ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ - Югра

advertisement
ГОСУДАРСТВЕННОЕ
УПРАВЛЕНИЕ
ОСНОВЫ ТЕОРИИ И ОРГАНИЗАЦИИ
ТОМ II
Междисциплинарный учебник для студентов вузов и государственных
служащих, проходящих
подготовку, переподготовку и повышение квалификации
по специальности "Государственное и муниципальное управление"
и направлениям "Юриспруденция", "Политология",
"Государственное регулирование экономики",
"Социология управления", "Управление персоналом государственной
службы"
Под редакцией Б. А. Козбаненко
Рекомендован Учебно-методическим объединением вузов России по
образованию в области менеджмента
Допущен Министерством образования РФ (приказ № 2475 от 23 августа
2000 г.)
Издание 2-е, с изменениями и дополнениями
2
Редакционная коллегия:
Козбаненко В.А., канд. ист. наук, доцент ГУУ - идея, составление, общая
редакция;
руководитель авторского коллектива;
Коломийцев С.П., канд. экон. наук, доцент РАГС - редактор-координатор;
Слепцов Н.С., док. социол. наук, профессор РАГС - ответственный
редактор.
Государственное управление: основы теории и организации.
Учебник. В 2 т. Т. 2 / Под ред. В.А. Козбаненко. Изд. 2-е, с изм. и доп. М:«Статут», 2002. - 592 с.
ISBN 5-8354-0110-8 (в пер.)
Учебник впервые дает всестороннее и обстоятельное изложение современных представлений о науке,
искусстве и практике государственного управления на основе комплексного междисциплинарного подхода.
Подробно освещаются закономерности и факторы социальной обусловленности, обоснованности и
эффективности государственно-управленческих явлений в жизнедеятельности современного российского
общества.
Авторы учебника - ученые и преподаватели ведущих вузов страны (МГУ им. M/B. Ломоносова,
Государственного университета управления, Российской академии государственной службы при Президенте
РФ), ответственные работники высших органов государственной власти (Государственной Думы, Совета
Федерации, Правительства РФ, Конституционного Суда РФ), профессионально специализирующиеся по
данной проблематике.
Учебник рассчитан прежде всего на студентов высших учебных заведений, обучающихся по
специальности «Государственное и муниципальное управление», а также на слушателей, проходящих обучение
по программам дополнительного профессионального образования, повышения квалификации и переподготовки
государственных служащих, их самообразования. Он будет полезен аспирантам и докторантам, преподавателям
и научным работникам, действующим специалистам органов государственной власти и управления.
3
Авторский коллектив 2-го тома:
Волкова Е.В., Совет Федерации Федерального Собрания РФ (§ 2 гл. 10 в
соавторстве)
Гаврилов А.И., док. экон. наук, профессор РАГС (§ 7 гл. 14 в соавторстве)
Галактионов В.И., канд. полит, наук, доцент ГУУ (§ 2 гл. 13 при участии В.А.
Козбаненко)
Гришковец А.А., канд. юрид. наук, доцент МГЮА (§ 3 гл. 13)
Гуторова А.Л., канд. полит, наук, доцент ГУУ (§ 1 гл. 10 при участии
В.А. Козбаненко)
Давыдов Л.Ю., Институт государства и права РАН(§ 2, 3 гл. 10 в
соавторстве)
Зубкова А.Ф., док. экон. наук, профессор, Институт труда Минтруда
РФ (§ 1 гл. 13 в соавторстве)
Иванченко Л.А., док. экон. наук, профессор, Государственная Дума
Федерального Собрания РФ (§ 5 гл. 10 в соавторстве)
Калина В.Ф., канд. филос. наук, доцент, Государственная Дума
Федерального Собрания РФ (гл. 7 при участии В.А. Козбаненко)
Козбаненко В.А., канд. ист. наук, доцент ГУУ (гл. 8; 9; § 3, 5 гл. 10 в
соавторстве; гл. 11; § 1,4 гл. 12; § 3 гл. 12, § 1 гл. 13 в соавторстве; приложения)
Коломийцев С.П., канд. экон. наук, доцент РАГС (§ 4 гл. 10; § 5 гл. 10, § 7
гл. 14 в соавторстве)
Макаров С.П., док. экон. наук, профессор МГУ (§ 4 гл. 14)
Мысляева И.Н., док. экон. наук, профессор МГУ (§ 1-3 гл. 14)
Пивоварова М.А., канд. экон. наук, доцент МГУ (§ 6, 7 гл. 14)
Руднев А.В., канд. экон. наук, доцент ГУУ (§ 2 гл. 12; § 3 гл. 12 в
соавторстве; § 5 гл. 14)
Слезингер Г.Э., док. экон. наук, профессор, Институт труда Минтруда
РФ (§ 1 гл. 13 в соавторстве)
4
РАЗДЕЛ
II.
СИСТЕМА
ОРГАНИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ
Глава
7.
Организационно-функциональная
государственного управления
структура
Стратегия определяет структуру.
А. Чандлер
§ 1. Древо целей и принципы государственного управления
Когда человек не знает, к какой
пристани держит путь, для него
ни один ветер не будет попутным.
Сенека
Многие не дают своим принципам
пустить корни и то и дело
вырывают их, как дети вырывают
цветы, которые они посадили,
чтобы посмотреть, растут ли они.
Г. Лонгфелло
Организационно-функциональная
структура
государственного
управления - цель государственного управления - древо целей в
государственном управлении - виды целей: классификация, обусловленность и
обоснованность - принципы государственного управления: классификация и
систематизация
Система государственного управления, как и всякое социально
организованное образование, состоит из функционально объединенных связями
подсистем (элементов), которые обладают специфическими свойствами,
благодаря чему и находят свое место в структуре организации.
Организационно-функциональная
структура
государственного
управления представляет собой определенным образом организованный,
функционально взаимосвязанный состав системообразующих элементов
(структурных частей): государственные институты, обеспечивающие
функционирование системы управления, в их вертикальной и горизонтальной
зависимости, в организационном взаимодействии и соподчиненности. Она
определяется факторами организационно-функциональной устойчивости:
подсистемами
целей
и
принципов;
разграничением
компетенции,
распределением функций и полномочий между субъектами и объектами
управления; подсистемами используемых форм, методов, средств и ресурсов
5
управления.
Построение организационно-функциональной структуры управления
начинается с определения его целей. Цель государственного управления
заключается в создании оптимальных условий достижения определенного
уровня состояния общества и государства в соответствии с намеченными
перспективами их развития.
Цели государств отличаются большим разнообразием. Однако нет
практически ни одного политического режима, который хотя бы формально,
демагогически не выдвигал в качестве главной цели благосостояние граждан
(подданных) своего государства. В этом отношении характерен пример России.
Исторические условия ее развития, геополитическое положение, трагические
последствия
политических
экспериментов
XX
в.
предопределили
традиционный подход к человеку не как к цели, а как к средству, с помощью
которого власти предержащие решали выдвигаемые ими задачи, которые,
несмотря на всю их грандиозность, так и не привели Россию к экономическому
процветанию. Однако, даже учитывая все сложности нынешней экономической
и политической ситуации, можно с большой долей уверенности и надежды
утверждать, что в России возобладала тенденция отношения к народу как
субъекту формирования целей государственного управления.
Согласно ныне действующей Конституции Российская Федерация
является социальным государством, политика которого направлена на создание
условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Это главная, конституционно провозглашенная цель российского государства,
магистральное направление его внутренней и внешней политики. В ней берет
начало древо целей государственного управления, которое имеет четко
выраженную иерархическую структуру в зависимости от масштабов,
сложностей, приоритетности решаемых государством задач.
При достижении главной цели обычно доминирует один из двух
способов: директивное управление или терминальное управление. Первый
представляет собой систему жесткого программирования, второй - свободного
программирования движения к цели. Выбор путей представляет собой
определение обеспечивающих целей и в конечном счете может играть
решающую роль в достижении заданных целей. В ряде случаев система
обеспечивающих целей превращается в самоцель, а государство и общество
становятся ее заложниками, как это имеет место при тиранических режимах.
По мере реализации основных и обеспечивающих целей возникает
огромное многообразие побочных целей, призванных обеспечивать
целостность, динамизм и надежную управляемость государства как системы.
Сформировать структуру целей государственного управления, расположить их
в строго иерархическом порядке, проследить взаимосвязь между целями
разного содержания, их логику и взаимную увязку при достижении основной
цели позволяет прием, получивший название «древа целей». Древо целей в
государственном управлении есть способ формирования структуры целей
программы государственного развития, обеспечивающий взаимосвязь
множества целей и подцелей разного содержания (социальных, политических,
6
экономических, духовных и т.д.), их согласование для достижения
качественных изменений в заданном направлении. Древо целей имеет
иерархическую структуру. В ней, по существу, представлена общая стратегия
государственного управления, что придает ему системно-организованный
характер.
