Социальная политика (3)
реклама
Социальная политика Задачи системы социальной защиты на современном этапе Бедность как ключевая социальная проблема российских городов Принципы формирования системы индикаторов социально-экономического развития Вопрос 1. Задачи системы социальной защиты на современном этапе Вопрос 1. Задачи системы социальной защиты на современном этапе Система социальной защиты призвана преодолеть социальную незащищенность человека или семьи, то есть риск оказаться за чертой бедности или в числе социально исключенных групп. Cистема включает в себя целый комплекс мер и стратегий, нацеленных на поддержку минимального уровня благосостояния всех категорий населения, сглаживание возможных негативных последствий падения уровня дохода в течение жизни. Современные программы социальной защиты должны стремиться к максимальному учету факторов социального риска и к разработке инструментов, которые могли бы предупредить возникновения социальных проблем, снижении их остроты. К числу превентивных стратегий можно отнести достаточно широкий спектр государственных программ. В частности, сюда относятся программы повышения эффективности рынка труда, качества рабочей силы и образования и т.д. Эффективная политика в области здравоохранения, охраны окружающей среды, развития жилищной инфраструктуры будет также способствовать снижению социальных рисков. Программы социальной защиты являются дополнением к индивидуальным усилиям людей, таким как накопление сбережений, работа в нескольких местах и т.д. Эти программы носят преимущественно страховой характер, и наиболее распространенными из них являются программы страхования от временной нетрудоспособности, безработицы, профессиональных заболеваний. Социальное страхование — система материальной поддержки трудящихся, снижающая риск доходных колебаний в случае временной или постоянной, полной или частичной утраты трудоспособности. Социальное обеспечение — система материальной поддержки нетрудоспособных, социально уязвимых групп населения. Социальная защита — защита социальных прав и гарантий, в том числе в отношении оплаты и условий труда, борьба с дискриминацией отдельных групп населения, юридическая защита интересов детей, престарелых и других социально не защищенных групп. Социальная поддержка — временные меры материальной поддержки попавших в кризисную ситуацию и потому нуждающихся семей вне зависимости от их статуса. Социальная помощь в России отличается разнообразием уровней ответственности, видов и форм, а также административных процедур ее предоставления. Система распределения полномочий между уровнями власти в социальной сфере оставляет муниципалитетам в основном роль непосредственных исполнителей законов и социальных программ, которые принимаются на федеральном или региональном уровне. Города и районы имеют возможность внедрять собственные социальные программы, которые наилучшим образом учитывают местные особенности. В настоящее время доля муниципальных программ в совокупном объеме расходов на социальную поддержку населения России составляет около 15 процентов. Вопрос 2. Бедность как ключевая социальная проблема Экономические и политические реформы 1990-х годов затронули все слои российского общества и кардинальным образом изменили систему формирования доходов и потребления семей. Значительную долю малообеспеченных семей составили работающие семьи с низким доходом. Их появление было обусловлено массовым падением уровня оплаты труда и дестабилизацией условий формирования трудовых доходов. Данные тенденции развивались на фоне сокращения благ и услуг, в прошлом предоставлявшихся бесплатно или почти бесплатно. Это относится прежде всего к жилищно-коммунальному хозяйству и общественному транспорту — тому комплексу общественных услуг, пользоваться которым горожане привыкли и который был передан в ведение МО. Бедность как особое экономическое и социально-психологическое явление (а тем более городская бедность) долгое время не обсуждалась публично. Речь шла скорее о бедственном положении ветеранов — граждан с особыми заслугами перед государством — и малообеспеченных слоев населения, под которыми подразумевались традиционные социально уязвимые категории. Именно на их защиту в условиях формирования рыночных отношений были официально направлены социальные программы прошлого десятилетия, предоставление льгот различным группам. Считалось, что эти меры помогут пережить трудный период, а затем экономическое благосостояние позволит всем, кто в состоянии работать, самим позаботиться о себе, а государство будет помогать нетрудоспособным. Как измерить