Роль государственного и частного сектора

Роль государственного и частного
сектора в транспортной
инфраструктуре: варианты ГЧП
Семинар: Государственно-частные
партнерства (ГЧП) в транспортном секторе
России
Россия, Москва, 3-4 марта 2005 года
Отдел экономики и финансирования
инфраструктуры
1
Февраль 2005 г.
Содержание





Роль государственного и частного сектора

Экономика транспортной инфраструктуры

Реальный разрыв: возмещение затрат и доступность
Государственно-частные партнерства (ГЧП)

Привлечение государственных средств

Основы

Ключевые факторы успеха

Оценка и распределение риска

Концепция реальной цены

Привлечение государственных средств: гарантии минимальных
доходов транспорта
Развитие местных рынков капитала

Чили и Корея (облигации на транспортную инфраструктуру)
Использование механизмов помощи по результатам

Ремонт и обновление дорог
Тенденции и перспективы
Отдел экономики и финансирования
инфраструктуры
2
Февраль 2005 г.
Роль государственного и частного сектора

Экономика транспортной инфраструктуры
Инвестиции в инфраструктуру носят «разовый» характер (предполагают
огромные невозвратные затраты и создает долговечные и привязанные к
определенному месту активы).

Создание инфраструктуры характеризуется экономическими
показателями масштаба и охвата (минимальный размер объектов,
неэластичная адаптация пропускной способности к спросу, долгосрочная
реализация проектов и т.д.).

Транспортные системы содержат элементы естественной монополии.

Спрос рассредоточен (адресное его удовлетворение затруднительно).

Доходы обычно бывают в местной валюте (несоответствие при
финансировании за счет внешнего долга).

Часть услуг относится к категории первой необходимости, что вызывает
законные с точки зрения государственной политики вопросы о
доступности.
Вместе с тем ………..

Транспорт оказывает большое воздействие на смягчение бедности и
ЦРТ.

Развитая транспортная инфраструктура позволяет странам
интегрироваться в мировую экономику и повышает
конкурентоспособность.

Отдел экономики и финансирования
инфраструктуры
3
Февраль 2005 г.
Роль государственного и частного сектора







Разрыв в обслуживании
При оказании большинства транспортных
услуг имеет место ограниченная доступность
(с учетом стоимости необходимых объектов
инфраструктуры), особенно в отношении
конечных пользователей с низкими доходами.
Доступность определяется уровнем доходов
домохозяйств и стоимостью транспортного
обслуживания.
Транспортные услуги имеют твердые
характеристики общественного товара и
создают важные положительные внешние
эффекты.
Полное возмещение затрат возможно лишь в
некоторых случаях (например, воздушный
транспорт). Большинство государственных
систем массового транспорта сталкивается с
жесткими ограничениями, не позволяющими
обеспечить полное возмещение затрат даже
на развитых рынках.
Определенную роль может сыграть
предоставление «умных» субсидий,
позволяющих организовать обслуживание.
Финансовый разрыв – функция несоответствия
между возмещением затрат и доступностью.
Отдел экономики и финансирования
инфраструктуры
4
Разрыв в
обслуживании
Тарифы
Возмещение
затрат
Доступность
Время
Февраль 2005 г.
Роль государственного и частного сектора

Роли

Уход от идеологии и «возврат» к прагматизму

Государственный сектор руководствуется оптимизацией общественного
благосостояния (эффективное транспортное обслуживание населения – стандарты
качества по минимальной цене)

Частный сектор руководствуется экономическими стимулами

Государственный сектор




Роль в планировании, разработке и реализации политики транспортного
сектора. В частности, при решении вопросов возмещения затрат и
доступности в контексте финансовой самостоятельности сектора.
Роль в установлении разумного регулирования (т.е. правил игры,
создающих равные условия для эффективного обслуживания населения)
Роль в оказании транспортных услуг, когда внешние факторы и отраслевые
ограничения не обеспечивают достаточных стимулов для полноценного
привлечения частного сектора.
Частный сектор