Древо целей государственного управления образует конкретную систему
зависимости, позволяющую определить место и роль каждой конкретной цели в
процессе ее осуществления, разграничить их по степени важности при
существующих условиях управленческой деятельности. Формирование древа
целей государственного управления происходит по восходящей от общего к
частному. Отправным началом служит главная цель. От нее берут начало
отдельные составляющие промежуточные цели, которые в свою очередь
расчленяются на более частные, восходя к своей вершине. Тем самым
происходят
целеполагание,
целеопределение
и
целеутверждение
осуществления государственного управления.
Хотя построение древа целей - технико-методологический прием,
который не несет в своей основе идеологической и политической нагрузки,
сама совокупность элементов, составляющих «ствол», «ветви», «крону» и
другие элементы древа, дает достаточно полное представление о характере
государства, социальной направленности его целей, их приоритетности и
средствах достижения.
Идея представить систему целей государственного управления в виде
древа, уходящего «корнями» (средствами коммуникации) в «почву» (социум),
родилась не случайно. В самом деле, общество, государство, с точки зрения
жизнедеятельности, развития и функционирования, приспособления к условиям
существования, принципиально не отличается от живого организма. И то, и
другое - системы, где совершаются процессы, которые могут быть описаны
категориями теории систем. В частности, к обществу и государству применимо
такое свойство системы, как стремление к достижению целей
последовательного совершенствования, отработки механизмов обеспечения
жизнедеятельности. Сравнение социума с «почвой», которая питает древо
целей, тоже не случайно. В этом находит подтверждение мысль классика о том,
что человечество ставит перед собой только те задачи, которые оно в состоянии
решить. Если питательная среда не в состоянии обеспечить жизнедеятельность
древа целей, последнее погибает, какими бы прекрасными порывами ни
руководствовались его создатели.
При формировании древа целей государственного управления субъект
управления должен обладать исчерпывающей информацией о потребностях и
интересах общества, социальных групп, граждан государства, т.е. о нуждах
общества в государственном управлении. Ему необходимо иметь отчетливое
представление о ресурсной базе в самом широком смысле, включая
материальные, финансовые, интеллектуальные, организационные возможности,
правовое обеспечение и т.д. Это должно по возможности свести к минимуму
элемент субъективизма при определении целей управления.
Обусловленность и обоснованность целей государственного управления
7
определяются многими параметрами: характером общественных отношений,
проведением реформ, решением стратегических задач, закономерностями
общественного развития, историческим опытом, природными и человеческими
ресурсами, демократизмом, правозаконностью, духовными ценностями,
культурными традициями, интеллектуальным потенциалом, национальным
характером и др. При этом должны учитываться закономерности и тенденции
общественного развития, а также исторический опыт страны. События
последнего десятилетия в России показали, насколько важно при определении
целей трансформации общества в новое качественное состояние учитывать
уроки истории. «Знание своего прошлого, - писал В. О. Ключевский, - облегчает
выбор: оно не только потребность мыслящего ума, но и существенное условие
сознательной и корректной деятельности. Вырабатывающееся из него
историческое сознание дает обществу, им владеющему, тот глазомер, то чутье
минуты, которые предохраняют его как от косности, так и от торопливости».
Утверждение демократии и рыночных отношений не должно проводиться
любой ценой. Демонтаж тоталитарной системы может и должен быть
значительно
менее
болезненным,
чем
проведение
иллюзорного
социалистического эксперимента, поскольку, во-первых, человечество обладает
необходимым опытом, во-вторых, переход осуществляется к принципиально
нормальной системе человеческих отношений. Реформы не должны
противоречить интересам и чаяниям народа, в противном случае люди
отвернутся от реформаторов. Реформы станут вполне продуктивными только
тогда, когда большинство народа осознает их жизненную необходимость для
России.
Всякая цель может быть достижимой только в том случае, если она
реальна, если ее достижение обеспечено природными и человеческими
ресурсами. Следует иметь в виду, что и те и другие истощаются. Истощение
первых закономерно и при бурном развитии научно-технического прогресса
идет достаточно быстро и необратимо. Поэтому человечество постоянно
озабоченно их поиском. Истощение человеческих ресурсов связано с
неблагоприятными условиями, вызываемыми серьезными социальными
катаклизмами. При определенных обстоятельствах, вызванных войнами,
особенно гражданскими, голодом, репрессиями и т.д., может наступить так
называемая отрицательная селекция, вызванная гибелью в короткий
исторический срок наиболее пассионарной части населения и резко снижающая
интеллектуальный, нравственный и творческий потенциал населения.
Жертвами отрицательной селекции стали в свое время Древняя Греция и
Древний Рим, утратившие свои позиции на мировой арене. По крайней мере
дважды ее пережила Россия: в период смутного времени начала XVII в. и в XX
в. от начала Первой мировой войны. Наряду с другими факторами это сказалось
на динамике объективно необходимых преобразований в нашей стране на
современном этапе. Требуются определенное время и условия для
восстановления человеческого потенциала.
С точки зрения организации и функционирования государственного
управления, формирования и осуществления целеполагания огромным
8
потенциалом обладает демократия. Не случайно в современном мире только
государства, избравшие демократическую форму организации власти, добились
высокого развития экономики, уровня жизни, социальной защиты.
Демократически организованное общество предоставляет наиболее широкий
спектр прав и свобод гражданам государства, вовлекает их в процесс выработки
и определения целей государственного развития, дает им реальную
возможность влиять на государственную власть и контролировать ее.
«Демократия, - отмечал А. Токвиль, - не обеспечивает людям наиболее
квалифицированное управление, но она производит то, что часто не могут
создать способнейшие правительства, а именно - всепроникающую и неуемную
активность, сверхмощную силу и неотделимую от нее энергию, которая
способна творить чудеса, какими бы неблагоприятными ни были
обстоятельства. Таковы истинные преимущества демократии». Цели
государственного управления в условиях демократии обретают надежную
поддержку со стороны гражданского общества. Гражданское общество
обладает огромным демократическим потенциалом и является своего рода
питательной средой, в которой может жить и развиваться демократия. Только в
условиях демократии и развитого гражданского общества народ становится
субъектом формирования целей государственного управления, у него
появляется доверие к этим целям, реальное ощущение своей причастности к
политике государства, чувство гражданской ответственности.
Со времен Сократа человечеству известно, что самый надежный путь
цивилизованного достижения цели - это путь следования требованиям права и
закона. Только имея в своих руках хорошо отлаженный механизм реализации
права, общество с помощью государства способно обеспечить себе прочные
гарантии желаемого продвижения к поставленным целям. Механизм
реализации права предполагает наряду с правовой системой высокий уровень
правовой культуры, а также последовательный курс государственной власти на
защиту законных прав и свобод человека и гражданина. Идею правового
государства мы с полным основанием можем рассматривать как одно из
величайших достижений цивилизации, а практику его построения - как
определяющую цель мирового сообщества. Поэтому все без исключения цели
государственного управления должны оцениваться с точки зрения их
соответствия праву и закону. Правовое государство не может возникнуть сразу.
Конституционное закрепление основных его положений - только предпосылка.
Поэтому правовое государство - это также программная цель, реализация
которой будет проходить поэтапно, в соответствии с достижением обществом
определенной стадии зрелости, высокого уровня правосознания граждан и
власти. Очень важной стороной в этом процессе является преодоление
традиционного для российского менталитета правового нигилизма как в
сознании рядовых граждан, так и в деятельности государственных органов и
облеченных властью лиц. Сейчас к этому добавилась проблема преодоления
противоречий в российской правовой системе, когда законодательства
субъектов Российской Федерации с самого начала оказались отягощенными
многочисленными противоречиями с Конституцией РФ и федеральным
9
законодательством.
Важным условием целеполагания в государственном управлении
является организация. С помощью организации происходит упорядочение и
рационализация выработки целей государственного управления, а также
объединение и сплочение людей для их достижения. Назначение организации
состоит в том, чтобы заблаговременно иметь все необходимое для достижения
поставленной цели. Практическое осуществление древа целей всегда
сопряжено с внесением необходимых поправок и корректировок. Всякий раз,
когда возникает эта задача, появляется потребность в организационной работе.
Путем грамотной организации можно быстрее и с минимальными издержками
достичь поставленные цели.
При определении целей государственного управления необходимо
опираться на интеллектуальный багаж, накопленный человечеством, а также
на духовные ценности общества, культурные традиции конкретного
государства. Только при этом условии поставленные цели будут иметь
достаточные основания. В деле организации управления весомое слово сказала
западная цивилизация. Ее опыт исключительно важен. Однако слепое его
копирование может привести к противоположным результатам. Арнольд Тойнби
справедливо
возражал
против
необоснованного
«западоцентризма»,
искусственного принижения других цивилизаций. Примером продуманного
подхода к этой проблеме может служить Япония.
