Риск-ориентированные подходы к планированию контрольных

Департамент надзорной деятельности и
профилактической работы
МЧС России
НЕСТРУГИН
АЛЕКСАНДР НИКОЛАЕВИЧ
«Риск-ориентированные подходы к
планированию контрольных мероприятий
надзорными органами МЧС России»
1
Послание Президента
Российской Федерации В. ПУТИНА
Федеральному Собранию
Российской Федерации
12 декабря 2013 г.
По-прежнему чувствительная тема для предпринимателей –
это избыточное внимание со стороны разного рода контролёров.
Контрольная работа нужна, но работа по изменению
принципов деятельности контрольно-надзорных
структур должна быть продолжена.
Она ведётся и должна быть продолжена, а чтобы дополнительно
повысить открытость в этой сфере, предлагаю создать единый
федеральный портал, на котором каждая проверка будет иметь
индивидуальный номер. И сразу будет видно, кто её
инициировал, в отношении кого она проводилась,
какие мотивы были у проверяющего органа и,
самое главное, какие результаты получены в ходе этой
2
проверки.
РАБОТА ПО ИЗМЕНЕНИЮ ПРИНЦИПОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНЫХ СТРУКТУР
«…чувствительная
тема для
предпринимателей…»
«…избыточное
внимание со стороны
разного рода
контролёров …»
создать единый
федеральный портал
Индивидуальный
номер проверки.
Информатизация
надзорной
деятельности
«Контрольная работа нужна ...»
«… работа по изменению принципов
деятельности контрольно-надзорных
структур ведётся
и должна быть продолжена …»
«… дополнительно повысить
открытость в этой сфере …»
МОТИВЫ
в отношении
Кто её
проверяющего
кого она
инициировал,
органа.
проводилась.
Обоснованное снижение
количества проверок на основе
совершенствования планирования
РЕЗУЛЬТАТЫ,
полученные
в ходе проверки.
Нацеленность на
конечный результат
(показатели деятельности)
3
СУЩНОСТЬ РИСК-ОРИЕНТИРОВАННОГО ПОДХОДА В КОНТРОЛЬНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ
Выполнение государственными органами контрольных
функций направлено на выявление в контролируемом процессе
тех или иных нарушений законодательства, ведущих к
отрицательным для государства последствиям (потерям)
Процедура контроля:
1) выбор объектов для осуществления
контрольных мероприятий;
2) осуществление контрольных мероприятий.
Цель:
снижение
потерь
государства
Ресурсы:
восполняемые;
невосполняемые;
делимые;
неделимые...
ПРИНЦИП
ИЗБИРАТЕЛЬНОСТИ
ОГРАНИЧЕННОСТЬ
РЕСУРСОВ
Результаты контроля:
степень снижения потерь государства
вследствие контрольной деятельности
4
РИСКИ В КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ
РИСК: категория для обозначения объективной возможности наступления
события, ведущего к тем или иным нежелательным последствиям
ИСТОЧНИК РИСКА – априорная неопределенность в
контрольной деятельности государственных органов
КОНТРОЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ
Этап 1. Выбор объектов для
осуществления контрольных
мероприятий
Этап 2. Осуществление контрольных
мероприятий в отношении выбранных
объектов
Риск: возможность некорректного
выбора из полного множества
объектов подмножества объектов,
подлежащих, контролю
Риск: возможность невыявления при
осуществлении контроля имеющихся
нарушений в контролируемых
объектах
Последствия наступления рисковых событий: неоправданные
затраты ресурсов государства и излишние издержки участников
контролируемых процессов, а также потери государства вследствие
не выявленных нарушений
5
ОСНОВНАЯ ПРОБЛЕМА
КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ
ПРОБЛЕМА: корректный учет рисков и максимально возможное
при имеющихся ресурсах контролирующих органов снижение
ущерба государству при реализации рисковых событий
Организационноправовые основы
решения проблемы
Принятие
федерального закона
«О государственном
и муниципальном
контроле (надзоре)
в Российской
Федерации»
Совершенствование
взаимодействия
государственных
органов в сфере
контроля в
Российской
Федерации
Научные основы
решения проблемы
Развитие
концептуальных,
методологических,
методических и
алгоритмических
основ рискориентированного
подхода в
контрольной
деятельности
государственных
органов
Технические основы
решения проблемы
Разработка и
внедрение
технических
средств для
организации и
осуществления
контроля
государственными
контролирующими
органами
6
РИСК-ОРИЕНТИРОВАННОСТЬ В ОБЛАСТИ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Федеральный закон от 22 июля 2008 №123-ФЗ
«Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»
Статья 1. Цели и сфера применения технического регламента
8) допустимый пожарный риск - пожарный риск, уровень которого допустим и
обоснован исходя из социально-экономических условий;
28) пожарный риск - мера возможности реализации пожарной опасности объекта
защиты и ее последствий для людей и материальных ценностей;
Статья 79. Нормативное значение пожарного риска для зданий и сооружений
1. Индивидуальный пожарный риск в зданиях и сооружениях не должен превышать
значение одной миллионной в год при размещении отдельного человека в наиболее
удаленной от выхода из здания и сооружения точке.