Финансирование капиталовложений (т.е. акционирование и долг)
Строительство и эксплуатация транспортных объектов
Работа транспортных служб
Отдел экономики и финансирования
инфраструктуры
5
Февраль 2005 г.
Государственно-частные партнерства:
привлечение государственных средств





Необходимость увязывать потребности развития транспортной
инфраструктуры с критериями финансового благоразумия (т.е.
ресурсы государственного сектора, которые могут быть
инвестированы в инфраструктуру, будут ограничены – финансовый
разрыв).
Необходимость мобилизовать дополнительный частный капитал
для преодоления разрыва, чтобы развитие инфраструктуры
поддерживало темпы, обеспечивающие экономический рост.
Необходимость максимально увеличить мобилизацию частного
капитала на единицу вклада государственного сектора
(например, прямые инвестиции, субсидии, гарантии и т.д.).
Необходимость вырабатывать подходы ГЧП как закупочного
механизма для более эффективного распределения ограниченных
ресурсов государственного сектора (концепция реальной цены).
Необходимость создать адекватную систему управления рисками
для выполнения условных обязательств, появляющихся в
результате государственной финансовой поддержки развития ГЧП.
«ГЧП открывают перспективу увеличения снабжения инфраструктуры без чрезмерной нагрузки на
государственные финансы страны. Приток частного капитала и менеджмента может смягчить
бюджетные ограничения и повысить эффективность…» МВФ, Финансы и развитие, декабрь 2004 г.
Отдел экономики и финансирования
инфраструктуры
6
Февраль 2005 г.
Государственно-частные партнерства:
основы
ГЧП представляют собой
договорные механизмы, действующие между
государственным сектором и частной стороной в целях частного
обслуживания государственной инфраструктуры или оказания других
основных услуг. ГЧП – сложные структуры, предполагающие участие
различных сторон, долгие и трудные переговоры и относительно высокие
операционные затраты.
ГЧП – это закупочный механизм, где упор делается на плату за оказанные
услуги (выход – результаты). Передача производственного риска.
Связанный с проектом риск (т.е. технический, производственный,
рыночный и финансовый риск передается (в значительной степени) частной
структуре. Политический, нормативно-правовой и макроэкономический
риск должен передаваться стороне, наиболее способной с ним справиться
(правительству, международному финансовому институту,
частным
страховщикам).
Выплаты по договору обычно строятся таким образом, чтобы
государственный
орган
и/или пользователи платили
только
за
удовлетворительно оказанные услуги, а не за активы, которые являются
вкладом в обслуживание. Источниками доходов служат: (i) плата за
пользование;
(ii)
государственные
выплаты
(субсидии)
и
(iii)
многостороннее/донорское грантовое финансирование или (iv) сочетание
всего перечисленного.
Отдел экономики и финансирования
инфраструктуры
7
Февраль 2005 г.
ГЧП: спектр вариантов
Отдел экономики и финансирования
инфраструктуры
8
Февраль 2005 г.
ГЧП: ключевые факторы успеха
Политическая основа
Ясность целей (т.е. действенное и экономически эффективное
обслуживание, оптимизация эффекта государственных расходов,
эффективное распределение риска)
Законы и правила игры для ГЧП
Экономическое регулирование (т.е. уменьшение риска, связанного с
инфраструктурой, в представлении частного сектора и адекватная и
действенная оценка результатов работы ГЧП)
Институциональный потенциал (возможности централизованной
координации с децентрализованным исполнением)
Коммуникационная программа (маркетинг ГЧП среди ключевых
потребителей)
Схема сделки
Структура рынка
Уровень платежной «толерантности» потребителей (готовность платить)
и финансовые возможности государственного сектора (субсидии)
Инвестиционные потребности и тип формируемых активов
Характер оказываемых услуг (например, местные или региональные,
сетевые или индивидуальные и т.д.)
Отдел экономики и финансирования
инфраструктуры
9
Февраль 2005 г.
ГЧП: ключевые факторы успеха
Возможности финансирования
Адекватные механизмы распределения и смягчения риска (т.е.
коммерческий риск, производственный риск по сравнению с нормативноправовым и политическим риском). Финансовое структурирование проекта.
Доступ к частным финансовым рынкам на адекватных условиях (устойчивость
такого доступа).
Оптимизировать мобилизацию частного капитала на единицу государственных
расходов (т.е. прямых инвестиций, субсидий, гарантий).
Закупочные правила (прозрачность и подотчетность)
Управление риском государственного сектора
Системы оценки и мониторинга обязательств государственного сектора по
соглашениям о ГЧП (т.е. прямых инвестиций, субсидий, гарантий).
Разработка эффективных инструментов государственного управления для
рационального использования бюджетной составляющей инвестиций в
инфраструктуру (Система управления риском государственного сектора)
Оценка и анализ решений по различным вариантам финансовой поддержки
ГЧП со стороны государственного сектора.
Отдел экономики и финансирования
инфраструктуры
10
Февраль 2005 г.
ГЧП в финансировании транспортной
инфраструктуры: оценка риска
Риск, связанный с проектом
(относительно управляемый
спонсорами и кредиторами)
Риск на стадии завершения
(контроль инженерностроительных затрат и сроков)
Производственный риск
(техническое и
эксплуатационное ноу-хау)
Рыночный риск (перевозки и
тарифы)
Финансовый риск (колебания
курсов валют и процентных
ставок)
Экологический риск (прошлые и
будущие обязательства,
задержки в реализации проекта,
перерасход средств)
Наилучшее возможное
смягчение – соответствие
формирования местных доходов
Отдел экономики и финансирования
11
финансированию
инфраструктуры
в местной валюте
ключевая роль в доступности
транспортных концессий
и их ценообразовании
(т.е. экономическое
регулирование)
Риск, не связанный с проектом
(не управляемый спонсорами и
кредиторами)
Политический риск
(экспроприация, политическое
насилие, конвертируемость и
переход валюты)
Контрактный риск [Нормативноправовой риск].
(Правительственный дефолт по
договорным обязательствам, т.е.
формулы ценообразования)
Макроэкономические условия –
Риск нестабильности (изменения
в макроэкономическом балансе
за относительно короткие
периоды, т.е. курс валюты,
инфляция и т.д.)
Правовые условия (законность,
т.е. судебная система,
процедуры регулированияФевраль
и
2005 г.
арбитраж)
ГЧП: концепция реальной цены