История знает немало примеров, когда благие намерения, опирающиеся
на не вполне достоверные или неполные знания, на поверку оказывались
красивыми утопиями, а их реализация превращалась в полную
противоположность первоначальному замыслу. Так, определение коммунизма,
данное Карлом Марксом в его работе «Критика Готской программы»,
послужившее основой целеполагания в государственном управлении целого
ряда стран, при ближайшем рассмотрении, свободном от идеологических
штампов, оказывается в глубоком противоречии с основополагающим
принципом формальной логики - принципом достаточного основания, который
требует, чтобы каждое утверждение основывалось на научно доказанных
положениях. При осуществлении крупных реформ и преобразований
реформаторы обязаны учитывать национальный характер, менталитет,
национальные традиции. Непонимание или нежелание учитывать их неминуемо
приводит к большим сложностям при реализации целей государственного
управления, а нередко - и к полному их провалу. Примерами могут служить
неудачные попытки копирования опыта США при создании ряда федераций в
Латинской Америке, трудности, с которыми столкнулись реформы последнего
десятилетия в нашей стране, и т.д.
При формулировании целей государственного управления необходимо
исходить из наличия адекватных им средств их достижения. На протяжении
всего двадцатого столетия Россия являла пример такого несоответствия, когда
трагические результаты, дискредитирующие великие идеи, были следствием
негодных средств, злой воли лидеров и т.д. Но это - упрощенный подход. В
самой идее, если она умозрительна и противоречит природе социального
10
организма, заложена основа насильственного осуществления. Проанализируйте
любую социальную утопию, и вы обнаружите ее антигуманную сущность.
Выдвигая определенные цели, субъект управления должен иметь в виду
по крайней мере два обстоятельства. Во-первых, проверить, решены ли задачи,
стоявшие перед обществом и государством на предыдущем этапе, особенно,
если это этапы переломные, исторически судьбоносные. Политологический
анализ прошлого позволяет обнаружить те тенденции в общественном
развитии, которые не смогли быть реализованы в силу тех или иных причин, но
не утратили при этом своей жизненной силы, а только оказались временно
забытыми. Так было, например, в октябре 1917 г. в России. Это позволило
видным представителям русской эмиграции еще в начале 1920-х гг. достаточно
точно определить временной отрезок коммунистического эксперимента. Вовторых, формулируя цели будущего развития, необходимо предусмотреть
возможности их корректировки в случае социальных флуктуации (от лат.
fluctuatio - колебание, отклонение). Определив тенденции общественного
развития и оценив возможности, можно с высокой степенью вероятности
предвидеть события. Для предотвращения стихийности их развития и
возможных негативных последствий следует просчитать варианты и модели их
возможного проявления, т.е. составить прогноз развития событий. Современные
технические средства и методики позволяют осуществить программирование
наиболее приемлемого варианта такого развития. И уже на этой основе
определить образ действий, исполнителей, средства, сроки, последовательность
реализации намеченных целей, т.е. планирование. Риск при этом неизбежен.
Нужно только хорошо представлять его степень. Планирование, таким образом,
выступает необходимым атрибутом управления.
При структурировании целей государственного управления следует
исходить из логики исторического процесса развития государства как системы,
в которой каждая предыдущая цель детерминирует последующую.
Естественно, что наряду с общей определяющей целью государство выдвигает
множество иных весьма значимых целей, но все они призваны развивать и
дополнять основную цель. Таким образом, можно выделить цепь основных
видов целей государственного управления: общественно-политические социальные - духовные - экономические - организационные - деятельностнопраксиологические - информационные - разъяснительные.
Цели
общественно-политического
развития
имеют
особую
значимость. В них выражена общая направленность государственного курса на
долгую перспективу. Ошибки в определении этих целей имеют, как правило,
тяжелые последствия. Так, с принятием в 1960-е гг. программы
коммунистического строительства в СССР была провозглашена цель «нынешнее поколение советских людей будет жить при коммунизме». При
этом также выдвигалась цель «догнать и перегнать Америку». Цели
общественно-политического развития носят комплексный характер и
определяют качественное состояние общества как системы. Конституция
Российской Федерации 1993 гг., закрепив федеративную форму
государственного устройства и демократический строй, изменила всю систему
11
парадигм общественного развития и предопределила общественнополитические цели государственного управления. Это коренным образом
повлияло на все остальные цели государственного управления. При этом
необходимо иметь в виду традиционные особенности российского менталитета,
сформированного под влиянием многовекового жестко централизованного
государственного управления.
Цели социального развития определяются общественно-политическим
курсом государства. Применительно к современной России они включают
обеспечение условий для развития социальной структуры, создания «среднего
класса» - опоры политической стабильности, достижения достойного человека
уровня и качества жизни.
Весьма деликатной сферой государственного управления является
духовная жизнь общества. Исторический опыт передовых стран показал,
насколько велико было влияние духовного настроя, общеобразовательного и
научного потенциала на развитие их экономики, политики, культуры, образа
жизни. Сохранив, несмотря на поражение во Второй мировой войне, свои
достижения в области образования и культуры, тщательно оберегая
национальные традиции, Западная Германия и Япония, например, смогли в
короткий исторический срок бросить вызов крупнейшим государствам мира.
Цели государства в области управления духовной жизнью не имеют ничего
общего с духовным насилием, навязыванием идеологических штампов,
всепроникающей цензурой. Они заключаются в создании оптимальных
условий, в том числе экономических, для развития духовной культуры,
обеспечения свободного доступа к ее ценностям широких слоев населения.
Целями государственного управления в экономической сфере являются
определение долгосрочной стратегии экономического развития страны,
создание оптимальных условий ее реализации для обеспечения реального и
устойчивого роста материального благосостояния граждан. В области
управления производственными процессами цели государства состоят в том,
чтобы обеспечить хозяйственную самостоятельность и высокую активность
управляемых объектов, их умение действовать в условиях как внутренней, так
и международной конкуренции.
Организационные цели государственного управления заключаются в
создании системы функциональных и организационных структур, их
институциализации, способной обеспечить соответствующее влияние субъекта
управления на объект управления.
Деятельностно-праксиологические цели предполагают оптимизацию
человеческого фактора и конкретизацию деятельности всех структур и
составных частей управляемой системы на основе максимального приближения
к совершенной деятельности с точки зрения ее эффективности.
Информационные цели государственного управления предполагают
установление социальных коммуникаций через прямые и обратные связи
между субъектом и объектом управления, призванных обеспечить
оптимальный объем и достоверность информации о состоянии управляемой
системы, для оперативной корректировки управляющего воздействия на объект
12
управления. Без этого условия абсолютно невозможно принятие правильных
решений.
С информационными целями тесно связаны разъяснительные цели,
которые играют важную роль в государственном управлении, поскольку
граждане государства должны отчетливо представлять себе, какие задачи
решает государство, какими мотивами руководствуются органы власти при
принятии тех или иных, в том числе и непопулярных, решений. Поскольку в
управлении всегда присутствует элемент принуждения и ограничения свободы
деятельности управляемого объекта, то аргументированная информация о
протекающих в обществе процессах, объясняющая их объективную
необходимость, значительно ослабляет социальную напряженность, оказывает
мобилизующее воздействие.
Приведенная классификация целей государственного управления
отражает их горизонтальный срез и не дает еще представления об их
субординации. Для того, чтобы расположить их по значимости, требуется
построение древа целей государственного управления.
Цели государственного управления формируются исходя из целей
государства, преследующих реализацию его общественных функций. Основной
стратегической целью, стержнем государственной политики, стволом, от
которого, как ветви, идут все остальные цели государственного управления,
выступает обозначенная в начале главы конституционная цель создания
условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Поскольку управленческие цели намечаются и формулируются людьми, они
носят субъективный характер. Но, будучи выражением реальных потребностей
общества на определенном этапе его развития, они объективны по своей сути.
Достижение стратегической цели разбивается на этапы, временные
отрезки, в течение которых с учетом меняющихся обстоятельств и наличия
определенных ресурсов выдвигаются оперативные цели, которые в свою
очередь могут подразделяться на множество целей или блоков, носящих более
частный характер.
Корректировка движения по направлению достижения стратегических
целевых установок осуществляется посредством тактических целей.
Последние требуют от субъекта управления высокого управленческого
мастерства, способности быстрого реагирования на происходящие события.
Поэтому тактические цели еще именуют обеспечивающими.
Цели государственного управления могут быть классифицированы и по
другим основаниям. Например, по объему они могут быть общими или
частными. Общие охватывают весь комплекс государственного управления.
Частные - отдельные подсистемы. По результатам цели государственного
управления могут быть конечными и промежуточными. По времени они
могут
быть
перспективными
(отдаленными,
близкими)
или
непосредственными. По отношению к главным целям могут возникать
побочные (вторичные), которые нередко связаны с преодолением разного рода
препятствий при достижении основных целей.
Каждому историческому периоду в развитии производительных сил и
13
общественных отношений соответствует своя система целей государственного
управления. Однако эти цели не должны носить волюнтаристского характера и
призваны отвечать проверенной мировой практикой системе требований. Они
должны быть научно обоснованными, обусловленными объективными
тенденциями общественного развития, социально мотивированными, иметь
достаточное ресурсное обеспечение и системную организацию.