бедность Бедность — характеристика уровня жизни, структуры и качества потребления, возможности реализовать основные потребности в еде, одежде, жилье и другие физиологические и социальные потребности. Она отражает не только индивидуальные особенности потребления, но также наличие и доступность различных общественных благ, например услуг здравоохранения. Четыре концепции бедности: абсолютная, относительная, депривационная и субъективная. Абсолютная (нормативная) концепция бедности основана на сопоставлении денежных доходов или расходов с прожиточным минимумом. Поскольку дать оценку качественным параметрам потребления трудно, в этой концепции оценивается не потребление, а доход как мера располагаемых потребительских ресурсов. Важнейшее значение при этом имеет методика оценки прожиточного минимума, который включает расходы на питание, непродовольственные товары, услуги, налоги и обязательные платежи и разрабатывается в целом по населению и по основным социальнодемографическим группам: трудоспособные граждане, пенсионеры, дети. Абсолютная концепция бедности является официальной методологией в РФ и служит основанием для государственной социальной политики. С 2000 года расчет величины прожиточного минимума в РФ ведется по новой методике. Субъекты РФ разрабатывают проекты потребительских корзин, Минтруд России проводит их экспертизу. После прохождения экспертизы регионы получают возможность утвердить свои проекты потребительских корзин и установить величину регионального прожиточного минимума. Относительная концепция бедности основана на сопоставлении денежных доходов домохозяйства не с прожиточным минимумом (абсолютным показателем), а со средним уровнем дохода домохозяйств по стране (относительным показателем). В европейских странах домохозяйство считается бедным, если его доход составляет менее 50 процентов среднего дохода домохозяйств. Депривационная концепция бедности построена на основе измерения бедности через отклонения от преобладающих в обществе стандартов потребления. Для этого необходимо определить базовый список деприваций и построить индекс деприваций, который определит, какая концентрация лишений из базового списка ассоциируется с бедностью. Субъективная концепция бедности измеряет бедность на основе представлений населения о том, какие денежные ресурсы необходимы семье, чтобы не быть бедной. В вышеупомянутом исследовании респондентам задавался вопрос "На что хватает Ваших текущих доходов?", и семьи, которые, не могут себе позволить ничего, кроме самой простой еды и расходов на жилье, относились к бедным. Существуют и другие подходы к оценке бедности. Например, Программа развития ООН показатели доступности общественных благ для беднейших слоев населения. Комбинированная оценка бедности осуществляется на основе нескольких концепций. В условиях стабильного общества со сложившимися стандартами жизни линии бедности, построенные на основе различных концептуальных подходов, практически совпадают. Вышеописанные подходы дополняют друг друга и в совокупности позволяют идентифицировать наиболее бедные семьи: в России к их числу нужно относить такие семьи, которые бедны по нескольким критериям бедности, то есть в рамках и абсолютной, и относительной, и субъективной концепций. Официальным источником информации о бедности в России являются выборочные обследования бюджетов домашних хозяйств, проводимые Госкомстатом России. Семья считается бедной, если ее денежные доходы в расчете на душу ниже прожиточного минимума. Неравенство в распределении денежных доходов Дифференциация денежных доходов характеризуется показателями: коэффициент концентрации доходов (индекс Джини) фондовый коэффициент дифференциации доходов. Численность и половозрастной состав населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума (в процентах от численности населения соответствующей демографической группы) 1992 Все население с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума 33,5 В том числе: дети: до 6 лет 31,6 от 7 до 15 лет 45,9 молодежь от 16 до 30 лет 28,6 женщины от 31 до 54 лет 34,4 мужчины от 31 до 59 лет 30,6 женщины старше 55 лет 36,8 мужчины старше 60 лет 29,0 Феномен городской бедности и дифференциация уровня жизни в городах Уровень дифференциации в городе выше, чем на селе. В то же время уровень жизни дифференцирован и внутри городских поселений в зависимости от типа городов. Наиболее успешными являются крупнейшие города (с населением более одного миллиона человек). Типичной "зоной" бедности являются малые города, в которых проживает четверть населения России. В отличие от крупных городов, жители