Городская агломерация как объект управления: существующие

Модели управления
городскими
агломерациями
(международный опыт)
Лекция 6
Темы лекции






Факторы разнообразия моделей управления
ГА за рубежом
Одноуровневые модели управления ГА
Унитарные и договорные модели управления
ГА
Двухуровневые модели управления ГА
Участие государства в управлении ГА
Эволюция моделей управления ГА
Факторы разнообразия моделей
управления ГА


Сложившаяся система расселения
Политическая ситуация
 макроуровень
(страна, регионы)
 микроуровень (ГА, города и районы на территории
ГА)

Действующая система территориальной
организации местного самоуправления
 ГА
– территория, где проблемы организации
местного самоуправления обостряются
Водоразделы между моделями
местного самоуправления

Политический вес глав местного
самоуправления

Институциональный или функциональный
подход

Степень централизации управления

Число уровней управления
Политические факторы

В общем случае:
 «левые»
– централизация, унитаризация,
урбанизация
 «правые» – децентрализация, автономизм,
стимулирование субурбанизации

Типично: ядро ГА – «левое»,
агломерационная зона – «правая»
Подходы к организации местного
самоуправления

Институциональный подход:
 Реформистская
традиция (акцент на
централизацию)
 Теория общественного выбора (акцент
на децентрализацию)

Функциональный подход:
 «Новый
регионализм» (акцент на
свободную кооперацию акторов вне
официальных институтов)
Управление развитием ГА

Одноуровневые модели:
 ГА
как единое муниципальное образование
– унитарная модель
 ГА как совокупность муниципальных
образований – договорная модель

Двухуровневые модели:
 муниципальная
 государственно-муниципальная
ГА как единое муниципальное
образование


Один муниципалитет на всей территории ГА
Механизмы формирования:
 вызревание
– формирование ГА в рамках
существующего муниципального образования
(скорее гипотетический случай)
 расширение – включение в состав
муниципального образования близлежащих
территорий
 слияние – объединение муниципальных
образований с упразднением органов местного
самоуправления в каждом из них

Сравнительно редкая модель
Примеры реализации унитарной
модели управления ГА


В основном – развивающиеся страны
(Шанхайская ГА – 13 млн. чел, один уровень
управления)
На Западе – чаще всего результат слияния
(Луисвилл (Кентукки, США), Торонто,
Виннипег (Канада))
 Луисвилл: результаты скорее позитивные
 Торонто: преимущества объединения не
очевидны
 Виннипег: объединение «не успевает» за
агломерационными процессами
Плюсы унитарной модели




Чёткое распределение управленческих
функций (нет дублирования, «серых зон» и
т.п.)
Хорошая координация управленческой
деятельности по различным направлениям
Высокая степень выполняемости решений
Широкая налоговая база
Минусы унитарной модели
Монополизация управления
 Рост издержек управления в силу
эффекта масштаба
 Бюрократизация
 Сворачивание публичной сферы
управления, рост «теневой»
составляющей
 Неучёт динамичности агломерационных
процессов

Договорная модель управления
ГА




На территории ГА несколько муниципальных образований
одного уровня («фрагментированная» структура)
Взаимодействие между муниципалитетами в той или иной
форме неизбежно
Взаимодействие не обязательно охватывает всю территорию
ГА: разные муниципалитеты могут кооперироваться по
различным вопросам
Формы взаимодействия:
заключение договоров, соглашений (краткосрочных или
долгосрочных)
 формирование ассоциаций, хозяйственных обществ


Цели кооперации:




решение конкретных проблем
реализация конкретных проектов
решение комплекса задач
координация планирования
Реализация договорной модели управления ГА
во Фландрии (Бельгия)
Межмуниципальная
ассоциация
Цели создания
ассоциации
Сотрудничество по конкретному проекту
Передача
муниципальных
полномочий
Срок действия
ассоциации
Органы
управления
Участие частного
бизнеса
Ассоциация,
ориентированная на
реализацию проекта
Ассоциация,
ориентированная
на предоставление
услуг
Ассоциация,
ориентированная
на решение
конкретных
задач
Предоставление
определённого
комплекса
муниципальных
услуг
Предоставление
определённого
комплекса
муниципальных
услуг в рамках
чётко
установленных
компетенций
Не предусмотрена
Указывается в
контракте
Только Правление
Допускается
Предусмотрена
6 лет
До 18 лет
Общее собрание (2 раза в год), Совет
директоров, Правление
Не допускается
Другие примеры договорной
модели

