Приоритеты межправительственного сотрудничества

1
Российско-Канадская «Программа содействия
реформированию государственного управления в РФ (ПСРГУ)
Конференция по федерализму:
Приоритеты межправительственного
сотрудничества: точка зрения Канады
Рассел Робинсон
Канадская школа государственной службы
Уфа, Башкортостан, РФ
апрель 2005
2
Обзор структур и подходов
“Приоритеты” могут относиться к:
• Межправительственным структурам (и процедурам) на высших
уровнях государственного управления (в Канаде -“Первые
министры”)
• Структурам на уровне отраслевых министерств и Агентств
(например, Министерство здравоохранения, Минтранспорт и т.п.)
• Политическим вопросам, требующим внимания на
межправительственном уровне, другим механизмам и процедурам
(например, социальные пособия, Киотский протокол, терроризм)
• Управленческим инициативам, сказывающимся на обоих уровнях
управления и требующих сотрудничества
3
Общая “архитектура”
межправительственных механизмов
• См. схему A
• Механизмы, обеспечивающие работу Глав
Правительств
– Поддержка прерогатив/прямых мандатов
Президента или Премьера
– Поддержка внутри-правительственного
лидерства vis-à-vis внутреннего Кабинета и
министерств
– Координация деятельности федеральных
министерств в регионах
Схема A:
Архитектура межправительственных отношений
Федеральное
правительство
Высшее
руководство
Канада
Россия
Премьер
Президент
Бюро
Администрация
Тайного Совета Президента
Представители
Президента
Правительства
регионов/провинций
Россия
Канада
Главы
регионов
Главы провинций
территорий
Аппараты
глав регионов
Секретариат
Кабинета
Связь
координация
Министерства
политика
A
A
B
B
C
C
D
D
Общая “архитектура” - продолжение
• Механизмы обеспечения сотрудничества на
уровне министерств и агентств – иерархия
структур и практик в Канаде, затрагивающая
большинство министерств
• Специальные структуры для обслуживания
«сквозных», срочных и краткосрочных
приоритетов
4
Развитие практик межправительственного 5
сотрудничества: обзор
• См. Схему B
• Выработка законодательства или выработка политики?
 Роли в России и в Канаде
 Что важнее –форма или содержание?
• Развитие «сверху-вниз или «снизу-вверх»?
 Канадская практика: определяется политикой
министерств (результат долговременного структурного
развития и практики)
 Российские факторы: масштаб, многообразие, новые
требования
Конституция
Законы определяют функции и полномочия
(роли,сферу ответственности) правительств
По каждому сектору и министерству:
Законы
регионов
Политика, программы
и управление
Политика
Развитие
Разработка
программ и
Реализация
Управление:
Программы и
услуги
Процесс
(Законодательная база и мандат по областям политики и министерствам)
Содержание
Федеральные
законы
Включая межправительственные механизмы
Законы и
подзаконные акты
Схема B. Иерархия: Закон–Политика–Управление
Конституция
Законы, определяющие функции и полномочия
(роли, сферу ответственности) правительств
For each sector and ministry:
Региональные
законы
Политика, программы
И управление
Policy
Development
Разработка
программ и
Реализация
Управление:
Процесс в России
Программы и
услуги
Процесс в Канаде
Процесс
(законодательная база и мандат по областям политики и министерствам)
Содержание
Федеральные
законы
Включая межправительственные механизмы
Законы и
подзаконные акты
Схема B. Иерархия: Закон–Политика–Управление
Межправительственные приоритеты в 6
Канаде
• Механизмы развивались во времени в ответ на
изменяющиеся приоритеты и проблемы:
 Экономический спад, войны, демографические и социальные
изменения – de facto изменили роль, сферы ответственности
и ресурсы правительств
 Например, централизация ресурсов во Вторую мировую;
постоянная адаптация фискальных ресурсов (налоги,
трансферты) в последние 50 лет
 Крупные политические инициативы потребовали
межправительственных мер (здравоохранение, пенсии в 1960х;
дефицит бюджета в 1990х; социальные выплаты на детей в
последнее время
• Структуры охраны здоровья и по уходу за детьми –
современные темы, наряду с экологией
(международной и местной), образованием, торговлей
и др.
7
Межправительственные приоритеты в
Канаде - продолжение
• Фискальный федерализм:
 Постоянно приоритетная область
 Механизмы (с участием министров финансов)
созданы давно и хорошо отработаны
 Постоянное активное сотрудничество и переговоры
неизбежны и важны для любой федерации, поскольку
соответствие ресурсов и сфер ответственности –
ключ к эффективному управлению
Канадские « уроки » для России
• Резюме канадского опыта
• Наличие эффективных структур на «самом верху» и
между правительствами разных уровней критически
важно
• Они должны стимулировать и поддерживать
развитие на уровне министерств, внося вклад в
разработку политики, эффективных программ и
оказание услуг населению
• Вопросы фискального федерализма предстают
ключевыми для межправительственных отношений:
без эффективных финансовых схем все остальное
остается проблематичным
8
Канадские «уроки» - продолжение
• Географические размеры и разнообразие России предопределяют
важную роль руководства федеральных округов, представляющих
Президента и играющих роль координаторов
• Наряду со связующей функцией по отношению к региональным
руководителям, со временем они смогут выполняют и роль
координаторов деятельности федеральных министерств в регионах
• Новые механизмы лучше развивать через эксперименты и практику,
чем через разработку детального законодательства. Однако, даже
эксперименты могут быть «формальными», т.е. Основываться на
записанных принципах, целях, процедурах, оценках и дальнейших
доработках
• Лидерство, и решительная поддержка Глав правительств
необходимы для развития межправительственных механизмов,
особенно в областях, затрагивающих несколько министерств сразу
9