Проекты ГЧП должны обеспечивать равноценную или лучшую ценность в
обмен на деньги по сравнению с проектами государственного сектора

Разработать базу для оценки приростных выгод подхода ГЧП
Приростные выгоды могут возникать в результате:

Ускоренной реализации (бюджетные ограничения)

Суммарных долгосрочных затрат (издержек в течение жизненного
цикла) на эксплуатацию

Более качественного обслуживания (по стоимости и эффективности) и
охвата
Адекватное распределение рисков:
Оптимально: эффективное
разделение рисков
Слишком мало:
нереальная цена
Слишком много:
банкротство
проекта
Передача риска
Отдел экономики и финансирования
инфраструктуры
12
Февраль 2005 г.
Привлечение государственных средств на
примере платных дорог




Рассмотрим пример, в котором частные фирмы продают услуги конечным
потребителям, а не правительству или СОЕ, и для упрощения рассмотрим три
вида риска.
Риск в связи со строительными, производственными и эксплуатационными
затратами: частный сектор обычно оказывает наибольшее влияние на эти
затраты, поэтому правительству невыгодно брать его на себя.
Ценовой риск: если плату контролирует правительство, оно, вероятно,
выигрывает, беря на себя ценовой риск (то есть соглашаясь выплачивать
компенсации в случае, если оно не повышает плату в соответствии с
договором концессии).
Риск по спросу (с учетом цен): правильная политика менее ясна.

