Основы методологии комплексного антикоррупционного

Основы методологии комплексного
антикоррупционного анализа законодательства
Шевердяев Станислав
«Трансперенси Интернэшнл – Р»
Семинар «Антикоррупционная экспертиза нормативных актов на
Северо-Западе России». г.Пушкин, 27-28 июня 2006 г.
ПРЕЗЕНТАЦИЯ
Общий алгоритм комплексного
антикоррупционного исследования





1. Анализ практики
2. Локализация исследований до отдельных
видов коррупционных проявлений
3. Уяснение нормативного отражения
общественных отношений
4. Установление разрывов в регулятивной
последовательности выбранной для анализа
системы норм
5. Моделирование нормативных «заплаток»
1-1. Анализ практики: уяснение объекта
Коррупция – злоупотребление властью для получения личной выгоды.
Взяточничество // Присвоение и растрата // Непотизм
Юр.ответственность
за коррупцию
Наиболее распространенные
формы коррупционных деяний
(по Э.В.Талапиной)

Уголовная



Административная


Гражданская


Дисциплинарная

Материальная
Конституционная
Иная

1. Взятка
2. Оказание давления
3. Оказание предпочтения
4. Использование служебной информации
5. Отказ от дачи информации
6. Незаконное пользование государственным
имуществом
7. Неоправданное экономически
распоряжение государственным имуществом
8. Участие в предпринимательской
деятельности
9. Переход на работу в бывшее
подведомственное предприятие или
учреждение
10. Подарки, услуги вышестоящим
должностным лицам за попустительство по
службе
1-2. Анализ практики: сбор данных







целевой анализ функционирования органов власти;
анализ бюджетного процесса;
мониторинг СМИ;
социологические техники (опрос, интервью,
наблюдение и др.);
изучение статистики (экономической,
криминальной и т. п.);
изучение судебной практики, конкретных
уголовных дел;
др.
2-1. Локализация до отдельных
видов коррупционных практик
«Формула коррупции» Р.Клитгаарда:
Коррупция = Монополия + Свобода действий – Подотчетность
Техника поиска
«коррупционных сигналов»
Техника выявления
«коррупционных меток»
Ситуативная матрица
коррупционных практик
1-ый уровень
2-ой уровень
3-ий уровень
Другие техники
2-2. «Коррупционные сигналы»
(методика ФБР, Т.Паркер)












1. Наличие страха у граждан
2. Чиновники противодействуют созданию атмосферы большей
прозрачности
3. Резкое неприятие чиновниками обжалования принятых ими решений
4. Невозможность в определенный срок решить самые обычные
вопросы
5. Нестабильность, сложность нормативной базы по реализации прав
граждан
6. Вовлеченность чиновников в предпринимательскую деятельность
7. Установление тесных неформальных связей чиновников с крупными
бизнесменами конкретного района
8. Чиновники требуют использовать услуги посредников
9. Чиновники ведут образ жизни несоответствующий их официальным
финансовым возможностям.
10. Нежелание инвесторов вкладывать средства в экономику региона
11. Правоохранительные органы и суды подвергаются сильному
политическому давлению
12. Уверенность граждан в наличии коррупции в органах власти
2-3. «Формальные коррупционные метки»







1) необходимость личной встречи гражданина с
чиновником
2) вариативность условий для принятия чиновником
решения
3) закрытость процесса принятия решений и закрытость
самих решений (нормативных и индивидуальных),
отсутствие механизмов для общественного контроля
4) отсутствие конкурсных процедур при распределении
ресурсов
5) сжатость сроков для вынесения юридически
значимого решения
6) отсутствие альтернативы того, в какой орган власти
следует обратиться гражданину или предпринимателю
для решения его вопроса
7) и другие.
2-4. Матрица коррупционных практик
(1-ый уровень)
Распределение
публичных ресурсов
Государственный
контроль
Комплектование органов
власти и гос.учреждений
Нормотворческий
процесс
Оказание
публичных услуг
Применение
санкций
Другие
Другие
Другие
Другие
2-5. Матрица коррупционных практик
(2-ой уровень)
1. Распределение
публичных ресурсов
2. Государственный
контроль
3. Оказание
гос.услуг
4. Применение
санкций
- государственные
закупки
- приватизация
- выделение квот на
добычу и
коммерческое
использование
природных ресурсов выделение земельных
участков гражданам
- выделение квартир проч.
-
- образование
- медицина
- ЖКХ
- социальное
обеспечение
- проч.
-
налоговый
таможенный
регистрацион.
лицензионный
экологический
санитарный
пожарный
товарный
строительный
проч.
ГИБДД
милиция
прокуратура
суды
проч.
5. Комплектования органов власти
6. Нормотворческий процесс
7. Другие
2-6. Матрица коррупционных практик
(3-ой уровень). Пример.











