Организация и проведение подрядных торгов в строительстве

Законодательство, регулирующее
сферу конкурентного отбора в
строительном комплексе РФ.
Подходы, проблемы, перспективы.
Лёзина Екатерина Викторовна
к.э.н,
доцент по кафедре экономики и управления в строительстве
Генеральный директор
ООО «Центр подрядных торгов в строительстве»
(г. Москва)
Тел/факс +7 (495) 2133116
E-mail: lezina@cptc.ru
Действующее законодательство
Общегражданское
законодательство
Гражданский
кодекс
(ст. 435-437, 447449, 702-729, 740778)
+
Бюджетный кодекс
Федеральное
законодательство
Федеральный закон от
21.07.2005г. №94-ФЗ «О
размещении заказов
на поставки товаров,
выполнение работ,
оказание услуг для
государственных и
муниципальных нужд»
(ст. 72)
+
+
Градостроительный
кодекс
(гл. 6)
Федеральный закон от
26.07.2006г. №135-ФЗ
«О защите
конкуренции» (гл. 4
ст.17-18)
Законодательство
субъектов РФ и
муниципальных
образований
Территориальные
строительные нормы –
ТСН, которые
устанавливают
обязательные для
применения в пределах
соответствующих
территорий и
рекомендуемые
положения,
учитывающие природноклиматические и
социальные
особенности региона
Специальные нормы
Методика определения стоимости строительной продукции на территории РФ (МСД 8135.2004) Госстроя РФ от 10.20.2004г.
+
Методические рекомендации по определению стоимости затрат, связанных с
проведением подрядных торгов в РФ, утвержденных Межведомственной комиссией по
подрядным торгам при Госстрое РФ (протокол №11 от 12.02.1998г.)
+
Положение о заказчике-застройщике при строительстве объектов для государственных
нужд (Постановление Госстроя РФ №58 от 08.06.2001г.)
+
Строительные нормы и правила РФ (СНИП)
+
Государственные стандарты РФ в области строительства (ГОСТ Р)
+
Своды правил по проектированию и строительству (СП)
+
Руководящие документы Системы (РДС)
Организация торгов в соответствии с действующим законодательством
Проведение торгов на выполнение работ
по строительству, реконструкции и
капитальному ремонту действующих
объектов капитального строительства:
1.выбор спец. организации для разработки
пакетов конкурсной документации,
документации об аукционе и проведения
процедуры торгов (ст.6 Федерального закона
№94-ФЗ);*
2. выбор организации, осуществляющей
строительный контроль (технический
надзор) (статья 53 ГрК РФ);*
3. выбор исполнителя изыскательских работ
(статья 47 ГрК РФ);
Выбор генерального подрядчика, который
выполнит работы «под ключ» (включает
строительно-монтажные работы, поставка
оборудования, изыскательские работы и
проектирование)***:
выбор исполнителя работ по строительству
объекта, который должен обладать как
минимум тремя лицензиями или допусками
саморегулируемых организаций:
• на право выполнения изыскательских работ;
• на право выполнения работ по подготовке
проектной документации;
• на право выполнения работ по
строительству, реконструкции, капитальному
ремонту**.
4. выбор исполнителя проектных работ
(статья 48 ГрК РФ);
5. выбор исполнителя строительномонтажных работ (подрядчика), включая
поставку монтируемого оборудования;
6. выбор поставщиков технологического (не
монтируемого) оборудования, мебели и
инвентаря для оснащения строящегося
объекта .
Примечания:
* по усмотрению заказчика
** Регламентируется письмом ФАС России от 23.05.2011 №
ИА/19713
*** Не допускается в соответствии с письмом ФАС России от
23.05.2011 № ИА/19712
Способы размещения заказа
Только электронный аукцион
Электронный аукцион или конкурс
Услуги строительные и объекты
строительства
Оказание услуг по осуществлению
функций строительного контроля
(технического надзора)
Выполнение проектных и
изыскательских работ (Совместное письмо
Министерства экономического развития РФ (от 27.03.08 №3663АП/Д05) и Федеральной антимонопольной службы (от
25.03.2008 №ИА/6294) «О способах размещения заказов на
выполнение работ, относящихся к архитектурнопланировочным работам, разработке проектной документации и
технико-экономического обоснования»)
Ремонт (капитальный или
текущий) и реконструкция зданий
и сооружений
Реставрация объектов культурного
наследия (памятников истории и
культуры) народов РФ (ч.6 ст.9 Федерального
закона №94-ФЗ)
Выполнение научноисследовательских, опытноконструкторских работ и пр. работ,
включенных в состав ч.6 ст.28
Федерального закона №94-ФЗ
Требования к УРЗ на подрядные работы в соотв.