Статья 144. Формы оценки соответствия объектов защиты (продукции)
требованиям пожарной безопасности
1. Оценка соответствия объектов защиты (продукции), требованиям пожарной
безопасности, установленным техническими регламентами проводится в формах:
1) аккредитации;
5) исследований (испытаний);
2) независимой оценки пожарного риска 6) подтверждения соответствия объектов
защиты (продукции);
(аудита пожарной безопасности);
7) приемки и ввода в эксплуатацию объектов
3) федерального государственного пожарного
защиты (продукции), а также систем пожарной
надзора;
безопасности;
4) декларирования пожарной
8) производственного контроля;
безопасности;
9) экспертизы.
7
ПЛАНИРОВАНИЕ ПРОВЕРОК В ОТНОШЕНИИ ОБЕЪКТОВ ЗАЩИТЫ,
ИМЕЮЩИХ ЗАКЛЮЧЕНИЯ НОР
Приказ МЧС России от 28 июня 2012 г. № 375
«Об утверждении Административного регламента МЧС России исполнения
государственной функции по надзору за выполнением требований
пожарной безопасности»
1) планирование проверок осуществляется, в том числе, на основе сведений о
проведении независимой оценки пожарного риска на объектах защиты, выполненной
аккредитованной в установленном порядке организацией, с выводом о выполнении условий
соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности;
2) в случае поступления до утверждения ежегодного плана в орган пожарного надзора
заключения НОР плановые проверки в отношении таких объектов защиты планируются:
по истечении одного года и более со дня поступления заключения НОР для
объектов защиты, эксплуатируемых организациями, осуществляющими отдельные виды
деятельности, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной
периодичностью;
по истечении трех лет со дня поступления в орган ГПН заключения НОР для иных
объектов защиты;
3) орган ГПН не вправе оценивать полноту и достоверность заключения НОР на
объекте защиты;
4) при осуществлении плановой проверки в случае проведения расчета по оценке
пожарного риска на объект защиты проверяется соответствие исходных данных,
применяемых в расчете, фактическим данным, полученным в ходе его обследования, и
соответствие требованиям, установленным Правилами проведения расчетов по оценке
пожарного риска на объект защиты, утвержденными Правительством Российской Федерации.
8
РАБОТА НАД ЗАКОНОПРОЕКТОМ ОБ УСТАНОВЛЕНИИ ДОБРОВОЛЬНОГО
ФОРМАТА ДЕКЛАРИРОВАНИЯ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Федеральный закон от 22 июля 2008 №123-ФЗ
«Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»
Статья 1. Цели и сфера применения технического регламента
7) декларация пожарной безопасности - форма оценки соответствия, содержащая информацию о
мерах пожарной безопасности, направленных на обеспечение на объекте защиты нормативного
значения пожарного риска;
Статья 6. Условия соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности
6. Расчеты по оценке пожарного риска являются составной частью декларации пожарной
безопасности или декларации промышленной безопасности (на объектах, для которых они должны
быть разработаны в соответствии с законодательством Российской Федерации).
Статья 64. Требования к декларации пожарной безопасности
1. Декларация пожарной безопасности включает:
1) оценку пожарного риска (если проводится расчет риска);
2) оценку возможного ущерба имуществу третьих лиц от пожара (может быть проведена в рамках
добровольного страхования ответственности за ущерб третьим лицам от воздействия пожара).
Работа по согласованию законопроекта об установлении добровольного формата
декларирования пожарной безопасности. В состав декларации должны войти сведения о системе
обеспечения пожарной безопасности объекта.