Реализация целей государственного управления основывается на
базисных положениях, которые заключаются в принципах государственного
управления. Принципы (от лат. «principium») - это исходные, фундаментальные
положения, ориентиры, проверенные теорией и практикой. Они содержат в себе
закономерности, отношения, взаимосвязи, которые путем проб и ошибок
человечество накопило в течение многих веков. «Управление, - писал
президент Международной академии управления Гарольд Кунц, - искусство,
подобное медицине или инженерному делу, которое должно полагаться на
лежащую в его основе науку - концепции, теории, принципы и методы».
По своей природе принципы объективны, познаваемы и функциональны.
В отличие от закономерностей, которые действуют независимо от воли людей,
принципы реализуются в результате их сознательной деятельности, будучи
определенным образом поняты и интерпретированы ими. В силу этого они
достаточно часто отягощены элементами субъективизма. Однако данное
обстоятельство не дает оснований считать принципы по сути своей
субъективными. Действенность принципов государственного управления
значительно повышается, а их объективный характер проявляется наиболее
полно, если они находят соответствующее правовое закрепление. Например, в
теории управления известна группа принципов делегирования полномочий.
Они могут с успехом применяться в различных отраслях управленческой
деятельности, а могут и не применяться или применяться выборочно. Однако
.при создании федерации принцип разграничения предметов ведения
федерации и ее субъектов получает конституционное закрепление. Что
касается, например, разграничения предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти ее субъектов, то возникла необходимость в принятии
специального федерального закона, который закрепил бы порядок и принципы
этого важнейшего аспекта федеративных отношений.
Поскольку государственное управление многообразно по избранным
целям и решаемым задачам, то наиболее существенные, специфические,
объективно необходимые, устойчивые связи и отношения, присущие именно
этому виду управленческой деятельности, выявляются и находят должное
обоснование в заложенных в ее основу принципах. Таким образом, принципы
государственного управления — это фундаментальные, научно обоснованные и
по большей части законодательно закрепленные положения, в соответствии с
которыми строится и функционирует система государственного управления.
Отступление от того или иного принципа может вызвать серьезные сбои во
всей системе. Социальный организм изобилует таким количеством связей и
отношений, что порой даже самое на первый взгляд незначительное отклонение
14
или разрыв в какой либо цепочке взаимоотношений влечет за собой цепную
реакцию с непредсказуемыми последствиями.
В отечественной и зарубежной науке существуют различные подходы к
классификации и систематизации принципов управления. С учетом
специфики государственного управления можно выделить следующие
подсистемы (блоки) принципов управления: общие (общесистемные),
организационно-технологические,
частные.
Первые
раскрывают
содержательную и общецелевую направленность управления, вторые - ее
организационную и технологическую стороны, третьи касаются главным
образом непосредственного руководства деятельностью людей, участников
управленческого процесса и исполнителей.
Данная классификация не является исчерпывающей. Признанный
авторитет в теории администрирования Анри Файоль утверждал, что число
принципов управления не ограничено, и что любое правило, любое
административное средство занимает свое место среди принципов, во всяком
случае на все то время, пока опыт утверждает его в этом высоком звании.
Поскольку охватить все богатство принципов, используемых в практике
государственного управления, - задача изначально непосильная, остановимся
на рассмотрении общесистемных принципов, имеющих наиболее существенное
значение для этого вида деятельности.
Имея в виду, что общество рассматривается как система, блок
общесистемных принципов можно подразделить на социально-ценностные и
социально-функциональные. К первой подгруппе относятся: гуманизм,
демократизм, социальная ориентированность управления и др. Вторую
подгруппу образуют: системность, научная обоснованность, объективность,
правовая упорядоченность, законность, федерализм, разделение власти,
публичность,
саморегулирование,
каузальность
(причинность),
дополнительность,
информационная
достаточность,
оптимальность
(эффективность), эволюционизм, вероятность, прямой и обратной связей и др.
Говоря об общесистемных принципах управления, следует иметь в виду,
что общество как система принципиально подчиняется всем требованиям
теории систем, однако фактор человеческого целеполагания существенным
образом отличает его от всех иных систем живой и неживой природы. В
обществе как субъект, так и объект управления в равной мере обладают
социальной активностью, и субъект управления не может не считаться с
реакцией на свою деятельность объекта управления. Поэтому названные общие
принципы в равной мере применимы к управлению всеми сферами общества, в
том числе и к государственному управлению.
Общество представляет собой сложную систему, и поэтому ведущим
принципом управления по праву можно считать принцип системности. По
характеристике взаимодействия с окружающей средой системы бывают
закрытые (замкнутые) и открытые. Также и общества (государства) могут быть
закрытыми и открытыми. Первые жестко детерминированы волей субъекта
управления, обратная связь между субъектом и объектом управления для них
не имеет существенного значения. Управление движением этой системы для
15
достижения цели осуществляется посредством принципа директивного
управления. Типичным примером такого подхода была советская плановая
система. Произвольно задавалась цель, заранее определялась траектория
движения к ней, которая корректировалась различными директивными
указаниями. Хотя планирование носило тотальный (всеобъемлющий) характер,
осуществлявшие его органы не были в состоянии обеспечить достоверность и
полноту информации, которая ложилась в ее основу. В результате советская
директивно-плановая экономика оказалась крайне неэффективной и
расточительной. Второй вид - открытое общество, свободное от жестко
заданного варианта развития, предполагает плюралистический подход и в
качестве принципа достижения цели использует принцип терминального
управления, т.е. свободного программирования движения. В этом случае
система самоорганизуется, что обеспечивает ей поддержание равновесия и
устойчивости путем своевременной корректировки курса на основе обновления
информации и прогнозирования движения. Данный подход позволяет системе
быть более адаптированной к негативным воздействиям внешней среды,
ошибкам управления и т.д., что в конечном счете обеспечивает ей более
высокую эффективность по сравнению с закрытой системой. Правда, в этом
случае усложняются весь процесс выработки решений и вся система
управления в целом.
В современной практике управления используются оба эти принципа. Все
зависит от характера решаемых задач. Умелое их сочетание способно повысить
эффективность управления. Решая рутинные задачи, не требующие поиска
неординарных подходов, можно эффективно применять директивный метод,
освободив его от наиболее одиозных приемов. Там, где невозможно избежать
случайностей и дать заранее точный прогноз, следует отдать предпочтение
всесторонней проработке принимаемых решений, анализу всех возможных
вариантов их реализации, координации усилий на различных направлениях.
Основное содержание принципа научной обоснованности заключается в
том, что в основе всех управленческих действий лежат научные подходы и
методы.
Центральным звеном в системе управления являются люди, а значит
современное демократическое правовое социальное государство может быть
таковым только при условии следования принципу гуманизма (от лат. humanus
-человечный). Суть его в том, чтобы во всей деятельности государства и его
властных структур во главу угла ставились интересы человека. Именно во имя
этой высшей цели и осуществляется государственное управление.
Человек - это «клетка» социального организма. Если человек деятелен и
активен, то возможности общества, эффективность его развития многократно
возрастают. Как отмечает известный японский менеджер Акио Мориата, при
том же оборудовании и сырье японцы добиваются лучшего качества, потому
что его дают не станки, а люди. Поэтому и для достижения целей
государственного управления важно следовать принципу социальной
ориентированности управления.
Мировой опыт, особенно двух последних столетий, неопровержимо
16
свидетельствует, что наибольших успехов в экономическом и социальном
развитии достигли страны, избравшие демократический путь развития. В этом
отношении принцип демократизма в управлении сыграл роль величайшего
стимулятора. Данный принцип аккумулирует в себе преимущества многих
рассмотренных выше принципов. Он как бы соприкасается своими гранями с
принципами прямой и обратной связей, информационной достаточности,
объективности и др. Он позволяет полнее учитывать интересы граждан,
объединять их усилия для достижения целей государственного управления, в
нем полнее проявляется диалектическая связь государства и гражданского
общества. Неудачи демократических реформ в России при отсутствии у нашего
народа развитых демократических традиций в значительной степени
дискредитировали само понятие «демократия» в сознании части населения. В
результате многие понимают демократию как власть определенной группы
людей, «демократов», в то время как демократия - это власть самого народа.
Конечно, у демократии есть немало изъянов, особенно на первых этапах
трансформации тоталитарного общества в демократическое, когда свободу и
ответственность зачастую путают с волей и произволом.
Применительно к процессам управления принцип демократизма вовсе не
исключает элементов централизма. Административные и самоуправленческие
начала находятся здесь в диалектическом единстве, взаимно дополняют друг
друга. Единство этих начал способно уберечь общество, с одной стороны, от
административного произвола, а с другой - от хаоса и анархии.
При достижении целей государственного управления, особенно в области
экономики, высокую эффективность продемонстрировала практика, основанная
на принципе индикативного планирования, которое при отсутствии
директивности ориентирует общество и государство на достижение реальных
целей, используя для этого экономические, политические, правовые,
административные и иные рычаги. Своими успехами в послевоенном развитии
во второй половине XX в. Германия, Япония, Италия, Франция и некоторые
другие государства обязаны в значительной степени активной роли государства
и индикативному планированию. Именно это обстоятельство позволило им
использовать мировой научный потенциал для квалифицированного
составления планов; разнообразить методы и инструментарий их реализации,
избежав догматизма и узости подходов; обеспечить твердость государственной
линии в условиях политической нестабильности, которая нередко
сопровождала ход осуществления непопулярных реформ и программ;
постепенно создать атмосферу социального партнерства, ослабить классовую
конфронтацию, добиться национального согласия в отношении главных целей
социально-экономического и политического развития общества.
