МАСЛЕННИКОВА Е_Противодействие коррупции на

Противодействие коррупции на
муниципальном уровне:
Основные результаты реализации
российско-германского пилотного
проекта
Елена Масленникова
m_elena_v@mail.ru
XIII Муниципальный форум
г. Анапа 23-28 сентября 20013 г.
Ульяновск, 09.06.2013
1
1. Участники проекта
 Самарский государственный университет
 Университет города Штутгарт
 Высшая школа публичного управления и финансов, г.
Людвигсбург
 Поволжский институт управления им. П.А. Столыпина
Российской академии народного хозяйства и
государственной службы при Президенте РФ, г.
Саратов
 Контрольно-ревизионное управление, г. Штутгарт
При поддержке:
 Самарской Губернской Думы
 Фонда имени Роберта Боша
Ульяновск, 09.06.2013
Folie
2 2
2. Цели и преимущества проекта
 Анализ антикоррупционного
законодательства в России и
Германии
 Исследование социокультурных
причин коррупции
 Разработка мер по
противодействию коррупции
Ульяновск, 09.06.2013
Folie
3 3
2. Цели и преимущества проекта
 Использование выводов при разработке законов,
директив, стандартов и т.д. в области
противодействия коррупции
 Укрепление принципов правового государства
 Оптимизация существующих антикоррупционных
программ
 Более глубокое понимание ситуации в России,
которое важно для выстраивания и развития
политических, экономических и культурных германороссийских отношений
 Расширение германо-российской научноисследовательской деятельности
 Расширение двустороннего обмена опытом между
Folie
4 4
Ульяновск, 09.06.2013
практикой управления и наукой
3. Концепция и методика проекта
 Полуструктурированные интервью с
концернами, предприятиями малого и
среднего бизнеса, социальными
объединениями, партиями, организациями
культуры в Самарской области и регионе
Штутгарт
 Документационный анализ и нарративный
обзор законодательства в исследуемых
странах
Ульяновск, 09.06.2013
Folie
5 5
4. Результаты
Правовая система по противодействию коррупции
Предупреждение
Контроль
Правовая
система
Анализ слабых мест
Санкции
 Правовые системы по борьбе с коррупцией в России и Германии в
основном схожи -> различия касаются деталей
 Высокий уровень коррупции в России не является следствием
несовершенного законодательства, скорее его действительного
исполнения
 Контроль и санкции находятся в фокусе
политического/общественного внимания в России
Ульяновск, 09.06.2013
Folie
6 6
4. Результаты
Дефицит контроля
Проблемы с механизмом контроля в российской практике
(согласно опросам / интервью)
Коррумпированность
контрольных органов
Кадровое, материальное и
нормативное обеспечение
контрольных органов
сознательно остается на
низком уровне
Ульяновск, 09.06.2013
Folie
7 7
4. Результаты
Дефицит санкций
Фактическая безнаказанность (согласно опросам / интервью)
Коррумпированность
органов юстиции и
внешнее
политическое
влияние
Качественные недостатки
законодательства
(неоднозначные с пробелами
законодательные нормы)
Ульяновск, 09.06.2013
Folie
8 8
4. Результаты
Социокультурная типологизация коррупции
Индивидуальная
коррупция
Социальная
коррупция
Характерна для Германии
•представляет собой
нарушение правовых и
социальных норм
•это объясняет
нетолерантность
общества к
коррупционным
правонарушениям
Характерна для России
•часть повседневной культуры в
качестве допустимой социальной
нормы
•в качестве ответа на чрезмерную,
неэффективную и традиционную
государственную бюрократию, в
которой после смены власти
материальные ценности вышли на
передний план (основания:
неуверенность в политическоадминистраивной системе, низкий
Folie
уровень оплаты труда).
9 9
Ульяновск, 09.06.2013
4. Результаты
Четырехугольник модернизации управления
Политическая воля
Качество законодательства
Квалифицированные и
ориентированные на клиентов
сотрудники
Современное
публичное
управление
Результативные и эффективные
Эффективный внешний контроль:
административные процессы и
органы надзора, судебная власть,
внутренние контрольные
система оповещения о
системы,горизонтальная иерархия,
коррупционных правонарушениях,
концепция E-Government,
прозрачность и участие граждан
регулярный анализ полномочий
Соответствующий уровень оплаты
труда
Ульяновск, 09.06.2013
Folie
10 10
Коррупционные связи возникают как реакция на
неэффективность государственных институтов,
их фрагментацию и персонализацию.
Эти связи подпитываются тем обстоятельством,
что огромный объём обменов (политических,
информационных, ресурсных и других)
основываются на неформальных,
межличностных договоренностях.
