаются возможности приобрести билет по более низкому тарифу. 2 Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам 19 февраля 2013 Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре 1. Действующие нормы Воздушного кодекса РФ, федерального законодательства, требующие фактического уточнения c. Избежание двойного страхования ответственности перевозчика, уточнение определения перевозки (с. 117 ВК РФ, 67-ФЗ). Федеральный закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности перевозчика за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров и о порядке возмещения такого вреда, причиненного при перевозках пассажиров метрополитеном» (67-ФЗ), вступивший в силу с 01 января 2013 года обязывает всех перевозчиков страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров. Неоднозначность формулировок закона, например, части 2 пункта 5 может создать ситуацию, когда перевозчика, имеющего добровольный договор страхования указанной ответственности, соответствующий требованиям указанного закона, тем не менее, возможно обязать повторно страховать свою ответственность уже в рамках обязательного договора. Разъяснение Минтранса РФ, предоставленное в конце прошлого года в адрес АЭВТ по данному вопросу не снимает окончательно указанные риски. Минусы для перевозчиков: - тарифы устанавливаются правительством – отсутствуют (за исключением «вилки тарифов», опять-таки устанавливаемой правительством) механизмы рыночного регулирования тарифов. Текущие тарифы выше рыночных в разы; - отсутствуют альтернативные пути определения порядка формирования тарифов – исключительно по количеству перевозимых пассажиров, возможности страхования ответственности по количеству мест в ВС у перевозчиков нет. Ст. 117 ВК определяет момент перевозки как: «включающий в себя период с момента прохождения пассажиром воздушного судна предполетного досмотра для посадки на воздушное судно и до момента, когда пассажир воздушного судна под наблюдением уполномоченных лиц перевозчика покинул аэродром» - что необоснованно перекладывает ответственность за причинение вреда пассажиру с аэропорта на перевозчка. 3 Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам 19 февраля 2013 Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре 1. Действующие нормы Воздушного кодекса РФ, федерального законодательства, требующие фактического уточнения. Решение 4 a. внесение соответствующих изменений в текст ст. 107-108 ВК РФ, позволяющих изменять условия договора перевозки, расторгать договор перевозки с соблюдением интересов сторон такой сделки; b. внесение соответствующих изменений в текст ст. 108 ВК РФ, вводящих понятие «невозвратного тарифа» и предоставляющих перевозчикам право использования таких тарифов в своей деятельности; c. внесение соответствующих изменений в текст 67-ФЗ, ст. 117 ВК, в целях снятия с перевозчиков излишней ответственности и рисков обязанности двойного страхования в рамках страхования ответственности перевозчика за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров. Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам 19 февраля 2013 Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре 2. Вопросы, связанные с федеральным бюджетом, НДС в сфере ГА a. Предоставление перевозчикам права на применение ставки НДС 0%. Проблемным вопросом правоприменительной практики в области применения ставки НДС 0% к доходам перевозчиков, получаемым ими от перевозки на МВЛ (международных воздушных линиях), является установление правовой природы «соглашений о совместной эксплуатации авиалиний» (code-share) и «соглашений о признании бланков перевозочной документации» (interline). Причиной чего является отсутствие в действующем авиационном и налоговом законодательстве формальных определений таких видов договоров, которые на практике широко распространены во взаимоотношениях между перевозчиками в отрасли гражданской авиации. Действующий Воздушный Кодекс РФ определяет исключительно договор фрахтования воздушного судна (воздушный чартер) как специальный вид договора, который может быть заключен перевозчиком с третьим лицом (не пассажиром) в рамках реализации перевозки на собственном воздушном судне (ст.104 ВК РФ). Действующий Налоговый Кодекс РФ (в контексте существующей судебной практики и практики налоговых органов РФ) допускает применение ставки НДС 0% исключительно к доходам перевозчика, получаемым им от собственной перевозки на МВЛ, и не содержит никаких специальных правил в отношении применения НДС к каким-либо специальным видам договоров, используемым в отрасли – фрахт (воздушный чартер), код-шер или интерлайн. Приведенные обстоятельства порождают спорные толкования судебными и налоговыми органами «соглашений о совместной эксплуатации авиалиний» (code-share) как частной формы договора фрахта (воздушного чартера), что ведет к отказу перевозчику в применении ставки НДС 0% к доходам, полученным им от реализации перевозки на МВЛ на рейсах партнеров-операторов по таким договорам. 