Программный подход - История новой России

Институт экономики переходного периода
18 февраля 2009 г.
С 2004 г. активное внедрение методов управления по
результатами на федеральном уровне
Цель: повысить эффективность и результативность расходования
бюджетным средств
Программный подход
(Объединяет
мероприятия в решения
отдельных задач
развития в сферах
деятельности. Два вида
программ межведомственные
(ФЦП) и ведомственные
(ВЦП)
Проектный подход
(Двух уровневый:
-Приоритетные
нацпроекты (развитие
отдельной социальной
сферы),
-Инвестфонд, ОЭЗ
(реализация отдельного
проекта)
2
Оценка эффективности проектного подхода к
управлению бюджетными средствами предполагает
двухуровневый анализ хода и итогов его реализации:
1-й уровень – качественный анализ обоснованности
проводимых мероприятий в сферах регулирования ПНП
(экспертно-аналитический подход)
2-й уровень – количественный анализ достижения
целевых показателей в целом и по отдельным
мероприятиям (мониторинг индикаторов, сопоставление
результатов и затрат)
3
Общий объем осуществленного финансирования по ПНП составил за
2006-08 гг. 627,2 млрд. руб. или 0,62% ВВП.
За период 2009-11 гг. еще планируется потратить 629,5 млрд. руб.
155,0
102,0%
155,6
99,0%
98,6%
97,9%
137,6
ПНП
"Образован
ие"
ПНП
"Здоровье"
135,0
95,0%
115,0
121,0
90,5%
88,0%
85,2%
97,7
85,7%
94,8
95,0
81,0%
76,6%
75,0
71,5
69,0
65,8
74,0%
52,8
55,0
65,6%
35,0
70,0%
33,8
45,9
67,0%
33,4
32,8
29,3
21,2
20,9
21,0
%, кассовое исполнение
млрд. руб. (уточненная роспись)
120,8
114,6
ПНП
"Доступное
жилье"
ПНП
"Развитие
АПК"
ПНП
"Образован
ие"
ПНП
"Здоровье"
ПНП
"Доступное
жилье"
ПНП
"Развитие
АПК"
60,0%
15,0
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Наилучшее кассовое исполнение - проекты «Развитие АПК» и «Образование»
Самые низкие результаты - ПНП «Доступное жилье» (причины: задержки в подготовке необходимой
нормативной базы и разрешительной документации на региональном уровне).
4
Показатели
Ед. изм.
Отчетный период
2006
2007
2008
ед.
22800
29804
–
- общеобразовательные учреждения
ед.
3000
3000
3000
- учреждения начального и среднего профес. образования
ед.
–
76
246
- ВУЗы
ед.
17
57
57
Число приобретенных школьных автобусов для
государственных и муниципальных сельских школ
ед.
1769
1399
1650
Число приобретенных комплектов учебно-наглядных пособий и
оборудования
ед.
7210
9457
8366
65.7
64.6
73.0
Число образовательных учреждений, подключенных к сети Интернет
Число поддерживаемых учреждений образования, активно
внедряющих инновационные программы:
Среднемесячная номинальная начисленная зарплата в образовании в
к заработной плате в экономике (справочно: в 2000 г. = 55,8)
Численность учителей образовательных учреждений победителей конкурса лучших учителей
чел.
10000
10000
10000
Численность молодых людей, получивших премии для поддержки
талантливой молодежи
чел.
5350
5350
5350
5
Уровень образования населения в возврасте 18-72 лет
(число лиц с образованием на 1000 человек)
385
360
335
310
285
260
235
210
185
160
2000
2001
высшее профессиональное
2005
2006
среднее и начальное профессиональное
2007
2008
среднее (полное) общее
6
20,00
50,0%
18,90
48,0%
18,23
18,24
17,87
18,00
17,80
46,0%
45,1%
44,0%
43,7%
16,00
15,42
42,9%
42,7%
42,0%
41,9%
40,0%
14,00
38,0%
37,2%
12,00
11,63
36,0%
10,57
10,18
34,0%
9,81
10,00
9,63
9,54
32,0%
8,00
30,0%
2000
2003
2004
2005
2006
2007
Количество учащ ихся на 1 учителя общ еобразовательного учреждения
Количество студентов на 1 штатного преподавателя ВУЗа
Доля студентов, обучающ ихся на заочных отделениях
Вклад ПНП в повышение качества образования можно объективно оценить только через несколько лет, пока же
очевидного улучшения ключевых качественных показателей не наблюдается.