Регистрация декларации будет также являться основанием для освобождения объекта
защиты от проведения плановых проверок органами пожарного надзора.
•
Предполагается, что под новый формат декларирования попадут все объекты малого и
среднего бизнеса, а также широкий перечень объектов экономики, за исключением критически
важных, потенциально опасных и социально значимых объектов.
9
Нормативные основы риск-ориентированных подходов
к планированию контрольных мероприятий
надзорными органами МЧС России
•Концепция повышения эффективности
контрольно-надзорной деятельности органов
государственной власти и органов местного
самоуправления на 2014 - 2018 годы
•Проект федерального закона
«О государственном и муниципальном контроле
(надзоре) в Российской Федерации»
10
ВНЕДРЕНИЕ РИСК-ОРИЕНТИРОВАННЫХ ПОДХОДОВ
1 ЭТАП. РАЗБИВКА НА ГРУППЫ РИСКА
Критерии первичного отнесения объектов защиты к той или иной группе
риска могут формироваться с учетом функциональной пожарной
опасности в зависимости от их назначения, а также от возраста,
физического состояния и количества людей, находящихся в здании,
сооружении, возможности пребывания их в состоянии сна и определяться
экспертным путем:
особого риска - ограниченный перечень наиболее опасных объектов:
атомные электростанции, крупнейшие гидроэлектростанции и их плотины,
места хранения и уничтожения оружия массового поражения, предприятия
по производству взрывчатых веществ.
высокого риска - объекты с массовым пребыванием людей, нарушение
требований на которых способно повлечь вред жизни и (или) здоровья более
50 человек, значительный вред окружающей среде, создать угрозу
безопасности государства.
среднего риска - объекты, нарушение требований на которых способно
повлечь вред жизни и (или) здоровья до 50 человек, объектам культурного
наследия, повлечь незначительный вред окружающей среде;
низкого риска - объекты, не вошедшие ни в одну из вышеуказанных
групп.
11
2 ЭТАП. РАНЖИРОВАНИЕ ОБЪЕКТОВ ПО УРОВНЮ
ПОТЕНЦИАЛЬНОЙ ОПАСНОСТИ
ОДНОКРИТЕРИАЛЬНОЕ РАНЖИРОВАНИЕ
Пусть задано множество объектов защиты.
Результатом ранжирования должно стать разбиение объектов на множество
непересекающихся классов
, , упорядоченных по степени
предпочтительности (от лучших к худшим), исходя из заданных профилей риска.
В процедурах однокритериального ранжирования задан единственный критерий
уровня потенциальной опасности P, который измеряется по балльной шкале и
используется для построения линейно упорядоченного множества:
(1)
1  2  ...  n
Объекты внутри каждого класса
равноценны между собой, т.е. имеют
одинаковую балльную оценку
, а порядок (1) означает, что
.
КЛАССЫ ФУНКЦИОНАЛЬНОЙ ПОЖАРНОЙ ОПАСНОСТИ
Ф1 - здания, предназначенные для постоянного проживания и
временного пребывания людей,
Ф2 - здания зрелищных и культурно-просветительных учреждений
Ф3 - здания организаций по обслуживанию населения, в том числе
Ф4 - здания образовательных организаций, научных и проектных организаций,
органов управления учреждений,
12
Ф5 - здания производственного или складского назначения
ПРОФИЛИ РИСКА
МНОГОКРИТЕРИАЛЬНОЕ РАНЖИРОВАНИЕ
Профили риска должны включать в себя элементы, характеризующие
состояние (работоспособность) систем предотвращения пожара,
противопожарной защиты, а также организационно-технические мероприятия
по обеспечению пожарной безопасности.
1. Количество людей, находящихся
в дневное время, их возраст.
2. Количество людей, находящихся
в ночное время, их возраст и
физическое состояние.
3. Сведения о проведении
независимой оценки риска.
4. Имеющиеся нарушения
требований пожарной
безопасности.
5. Статистика пожаров, загораний.
6. Класс функциональной пожарной
опасности.
7. Многофункциональность здания.
8. Расстояние до пожарной части.
9. Год ввода в эксплуатацию.
10. Год последнего капитального
ремонта.
11. Этажность
12. Степень огнестойкости здания.
13. Работоспособность автоматических
систем противопожарной защиты.
14. Работоспособность системы
наружного водоснабжения.
