анализ взаимодействия бизнеса и власти (Россия)
реклама
Что такое оценка? XI. Оценка регулирующего воздействия Реформа технического регулирования: анализ взаимодействия бизнеса и власти (Россия, 2008) Олег Вахромеев (презентация базируется на дипломе, защищенном в магистратуре по госуправлению в ГУ-ВШЭ) Серия презентаций ИОПП Москва, 2008 г. Предпосылки исследовательской работы • • • • Федеральный закон № 184-ФЗ «О техническом регулировании» впервые в российской правовой практике законодательно закрепил принципы открытости и публичности процессов разработки законопроектов. Реформа технического регулирования содержит ряд элементов, существенно стимулирующих развитие взаимодействия бизнеса и власти, что представляет большой интерес с точки зрения теории и практики GR. Несмотря на то, что реформа находится в центре внимания исследователей самого различного профиля, аспект влияния реформы на развитие институтов взаимодействия бизнеса и власти в настоящее время практически не рассматривается. Цели данного исследования - проведение анализа взаимодействия бизнеса и власти, выявление основных форм взаимодействия в рамках реформы технического регулирования и выработка рекомендаций по дальнейшему совершенствованию каналов связи бизнеса и власти. Теоретическая основа анализа и методология • • • Теоретический базис исследования, прежде всего, строится на современных подходах к пониманию концепции Government Relations, как комплексного вида деятельности или «процесса применения одной или более коммуникационных техник со стороны индивидов или институтов с целью повлиять на решение правительства – на местном, государственном, национальном, и международном уровнях, или в некоей комбинации этих уровней» [Mack, 1997]. GR в данном исследовании понимается как управленческая деятельность, осуществляемая в рамках так называемых Public Affairs Данные для анализа были получены в ходе практической работы в Комиссии по техническому регулированию Государственной Думы РФ. В частности были проведены анализы юридических текстов основных нормативно-правовых актов в сфере технического регулирования, а также проведен ряд глубинных экспертных интервью с представителями органов государственной власти и представителями отраслевых бизнес-ассоциаций. Суть реформы технического регулирования Реформа технического регулирования направлена на решение ряда задач, таких как: • • • • • Замена старой неэффективной системы регулирования (ГОСТов, СНИПов и СанПиНов) на качественно новую правовую систему регулирования. Основной документ – технический регламент – носит, прежде всего, правовой характер, в отличии от нормативного характера старой документации Дерегулирование и дебюрократизация российской экономики, снятие административных барьеров по входу на рынок Обеспечение национальной безопасности и защита прав потребителей Гармонизация российских стандартов безопасности с международными нормами, прежде всего, со стандартами Международной организации по стандартизации (ISO) Установление четких и открытых правил по подтверждению соответствия и государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов, направленное в том числе и на снижение коррупции. Типология взаимодействия власти и бизнеса в рамках реформы технического регулирования • Взаимодействие в рамках работы экспертных комиссий и рабочих групп. • Согласование интересов с профильными органами власти. • Неформальное взаимодействие в публичном пространстве. • Установление и развитие неформальных взаимоотношений с полулояльными контрагентами во власти Основные направления и формы взаимодействия бизнеса и власти в рамках реформы Сферы взаимодействия: • Разработка технических регламентов. Разработчиком технического регламента может быть любое лицо [ФЗ «О техническом регулировании, ст.9 п.2]. Бизнес в лице отраслевых организаций выступает с инициативой разработки регламентов и становится катализатором нормотворчества. • Обязательные публичные обсуждения проектов регламентов. Реформа законодательно закрепляет обязательные публичные обсуждения и публикацию проектов технических регламентов на стадии разработки, а также обязательную публикацию на стадии принятия проекта. • Создание экспертных комиссий. К работе в экспертных комиссиях привлекаются эксперты из независимых отраслевых организаций, которые по сути являются представителями бизнеса. • Привлечение бизнеса к работе в Общественном совете и Правительственной комиссии по техническому регулированию. • Организация открытых площадок для обсуждения основных проблем реформы. Сюда относится организация бизнес-форумов, круглых столов и парламентских слушаний. Введена практика проведения ежемесячных семинаров-совещаний, под общим названием "Вопросы разработки технических регламентов", проводимые Минтопэнерго. • Неформальные обращения к представителям государственной власти. Объединения представителей бизнеса зачастую обращаются к представителям федеральной власти с открытыми посланиями, публикуемыми в прессе. Основные акторы (1) – – – Министерство промышленности и энергетики РФ. Минпромэнерго осуществляет функции федерального органа по техническому регулированию, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в интересах обороны и безопасности государства. На практике выступает как основной координационный центр для решения всех вопросов, касающихся реформы технического регулирования. Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии. Осуществляет функции национального органа по стандартизации и оказывает услуги по сертификации продукции. В связи с этим, зачастую возникают конфликтные ситуации, поскольку реформа технического регулирования постепенно сокращает объем полномочий Ростехрегулирования (в том числе и в части продажи ГОСТов). Государственная Дума. Обладает правом законодательной инициативы и полномочиями принятия технических регламентов в форме федеральных законов. Основными комитетами, участвующими в рассмотрении технических регламентов стали Комитет по аграрным вопросам, Комитет по охране здоровья и Комитет по экономической политике и предпринимательству. Как это часто случается в случае с другими законопроектами заинтересованность в продвижении этих законопроектов во многом зависит от личных профессиональных интересов тех депутатов, которые выступают с законодательной инициативой. Важным органом для реформы технического регулирования долгое время являлась Комиссия по техническому регулированию при Комитете по экономической политике и предпринимательству, но не была сформирована в пятом созыве в силу малой производительности, связанной во многом с затягиванием реформы. Как технический орган по координации работы основных комитетов ГД, Комиссия выполняла свои функции добросовестно и ускоряла процессы прохождения проектов регламентов в ГД. Основные акторы (2) • • • Временная экономическая рабочая группа при Администрации Президента РФ под руководством А. Данилова-Данильяна. Положила начало ходу реформы. Занималась активными разработками в области технического регулирования и изучением международного опыта, в первую очередь стандартов ISO. К работе в группе привлекались эксперты и юристы различного профиля. На этапе разработки законопроекта «О техническом регулировании» уже была инициирована разработка проектов некоторых технических регламентов при активном взаимодействии с отраслевыми бизнес-ассоциациями. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Для бизнеса Роспотребнадзор является важным участником взаимоотношений, поскольку многие элементы разрабатываемых технических регламентов затрагивают вопросы, относящиеся к ведению Роспотребнадзора. Кроме того, Роспотребнадзор занимается разработкой ряда технических регламентов. Комитет Совета Федерации по промышленной политике. Стоит отметить проведение круглых столов по основным вопросам реформы и выработку рекомендаций по Программе разработки технических регламентов. Помимо этого, Совет Федерации обладает правом законодательной инициативы и может вносить проекты регламентов в ГД. Основные акторы (3) • • Бизнес-ассоциации: o Сторонники реформы. В основном, представители легкой промышленности и тех отраслей, в которых наиболее развита рыночная конкуренция. Реформа технического регулирования – возможность снятия излишних административных барьеров, установления четких и постоянных процедур. Представители этой группы бизнеса являются сторонниками принятия регламентов исключительно в форме федеральных законов, в силу четкой процедуры внесения изменений и невозможности внесения сиюминутных поправок. Пример: Всероссийская ассоциация предпринимателей и работодателей (ВАПР) o «Скептики». Крупные промышленные структуры или представители наукоемких отраслей. Для многих реформа технического регулирования видится необоснованно упрощенной формой стандартизации (например, для предприятий авиационной промышленности). Пример: РСПП. Кроме того, для ряда отраслей невыгодно переводить регулирование в законодательную сферу. Постановления Правительства имеют закрытую и упрощенную систему принятия, по сравнению с регламентом внесения изменений в федеральные законы. Для крупного бизнеса федерального значения (нефтяные, газовые, горнодобывающие компании) такая ситуация представляется нежелательной в силу возникающих потребностей решать вопросы тактического характера на неформальном уровне с контрагентами в исполнительной власти. Общественные организации. Представлены различного рода потребительскими сообществами, обществами охраны здоровья и другими общественными организациями. Анализ кейсов • В рамках исследования был проведен детальный анализ построения взаимоотношений бизнеса и власти в рамках разработки двух проектов инициативных технических регламентов: проекта федерального закона № 350316-4 «Технический регламент на табачную продукцию» и проекта федерального закона № 284053-4 «Технический регламент на молоко и продукты его переработки». • Данные для анализа получены в ходе экспертных интервью с представителями отраслевых ассоциаций, занимающихся разработкой регламентов, а также в ходе интервью с представителями Государственной Думы. Технический регламент на табачную продукцию Краткая характеристика отрасли: – Сильная консолидация. – Обширный юридический опыт и опыт выстраивания отношений с органами власти. – В отрасли представлены как зарубежный, так и российский бизнес (в том числе и средний) Взаимодействие с органами власти в рамках разработки регламента: В состав рабочей группы по разработке регламента входили представители ведущих производителей табачной продукции и профильных институтов (ВНИИТТИ) и представители органов исполнительной власти – Ростехрегулирования, Министерства сельского хозяйства, Роспотребнадзора. В Государственную Думу регламент был внесен в 2006 году после прохождения всех формальных процедур. В настоящее время идет активная работа с контрагентами в органах законодательной власти. Постоянно требуется согласовывать основные позиции регламента