1-ый уровень (сфера): Применение санкций
2-й уровень (область): Милиция
3-й уровень (типы коррупционной практики):
- сокрытие правонарушений за взятку
- угроза заведения уголовного дела, дела об административных
правонарушениях как вымогательство взятки (без реального факта
правонарушения)
- «заказные дела» (наложение административного взыскания или
заведение уголовного дела для давления на рыночных конкурентов)
- проведение частых проверок или сутяжничество (придирки) как
вымогательство взятки
- необоснованный арест и наложение неадекватных мер пресечения
- «крышевание» мелкого бизнеса, незаконная предпринимательская
деятельность
- незаконная регистрация временно проживающих в РФ
- проч.
3. Уяснение нормативного отражения
общественных отношений
БАЗИС




ИСТОЧНИКИ
Экспертные знания
Практическая, в т.ч.
правозащитная
деятельность
Изучение текста НПА
Уточнение связей НПА

(по ссылкам «во исполнение»
или «предписаниямпоручениям»)

Справочные правовые
системы
Консультант Плюс
Гарант
Кодекс
Эталон
(Поисковые инструменты «по
тематике», «правовой навигатор»
и др.)
-

Архивы органов власти
Библиотеки
4-1. Установление разрывов
регулятивной последовательности в
правовых актах
Применение методики анализа
коррупциогенности:



А) к различным источникам
права, а также актам
правоприменения
(индивидуальных актов
исполнительных органов власти,
судебных решений)
Б) на этапе подготовки проекта
акта и в отношении уже
действующего акта
В) экспертными средствами самих
органов власти и независимыми
экспертами
Три главных коррупционных
дефекта текста правового акта:
1) отсутствие нормы
(неурегулированность
отношения)
-2) неопределенность нормы
(недоурегулированность)
-………………………..3) избыточность нормы
(перерегулированность)
4-2. Дефект «отсутствие нормы»
Дефект может быть связан:
 1.1. С изначальным юридическим дефектом НПА, когда
норма была пропущена или забыта при подготовке НПА
 1.2. С устареванием нормативного акта, его неспособностью
регулировать изменившиеся общественные отношения.
 1.3. С наличием «мертвой» нормативной связи, когда в
одном нормативном акте прямо установлена необходимость
более подробного регулирования этого отношения, но
обязанность не исполнена. Возможные причины
неисполнения:
- непринятие нормативного акта в развитие общего НПА в
связи с большим сроком, установленным для приведения
нормативных актов в соответствие
- прямое нарушение установленной законом обязанности
4-3. Дефект «неопределенность нормы»
Ситуации, в которых может возникать
неопределенность:
 2.1. Альтернативность правовых норм
 2.2. Противоречие, коллизия двух норм
 2.3. Абстрактная формулировка нормы
 2.4. Сложность нормативной конструкции,
 2.5. Наличие нецелесообразных отсылочных норм,
бланкетных норм, поручений-предписаний
 2.6. Незакрытые перечни полномочий, слова «и
иные», и «и прочие» и т.п.
 2.7. Частое внесение изменений и дополнений в акт
(совмещенное со сложным оформлением может
4-4. Дефект «избыточность нормы»
Разновидности нормативной избыточности:
 3.1. Множественность согласований (для получения
разрешения)
 3.2. Растянутые сроки прохождения процедур
 3.3. Значительная сумма оплаты (например, штраф
за нарушение)
 3.4. Излишняя специализация, конкретизация,
детализация правил поведения, когда она касается
не должностных лиц, а субъектов рынка и граждан
5. Моделирование
нормативных «заплаток»
Оформление результатов проведенной
экспертизы:






1. Текст дефектной правовой нормы (норм), регулятивные
связи с другими нормами
2. Практическая ситуация: доказательство
коррупционности отношений, которые эта норма
регулирует, ссылки на конкретные примеры (судебные
решения, жалобы граждан, мнения авторитетных
экспертов)
3. Рекомендации по устранению
4. Пример удачной нормы, регулирующей те же или
сходные отношения в российском законодательстве
(федеральном, региональном, местном)
5. Примеры удачной зарубежной практики правового
регулирования данного вида отношений
6. Предложения: текст новой редакции нормы
Полезные веб-ссылки



Текст методики ЦСР
http://www.csr.ru/document/original_43.stm
Текст книги «Диагностика коррупциогенности
законодательства» (Индем, К.И.Головщинский)
http://www.anti-corr.ru/indem/2004diag_cor_zak.doc
«Реестр коррупционных ниш» на сайте Подкомиссии по
борьбе с коррупцией Общественной палаты РФ
http://www.pkrf.ru/rkn.htm
----------------------------------------------------------------------------------Шевердяев Станислав / «Трансперенси Интернэшнл – Р»
info@transparency.org.ru