городов малых имеют крайне ограниченные возможности найти не только приработок, но и основное рабочее место, обеспеченное реальной, выплачиваемой зарплатой. Еще одним интересным показателем, отражающим дифференциацию российских городов по уровню доходов жителей, является соотношение средней заработной платы и прожиточного минимума. В среднем по России этот показатель в 2001 году составил 2,06 (данные Госкомстата России). Цели реформы социальной защиты на местном уровне Как и для социальной политики в целом, основной целью реформ на местном уровне должна стать концентрация имеющихся ресурсов на помощи тем, кто наиболее остро в ней нуждается. При разработке социальных программ следует учитывать научные знания о природе бедности, поскольку для распределения общественных ресурсов в социальной сфере важнейшими являются три основных фактора: 1. Уровень неравенства, масштаб и природа бедности. В целом, чем больше расслоение общества по доходам, тем актуальнее задача повышения адресности социальной помощи и сосредоточения ресурсов на помощи наиболее нуждающимся. Рассматриваются следующие вопросы: является ли бедность хронической (структурной) или временной проблемой, какие социальнодемографические группы наиболее подвержены риску бедности, какова степень глубины и остроты бедности, каковы характеристики бедных на рынке труда, какой характер, географический, этнический или какой-либо другой, носит концентрация бедности и т.п. 2. Существующие программы. Прежний опыт социальной помощи может способствовать выбору более эффективной стратегии, если из него извлекаются продуманные уроки, а может и препятствовать нововведениям. Например, если традиционно помощь предоставлялась престарелым, то пересмотр программ в пользу семей с детьми или работающих бедных может создать негативное общественное мнение, которое будет сопротивляться изменениям. 3. Специфика региона и муниципального образования, включая существующую инфраструктуру и другие ограничения. Важными факторами являются объем бюджетных ресурсов, ситуация на рынке труда, уровень безработицы, состояние физической и финансовой инфраструктуры (наличие банковской системы, транспортная доступность органов социальной защиты населения и пр.), административные возможности органов социальной защиты по выявлению нуждающихся в различных видах помощи и их охвату. Ключевые задачи адресности Первая задача организации социальной помощи — определить целевую группу. Важно найти баланс интересов между гражданами с различным уровнем доходов — теми, кто нуждается в адресной помощи, и теми, кто платит большую часть налогов и отчислений в социальные фонды. Целевой группой для адресных программ являются бедные. Вторая задача — найти способ идентифицировать граждан (семьи, домохозяйства), которые входят в приоритетную группу, и исключить всех остальных, неправомерно претендующих на получение помощи. Третья задача — добиться стабильного улучшения уровня жизни адресатов программ. Простое распределение пособий дает кратковременный эффект роста потребления, который ограничен сроком участия в программе (например, периодом получения пособия). Для некоторых семей этого достаточно. Но зачастую нужны дополнительные меры стимулирующего характера, направленные на повышение "самостоятельных" доходов семьи, поиск дополнительных источников дохода, в том числе за счет программ профессионального обучения и участия в общественных работах. Основные способы обеспечения адресности При выборе способов обеспечения адресности необходимо учитывать: общие социально-экономические условия конечные цели программы требования к точности и достоверности определения получателей помощи эффективность расходов на обеспечение адресности Точность и достоверность определения получателей помощи Важнейшим параметром при оценке любой методологии обеспечения адресности является степень точности идентификации получателей поддержки. В идеальной адресной программе вся помощь будет распределена исключительно внутри целевой группы, и при этом наибольший размер помощи получат самые бедные представители целевой группы. Однако идеального адресного механизма не существует. Более того, ограничения, накладываемые на потенциальных получателей помощи как условие ее получения, часто заставляют людей предоставлять заниженные данные о доходах своих домохозяйств или ложную информацию в надежде попасть в категорию нуждающихся. В результате при определении получателей социальной поддержки возникает два вида ошибок: ошибки включения (предоставление социальных благ лицам или домохозяйствам, не входящим в целевую группу, что