Ульяновск, 09.06.2013
1
1
Комплексность исследования
Опросы получателей
Оценка климата и восприятие
бизнес-сообществом
Оценка муниципальными
служащими
Ульяновск, 09.06.2013
Folie 12
Оценка пользователем качества услуг в
контексте повышения эффективности
муниципального управления
Субъектность получателей как заказчиков услуг
определенного качества во многом связана со степенью
информированности получателей о собственных правах при
получении услуги, требованиях, предъявляемых к
заявителю, о значимых с точки зрения любого получатели
параметрах – сроки, издержки, временные и материальные,
а также возможностей обжалования действий или
бездействий органов власти и служащих.
Внимание обращает на себя тот факт, что высоко оценивая
качество услуг, достаточно высокий процент опрошенных
граждан имеют смутное представление о своих правах при
получении услуг, требованиях, сроках и условиях
предоставления.
12% граждан отметили, что не знают о своих правах при
1
Ульяновск, отчасти.
09.06.2013
получении услуг, 44% им права известны лишь
3
Какие меры могут привести к повышению качества
предоставления муниципальных услуг?
60
50
40
30
20
10
сокращение сроков
предоставления
сокращение
времени ожидания
в обществе
четкий перепечь
требуемых
документов
повышение оплаты
труда служащим
0
Ульяновск, 09.06.2013
Folie 14
Оценка
предпринимательского
климата
60
50
40
30
20
10
0
благоприятный
скорее
благоприятный
скорее
неблагоприятный
Насколько легко вести
бизнес в г. Отрадном?
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
легко, все условия
созданы
относительно легко
сложно, но
проблемы на
связаны с органами
власти
Ульяновск, 09.06.2013
15
Оценка взаимодействия
власти и бизнеса в г.
Отрадном
80
положительно
нейтрально
30
20
20
0
публичное и
коллективное
взаимодействие
40
30
10
личные контакты
50
60
40
70
60
70
50
Наиболее эффективные
способы взаимодействия
работа в
консультативных и
совещательных
органах
10
0
Ульяновск, 09.06.2013
16
• Изменения в
административных процессах и
технологиях вторичны, прежде
всего, необходимы изменения
в сознании человека, в этих
процессах участвующего и
этими процессами
управляющего.
Ульяновск, 09.06.2013
17
2012-2013 г.
Анализ
процессов
• выбор управленческих процессов
• сентябрь 2012 г. - апрель 2013 г.
• отчет об анализе процессов
1. Цель:
• концепт по внедрению предложений по оптимизации
Разработка
предложений по • до июня 2013 г.
оптимизации
2. Цель:
Внедрение
разработанных
предложений
• реализация предложений по оптимизации
• до конца 2013 г.
Ульяновск, 09.06.2013
1
8
Противодействие коррупции в соответствии с
концепцией „Good Governance“ (качественное
управление) охватывает:
соблюдение нормативных предписаний 
правовые действия;
четкое распределение ответственности;
понятность, прозрачность и контроль
управленческих процессов и структур, на
уровне которых осуществляется принятие
управленческих решений;
активное противодействие коррупции,
понимание «темы».
Ульяновск, 09.06.2013
1
9
Концепция и методика проекта
«Как должно
быть» /
правовые рамки
• Сбор и анализ нормативных документов
• Результат: документирование требований
законодательства
«Как есть»
• Интервью, опросы, документационный
анализ
• Результат: документирование
существующих управленческих процессов
Анализ «как есть» «как должно быть»
/ предложения по
оптимизации
• Сравнительный анализ, разработка предложений по
оптимизации
• Результат: отчет по сравнительному анализу,
предложения по оптимизации, концепт внедрения
разработанных предложений
Внедрение разработанных предложений
Ульяновск, 09.06.2013
2
0
3. Концепция и методика проекта
Инструменты организационного исследования
Список стандартных мер
по предупреждению
коррупции:
 Наличие уполномоченного
по антикоррупционным
вопросам?
 Наличие структуры для
анонимной подачи
сведений о коррупционных
правонарушениях?
 и т. д.