с представителями Комитета ГД по охране здоровья и представителями Роспотребнадзора. Основной проблемой построения взаимодействий эксперты табачной отрасли считают новаторский характер реформы и отсутствие опыта принятия технических регламентов. Представители табачных компаний положительно оценивают тот факт, что в отличии от мировой практики, их мнение учитывается при принятии решений по техническому регламенту. Рассмотрение проекта федерального закона № 350316-4 «Технический регламент на табачную продукцию» во втором чтении назначено на 27.06.2008. Технический регламент на молоко и продукты его переработки Краткая характеристика отрасли: – Сильная дифференциация в отрасли и вынужденная консолидация в связи с необходимостью принятия технического регламента. – Отсутствие юридического опыта. При разработке регламента привлекались внешние юристы, кроме того, Минсельхоз РФ отправлял первую редакцию законопроекта в Министерство сельского хозяйства Германии по своим неформальным каналам. – В отрасль входят представители крупного и среднего российского бизнеса. Доля иностранного капитала невысока. В отрасль также входит множество малых предприятий. Существуют разногласия между производителями и поставщиками сырья, поскольку сырье зачастую не соответствует нужным стандартам качества. Взаимодействие с органами власти в рамках разработки регламента: Представителей Российского Союза предприятий молочной отрасли были привлечены к разработке первого пробного проекта технического регламента В состав рабочей группы не входили представители органов государственной власти, несмотря на то, что они были приглашены к участию. В Думу законопроект внесен 18 апреля 2006 года. Федеральный закон № 88-ФЗ «Технический регламент на молоко и продукты его переработки» был подписан Президентом РФ 12.06.2008. Внесение законопроекта в Думу было негативно встречено органами исполнительной власти, в частности Министерством сельского хозяйства и Роспотребнадзором из-за отсутствия договоренностей с данными ведомствами по поводу технического регламента на молочную продукцию. Эксперты молочной отрасли считают, что в законе «О техническом регулировании» существует ряд положений, которые могут трактоваться неоднозначно, что отрицательно сказывается на уровне формализации отношений с властью. Кроме того, существует проблема отсутствия в органах власти профильных специалистов. Основные проблемы построения взаимодействия в рамках реформы • • • • Противодействие ряда профильных ведомств. Для ряда ведомств реформа означает сокращение полномочий (в том числе и снижение финансирования за счет предоставления услуг по сертификации). Пробелы в уровне формализации отношений. Эксперты неоднозначно оценивают степень формализации отношений, возникающих при взаимодействии бизнеса и власти. В законе «О техническом регулировании» содержатся положения, которые могут быть истолкованы в зависимости от тех или иных интересов власти. Ряд положений закона не является обязательным для профильных ведомств. Крайне сложный и комплексный характер реформы и возникающих в ее рамках взаимодействий. Данное исследование наглядно показывает, что те цели и задачи, которые устанавливаются реформой, являются крайне сложными и затрагивают интересы множества различных групп давления. Отсутствие сильной политической воли. По сути, для многих политических деятелей реформа приобрела значимость только после выступления Д.А. Медведева на первой встрече с депутатами Государственной Думы после победы на президентских выборах, в котором была обозначена важность реформы и высказано пожелание ускорить ее ход. Рекомендации • • • • • Закрепление обязательного учета мнения отраслевых объединений при разработке технических регламентов в положениях о работе органов исполнительной власти в сфере технического регулирования с целью предупреждения возможности возникновения закрытого ведомственного нормотворчества и снятия проблемы формализации отношений бизнеса и власти, достаточной для эффективного взаимодействия. Изменение статуса Федерального агентства по техническому регулированию и создание независимого органа по стандартизации. В настоящее время Ростехрегулирование одновременно входит в структуру органов исполнительной власти и предоставляет услуги по стандартизации и аккредитации органов по сертификации на платной основе. В связи с этим создается ситуация, в которой Ростехрегулирование не заинтересовано в реализации реформы технического регулирования, поскольку принятие технических регламентов переводит стандартизацию в область добровольного и обязательного подтверждения соответствия, проводимого силами самих заявителей или при участии независимых экспертных организаций, не входящих в структуру органов власти. Возобновление деятельности Комиссии по техническому регулированию Государственной Думы как координационного органа ГД по принятию регламентов. Закрепление возможности скорейшего принятия инициативных технических регламентов, имеющих важное социальное значение, независимо от их отсутствия в Программе разработки технических регламентов Правительства РФ. Дальнейшее развитие практики создания неформальных общественных площадок по обсуждению проблем реформы. Контактная информация • Адрес в России: 125493, г. Москва, ул. Смольная, 10 • Телефон: 7 (499) 504-4147 • E-mail: mail@iopp.ru • Веб-сайт: www.iopp.ru (русская версия) www.cppe.info (English version) • Европейское бюро (Париж) – Мария Смирнова • E-mail: smirnova@iopp.ru