обычно называется "утечкой средств") ошибки исключения (неполучение социальных выплат лицами или домохозяйствами, входящими в целевую группу, что обычно называется "недостаточным покрытием"). К сожалению, изменение методологии обеспечения адресности с целью уменьшения числа ошибок одного типа часто в результате приводит к увеличению ошибок другого типа. Мотивация При выборе любой методологии обеспечения адресности необходимо принимать во внимание возможность появления различных негативных эффектов. Эти эффекты могут быть связаны со снижением мотивации к поиску работы, укреплением стимулов к тому, чтобы длительное время находиться на социальном обеспечении, формально изменить свой семейное статус или место жительства с целью получения большей социальной помощи. Основные методы оценки нуждаемости: прямые методы (оценка уровня денежных доходов, оценка уровня доходов и имущественного положения); косвенные методы (категориальная оценка, например принадлежности к социально уязвимым слоям населения); сочетание прямых и косвенных методов (например, "двойной фильтр", то есть оценка принадлежности к категории с последующим определением дохода); самоотбор (установление размеров помощи на уровне столь низком, чтобы интерес к ней проявляли только самые нуждающиеся и, таким образом, не требовалась бы проверка доходов и других показателей). Формы социальной помощи, предоставляемой адресно, довольно разнообразны. К ним относятся денежные пособия, бесплатное предоставление детского питания, медикаментов, школьных учебников, бесплатная вакцинация, социальное обслуживание семей с детьми-инвалидами, надомный уход за престарелыми и др. Многочисленные формы социальной помощи можно систематизировать в виде четырех основных категорий: помощь в натуральной форме, бесплатное или льготное предоставление услуг, социальный ваучер ("связанные" деньги), пособия в денежной форме. Каждая из указанных категорий обладает определенными преимуществами и недостатками, поэтому рекомендуется внедрять комплекс различных форм, соответствующих как социальноэкономическим условиям города (региона, страны), так и потребностям нуждающегося населения. Получение работы безработным членом семьи не означает прекращения предоставления ей помощи. Напротив, семья может еще в течение трех месяцев получать пособие, за исключением случаев, когда в результате трудоустройства доходы семьи возрастут до уровня, превышающего прожиточный минимум. Получателю помощи предлагается контракт, в котором предоставление помощи увязывается со встречными обязательствами (например, пройти курс лечения от алкоголизма). Оценка доходов дополняется индивидуальной социальной работой с семьей. Вопрос 3. Принципы формирования системы индикаторов социальноэкономического развития Принципы формирования системы индикаторов муниципального социально-экономического развития Система показателей социально-экономического развития МО должна быть нацелена на поддержку процессов принятия решений на уровне МО и способствовать решению 3 задач: 1. Предварительный анализ ситуации в муниципальном образовании. 2. Оценка ожидаемого эффекта от мероприятий, предлагаемых в программах муниципального развития. 3. Мониторинг и оценка выполнения принятых программ развития муниципальных образований. Для того чтобы система показателей способствовала решению поставленных задач, она должна быть построена на основе следующих принципов: 1. Комплексность. С учетом того, что МО рассматривается как единая система, показатели должны отражать ситуацию во всех сферах его экономики и социальной среды, находящихся как в прямом (муниципальный сектор), так и в косвенном (независимые предприятия и организации) управлении муниципальных властей. 2. Полнота охвата в сочетании с относительной простотой системы показателей. При разработке системы показателей ставилась цель отразить широкий спектр экономических и социальных процессов, происходящих в МО. 3. Возможность насыщения системы достоверной информацией и сопоставимость показателей во времени и пространстве. Система показателей должна быть реалистичной, то есть включать показатели, которые фактически могут быть получены, причем на постоянной основе. 4. Открытость системы показателей для пользователя. Практика показывает, что прозрачность и доступность информации о социально-экономическом развитии муниципального образования становятся одними из решающих условий для привлечения инвесторов, а также для эффективного использования муниципальных ресурсов. 