Принцип демократизма корреспондируется с принципом публичности
государственного управления. Он предполагает широкое участие граждан в
государственном управлении как через непосредственное волеизъявление, так и
опосредствованно - через институты представительства на основе
осуществления их активного и пассивного избирательного права, открытость и
подконтрольность деятельности государственных и муниципальных органов
17
власти, а также через многие другие формы народного волеизъявления в
решении государственных дел.
Управление делами демократического общества и государства
невозможно без правового обеспечения. В этом состоит одно из основных
назначений самого права. Достижение целей государственного управления
должно основываться на принципе законности. Выдающаяся роль законов в
жизни общества людьми понята давно. В Евангелии от Матфея говорится:
«Бремя закона легко, иго его - благо». Опытный администратор Древнего Рима
Цицерон утверждал: «Государство - это общество Закона». И далее: «Без закона
и правительства ни дом, ни город, ни нация, ни раса, ни природа, ни сама
Вселенная не могут существовать». Демократическое государство по
определению
преследует
цели
служения
обществу,
утверждения
справедливости, защиты интересов граждан, их прав и свобод. Этим же целям
подчинена деятельность властных структур всех уровней, должностных лиц.
Закон обязателен для всех, и отступление от него не может быть оправдано
никакими ссылками на целесообразность. Если для
достижения целей
государственного управления та или иная правовая норма стала серьезным
препятствием, она должна быть в законном порядке изменена или отменена. В
законах государства заключена высшая справедливость. Однако не во всяких, а
только в правовых законах. Вновь обратимся к авторитету Цицерона, который
считал: «Праведный закон - разум в согласии с природой». К сожалению,
история изобилует примерами неправовых законов, антигуманных,
несправедливых, нарушающих естественные права личности, служащих
интересам узкой группы людей.
При достижении целей государственного управления используется
принцип правовой упорядоченности. Прежде всего он предполагает иерархию
нормативных правовых актов, а в федеративном государстве - безусловное
соответствие
законодательства
субъектов
федерации
федеральному
законодательству.
Величайшим достижением мировой цивилизации является открытие
принципа разделения власти. Данный принцип создает гарантии надежности
системы государственной власти и управления, придает им гибкость и
динамизм при возникновении кризисных ситуаций. Однако действенность
этого принципа в полной мере реализуется лишь тогда, когда он подкреплен
наличием механизма «сдержек и противовесов».
В настоящее время в практике государственного управления все большее
распространение получает принцип федерализма. Суть его в том, чтобы путем
разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами
федерации наиболее эффективно использовать региональные возможности,
особенно если речь идет о крупных государствах, в которых составляющие его
части значительно различаются между собой. Данный принцип применим не
только к федеративным государствам. Он с успехом может применяться и в так
называемых регионалистских унитарных государствах, территории которых
состоят из автономных единиц, не являющихся субъектами федерации
(например, Испания, Италия, Филиппины и др.).
18
Оптимальность
функционирования
системы
государственного
управления может быть достигнута при условии следования принципу
объективности, который предполагает учитывать объективно существующих
закономерностей и соразмерности поставленных целей возможностям их
достижения. Нельзя, например, ставить цель предотвратить шторм или
кризисные явления в экономике. Но вполне можно, опираясь на достижения
современной науки, обойти в океане бушующую стихию и в случае
экономического потрясения принять своевременные меры по смягчению его
социальных последствий. В равной мере ошибаются те, кто считает, что
волюнтаристским путем можно наперекор здравому смыслу, даже путем
принятия «хороших» законов, решать сложные социальные проблемы без
достаточных на то оснований, как и те, кто склонен абсолютизировать
объективную закономерность, сводя ее до уровня фатальности.
Однако реальная жизнь ломает любые схемы прежде всего потому, что в
ней велико значение случайного. Истина, что «случай ненадежен, но щедр»,
имеет глубокий смысл потому, что порою именно случай открывает
непредвиденные возможности для социального и политического творчества.
Достижения синергетики (науки об общих закономерностях самоорганизации,
саморегулирования, становления устойчивых структур в открытых системах)
позволили по-новому взглянуть на проблему необходимости и случайности,
вписать последнюю в цепь закономерных событий. Это особенно усиливает
роль государственного управления, требуя от профессиональных политиков и
чиновников не только знания объективных закономерностей, но и умения
принимать адекватные решения в неординарных условиях.
Первейшей целью любой системы, государства в том числе, является
сохранение своего гомеостаза (от греч. homoios - подобный, одинаковый и stasis
- неподвижность, состояние), т.е. способности к самосохранению и
восстановлению равновесия. В управлении системой это достигается путем
следования принципу саморегулирования. Быстро меняющаяся конъюнктура
мирового рынка, геополитическая ситуация, смена приоритетов в
межгосударственных отношениях стремительно формируют новый облик
мирового сообщества. Все больше растет понимание, что мир во всем его
многообразии — это самоорганизующаяся, саморегулирующаяся система,
которая требует от мирового сообщества, и прежде всего от тех, кому доверено
управлять политическими процессами, высокой ответственности за будущее
планеты. Отсюда и цели государственного управления должны быть адекватны
масштабам современных глобальных проблем. Принцип саморегулирования
имеет особое значение для России с ее традиционно высоким уровнем
централизации экономики и функций управления, поскольку сегодня она
переживает процесс создания рыночной экономики. Известно, что механизм
саморегулирования лежит в основе рыночного механизма.
Принцип каузальности (от лат. causalis - причинный, causa - причина),
т.е. причинности в теории государственного управления, - один из наиболее
общих принципов, устанавливающий допустимые пределы влияния друг на
друга социальных событий, происходящих в результате принимаемых решений.
19
Он подчеркивает генетическую связь между отдельными состояниями видов и
форм системы государственного управления в процессе его осуществления.
Всякий, кто связан с управлением, знает, что в реальной жизни постоянно
приходится сталкиваться как с заранее предсказуемыми закономерными
явлениями, так и со всякого рода непредвиденными обстоятельствами, которые
дополняют либо взаимоисключают друг друга. Типичным примером может
служить взаимоотношение государства и гражданского общества. В данном
случае действует принцип дополнительности. Суть его в том, чтобы
нормативное
регулирование
дополнять
процессом
спонтанного
саморегулирования, обеспечивая при этом баланс этих двух начал.
Чем выше степень открытости общества, чем сильнее в нем
демократические начала, тем большую значимость приобретает в нем принцип
обратной связи между субъектом и объектом управления. Принцип обратной
связи может быть включен также в группу организационно-технологических
принципов, но применительно к принципам государственного управления
логично рассматривать его в качестве базового, поскольку он играет
значительную роль в функционировании политической системы. Субъект
управления должен своевременно и точно знать реакцию объекта управления
для того, чтобы оперативно корректировать управленческие решения. Обратная
связь выполняет в известной степени контрольную функцию в отношении
работников государственного аппарата управления.
С принципом обратной связи тесно связан принцип информационной
достаточности. Интенсивность коммуникационных процессов и объем
информационных потоков в обществе постоянно нарастают, и благодаря им
усиливается связь элементов системы. Правильное использование данного
принципа должно упорядочивать информацию путем ее агрегирования по мере
того, как поднимается уровень ее получателя. В противном случае верхний
управленческий уровень окажется перегруженным избыточной информацией.
Следует иметь в виду, что чрезмерное обобщение может снизить
содержательность информации. Важным условием действенности управления
является достоверность информации. При ее искажении управленческие
ошибки неизбежны. Ограниченность и недостоверность информации,
постоянные приписки и сокрытие истинного положения дел пагубно сказались
на развитии советского общества, в значительной степени предопределили
трагический финал его истории.
Движение к поставленной цели будет тем успешнее, чем
последовательнее
субъект
управления
будет
следовать
принципу
оптимальности. Существует мнение, что оптимальность - это достижение
максимального результата при минимальных затратах. Однако затраты должны
быть достаточными, не превышающими при этом необходимых пределов. В
противном случае достижение результата может осуществляться за счет
ухудшения условий труда, нарушений законодательства, приписок и т.д. Таким
образом, для оптимальности управления необходимы следующие условия:
наличие функционально соответствующих управляемому объекту органов
управления; принятие управленческих решений на основе объективной
20
информации, адекватно отражающей состояние объекта управления; наличие
достаточных ресурсных возможностей для решения поставленных задач;
наличие хорошо отлаженного механизма обратной связи.