Буэнос-Айресская ГА:
автономный город Буэнос-Айрес
+ 24 муниципалитета (partidos)
 практически все услуги предоставляются частными
компаниями с различным территориальным охватом
 единое планирование отсутствует, развитие ГА регулируется
исключительно законами рынка
 результат – огромные контрасты в обеспеченности
муниципальных образований внутри ГА основными благами
 некоторые муниципалитеты группируются в «регионы»
внутри ГА для совместного решения общих проблем

Реализация договорной модели
управления ГА в США




Муниципальные образования кооперируются
в рамках метрополитенских ареалов
(metropolitan areas) – аналогов ГА
Метрополитенский ареал (МА) –
статистическая единица, не имеющая
административного значения
В основе кооперации – принцип
добровольности
Государство стимулирует муниципалитеты к
кооперации
Формы кооперации муниципальных
образований в рамках МА США (по
Д.Миллеру)




Координирующая – формируется коллегиальный орган, ответственный за
планирование в рамках МА; управленческая и планировочная
самостоятельность муниципалитетов сохраняется
Административная – муниципалитеты делегируют часть полномочий
специальному району либо неформально кооперируются для решения
конкретных управленческих задач
Фискальная – муниципалитеты сохраняют управленческую самостоятельность,
но кооперируются в финансовой сфере
Структурная – меняются границы муниципалитетов в рамках МА (слияние,
поглощение, упразднение)
Административная форма – самая распространённая
Все формы – договорная система управления с
минимумом государственного вмешательства
Стимулирование межмуниципального
сотрудничества в МА США





Главный стимул – финансовая помощь федерального
бюджета МА на осуществление комплексных мер
регионального развития
Условие выделения помощи – создание в МА комиссии или
агентства комплексного планирования
Распорядители федеральных средств – межмуниципальные
(межштатные) объединения на территории МА
Руководящие органы – представители всех заинтересованных
субфедеральных властей (муниципалитетов и округов, иногда
штатов)
Расходование средств – на основе консенсуса властей и
разработанных средне- и долгосрочных планов комплексного
развития.
Примеры действия американской
модели


Федеральный закон 1991 г. о многовидовом наземном транспорте
(The Intermodal Surface Transportation Act): федеральные ассигнования
размером около 22-25 млрд. долл. ежегодно на дорожное
строительство, повышение безопасности движения и развитие
общественного транспорта в МА страны
Чикагское метрополитенское агентство по планированию (The
Chicago Metropolitan Agency for Planning):
оформлено актом законодательного собрания шт. Иллинойс в 2005 г.
стоимость создания – 5 млн. долл.
охватило территорию 7 округов (агломерация Чикаго в пределах штата
Иллинойс)
 приступило к разработке детального плана развития Большого Чикаго
до 2040 г.
 решения Агентства носят рекомендательный характер – для реализации
они должны пройти через законодательные органы штата, округа и
муниципалитета



Сайт Чикагского метрополитенского агентства
по планированию
Двухуровневая модель
управления ГА – структура


Институты нижнего уровня – совокупность
муниципалитетов на территории ГА
Институт верхнего уровня – управленческая
единица, покрывающая всю ГА:
 объединение
 ассоциация
 округ
 (специальный)
и
т.п.
район
Общие принципы функционирования
двухуровневой модели
Делегирование полномочий снизу вверх
 Выборность органов управления
институтов верхнего уровня
 Наличие чётко очерченного круга
полномочий и бюджета
 Деятельность на постоянной основе (не
под конкретные проекты)

Варьирующие принципы
функционирования двухуровневой
модели

Участие государства в формировании и
функционировании системы






директивная модель
договорная модель
Степень добровольности участия муниципальных
образований в институтах верхнего уровня
Круг полномочий институтов верхнего уровня
Источники формирования бюджета институтов
верхнего уровня
Право институтов верхнего уровня участвовать в
коммерческих проектах
Традиционные функции уровней
в двухуровневой модели

Функции института верхнего уровня:






планирование (экономическое и территориальное)
инвестиционная политика
управление пассажирским транспортом
социальная поддержка населения
утилизация отходов
Функции институтов нижнего уровня:
культура (частично)
среднее образование
благоустройство и рекреация
сбор отходов
пожаротушение
 сбор большей части налогов





Налоговая политика как инструмент выравнивания финансовой
обеспеченности территорий внутри ГА
Двухуровневая модель
управления (Франция) (1)