Ни фирма, ни правительство не могут оказывать большого влияния.

Принимая решение, необходимо учитывать другие аспекты
«управления» риском: кто может лучше прогнозировать и предвидеть
спрос, чтобы определить, строить ли дорогу? Кто может лучше
справиться с риском?
Отдел экономики и финансирования
инфраструктуры
13
Февраль 2005 г.
Риск по спросу на платную дорогу


Поэтому вопрос о том, следует ли правительству брать на себя
риск по спросу на платные дороги, неоднозначен.

Чили, Колумбия, Корея и Испания, например, предоставили
гарантии доходов (часто в обмен на перераспределение риска
вверх).

(Италия и Турция давали гарантии доходов по финансируемым
из частных источников железным дорогам в 19 веке: «ГЧП» явление не новое.)

Австралия, Канада и США этого не делают.
Любая гарантия должна относиться к реальной проблеме:

Идет ли речь об общем риске по спросу или о том, строить ли
правительству конкурирующую дорогу или завершить
запланированную дополнительную дорогу или порт?

Является ли проблемой риск, или дело просто в том, что
правительство не хочет устанавливать достаточно высокую
плату для рассмотрения затрат? Во втором случае, возможно,
лучше использовать субсидию.
Отдел экономики и финансирования
инфраструктуры
14
Февраль 2005 г.
Оценка гарантий доходов






Шаг 1. Разработать модель транспортных доходов,
учитывающую случайные колебания (то есть риск), а также
трендовые темпы роста.
Шаг 2. Для тренда использовать прогнозы роста доходов от
перевозок, разработанные к тендеру на платную дорогу.
Шаг 3. Оценить ожидаемую амплитуду колебаний доходов
от перевозок (риск), используя прежний индонезийский или
международный опыт.
Шаг 4. Оценить последующие ожидаемые выплаты
правительства (см. следующие слайды).
Шаг 5. Для получения цены гарантии уменьшить эти
ожидаемые выплаты с поправкой на отсутствие риска.
(Возможное дополнение к шагу 4: внести в ожидаемые
денежные потоки поправку на оценку риска, используя
модель капитал-активы-цены).
Отдел экономики и финансирования
инфраструктуры
15
Февраль 2005 г.
Прогнозируемые и гарантированные
доходы от гипотетической платной дороги
250
200
Прогнозируемые доходы
Гарантируемые доходы
150
100
50
0
2007
2008
Отдел экономики и финансирования
инфраструктуры
2009
2010
2011
2012
16
2013
2014
2015
2016
Февраль 2005 г.
Возможный хороший исход
млн. долл.
$ million
200
150
100
Прогнозируемые доходы
50
Физические доходы
Гарантированнные доходы
0
Отдел экономики и финансирования
инфраструктуры
17
Февраль 2005 г.
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Возможный плохой исход
Млн. долл.
200
150
100
Платежи
Прогнозируемые доходы
Физические доходы
Гарантированные доходы
50
0
2007
2008
Отдел экономики и финансирования
инфраструктуры
2009 2010
2011
18
2012
2013 2014
2015
2016
Февраль 2005 г.
Оценка: Частотное распределение
правительственных выплат в 2016 году (10 000
возможных исходов)
9000
Средние выплаты в 2016 г. – 4,19 млн. долларов
Предполагаемый коэффициент отсутствия риска – 5%
Приблизительная цена компонента гарантии на 2016 год 4,19/(1,05)11 = 2,45 млн. долларов
Повторить для всех лет.
8000
7000
Частота
6000
5000
Этот расчет позволит определить цену финансовых последст
данного варианта. Таков необходимый первый шаг в процес
принятия решений о возможных вариантах развития
инфраструктуры для государственного сектора.
4000
3000
2000
1000
0
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50 Больше
Гистограмма выплат
Отдел экономики и финансирования
инфраструктуры
19
Февраль 2005 г.
Транспортная инфраструктура: развитие
местных рынков капитала