Тем не менее вполне логично, что улучшение материально-технической, учебно-методической и профессорскопреподавательской базы может оказать позитивное влияние на профессионализм подготавливаемых кадров.
7
Результат
Заработная плата медицинских работников
первичного звена выросла незначительно: с 63%
от средней по экономике в 2006 г. до 65,5% в
2008 г.
Оценка
Проблемы недостаточности кадров в первичном звене
полностью не решены: не все вакансии оказались
заполненными (характерно для малых городов и сельской
местности)
Численность врачей первичного звена за три года
увеличилась на 10,0%, а среднего медицинского
персонала – на 9,6%.
Дополнительную диспансеризацию и углубленные
медицинские осмотры за 3 года прошли 15,9 млн
работников бюджетной сферы и 10,6 млн
человек, занятых на работах с вредными и (или)
опасными производственными факторами
Норматив
компенсации на одного человека в размере 974 на
2008 г. (540 руб. на 2007г.) не возмещает расходы ЛПУ в
полном объеме.
Для проведения диспансеризации с приемов отвлекались
врачи, что снижало для них доступность специализированной
амбулаторно-поликлинической помощи.
Плановое число больных, получающих
высокотехнологичную медицинскую помощь
увеличилось с 60 тыс. в 2005 г. до 215 тыс. в
2008 г.
Случаи
Поставлено более 42 тыс. ед.
рентгенологического, ультразвукового,
лабораторного, эндоскопического и ЭКГ
оборудования в 10 тыс. лечебнопрофилактических учреждений первичного звена
Не
простоя высокотехнологичного оборудования
вследствие отсутствия средств на расходные материалы и на
ремонт оборудования в ПНП и в расходах на выполнение
территориальных программ обязательного медицинского
страхования.
Медленный ввод в эксплуатацию центров высоких
медицинских технологий (всего 4 из 14 введены)
учитывалось наличие на местах подготовленных
специалистов и места для установки оборудования.
Плохо учитывались фактическая потребность ЛПУ в
оборудовании
8
17
17
16,3 16,4
16
15,7
15
15
14,5
14
12,1
12
15,7
16
16,1
15,2 14,8
14,8
14,2
13,4
13
11
15,4
14,7
13,8 13,7
12,2
10
11
9,4 9,6
9
13
12
11,3
10,7
11,2
15
14
12,1
11,4
16
9,3
9,7
8,9
8,6 8,8
8
8,3
8,7
10,2 10,4 10,2 10,4
10
9
9
8
Смертность на 1000 чел. населения
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
7
1990
7
Рождаемость на 1000 чел. населения
•Итоги выполнения ПНП в 2006–2008 гг. свидетельствуют о его несомненном вкладе в улучшение ресурсного
обеспечения системы здравоохранения, но его вклад в улучшение состояния здоровья населения пока не
имеет достоверных подтверждений. Кроме бюджетных расходов по ПНП, влияние оказывали продолжающийся
экономический рост, сокращение безработицы, увеличение реальных доходов домохозяйств, усиление борьбы с
реализацией суррогатного алкоголя и другие факторы.
•ПНП не в состоянии обеспечить существенного продвижения в решении коренных проблем российского
здравоохранения без институциональных преобразований (финансирование медицинских учреждений по
результатам, переход на одноканальное финансирование и пр.) – пока только в рамках экспериментов.
9
•Определенные успехи были достигнуты в производстве
строительных материалов: выпуск цемента вырос на 25,3 с 2006 по
2008 гг., нерудные строительные материалы – на 34,1.
•Доля семей, имеющих возможность приобрести жилье,
соответствующее стандартам обеспечения жилыми помещениями, с
помощью собственных и заемных средств увеличилась с 14 в 2006 г.
до 21 в 2008 г.
•Объем выдаваемых в год ипотечных жилищных кредитов вырос с
264 млрд. руб. в 2006 г. до 630 млрд. руб. в 2008 г.