5 Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам 19 февраля 2013 Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре 2. Вопросы, связанные с федеральным бюджетом, НДС в сфере ГА b. Возмещение перевозчикам расходов в связи с предоставлением льгот для отдельных категорий пассажиров, если такая обязанность установлена Воздушным Кодексом РФ, из средств федерального бюджета. Действующие нормативные правовые акты (например, ст. 106 ВК, п. 106 ФАП № 82) обязывают предоставлять льготы отдельным категориям пассажиров, не предусматривая при этом порядок возмещения расходов, которые несут перевозчики. Часть 5 ст. 790 ГК РФ гласит «В случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета». Конституционный Суд в своём постановлении от 20 декабря 2011 г. N 29-П постановил, что нормы, содержащиеся в п. 3. ст. 106 ВК не противоречат Конституции РФ, однако отдельно указал на отсутствие в существующей системе норм права регулирующих порядок такого возмещения и, как следствие необходимость внесения необходимых изменений в действующее правовое регулирование. Необходимые изменения к настоящему моменту не подготовлены ни органами исполнительной, ни органами законодательной власти РФ. пример: «Детские» льготы. Согласно ст. 106 ВК, п. 106 ФАП 82 авиакомпании обязаны предоставлять льготы при перевозке детей, однако, несмотря на положения ст. 790 ГК РФ, авиакомпаниям не возмещают указанные расходы, в связи с отсутствием нормативного правового регулирования порядка возмещения. Расходы авиакомпаний на предоставление указанных льгот составляют сотни миллионов рублей ежегодно. 6 Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам 19 февраля 2013 Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре 2. Вопросы, связанные с федеральным бюджетом, НДС в сфере ГА Решение 7 a. Включение в ВК РФ отдельной статьи, определяющей «соглашений о совместной эксплуатации авиалиний» (code-share) и «соглашений о признании бланков перевозочной документации» (interline) как специальных видов договоров по реализации перевозки наравне с договором фрахта (воздушного чартера), и включение в ст. 164 НК РФ отдельного основания применения ставки НДС 0% к доходам перевозчика, полученным им от реализации перевозки на МВЛ на собственных рейсах партнеров-операторов по таким договорам. b. Создание нормативной правовой базы для получения возмещения перевозчиками расходов, связанных с предоставлением льгот, установленных законом или иными правовыми актами. Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам 19 февраля 2013 Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре 3. Системные проблемы нормативного правового регулирования отрасли a. Существование как случаев дублирования компетенции, так и, напротив, пробелов, в компетенции федеральных органов исполнительной власти в области гражданской авиации. Действующая структура органов в области гражданской авиации: Минтранс РФ; Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация); находится в ведении Минтранса РФ, руководствуется в своей деятельности, в том числе, актами Минтранса РФ Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор); находится в ведении Минтранса РФ, руководствуется в своей деятельности, в том числе, актами Минтранса РФ Межгосударственный авиационный комитет (МАК); не относится к системе органов исполнительной власти РФ, но которому Правительством РФ последовательно в 1994, 1995 и 1997 г.г. переданы полномочия и ответственность федерального органа исполнительной власти в области расследования авиационных происшествий на территории Российской Федерации, сертификации воздушных судов и их компонентов, международных и категорированных аэродромов, производства авиационной техники и организаций, разрабатывающих авиационную технику, аккредитации сертификационных организаций (центров). Неоднозначность функций и полномочий органов исполнительной власти, передача части функций и полномочий органов исполнительной власти Межгосударственному Авиационному Комитету, не входящему в структуру органов исполнительной власти РФ, делает невозможным нормальное функционирование системы органов государственной власти в рамках обеспечения контрольных, надзорных и обеспечительных функций в сфере гражданской авиации РФ. «В настоящий момент происходит дублирование функций по техническому обслуживанию и ремонту воздушных судов. Росавиация проводит сертификацию этой деятельности, а Ространснадзор её лицензирует.» В. Окулов 8 Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам 19 февраля 2013 Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре 3. Системные проблемы нормативного правового регулирования отрасли a. Существование как как случаев дублирования компетенции, так и, напротив, пробелов, в компетенции федеральных органов исполнительной власти в области гражданской авиации. Возможное решение сложившейся ситуации: сформировать на базе Росавиации единый и полномочный федеральный орган исполнительной власти в области гражданской авиации, придав ему: • представительские функции от имени РФ в области гражданской авиации; • функции по выработке государственной политики в области гражданской авиации и разработке нормативных актов в рамках реализации таковой; • сертификационные и лицензионные функции в области гражданской авиации, а также - функции по проведению необходимых для этого плановых проверок, и • функции по проведению профилактической работы в области безопасности полетов (расследование авиационных инцидентов). Консолидировать на базе отдельного органа исполнительной власти (Ространснадзор (?)) функции по организации и проведению расследований авиационных происшествий, анализу результатов таких расследований и выработке соответствующих рекомендаций в адрес федерального органа исполнительной власти в области гражданской авиации и иных субъектов авиационно-транспортной отрасли, подчинив его непосредственно Правительству РФ или Президенту РФ. 9 Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам 19 февраля 2013 Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре 3. Системные проблемы нормативного правового регулирования отрасли b. Неоднозначность требований о резервировании воздушных судов при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров. Проблемным вопросом правоприменительной практики является установление факта соблюдения лицензиатом требования о резервировании воздушных судов при осуществлении деятельности по перевозкам пассажиров. Причиной чего является отсутствие в действующем законодательстве формально определенных критериев, позволяющих установить данный факт. Положение о лицензировании деятельности по перевозкам воздушным транспортом пассажиров и перевозкам воздушным транспортом грузов (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утв. Постановлением Правительства РФ от 05.05.2012 № 457 обязывает перевозчика иметь парк ВС в количестве, достаточном (с учетом резервирования) для выполнения перевозок воздушным транспортом пассажиров в соответствии с формируемым лицензиатом расписанием. Понимание достаточности, в данном случае, субъективно, и не подлежит объективной проверке судебными органами в рамках административного производства. Не решают данный вопрос и положения Сертификационных требований, утв. Приказом Минтранса России от 04.02.2003 № 11, устанавливающие требования к минимальному составу парка ВС, в зависимости от пассажировместимости, поскольку данный критерий не может быть применен при оценке достаточности парка для выполнения полетов в объеме, определяемом расписанием. Приведенные обстоятельства порождают судебные толкования «достаточности», крайние проявления которых сводятся к оценке любой задержки, в любом аэропорту при отсутствии резервного ВС и метеоусловиях, позволяющих взлет, в качестве виновного действия (бездействия) перевозчика, нарушающего лицензионные требования. 10 Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам 19 февраля 2013 Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре 3. Системные проблемы нормативного правового регулирования отрасли Решение 11 a. Наделение существующих органов исполнительной власти в сфере ГА чёткими и ясными функциями и полномочиями. Создание работоспособной системы нормативных правовых актов в сфере регулирования, включая контрольные и надзорные функции, в сфере ГА РФ. Лишение МАК функций исполнительных органов власти РФ, с передачей таких функций существующим, либо специально созданным для осуществления таких функций органам исполнительной власти. b. Формализация критериев соблюдения лицензионного требования о резервировании ВС в действующей системе нормативных правовых актов. При этом, допустимо установление любых критериев, поддающихся количественному определению, что позволит установить соответствующий факт. До внесения изменений в нормативные правовые акты, при рассмотрении данной категории дел, возможно апеллировать к разъяснениям лицензирующего органа (при их наличии), что позволит формировать (корректировать) соответствующую правоприменительную и судебную практику, которая к настоящему времени достаточно тенденциозна. Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам 19 февраля 2013 Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре Спасибо за внимание Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам 19 февраля 2013