Нет лучшего варианта смягчения риска в связи с курсом валют, чем привязка
валюты формирования доходов к валюте обслуживания долга (соответствие
между активами и обязательствами).
Финансирование транспортных объектов и услуг (на базе местной валюты) на
рынках внешнего долга существенно увеличивает риск при построении
адекватных ГЧП, так что возникает необходимость дополнительной
государственной поддержки.
Местные институциональные инвесторы (т.е. пенсионные фонды, страховые
компании, пожизненные ренты и т.д.) испытывают естественный спрос на
инструменты долгосрочного заимствования в местной валюте для
выполнения своих обязательств.
В большинстве случаев местные рынки капитала начинают свое развитие
путем создания рынка суверенных облигаций (долгосрочная кривая
доходности). После становления такого рынка у инвесторов возникает
потребность в диверсификации рискового профиля своих инвестиций и
схемы отдачи, что стимулирует развитие рынка частных облигаций, создавая
возможность для внедрения инфраструктурных или коммунальных
облигаций (долгосрочная рента).
В
интересах
правительства
стимулировать,
путем
адекватного
регулирования ценных бумаг и надзора за институциональными
инвесторами, развитие местных рынков капитала как источника
долгосрочного
финансирования
в
местной
валюте
необходимых
инфраструктурных проектов ГЧП.
Отдел экономики и финансирования
инфраструктуры
20
Февраль 2005 г.
Развитие местных рынков капитала: Чили
Источник: МВФ, Департамент по бюджетным вопросам, январь 2005 г.
К началу 1990-х в Чили возник ощутимый разрыв в инфраструктуре, и
понадобились значительные инвестиции для того, чтобы транспортные и другие
«узкие места» не стали серьезным препятствием для будущего роста.

Перед правительством стояла задача преодолеть этот разрыв, сохранив
бюджетную
дисциплину,
которая
позволяла
быстро
уменьшать
государственный долг. Решение заключалось в привлечении частного сектора к
обеспечению государственной инфраструктуры через государственно-частные
партнерства (ГЧП). Таким образом, Чили в 1994 году приступило к радикальной
программе концессий, основанной на ряде проектов по развитию сети шоссейных
дорог.

Программа концессий в Чили охватывает 44 контрактных проекта общей
стоимостью 5,7 млрд. долларов США (около 6¼ процента ВВП в 2004 году). В их
числе: 8 проектов по восстановлению и обновлению трассы «Маршрут 5»,
проходящей по всему Чили, с финансированием за счет платы за проезд (2 млрд.
долларов США); 11 других шоссейных проектов по дорогам, соединенным с
«Маршрутом 5» (1,3 млрд. долларов США); 10 проектов по аэропортам (240 млн.
долларов США); 6 проектов по городским дорогам (1,8 млрд. долларов США); и 9
других проектов (включая тюрьмы, общественные здания, водохранилище, на
общую сумму 360 млн. долларов США). Приблизительно 75% финансирования
было обеспечено на местных рынках капитала в форме инфраструктурных
облигаций в местной валюте.