Однако финансовый кризис внес существенные изменения в эти
положительные тенденции, обострив вопросы ресурсного обеспечения
жилищного строительства, развития его материально-технической базы,
реальной доступности жилья для граждан.
По-прежнему полностью не решена в регионах проблема с выделением
земельных участков под строительство.
10
70000
25
63800
60350
60000
24
23
43560
41040
40000
22
36449
33832
30296
21,5
31703
30000
21,1
20,9
21
20,5
20,2
20000
кв. м на 1 жителя
тыс. кв. м. общей площади
50600
50000
20
19,8
19,5
19,2
10000
19
0
18
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Ввод в эксплуатацию
Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного
жителя, кв. м.
При всех успехах в реализации национального проекта по жилью необходимо отметить замедление темпов ввода
жилья на протяжении истекшего года вследствие:
-снижение доступности ипотеки и кредитов для строителей в условиях финансового кризиса, что привело к
сокращению спроса и отказу от запланированных проектов;
- стабилизация цен на жилье в 2007 г., переживавших период бурного роста годом ранее, означала потерю
эффекта прежнего катализатора жилищного строительства.
11
Направления ПНП
«Развитие АПК»
1. Ускоренное развитие
животноводства
Наименование целевого индикаторы
Значение индикатора
план
факт
Увеличение относительно уровня 2005 года производства и
реализации в хозяйствах всех категорий, :
-
мяса скота и птицы на убой (в живом весе)
7,0
13,2
-
молока
4,5
3,2
-
товарной продукции промышленного рыбоводства
4,0
30,4
100,0
100,3
6,0
15,6
-
стабилизация поголовья крупного рогатого скота на уровне
не ниже 2005 года
2. Стимулирование развития
малых форм
хозяйствования в
агропромышленном
комплексе
Увеличение объема реализации продукции личными
подсобными хозяйствами, крестьянскими (фермерскими)
хозяйствами относительно уровня 2005 года (в ценах
реализации 2005 года),
3. Обеспечение доступным
жильем молодых
специалистов (или их
семей) на селе
Строительство (приобретение) жилья для улучшения жилищных
условий молодых специалистов, проживающих и
работающих на селе, тыс. кв. м
1392,9
1608,1
Улучшение жилищных условий молодых специалистов,
проживающих и работающих на селе, тыс. специалистов
31,64
32,30
12
Хотя целевые показатели, намеченные проектом за два года, выполнены, в АПК попрежнему сохраняются «узкие места»:
•
неудовлетворительное использование земель сельскохозяйственного назначения (91,5 этих
земель состоит из земельных долей, в том числе невостребованных);
•
ограниченность кредитных ресурсов, способных удовлетворить растущие потребности сельского
хозяйства;
•
отсутствие межпоселковых газопроводов и электросетей или соответствующих отводов от них;
•
отсутствие целостной системы нормативного регулирования деятельности рынков сбыта
сельскохозяйственной продукции;
•
нерешенной остается проблема исчисления НДС при реализации закупленной
сельскохозяйственной продукции;
•
отсутствие залогового обеспечения у малых форм хозяйствования.
Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков
сельскохозяйственной продукции и продовольствия на 2008-2012 годы
Недостатки Госпрограммы:
1) Цели и задач Программы сформулированы более широко, чем это было сделано в рамках документов,
принятых с целью реализации ПНП «Развитие АПК». Это, с одной стороны, позволяет охватить более широкий
спектр проблем, однако, с другой стороны, ограничивает возможности для контроля за эффективностью программы.
2) Недостаточная детализация плана мероприятий и отсутствие механизмов их практической реализации не
позволяют говорить о данной Программе, как о действенном инструменте бюджетирования по результатам.
3) Подмена показателей эффективности программных мероприятий показателями развития отрасли приводит
к тому, что между программой и конкретными достижениями отрасли невозможно проследить четкую связь.
4) Недостаточно четко разделены функции различных органов исполнительной власти и организационных
структур, участвующих в ее реализации. Не совсем понятно, в каком порядке предполагается осуществлять
взаимодействие федеральных и региональных властей.
13
Несмотря на то, что плановые показатели ПНП преимущественно выполнены или даже перевыполнены,
ход реализации ПНП выявил следующие недостатки:
1.