Представление услуги в виде
процесса:
 Описание услуги (включая
содержание услуги, НПА,
уполномоченных
структурных подразделений)
 Табличное представление
процесса
 Диаграмма процесса
(включая описание
структурных подразделений
и докуменов)
Ульяновск, 09.06.2013
2
1
4. Исследование процессов по принципу «как есть»
Субъекты исследования
Сотрудники
администрации
Местные
эксперты
Внешние
эксперты
Анализ содержания административных процессов
при предоставлении муниципальных услуг
Ульяновск, 09.06.2013
1
0
Перечень исследуемых муниципальных услуг
Формировался на
основе реестра
муниципальных услуг
Проведен анализ
статистики
«популярности» услуг
Анализ потенциальной
коррупциогенности
услуги
Согласование выбора с
рабочей группой
администрации
Ульяновск, 09.06.2013
2
3
Из 38 муниципальных услуг - выбраны 9
1. Прием заявлений, документов, а также постановка на учет граждан в
качестве нуждающихся в жилых помещениях
Жилищный отдел
Администрации
городского округа
Отрадный Самарской
области
2. Подготовка и выдача разрешений на строительство, реконструкцию и
капитальный ремонт объектов капитального строительства на
территории городского округа
3. Подготовка и выдача разрешений на установку рекламных конструкций
на соответствующей территории, аннулирование таких разрешений,
выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь
рекламных конструкций
Отдел архитектуры и
градостроительства
городского округа
Отрадный Самарской
области
4. Подготовка и выдача документов о предоставлении в собственность
земельных участков, находящихся в муниципальной собственности
5. Подготовка и выдача документов о предоставлении в аренду
земельных участков, находящихся в муниципальной собственности
6. Предоставление бесплатно однократно дополнительно к основному
земельному участку земельного участка, размер которого ….
7. Прием заявлений и выдача документов о согласовании переустройства
и (или) перепланировки жилого помещения
8. Принятие документов, также выдача разрешений о переводе или об
отказе в переводе жилого помещения в нежилое или нежилого
помещения в жилое помещение
9. Подготовка и выдача разрешений на ввод объектов в эксплуатацию на
территории городского округа
Комитет по
управлению
имуществом
городского
округа Отрадный
Самарской области
Ульяновск, 09.06.2013
24
Документационный анализ
Гражданский кодекс
РФ (Ч.1) от 30.11.94
№ 51-ФЗ (в
отношении торгов);
Налоговый кодекс РФ
(Ч.2) от 05.08.2000 г.
№ 117-ФЗ
(установление
пошлин) – п. 105
ст.333.33
Предельные сроки
заключения
договоров на
установку и
эксплуатацию
рекламных
конструкций
Муниципальные правовые акты
Федеральный закон
«О рекламе» от
13.03.2006 № 38-ФЗ;
ст. 19;
Региональное законодательство
Федеральное законодательство
На примере муниципальной услуги: Подготовка и выдача разрешений на установку
рекламных конструкций …..
Административный
регламент
предоставления
муниципальной
услуги разрешение;
Схема размещения
рекламных
конструкций на
зем. участке,
здании и ином
недвижимом
имуществе;
Срок договора на
установку и
эксплуатацию
рекламной
конструкции
конструкции.
Ульяновск, 09.06.2013
2
5
Описание муниципальной услуги
Таблица заполняется местным экспертом на основании интервью с
руководителями подразделений, являющихся ответственными за
предоставление муниципальной услуги
Наименование муниципальной
услуги
Ответственное структурное
подразделение
Цель предоставления
муниципальной услуги
Стратегические установки
руководства
Получатель услуги
Нормативная база
Показатели оценки качества
предоставления услуги
Кем проводится оценка качества
предоставления услуги
Финансирование услуги
Какое право реализуется? Какая потребность
удовлетворяется? Выявляется, как правило, на основе
нормативной базы
Какие стратегические цели преследует руководство?
Описание внешних получателей (физические и
юридические лица)
Перечень законов и др. нормативных актов,
регулирующих предоставление услуги
Бюджет, пошлина
Ульяновск, 09.06.2013
2
6
Ульяновск, 09.06.2013
2
7
Выводы:
+Вынесение взаимодействия с получателями за границы
структурного подразделения, принимающего решения;
-Качество регламентации; Действующие на сегодняшний
момент процессы работают отлажено и не предполагают
комплайенс-рисков, это свидетельствует не о качестве
регламентации процессов, а о качествах сегодняшней
команды служащих;
-Большая часть нагрузки по предоставлению услуги
перемещена на муниципальные учреждения. На персонал
учреждений не распространяются требования и запреты,
установленные на муниципальной службе
+Актуализируется потребность пересмотра функционала
учреждений в связи с электронным форматом и передачей
полномочий МФЦ.
2
Ульяновск, 09.06.2013
8
Спасибо за внимание!
Контактные данные
Landeshauptstadt Stuttgart
Rechnungsprüfungsamt
Manfred Blumenschein
Rotebühlplatz. 1
70178 Stuttgart
Telefon:
(0711) 216-88477
Fax:
(0711) 216-9588477
E-Mail: poststelle.14@stuttgart.de
Internet:
www.stuttgart.de/rechnungspruefungsamt
www.stuttgart.de/antikorruptionsstelle
Елена Масленникова
m_elena_v@mail.ru
Ульяновск, 09.06.2013
2
9