Правительство предоставляет гарантии операторам концессий. Гарантия
минимального дохода предоставляется по концессиям на шоссейные дороги и
аэропорты. По этим концессиям фирмы получают компенсации, когда перевозки
или доходы от них падают ниже установленного годового порога. В обмен на
минимального дохода концессионная
фирма заключает соглашение о
Отдел экономикигарантию
и финансирования
21
Февраль 2005 г.
инфраструктуры разделе доходов, по которому она делится с правительством частью доходов в

Развитие местных рынков капитала: Корея
Проекты ГЧП, инвестиционная
ценность
По состоянию на октябрь 2004 года на уровне центральных и местных органов
власти было выдано 114 концессий на 149 проектов, из которых по 43
строительство завершено, и в настоящее время они действуют (см. рис. 1).
Для этого потребовались инвестиции общим объемом около 12 триллионов
корейских вон, профинансированные, в основном, на местных рынках
капиталов и коммерческих банков, и лишь по нескольким проектам были
задействованы международные рынки капитала.
Источник: Korea PPI Market, M. Dailami, World Bank, November 2004
Отдел экономики и финансирования
инфраструктуры
22
Февраль 2005 г.
Использование субсидий на основе
достигнутых показателей (помощь по
результатам) в транспортных ГЧП
Помощь по результатам (ППР) – это стратегия поддержки оказания инфраструктурных
услуг, которые зависят – по крайней мере, отчасти – от государственного
финансирования, когда выплаты увязываются с обслуживанием. В основе подхода
ППР лежит заключение контракта на оказание услуг с третьей стороной – обычно
частным сектором – с привязкой платежей к фактическому оказанию услуг.




Обновление и ремонт дорог традиционно осуществляются путем выплат
частным подрядчикам на основе их вклада.
В последнее время все чаще применяются подходы, основанные на
результатах, например, проект «Дорожное хозяйство на основе
достигнутых результатов» (PMMR), внедряемый в Европе, Азии и Африке, и
подобные контракты KREMA, несколько лет действующие в латинской
Америке (Аргентина, Бразилия, Уругвай).
Роль частного сектора расширяется от простого исполнения работ до
эксплуатации активов и управления ими.
Многолетняя ориентированная на потребителя перспектива, переход
производственного риска к оператору, обеспечение инноваций и
эффективности.
Отдел экономики и финансирования
инфраструктуры
23
Февраль 2005 г.
Транспортная инфраструктура: тенденции и
перспективы





Растущее значение транспортного обслуживания и региональных
связей и соединений как ключевого фактора экономического роста.
Более широкое использование схем ГЧП как механизма
максимального привлечения государственных средств для развития
инфраструктуры.
Расширение использования «умных» субсидий как механизма
привлечения лучших ресурсов частного сектора путем эффективного
распределения производственного риска.
Развитие местных рынков капитала (долговых инструментов в
местной валюте) как механизма улучшения эффективного доступа к
финансированию инфраструктуры транспортными ГЧП.
Необходимость разработать организованную и дисциплинированную
систему управления риском для выполнения условных
обязательств, возникающих в результате государственной
финансовой поддержки ГЧП.
Отдел экономики и финансирования
инфраструктуры
24
Февраль 2005 г.
Транспортная инфраструктура: перспективы
в России




ГЧП наряду с развитием и эффективным использованием
финансирования в местной валюте (через рынки капитала) обладают
высоким
потенциалом
содействия
развитию
необходимой
транспортной
инфраструктуры.
Важно
привлекать
местных
участников.
ГЧП – сложные и трудоемкие структуры, требующие постоянного
выделения ресурсов от структур государственного сектора,
отвечающих за развитие транспортной инфраструктуры. Следует
рассмотреть вопрос о координационном органе по транспортным
ГЧП.
Выбрать небольшое число сделок (2-3) с наибольшим потенциалом
успеха
в
краткосрочной
перспективе
и
ориентировать
государственные ресурсы на переход к плодотворному освоению
рынка.
Выработать последовательный и организованный подход к оценке,
анализу и мониторингу условных обязательств, возникающих в
результате государственной финансовой поддержки транспортных
ГЧП. Разработать разумные и эффективные механизмы смягчения
риска в поддержку ГЧП.
Отдел экономики и финансирования
инфраструктуры
25
Февраль 2005 г.
Спасибо
Группа Всемирного банка
Экономика и финансирование
инфраструктуры
3 марта 2005 года