со ст.11 94-ФЗ
В качестве
обязательного
требования п.1 ч.1 ст.11
Федерального закона
№94-ФЗ
В качестве
дополнительного
требования ч.2.1 ст.11
Федерального закона
№94-ФЗ
соответствие УРЗ требованиям, устанавливаемым
в соответствии с законодательством РФ к лицам,
осуществляющим поставки товаров, выполнение
работ, оказание услуг, являющихся предметом
торгов
если при размещении заказа на выполнение работ по
строительству, реконструкции, кап. ремонту объекта
кап. строительства путем проведения аукциона НмЦК
(цена лота) составляет 50 млн. рублей и более,
заказчик, УО вправе установить также к УРЗ
требование выполнения ими за последние 5 лет работ
по строительству, реконструкции, кап. ремонту объекта
кап. строительства, относящихся к той же группе,
подгруппе или одной из нескольких групп, подгрупп
работ, на выполнение которых размещается заказ,
стоимость которых составляет не менее чем 20%
НмЦК (цены лота), на право заключить который
проводится аукцион. При этом учитывается стоимость
всех выполненных УРЗ (с учетом
правопреемственности) работ по строительству,
реконструкции, кап. ремонту одного из объектов кап.
строительства (по выбору УРЗ).
Размещение заказа на выполнение работ по
строительству, реконструкции, капитальному ремонту
объектов капитального строительства, в том числе
автомобильных дорог, временных построек, киосков,
навесов
и
других
подобных
построек,
для
государственных
или
муниципальных
нужд
осуществляется путем проведения открытого аукциона
в электронной форме (ч.4.1. ст.10 №94-ФЗ).
Исключения - работы по строительству, реконструкции, капитальному
ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального
строительства (ст. 48.1 Градостроительного кодекса РФ)
Дополнительное требование – выполнение аналогичных работ
Заказчик вправе установить данное требование
в случае, если
НмЦК - не менее
50 млн. рублей
+
работы
предусматривают
строительство,
реконструкцию,
кап. ремонт
объекта кап.
строительства
+
Форма
размещения
заказа –
электронный
аукцион
Показатели дополнительного требования – выполнение аналогичных работ
Опыт принимается только за последние 5 лет, предшествующие дате
окончания срока подачи заявок на участие в аукционе
В качестве опыта принимаются все работы по выполнению кап. ремонта,
строительства и реконструкции
Работы должны относиться к той же группе, подгруппе или одной из
нескольких групп работ *
Достаточность опыта определяется в размере не менее чем 20% НмЦК (цены
лота), на право заключить который проводится аукцион
Учитывается стоимость всех выполненных УРЗ работ по строительству,
реконструкции, кап. ремонту только одного из объектов кап. строительства
(по выбору УРЗ).
*В Письме Минэкономразвития России, ФАС России, Росавтодора, Росстроя от 25 декабря 2007 г.
№20320-АП/Д04 / АЦ/25728 / 01-24/11859 / ВБ-4731/01 «О применении ч. 2.1. ст. 11 Федерального
закона от 21.07.2005г. № 94-ФЗ предусмотрены следующие разделения:
Группа
Работы по строительству, реконструкции, кап. ремонту любых объектов кап. строительства
Подгруппа
Работы по строительству, реконструкции и кап. ремонту особо опасных и технически сложных объектов
кап. строительства
Подгруппа
Работы по строительству, реконструкции и кап. ремонту иных объектов кап. строительства (включая
уникальные объекты кап. строительства), не отнесенных к особо опасным и технически сложным
Подгруппа
Работы по строительству, реконструкции и кап. ремонту объектов, не являющихся объектами кап.