ПНП в 2006-07 гг. были сведены к выделению дополнительных бюджетных средств в целях
ослабления остроты в ключевых направлениях социальной сферы и АПК, и не были
подкрепленными институциональными реформами (см. слайд 22-23).
2.
Отсутствие системного подхода к формированию содержания проектов привело к ежегодному
расширению перечня направлений и мероприятий государственной поддержки, тем самым
порождая дополнительные бюджетные расходы (на финансирование новых «узких мест»: сначала
подсоединение школ к Интернету, а затем оплата трафика, так как в муниципальных бюджетах на
это не было предусмотрено средств).
3.
Реализация национальных проектов создала дополнительные расходные обязательства (скрытые
нефинансируемые расходные мандаты) для региональных властей:
в рамках проектов «Образования» и «Здоровье» увеличение зарплаты отдельный категорий
работников осуществлялось на фоне сохранения планового роста оплаты труда в целом по
отраслям образования и здравоохранения. Как итог – увеличение дифференциации доходов
и переток кадров в более материально обеспеченные виды деятельности. Необходимой
реакцией со стороны региональных властей явилось вынужденное повышение зарплаты для
прочих сотрудников сфер образования и здравоохранения;
в рамках реализации ПНП не в полной мере предусмотрено финансирование расходов на
содержание и эксплуатацию высокотехнологичной медицинской техники, переподготовку
специалистов для работы на этом оборудовании.
14
ПНП
Целевые программы
Общие
черты
По специфики организации управления ПНП имеют черты и ФЦП (широкий перечень решаемых задач;
структура ПНП (основные направления – аналог подпрограмм); многоуровневая система контроля), и
ВЦП (сроки реализации; внутриведомственное управление).
Отличия
Каждое
мероприятие
утверждается
отдельным
постановление Правительства РФ, что предполагает
более обоснованный выбор направлений развития
приоритетных сфер деятельности.
ФЦП
утверждается
постановлением
Правительства РФ. ВЦП утверждает приказом
руководителя СБП
Осуществляет постоянный оперативный контроль за
ходом реализации на самом высоком уровне (Совет
при Президенте России по реализации приоритетных
национальных проектов и демографической политике,
Минфин, МЭР, контроль со стороны профильных
министерств).
По ФЦП (ВЦП) контроль целевых параметров
ежеквартально осуществляет государственный
заказчик-координатор
программы
(ГРБС).
Недостаток межведомственной координации.
Контроль за ходом реализации программы может
осуществлять в рамках комплексных проверок с
участием МЭР и Минфина.
Отсутствие единого регламента разработки проектов
(Указы Президента, Постановления Правительства,
НПА ФОИВ и РОИВ)
Наличие нормативно закрепленного
разработки и утверждения программ.
Отсутствие внятных сроков реализации ПНП (многие
меры
подразумевают
бессрочный
характер
господдержки).
Срок реализации программ четко установлен.
Отсутствие фиксированного перечня направлений и
мер поддержки (расширение по мере выявления
«проблемных точек» и политической воли к
увеличению финансирования)
ФЦП состоит из подпрограмм, структура которых
закреплена на момент утверждения ФЦП
с «+»
Отличия
с «-»
порядка
15
 ПНП явились альтернативной формой программного управления бюджетными
расхода.
 Основным
контроля.
достоинством
ПНП
является
действенная
система
оперативного
 Основным
недостатком
–
отсутствие
специального
нормативного
регламентирования процедур разработки и утверждения, применяется общий
порядок к подготовке и согласованию НПА.
 Признание эффективности ПНП подтверждается как достигнутыми результатами,
так и тем обстоятельством, что в проектном формате выдержан такой стратегический
документ, как Основные направления деятельности Правительства до 2012 г.
 Представляет целесообразным сочетать достоинства двух подходов при
управлении бюджетными средствами, для чего следует перейти от ПНП к проектнопрограммному управлению. Это позволит обеспечить комплексное решение
сформулированных задач с учетом необходимости устранения инфраструктурных,
институциональных и иных системных ограничений.
 Структура подобной модели управления была разработана нами в рамках
формировании модели управления реализацией Основных направлений (ноябрь 2008
г.).
16