Важным принципом государственного управления, доказавшим,
особенно в период новой и новейшей истории, свое несомненное
превосходство, является принцип эволюционизма. Он обеспечивает плавный,
последовательный, планомерный, созидательный характер управления. На его
основе управляемая система приводится в соответствие с новыми условиями, в
ходе ее совершенствования удается избежать социальных и политических
катаклизмов, хаоса и кризисов. Предсказать в деталях развитие социальных
систем практически невозможно в силу их неравности и нелинейности, а также
зависимости
развития
социальных
процессов
от
статистических
закономерностей. Даже при наличии хорошо спланированного курса в
обществе возникают многочисленные случайные флуктуации (колебания),
накопление которых приводит его в состояние бифуркации (от лат. bifurcus раздвоенный), т.е. разветвления. В результате возникает многовариантность
дальнейшего развития. Побеждает, как правило, тот вариант, для реализации
которого имеется больше исторических шансов, причем это не означает, что он
сам по себе наилучший. Следование принципу эволюционизма позволяет
сохранить ранее достигнутое, присоединив к нему то, что содеяно на новом
историческом этапе. В качестве примера можно привести традиционный
английский консерватизм, который вовсе не помешал этой стране занять одно
из лидирующих мест в мировом сообществе. Традиционно иную позицию
занимали власти предержащие в России. Со времен Владимира Святого и по
сей день утверждение нового начинается у нас с полного разрушения старого,
что всякий раз лишает наше общество преемственности собственных
исторических традиций.
Едва ли возможно переоценить значение в теории и практике
государственного управления принципа вероятности. Многовариантность
развития исторического процесса говорит о том, что он по природе своей
вероятен, заранее строго не определен и не запрограммирован. Принятие тех
или иных управленческих решений может повлечь за собой далеко не
предсказуемые последствия. Однако хорошо поставленное управление
процессами государственного развития, умелое применение его принципов,
вовлечение в процессы политического творчества возможно большего числа
граждан государства способны в значительной степени ослабить воздействие
негативных последствий нежелательных случайностей. Отсюда - принцип
социального прогнозирования (предвидения). Помимо всего прочего он
помогает значительно уменьшить риск принятия неправильного решения.
На основе блока организационно-технологических принципов
управления реализуется организационно-распорядительная и административноисполнительная деятельность органов государственной власти. Среди этой
группы принципов особое значение имеют принципы разделения труда,
иерархичности, оптимального сочетания централизации и децентрализации,
единоначалия, сочетания федерального, регионального и местного управления,
21
конкретности, единства распорядительства, одного начальника, делегирования
полномочий, диапазона управления, и т.д. Начало разработки данных
принципов положено в трудах М. Вебера и А. Файоля. Они активно
разрабатываются в теории и практике отечественного управления. Эти
принципы не являются специфическими для государственного управления, но
могут успешно в нем применяться.
Так, принцип разделения труда означает наделение соответствующего
органа или должностного лица определенными конкретными правами и
обязанностями, возложение на него ответственности за решение поставленных
перед ним задач.
Принцип иерархичности означает ответственность нижестоящих
структур управления перед вышестоящими, причем каждый служащий
административной иерархии отвечает за весь доверенный ему участок работы и
за деятельность подчиненных ему лиц. Таким образом, формируется скалярная
(от лат. scalaris - ступенчатый) цепочка, звенья которой контролируются в
иерархической последовательности и их деятельность оперативно
корректируется вышестоящими структурами.
Принцип оптимального сочетания централизма и децентрализма
позволяет избежать двух крайностей. С одной стороны, он позволяет избежать
анархии, ставит определенные законом пределы «самодеятельности», что
особенно актуально, например, в период становления федеративных
отношений, когда власти субъектов федерации стремятся взять на себя
несвойственные им полномочия. С другой стороны, он создает необходимые
условия для развития здоровой инициативы на местах, гарантирует защиту
законных прав нижестоящих структур.
Принцип сочетания федерального, регионального и местного управления
достаточно сложен, и его специфика для каждой страны (не обязательно
федерации) уникальна. Он является как бы оборотной стороной принципа
разграничения предметов ведения и полномочий, обеспечивая единство при
децентрализации управления, и тесно связан с принципом субсидиарности (от
лат. subsidiarius - резервный, вспомогательный), предполагающим, в частности,
решение возникающих вопросов управления на том уровне, где они возникают.
Принцип сочетания единоначалия с коллегиальностью позволяет
повысить уровень ответственности должностных лиц и вовлечь в выработку
решений руководящих работников разного уровня.
Принцип единства распорядительства означает, что приказы и
распоряжения для каждого конкретного работника исходят от одного
начальника, что обеспечивает оперативность, ответственность, четкость,
единство требований.
Принцип одного начальника непосредственно связан с предыдущим, и его
специфика заключается в том, что каждый нижестоящий работник должен
напрямую подчиняться, выполнять указания и докладывать одному
вышестоящему должностному лицу.
Благодаря принципу делегирования полномочий удается разгрузить
вышестоящего руководителя (вышестоящую инстанцию) от решения рутинных
22
вопросов, которые возлагаются на подчиненных (нижестоящую инстанцию) и
за которые последние несут ответственность.
Суть принципа диапазона управления заключается в том, что любой
вышестоящий начальник несет ответственность за деятельность строго
определенного числа подчиненных ему лиц.
Организационно-технологические принципы, связанные с древом целей
государственного управления, можно классифицировать в соответствии с их
назначением. Существуют методики, позволяющие объединить их по крайней
мере в четыре группы: структурно-целевые, структурно-функциональные,
структурно-организационные, структурно-процессуальные.
К структурно-целевым принципам относятся: согласованность,
непротиворечивость, взаимодополняемость и иерархия целей государственного
управления; последовательность в достижении всей совокупности целей, когда
достигнутые результаты становятся источником последующих целей;
дифференциация управленческих функций государственных органов в
соответствии с их местом и ролью в государственном управлении.
Структурно-функциональные
принципы
включают:
правовое
закрепление управленческих функций в компетенции соответствующих
органов государственной власти; концентрацию управленческих функций и
необходимых для этой цели ресурсов в руках компетентного органа в
соответствии с интересами и потребностями объекта управления;
комбинирование действий организационных структур для исключения
дублирования и параллелизма в их работе и др.
Структурно-организационные принципы предполагают: единство
системы государственной власти, что при наличии принципа ее разделенности
по горизонтали (законодательная, исполнительная, судебная) и по вертикали
(федеральная, региональная) обеспечивает целостность, согласованность и
последовательность процессов государственного управления; территориальноотраслевую
обусловленность
организационных
структур;
сочетание
коллегиальности и единоначалия и др.
Организация государственно-управленческой деятельности подчиняется
структурно-процессуальным принципам: соответствия элементов (методов,
форм и стадий) управленческой деятельности органов государственной власти
их функциям и организации; конкретизации управленческой деятельности и
личной ответственности за ее результаты; стимулирования рациональной и
эффективной управленческой деятельности.
Достижение целей государственного управления предполагает
активизацию человеческого фактора. Этому служат частные принципы
управления. Превращение людей в «колесики и винтики», породившее
всеобщую безответственность при всеобщей имитации социальной активности,
привело советское общество к системному кризису, поразившему самую его
сущность - человека. Однако в странах, достигших высокого уровня развития,
была решена эта главная задача - активизация человеческого фактора и с
помощью частных принципов достигались стратегические цели.
Впервые вопрос о частных принципах управления поставил известный
23
американский ученый Гаррингтон Эмерсон. Он сформулировал их в книге
«Двенадцать принципов производительности» (1912), это:
• точно поставленные идеалы или цели;
• здравый смысл;
• компетентная консультация;
• дисциплина;
• справедливое отношение к персоналу;
• быстрый, надежный, полный, точный и постоянный учет;
• диспетчеризация;
• нормы и расписания;
• нормализация условий;
• нормирование операций;
• писаные стандартные инструкции;
• вознаграждение за производительность.
Эти принципы можно считать классическими. Они не утрачивают своего
значения со временем.
Блок частных принципов принято делить на две группы.
1. Принципы, применяемые в различных подсистемах или сферах
общества (экономической, социально-политической, духовной). Так, в
экономической сфере применяются принципы экономического планирования,
хозрасчета, распределения, маркетинга, ценообразования и т.д. Например, три
принципа маркетинга (по Ф. Котлеру): отыщите потребности и удовлетворите
их; производите то, что можете продать, вместо того, чтобы пытаться продать
то, что можете производить; любите клиента, а не товар. Плановораспределительная система полностью игнорировала эти принципы, что
сделало наши товары практически неконкурентоспособными на мировом
рынке. Даже временное отступление от этих принципов вызвало резкое
ослабление позиций США на мировом автомобильном рынке в 1970-х гг.
Одной из главных целей «рейганомики» было исправление создавшегося
положения.
2.
Принципы
функционирования
различных
институтов,
целенаправленной деятельности государства в какой-либо специфической
сфере. Например, существуют принципы государственной службы, принципы
подбора кадров, принципы обучения и воспитания и т.д.
В Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской
Федерации» перечислены 12 принципов организации и действия
государственной службы. В них отражена степень познания правовых явлений
в сфере государственно-служебных отношений, представлений, которые
составляют основу правовой доктрины о государственной службе в Российской
Федерации.
К частным принципам управления относятся и такие, которые в равной
мере могут быть применены как в государственной деятельности, так и в
деятельности коммерческих организаций. В них проявляются как
общецивилизационные, так и сугубо специфически-национальные подходы.