5. Однозначная интерпретация показателей. Определения показателей и способы их расчета основаны на единой методологии, которая разрабатывается в несколько основных этапов: идентификация явлений и процессов, подлежащих статистическому изучению, формулирование целей, ради которых должны быть исчислены те или иные показатели, определение типа данных, требующих разработки; определение содержания показателей; определение методов оценки показателей, процедур обработки первичных данных с целью получения обобщающих показателей; определение основных источников данных, необходимых для исчисления показателей. 3 уровня показателей социально-экономического развития МО: Первичные показатели — это те показатели, которые могут быть получены непосредственно из статистических источников Индикаторы — несложные относительные показатели, получаемые расчетным путем из первичных показателей. Часть из них уже существует в официальных статистических материалах, часть представляет собой новые показатели. Сводные индексы — небольшое число сложных индексов, характеризующих комплексные параметры: качество жизни, состояние экономики, развитие человеческого потенциала и т.д. Информационная обеспеченность разработки индикаторов социально-экономического развития муниципальных образований Российской Федерации Статистические данные, характеризующие ситуацию в МО, формируются на основе первичной информации о жизни и деятельности граждан, предприятий и организаций, которая собирается из разных источников статистическими службами и различными ведомствами. Центральным звеном в создании этого массива информации выступает Федеральная служба государственной статистики (Росстат). Кроме того, вопросами муниципальной статистики в той или иной мере занимается ряд других организаций, как государственных, так и негосударственных. Система государственной статистики В настоящее время местное самоуправление "выпало" из вертикали системы государственной статистики. Отношения между территориальными статистическими комитетами и органами местного самоуправления строятся, на жесткой формализованной основе, что приводит к целому ряду проблем. Муниципалитеты, как "поставщики" информации, не заинтересованы в координации работы со структурами Росстата, в создании информационных баз, к которым они фактически потом не имеют доступа. При таком положении статистическая информация, поступающая в ответ на запросы органов статистики, часто оказывается неполной и не вполне достоверной. Наиболее динамично развивающимся ресурсом информации о городах являются городские интернетсайты, обычно это официальные страницы городской администрации, реже — других городских организаций. В качестве удачных примеров можно привести официальные сайты Санкт-Петербурга, Нижнего Новгорода, Саратова, Новосибирска, Хабаровска и целого ряда других городов. Другой ресурс информации — специализированные периодические издания, содержащие статистические и аналитические материалы, к которым обычно нет свободного доступа (например, "Справочник мэра", издающийся администрацией Томска). Информацию о городах можно также найти в разовых или периодически выпускаемых информационных изданиях (буклеты, инвестиционные справочники и др.). Система индикаторов социальноэкономического развития Система индикаторов социально-экономического развития МО, разработанная в Институте экономики города, позволяет оценивать ситуацию в муниципальных образованиях, "замерять" изменения в их экономике и социальной сфере, выявлять общие тенденции развития, а также сравнивать муниципальные образования между собой. Она включает 109 показателей, сгруппированных в 4 крупных блока и 21 подблок по основным направлениям муниципальной экономики и социальной сферы. Индикаторы характеризуют объекты как прямого управления (бюджет, земельные ресурсы, муниципальная нежилая недвижимость), так и косвенного. Блоки и подблоки индикаторов Количество индикаторов 1. Социально-экономическая характеристика населения Структура населения 10 Показатели доходов населения 5 2. Экономическая база муниципального образования Промышленность и сельское хозяйство 2 Занятость 6 Малое предпринимательство 2 Инвестиционная деятельность 5 3. Муниципальные финансы, нежилая недвижимость и землепользование Муниципальный бюджет 12 Муниципальная нежилая недвижимость и землепользование 14 4. Сфера услуг и городское хозяйство Жилье и его доступность 11 Жилищно-коммунальное хозяйство 9 Коммунальные услуги 4 Транспортные услуги 5 Услуги связи и информационные услуги 2 Культурно-просветительное обслуживание 1 Социальная защита 4 Здравоохранение 5 Образование 4 Благоустройство 2 Охрана порядка 3 Рекреационная сфера 1 Торговля 2 Всего 109 Спасибо за внимание