строительства (временные постройки, киоски, навесы и другие подобные постройки)
Наиболее острые вопросы современной системы госзаказа
• недостаточная регламентация стадий планирования и приемки;
• снижение качества выполняемых работ в связи с тем, что
единственным критерием является цена;
• некачественное финансовое обеспечение исполнения контрактов;
• демпинг;
• недобросовестные участники (вымогатели; фирмы однодневки)
• невозможность изменения условий контракта;
• недостаточный уровень квалификации заказчиков;
• недостаточная проработка условий контракта на проектирование;
• длительная судебная процедура расторжения контрактов.
10
Законопроект Минэкономразвития о ФКС
Нововведения:
• возможность самостоятельного выбора способа закупки;
• возможность изменения любых условий контракта по согласованию с федеральными органами
исполнительной власти;
• возможность ограничения участия в процедуре закупок;
• общественный контроль за закупками продукции для государственных нужд;
• планирование и прогнозирование закупок;
• предусмотрено обоснование закупки и требования к формированию начальной (максимальной) цены контракта;
• установлены правила описания объектов закупок;
• применение процедуры электронного аукциона возможно тогда, когда осуществляются закупки товаров, работ, услуг,
включенных в перечень, установленный Правительством Российской Федерации. Включение товаров, работ, услуг в
указанный перечень осуществляется в случае одновременного выполнения следующих условий:
1) существует возможность сформулировать подробное и точное описание объекта закупок;
2) имеется конкурентный рынок поставщиков, подрядчиков, исполнителей поставляющих товары, выполняющих работы,
оказывающих услуги, отвечающие требованиям заказчика;
3) критерии определения победителя аукциона поддаются количественному и денежному выражению.
Способы размещения заказов:
1) открытый конкурс;
2) конкурс с ограниченным участием;
3) двухэтапный конкурс;
4) электронный аукцион;
5) запрос котировок;
6) запрос предложений;
7) закрытые способы осуществления закупок товаров, работ
и услуг;
8) у единственного поставщика.
11
Результаты опроса строительных компаний
проведен Партнерством профессионалов госзаказа совместно с ОПОРА РОССИИ
По мнению большинства
предпринимателей электронный
аукцион расширил возможности участия
в заказах на строительство
21%
Снижение уровня коррупции отметили
51% предпринимателей
42%
20%
7%
59%
51%
Расширению возможностей участия предпринимателей в торгах
Уменьшению уровня коррупции
Сокращению возможностей участия предпринимателей в торгах
Увеличению уровня коррупции
Не изменило ситуацию
Не изменило ситуацию
Из участвовавших в опросе строительных компаний 61% поддержали электронные
аукционы в сфере строительства, конкурс поддержали - 31%.
12
* В опросе приняли участие 2132 строительных компании. Опрос проведен в июне 2011 г.
Отношение строительных компаний к законопроекту
Минэкономразвития о ФКС
16%
18%
66%
66% не поддержали законопроект, лишь 16% строительных компаний одобрили
изменения, предложенные Минэкономразвития.
* В опросе приняли участие 2132 строительных компании. Опрос проведен в июне 2011 г.
13
ФАС России подготовлен законопроект, направленный на создание
системы, в которой будут увязаны все стадии госзаказа:
• Централизация функций закупок и система планирования
•Единый центр экономической конъюнктуры рынков
• Контроль планирования и исполнения крупных заказов
•Совершенствование процедур размещения заказа
•Дополнительные требования к участникам торгов
•Объективная оценка квалификации
•Защитные меры от некачественного исполнения контракта
•Централизованная проверка финансового обеспечения
•Регламентация приемки и оплаты товаров, работ, услуг
•Повышение качества администрирования контракта
•Короткая процедура расторжения контракта
•Пошлина за необоснованные жалобы
•Оптимизация ответственности по КоАП
•Количественный и качественный анализ
Основные цели создания ФКС:
повышение качества продукции;
развитие конкурентной среды;
минимизация уровня коррупции;
повышение эффективности бюджетных расходов.
14
Качественный результат зависит от заказчика
Предусматривать требования к гарантийному периоду
Не допускать авансирование контрактов, всегда
устанавливать требования о предоставлении финансового
обеспечения
Предусматривать поэтапную приемку и оплату продукции
только надлежащего качества
Ограничить участие в крупных торгах предпринимателей, не
имеющих опыта выполнения аналогичных работ
Исключить предоставление ненадлежащего финансового
обеспечения по контракту
Ввести быструю процедуру расторжения контрактов
15
Дополнено в
законопроекте о
ФКС (ФАС России)
Устанавливать подробные требования к продукции, в том
числе к ее качеству и инновационности
Действующие
механизмы
Качественный результат может быть не достигнут, если заказчик
на электронном аукционе не использует предусмотренные действующим
законодательством механизмы защиты.