Например, американская фирма по производству компьютеров «IBM» в
24
управлении придерживается принципов уважения к личности, пожизненной
занятости, равных возможностей для всех. Японская компания «Мицусита
электрик» руководствуется семью принципами, в число которых входят:
объективность, справедливость, сплоченность, благоустройство, скромность,
гармония, оценка.
Дейл Карнеги разработал целую серию принципов (правил) общения
людей между собой в самых разных сферах и ситуациях. Отметим лишь те,
которые ближе всего подходят к рассматриваемой нами проблеме и
«соблюдение которых позволяет действовать на людей, не оскорбляя их и не
вызывая у них чувства обиды»:
• начинайте с похвалы и искреннего признания достоинств собеседника;
• указывайте на ошибки других не прямо, а косвенно;
• сначала поговорите о собственных ошибках, а затем уж критикуйте
своего собеседника;
• задавайте собеседнику вопросы, вместо того, чтобы ему что-то
приказывать;
• дайте людям спасти свой престиж;
• выражайте людям одобрение по поводу малейшей их удачи и отмечайте
каждый их успех;
• будьте чистосердечны в своей оценке и щедры на похвалу;
• создавайте людям хорошую репутацию, которую они будут стараться
оправдать;
• прибегайте к поощрению;
• создавайте впечатление, что ошибка, которую вы хотите видеть
исправленной, легко исправима;
• делайте так, чтобы то, на что вы побуждаете людей, казалось им
нетрудным;
• добивайтесь, чтобы люди были рады сделать то, что вы предлагаете.
Как уже отмечалось, принципы государственного управления имеют одну
характерную особенность. Будучи объективными по сути, они всегда
реализуются через осознанную деятельность людей. Чем выше поднимается
человек по служебной лестнице, тем важнее превращение принципов в его
личное убеждение, жизненную позицию.
Показателен в этом отношении пример выдающегося американского
ученого и государственного деятеля Бенджамина Франклина (1710-1790),
который выработал для себя 13 принципов поведения в повседневной жизни и
строго им следовал. Вот эти принципы: сдержанность, молчаливость, порядок,
решительность, бережливость, деятельность, откровенность, справедливость,
умеренность, чистоплотность, спокойствие, целомудрие, скромность. Каждую
неделю он посвящал особое время упражнению в одной из этих добродетелей,
чтобы ввести ее в привычку, и так много лет подряд.
Научно обоснованная постановка целей государственного управления
исключительно важна, потому что именно они обусловливают формирование и
функционирование определенного механизма управления, содержание и
принципы, стиль управленческой деятельности, выбор ее форм, методов,
25
средств и технологических приемов.
Контрольные вопросы
1. Что понимается под древом целей государственного управления и в
чем его смысловое значение?
2. Каковы основания для классификации принципов государственного
управления?
3. Охарактеризуйте блоки принципов государственного управления.
Литература
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов ЮМ. Административное право
Российской Федерации: Учебник. - М., 1997.
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М.,
1997.
Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М., 1996.
Гэйбрейт Джон К. Экономические теории и цели общества / Пер с англ. -М.,
1976.
Карнеги Д. Как завоевывать друзей и оказывать влияние на людей / Пер. с
англ.-М., 1994.
Кнорринг В.И. Искусство управления. - М., 1997. Общая теория
управления: Курс лекций. - М., 1994.
Оптимизация структур и механизмов федерального и регионального
управления. Вып. 2. -М., 1994.
Социальное управление: Словарь / Под ред. В.И. Добренькова, И.М.
Слепенкова.-М., 1994.
Социальный менеджмент.-М., 1999.
Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998.
Фалмер Роберт М. Энциклопедия современного управления / Пер. с англ.
Т. 1-5.-М, 1992.
26
§ 2. Система функций, формы, методы и средства государственного
управления
Благая цель может сообщить
ценность только таким средствам,
которые достаточны и действительно
ведут к цели.
А.Юм
Система
функций
государственного
управления
функции
государственного
управления:
социально-организационные,
внутриорганизационные, общие, специфические - формы государственного
управления: правовые, организационные - методы государственного
управления: методы функционирования органов государственной власти,
методы обеспечения реализации целей и функций государственного
управления - средства государственного управления
В зависимости от того, каковы целевые установки и на каких принципах
государство их реализует, выстраивается система функций, выбираются
формы, методы и средства, через которые осуществляется государственное
управление. Они могут видоизменяться или приобретать специфические
очертания своей содержательной сущности в зависимости от того, на каком
конкретно-историческом этапе своего развития находится государство и какой
политический режим определяет характер государственной власти.
Реализация целей государственного управления осуществляется через
систему функций, т.е. взаимосвязанную совокупность стандартизированных
действий субъекта управления, нормативно регулируемых и контролируемых
уполномоченными на то государственными и социальными институтами. В
системе функций раскрывается назначение и значимость выполняемых
действий. Функции государственного управления - это роль, которую
выполняет государственный аппарат (управляющая система государства или ее
элементы) для того, чтобы побудить, направить, организовать общественную
жизнедеятельность (управляемые государством объекты), оказать на нее
влияние для достижения поставленных целей. В функциях государственного
управления проявляется сущность этого вида деятельности.
Государство представляет собой целостный субъект управления, и его
управленческая деятельность, реализуемая через отдельные функции,
охватывает всю иерархию государственных органов, их звеньев и подсистем.
Общественные функции государства как социального института воплощаются
через реализацию его управленческих функций, которые оно выполняет как
властный институт политической системы. В свою очередь функции
государственного управления реализуются через управленческие функции
государственных органов. По субъекту воздействия, по объему (масштабу), по
средствам и по характеру воздействия на объект управления их можно
разделять на социально-организационные и внутриорганизационные.
27
Социально-организационные функции государственного управления
направлены на все многообразие общественных процессов, происходящих во
внутригосударственной жизни. В них заключен основной смысл
управленческой деятельности государства, реализуется его предназначение по
выполнению своих обязанностей перед обществом. Для Российской Федерации
в настоящее время характерна рассогласованность в действиях органов
государственной власти разных уровней, что вызвано серьезными
противоречиями в российской правовой системе. На практике это проявляется
не только в отступлениях правовых актов субъектов Российской Федерации и
органов
местного
самоуправления
от
требований
федерального
законодательства, но и в конкретных действиях руководителей
государственных и муниципальных органов и их должностных лиц.
Внутриорганизационные функции государственного управления
нацелены на организацию, упорядочение, активизацию деятельности всех
структур государственного аппарата, придание ей определенности и
динамизма. Стоит, однако, иметь в виду, что реализация внутренних функций
при всей их значимости может принимать гипертрофированные формы, и тогда
государственный аппарат начинает работать на себя, создавая видимость
деятельности. Это зависит от многих факторов, в том числе от характера
решаемых задач и от уровня управленческой культуры. Направленность этой
группы функций сообразуется с вертикальным и горизонтальным построением
организационной структуры управления, а также с целями и содержанием
деятельности разных управляемых объектов.
По содержанию и глубине воздействия на систему общественных
отношений функции государственного управления делятся на общие и
специфические.
Общие функции государственного управления отражают сущностные
моменты и присутствуют практически в любом управленческом
взаимодействии его субъектов и объектов. В теории управления в числе таких
наиболее значимых функций выделяются следующие: организация,
планирование, прогнозирование, мотивация, регулирование, контроль.
Само понятие «организация» имеет два значения: а) функция управления,
обеспечивающая политическую, экономическую, правовую, социальнопсихологическую, техническую и иную упорядоченность; б) коллектив людей,
объединенных достижением конкретных, общих для них целей. В
функциональном смысле суть ее - в единстве этих двух значений - выразили
американские специалисты в области менеджмента Т. Питерс и Р. Уотермен в
работе «В поисках эффективного управления». Они рассматривают
организацию в единстве семи основных переменных: структуры, стратегии,
системы и процедур управления, общих для всех ценностных установок,
совокупности приобретенных навыков, умения, стиля управления, системы
кадров. В самом деле, группа людей, лишенная всех перечисленных выше
составляющих, теряет признаки организации и не может рассматриваться как
социальный организм. Таким образом, организация в качестве функции
государственного управления состоит в определении организационных
28
положений, устанавливающих порядок управления и процессуального
регулирования:
регламентов,
нормативов,
инструкций,
требований,
ответственности и др.
Должным образом налаженная организации управления создает
оптимальные условия для эффективного функционирования системы путем
упорядоченного и рационального использования материальных, духовных,
интеллектуальных и иных резервов управляющего субъекта. При этом
государственное управление осуществляется с учетом политической и
экономической конъюнктуры, характера задач, которые решает государство на
соответствующем историческом этапе, а также реальных возможностей,
которыми располагает общество.