15. Наличие и исправность пожарных
кранов бытовых.
16. Организация добровольной
пожарной охраны.
13
2 ЭТАП. РАНЖИРОВАНИЕ ОБЪЕКТОВ ПО УРОВНЮ
ПОТЕНЦИАЛЬНОЙ ОПАСНОСТИ
МНОГОКРИТЕРИАЛЬНОЕ РАНЖИРОВАНИЕ СВЕРТКОЙ ЧАСТНЫХ
КРИТЕРИЕВ
Если профиль риска объектов защиты представляется совокупностью
нескольких критериев, определяемых декларацией пожарной безопасности, то в
этих условиях возникает проблема многокритериального ранжирования. Будем
полагать, что уровень потенциальной опасности объектов защиты
p P
оценивается посредством совокупности частных критериев q1, q2, …, qn,
(профилей риска) которые измеряются по единой балльной шкале.
Один из наиболее распространенных подходов к решению задач
многокритериального
ранжирования
заключается
в
их
сведении
к
однокритериальным задачам. Для этой цели вводится некоторый обобщенный
(агрегированный) критерий R , являющийся сверткой частных критериев:
n
(2)
R   i qi ,
i 1
где
- весовые коэффициенты, учитывающие важность критериев.
Критерий (2) можно использовать для конструирования ранговой шкалы,
т.е. присвоения рангов объектам. В итоге можно сформировать цепь классов с
ранговой упорядоченностью.
14
КАРТОЧКА ХАРАКТЕРИСТИК ОБЪЕКТА
Является
частью электронного
контрольно-наблюдательного
дела, формируемого
с помощью:
СПО ИАП
(введено в эксплуатацию
приказом МЧС России от
25.01.2012 №23)
АИС «Электронный
инспектор»
(введена в эксплуатацию
приказом МЧС России от
13.11.2013 №719)
По состоянию на 22.09.2014
сформировано
электронных контрольнонаблюдательных дел
1 652 690
15
СИСТЕМЫ ВНЕСЕНЫ В
РЕЕСТР ФЕДЕРАЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СИСТЕМ
РОСКОМНАДЗОРА
Специальное программное
обеспечение исполнения
административных процедур
Автоматизированная
информационная система
«Электронный инспектор»
13.06.2013
03.08.2012
Р.В. Шередин
Р.В. Шередин
11 июня
2013 г.
16
СВИДЕТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ
В ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ ПО ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
Специальное программное обеспечение
исполнения административных процедур
СПО ИАП
25 сентября
2012 г.
Автоматизированная
информационная система
«Электронный инспектор»
25 сентября
2012 г.
РИСК-ОРИЕНТИРОВАННЫЕ ПОДХОДЫ К ПЛАНИРОВАНИЮ
КОНТРОЛЬНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ НАДЗОРНЫМИ ОРГАНАМИ МЧС РОССИИ
АВТОМАТИЧЕСКОЕ РАНЖИРОВАНИЕ ОБЪЕКТОВ ЗАЩИТЫ, ИСХОДЯ ИЗ:
анализа на основе деклараций хозяйствующих субъектов «профилей риска»;
наличия (устранения) выявленных нарушений установленных требований
Создание единого федерального портала.
Введение в код группировок видов экономической деятельности ОКВЭД
цифровых знаков, обозначающих исчерпывающий перечень надзорных органов,
осуществляющих контрольные (надзорные) функции для каждого вида
деятельности. Хозяйствующий субъект при регистрации и далее ежегодно
должен заполнить установленные формы (декларацию) для каждого надзорного
органа, на основании которой в автоматическом режиме определяется уровень
потенциальной опасности его деятельности с последующим ранжированием.
Надзорные органы не участвуют в планировании поверок.
Создание правовых и организационных инструментов, обеспечивающих
предоставление значимых и качественных данных о деятельности организаций..
правовые и организационные
инструменты
•
•
понятные и общедоступные для субъектов контроля методики ранжирования
объекта, обеспечивающие динамическую систему оценки степени риска;
размещение реестров объектов защиты по потенциальной опасности на
едином федеральном портале
18
Департамент надзорной деятельности и
профилактической работы
МЧС России
НЕСТРУГИН
АЛЕКСАНДР НИКОЛАЕВИЧ
«Риск-ориентированные подходы к
планированию контрольных мероприятий
надзорными органами МЧС России»
19