Два уровня местного самоуправления в рамках ГА (с
1999 г.):



Муниципалитеты, входящие в городские
объединения:




нижний – муниципалитеты (коммуны)
верхний – городские объединения (communautés urbaines)
обязаны создать межмуниципальный орган управления
(президент и советники) и делегировать ему установленные
законом полномочия и налоговую базу
не имеют права выйти из состава городского объединения
имеют право добровольно передать межмуниципальному
органу управления дополнительные полномочия
Орган управления городским объединением нанимает
генерального директора
Двухуровневая модель
управления (Франция) (2)

Полномочия городских объединений:





развитие городского транспорта – около 1/3 всех расходов
бюджетов городских объединений
развитие водно-канализационного хозяйства – 19%
развитие путей сообщения – 14%
организация вывоза и захоронения бытового мусора -13%
благоустройство территории – 12%

Помимо закрепленных налоговых источников – прямые дотации
из государственного бюджета

Политические противоречия внутри городских
объединений
Сравнение французской и
американской моделей
Американская
модель
Французская модель
высокая эффективность
принимаемых решений
• минимизация
бюрократических институтов
• деполитизированность
•
+
•
_
•
минимизация издержек
достижения согласия между
муниципалитетами
• высокая выполняемость
решений
высокие издержки
• высокая бюрократизация
достижения согласия между
• конфликтность в сфере
муниципалитетами
распределения полномочий
• риск неисполнения принятых • политизированность,
решений
политическая конфликтность
• отчуждение власти от граждан
Другие примеры двухуровневой
модели


Нидерланды – создание метрополитенских ареалов
как дополнительного уровня управления в 1989 г.
Германия – государство учреждает вторые этажи
управления в ГА (т.н. «регионы»):


Ганновер – «федерация муниципалитетов» (широкий спектр
функций, избираемый региональный парламент)
Штутгарт – «региональное агентство развития»
(ограниченный, проектно-ориентированный набор функций,
но право инициативы, в т.ч. в обход регионального
парламента)
Государственно-муниципальная
модель управления ГА



Близка к двухуровневой, но верхний уровень
– государственный (региональный)
Государство не стимулирует и не принуждает
муниципалитеты к кооперации, а
непосредственно управляет ими
Различные формы организации:
 Города
федерального значения Германии (Берлин,
Гамбург, Бремен)
 Де-факто: Лондон в 1986-1999 гг. (вопросы
развития ГА решались государством)
Эволюция управления ГА
(пример Барселоны)

Двухуровневая

1975 – создание Барселонской метрополитенской
корпорации (БМК) на базе 27 муниципалитетов в рамках ГА:





территориальное планирование, разработка генплана
общественный транспорт
водоснабжение
утилизация отходов
1987 – упразднение БМК (в рамках реформы МСУ) и
создание на её базе двух организаций:



договорная
Метрополитенская транспортная организация (18
муниципалитетов)
Метрополитенская организация охраны окружающей среды (33
муниципалитета)
1988 – создание Ассоциации муниципалитетов Барселоны
(30 муниципалитетов)
Эволюция управления ГА
(пример Большого Лондона)

Двухуровневая
договорная (де-факто
государственно-муниципальная)
двухуровневая
до 1965 г. – отсутствие единого органа управления на территории
агломерации
 1965-1985 гг. – два уровня:



нижний – 32 муниципальных округа (boroughs) + Сити (особый статус)
верхний – Совет Большого Лондона (Greater London Council)
1986-1999 гг. – отсутствие единого органа управления,
стратегические задачи развития города решаются
государственными институтами
 с 2000 г. вновь два уровня:



нижний – 32 муниципальных округа (boroughs) + Сити (особый статус)
верхний – Администрация Большого Лондона (Greater London Authority):
мэр Лондона и Лондонская городская ассамблея
Зарубежный опыт: обобщение






Основной инструмент решения проблемы управления ГА –
организация сотрудничества между административными
единицами (муниципалитетами)
Организация сотрудничества – в форме делегирования
части полномочий создаваемому межсубъектному органу
управления или координации
Административно-территориальные преобразования не
рассматриваются как способ решения проблем управления ГА
Органы управления ГА (там, где они есть) сотрудничают с
«сильными» муниципалитетами
Межмуниципальное сотрудничество по одним вопросам
сочетается с конкуренцией по другим
Модели сотрудничества, как правило, гибки, подвержены
эволюции в соответствии с меняющимися условиями