Какие ключевые механизмы необходимо использовать:
Сравнение законопроектов о ФКС
Законопроект о ФКС
(вариант Минэкономразвития России)
Закон 94-ФЗ,
законопроект о ФКС (вариант ФАС
России)
Заказчикам должна быть предоставлена
Важен не только результат, но и как он
свобода действий по выбору поставщика.
достигается.
Если результат достигнут, то работа заказчика
Без конкурентных торгов в масштабе страны
оценивается положительно, если результат не качественный результат достигнут быть не может.
достигнут – негативно.
Конкурентные торги в 94-ФЗ уже есть. Но не
всегда на торгах происходит настоящая
В результате:
 не важно давали взятки или не давали, брали конкуренция и достигается рыночная цена.
откаты или не брали, участвовали только «свои»
Поэтому, чтобы конечная цена всегда была
компании или нет, ведь контракт исполнен, а как корректная, необходимо дополнить процедуры
отбирался подрядчик не имеет никакого значения.
торгов обоснованием начальных цен контрактов и
 контракты по завышенным ценам с постоянно анализом результата.
снижающимся качеством.
16
Формула госзаказа
Корректная
начальная цена
+
Конкурентные
торги
+
Качественная
приемка и
ответственность
=
Желаемый
результат
Законопроект о ФКС Минэкономразвития представляет собой на 80 % «испорченный» 94-ФЗ, к
которому добавили несколько страниц про планирование и исполнение контрактов, а также общие слова о
принципах закупок и ответственности (вместо решения проблем – сплошные ссылки на подзаконные акты
– 56 актов, которых нет). Законопроект о ФКС не только не решит ни одной из реально существующих
проблем, но и разрушит систему госзаказа.
17
Демпинг
В ряде случаев при проведении торгов происходит существенное снижение
цены контракта, что может повысить риски неисполнения контракта.
Законопроект о ФКС
Законопроект о ФКС
(вариант Минэкономразвития России)
(вариант ФАС России)
1) На конкурсе при снижении цены на 25%
чиновник по своему усмотрению оценивает
возможность
выполнения
контракта
участником (ст. 35).
1) В случае снижения цены контракта на торгах более, чем на
30%, размер финансовой гарантии исполнения контракта
увеличивается в 1,5 раза.
2) Добросовестные поставщики, качественно исполняющие
2) При проведении электронного аукциона контракты, представляют финансовое обеспечение в
победителем признается тот, кто первым сниженном размере (введение института реестра
снизил цену на 25 %, дальнейшее снижение не добросовестных поставщиков).
допускается (ч. 18 ст. 61).
3) Потеря участником обеспечения (5 % от цены контракта)
Результат:
закупается по
при снижении цены контракта более, чем на 30 % в случае,
завышенным если заявка не соответствует требованиям законодательства.
 продукция
ценам;
 происходит вмешательство чиновников в
хозяйственную
деятельность
предпринимателей;
 вместо экономической конкуренции вводится
спортивная конкуренция.
Результат:
 увеличение финансовой ответственности при значительном
снижении цен на торгах;
 уменьшение финансовой нагрузки на добросовестных
поставщиков.
18
Конкурс или электронный аукцион?
Конкурс
Электронный аукцион
Победителем
признается
Часто приходится слышать, что конкурс лучше
электронного аукциона, потому что на конкурсе предприниматель, который готов исполнить
победитель определяется по качеству и квалификации. контракт в соответствии с установленным
На самом деле на конкурсе всегда есть заказчиком качеством по наименьшей цене.
При этом к аукциону допускаются только
возможность сделать победителем «свою» компанию,
поскольку чиновник субъективно расставляет баллы по квалифицированные участники с опытом
критерию «качество и квалификация». При этом:
строительства аналогичного объекта, стоимостью
 качество подлежащих выполнению работ на этапе подачи не менее 20 % от цены объекта, на строительство
заявки оценить невозможно;
которого претендует участник (допуск по
 квалификация участника – это произвольная оценка квалификации).
компаний и выбор победителя, как правило, по заранее
Электронный аукцион – это единственная
достигнутой с ним «договоренности».
из процедур закупок, которая не позволяет
Конкурс позволяет чиновнику освоить бюджетные сделать победителем «свою» компанию, что
средства вместе со «своей» компанией на абсолютно наступает на финансовые интересы многих
законной основе (легализация коррупции).
чиновников и близких к ним компаний.
Перевод строительства на конкурс – это перевод отрасли от конкурентных торгов между
квалифицированными подрядчиками к выбору «своих» компаний. Это приведет к завышенным ценам
контрактов (до 50 %) и приемкой объектов у «своих» компаний
независимо от качества выполненных работ.
19
Законопроектом учтены следующие особенности
размещения заказов в сфере строительства
При установлении требований о наличии у участника допуска СРО по организации
строительства не допускается требовать от участника лицензии на монтаж пожарной
сигнализации и вывоз отходов I – IV классов опасности.
Обязательное размещение проектно-сметной документации (ПСД) в составе
документации о торгах на официальном сайте, за исключением строительства по типовой
документации
Если контрактом предусмотрен ввод объекта в эксплуатацию, то оплата по контракту до
ввода объекта в эксплуатацию осуществляется в размере не более чем 90 %. Оставшиеся 10
% оплачиваются после ввода объекта в эксплуатацию.
20
Объективизация оценки квалификации участника конкурса
В соответствии с законопроектом оценка квалификации участников конкурса
должна производиться, в том числе, по ранее исполненным контрактам
1) максимальная сумма исполненного контракта
на поставку аналогичной продукции (вес критерия 10%)
2) общая сумма всех исполненных контрактов
на поставку аналогичной продукции (вес критерия 5 %)
Объективная
оценка
3) Общее количество исполненных контрактов, цена
которых превышает 20% от начальной (максимальной)
цены контракта (вес критерия 5 %)
4) Субъективная оценка заказчиком квалификации
участника (вес критерия 5 %)
21
Субъективная
оценка
Объективизация оценки квалификации
участника конкурса
В целях повышения объективности оценки квалификации и
снижения уровня коррупции субъективная оценка заказчиком
квалификации участника снижена до 5 %.
Оценка качества продукции в общем случае имеет
значимость критерия до 10 %, а для отдельных видов продукции (в т.ч.
НИОКР, реставрация, юридические, образовательные, медицинские
услуги) – до 20 %.
22
Решение ключевых проблем госзаказа в законопроекте ФАС
 Детальная регламентация всех стадий размещения заказа: от планирования и размещения
заказа до исполнения и анализа полученных результатов
 Централизация госзаказа - размещение заказов преимущественно через уполномоченные
органы: переход от 208 000 заказчиков к 5 000 уполномоченных органов
 Детальная процедура обоснования начальной (максимальной) цены контракта
 Быстрая административная процедура расторжения контракта при ненадлежащем его
исполнении (всего за 10 дней)
 Централизованные реестры поручителей, выданных поручительств и банковских
гарантий, размещаемые на общероссийском портале после проверки уполномоченным
федеральным органом власти
 Установление дополнительных требований к участнику размещения заказа на основе
исполнения предыдущих контрактов по госзаказу
 Возможность проведения короткого электронного аукциона (извещение о заказе за 4
рабочих дня до аукциона)
 Введение защитных мер для заказчика от действий недобросовестных поставщиков
(финансовая защита всех контрактов, снижение финансовой нагрузки на добросовестных
поставщиков)
23
При принятии закона о Федеральной контрактной системе
•
необходимо увязать процедуры размещения заказа на строительные подряды с нормами
Градостроительного кодекса Российской Федерации, установив, что при размещении заказа
участник должен представить соответствующий допуск к работам по организации
строительства, исходя из начальной (максимальной) цены контракта. При этом необходимо
установить запрет требовать допуска к иным видам работ, выполняемых в ходе контракта.
•
Необходимо непосредственное участие профессионального сообщества
строительства в работе по совершенствованию законодательства.
в
области
24
БЛАГОДАРИМ ЗА ВНИМАНИЕ!
25