Функция планирования в государственном управлении выражается в
постановке целей, определении необходимых для их достижения ресурсных
затрат, способов и сроков, а также форм и методов поэтапного контроля за
деятельностью объекта управления, силами которого достигается реализация
планового задания. В период демонтажа советской планово-распорядительной
системы всеобъемлющего государственного планирования в российском
обществе возникло предубеждение в отношении планирования вообще, что
само по себе неверно. Планирование, если оно опирается на точность расчетов,
научную обоснованность критериев, исчерпывающий анализ исходных данных,
потенциальных возможностей и средств достижения целей государства и
общества - необходимое условие развития любого социального организма.
Планирование должно быть тесно увязано с прогнозированием. Функция
прогнозирования в государственном управлении представляет собой выработку
обоснованного суждения о будущем развитии общества или его вариантов,
путей и сроков его достижения. Прогноз является надежным инструментом
принятия
стратегического
управленческого
решения.
При
этом
прогнозирование должно опираться на достоверное знание и точную
информацию, учитывать материальные и духовные возможности общества,
исключать эмоции «текущего момента» и слепую веру в «светлое будущее».
Основоположник позитивной социологии Огюст Конт так оценивал
значимость знания в управлении: «Знать, чтобы предвидеть, предвидеть, чтобы
управлять». В советском государстве (считалось, что протекающие в нем
процессы основаны на единственно достоверном знании закономерностей
общественного развития) планировалось все: от космических программ до
производства детских игрушек. В основе как долгосрочного, так и текущего
планирования лежал марксистско-ленинский прогноз будущего устройства
общества, сомнение в достоверности которого рассматривалось как
недопустимая ересь. По этому поводу тонко замечено: «Фома Аквинат знал,
что верит. Ленин верил, что знает». И если сам В.И. Ленин в конце жизни
позволил себе усомниться в абсолютной достоверности такого знания, его
последователи подобной мысли не допускали. Поэтому цели все больше
превращались в авантюру, планирование утрачивало реалистический характер,
выполнение
планов
осуществлялось
в
значительной
степени
административными средствами в принудительном порядке, что в конечном
29
итоге должно было и привело к дискредитации советской системы
планирования. Формирование базовых элементов современной общественной
системы при благоприятных тенденциях позволяет предположить, что Россия
наконец-то
преодолеет
перманентное
состояние
волюнтаристских
экспериментов, бесконечных поисков, проб и ошибок в определении
перспектив стратегического развития.
При таких условиях может успешно осуществляться, например,
планирование законотворческой деятельности в масштабах как государства в
целом, так и субъектов Российской Федерации. С этой целью изучается
качественное состояние правовой базы, наличие в ней пробелов, потребности в
правовом регулировании отдельных сфер общественных отношений, мировой
опыт, устанавливаются сроки, определяются исполнители (субъекты права
законодательной
инициативы),
закладывается
механизм
реализации
принимаемых нормативных правовых актов, прогнозируются возможные
последствия их принятия и т.д.
Важным элементом научного планирования в государственном
управлении является моделирование социальных процессов. В данном
контексте речь идет не о методе моделирования, а о необходимости наличия в
руках управляющего субъекта различных вариантов развития системы под
влиянием возможного изменения внешних обстоятельств: изменений
конъюнктуры мирового рынка, геополитической ситуации, природных,
технических и иных катаклизмов и т.д.
Мотивацию как управленческую функцию принято чаще всего
рассматривать применительно к ограниченным, локальным системам.
Мудрость руководителя здесь заключается в том, чтобы не столько
сформировать мотивы деятельности людей, сколько их познать, уловить и
сообразовать в соответствии с ними действия по руководству системой.
Применительно к государственному управлению функция мотивации
принципиально та же, но отличается масштабом и содержанием. Мотивация на
общегосударственном уровне приобретает вид национальной идеи. При этом
идеи, овладевшие массами, становятся, по мнению Карла Маркса,
материальной силой. Жизнь доказала бесспорность этого положения во всем
его величии и трагизме. Наиболее зримо и осязаемо это проявляется в
тоталитарных и авторитарных режимах (идеи коммунистического равенства,
национал-социализма, чучхе, перонизма, религиозного фундаментализма и др.).
В демократических обществах и в обществах, переживающих стадию
демократических трансформаций, функции глобальных идей не менее значимы.
Примерами могут служить «американская мечта», идеи национального
возрождения, например, в послевоенных Германии, Японии, Италии.
Расставшись с коммунистической идеологией, пока не обрела приемлемой и
перспективной общенациональной идеи Россия. Какой она будет, трудно
предположить. Сегодня в российском обществе идет явный и скрытый
(спонтанный) ее поиск. Но можно с уверенностью сказать, что в числе
составляющих этой идеи должны быть целостность страны и единство
российского народа.
30
Регулирование
является
важной
функцией
современного
государственного управления. Оно может рассматриваться в широком и узком
смысле. Государство путем издания законов, подзаконных и судебных актов
устанавливает определенные общие правила поведения участников
общественных отношений, т.е. нормативно регулирует их. Это государственное регулирование в широком смысле. Таким образом,
осуществляется государственное регулирование общественных отношений;
корректировка и контроль за исполнением правовых предписаний;
координируется, направляется и стимулируется деятельность участников
общественных отношений, а также обеспечивается защита их законных прав и
интересов; определяются приоритеты в структурной политике и многое другое.
В узком смысле государственное регулирование выступает в качестве
функции государственного управления в конкретных сферах, охватывая
отдельные стороны социально-политических, экономических и духовных
отношений. Так, основными рычагами государственного регулирования в
социально-экономической сфере являются: государственный бюджет,
государственная система заказов на товары и услуги, государственная
налоговая система, стандарты, таможенные, тарифы, пошлины, федеральные
целевые программы, определение приоритетов развития отраслей, ценовая
политика и т.д. Проводя в масштабах государства политику приватизации или
национализации, применяя процедуры банкротства несостоятельных
предприятий, государство осуществляет свое регулирующее воздействие.
Вмешательство государства в рыночные процессы может осуществляться
прямым и косвенным регулированием. Например, прямое регулирование
ценообразования - лимитирование цен и их субсидирование из средств
госбюджета; косвенное - через налоговую, инвестиционную и кредитную
политику, госзаказы частным компаниям и т.д.
Роль государственного регулирования особенно возросла в 1930-е гг.,
когда мировой кризис и «Великая депрессия» до основания потрясли
экономические и политические устои западных стран. Под влиянием прежде
всего научно-технического прогресса и связанного с ним изменения положения
работника в системе производства возникла острая необходимость путем
законного и оперативного государственно-властного вмешательства обеспечить
согласованную и слаженную работу всех звеньев системы государственного
управления с целью преодоления кризиса.
Впервые в полном объеме государственное регулирование было
осуществлено в США с введением «Нового курса» президента-демократа Ф.
Рузвельта, пришедшего на смену республиканцу Г. Гуверу с его политикой
«свободного рыночного хозяйства», которая, вызвав острые социальноэкономические катаклизмы и резкую социальную поляризацию общества, чуть
было не привела к смене общественно-политической системы. Это означало,
что демократическое государство не может быть только «ночным сторожем»
интересов собственников, а должно в необходимом объеме брать на себя
функцию
регулятора
общественных
отношений.
Государственное
регулирование осуществляется в интересах всего общества и должно опираться
31
на соответствующую правовую базу, создавая благоприятные экономические,
правовые и организационные условия для предпринимательской деятельности.
При этом государственные органы не должны вмешиваться непосредственно в
производственную, хозяйственную и финансовую деятельность предприятий,
организаций,
учреждений,
если
это
прямо
не
предусмотрено
законодательством. К сожалению, при проведении рыночных реформ в России
в силу целого ряда причин как объективного, так и субъективного порядка не
были в полной мере использованы рычаги государственного регулирования,
при осуществлении которых к тому же были допущены серьезные просчеты,
что привело к социально-экономическим деформациям.
Функцию контроля в государственном управлении можно рассматривать
как с точки зрения упорядочения деятельности государственных структур, так и
с точки зрения гармонизации общественных отношений. С помощью контроля
выявляются отклонения в управляемой системе от заданных параметров и
принимаются меры для приведения ее в состояние соответствия с ними. Этим
контроль, в частности, отличается от надзора, где надзирающий только
констатирует отклонение и информирует соответствующие инстанции,
компетентные принимать управленческие решения. Функция контроля
призвана обеспечивать дисциплину, законность, соблюдение режима
деятельности и результативность субъектов и объектов государственного
управления. В этом отношении контрольные функции смыкаются с
государственным регулированием, повышают его эффективность. Роль,
которую играет контроль в государственном управлении, зависит в
значительной степени от характера политического режима. Тоталитарные
режимы доводят систему государственного (и его разновидности -партийного)
контроля до степени высокого совершенства, превращая его в мощный рычаг
воздействия на все стороны жизни общества и государства. При этом для
осуществления контрольных функций привлекается огромное число людей, за
которыми, в свою очередь, также необходимо устанавливать контроль.
Известно, что перед Второй мировой войной в СССР стало правилом, что
каждый директор в ряде отраслей ежедневно в установленное время суток
докладывал министру о выполнении текущего задания, а последний в свою
очередь докладывал высшему руководству страны. В условиях надвигающейся
военной угрозы это было объективной необходимостью. Завершилась же эпоха
тотального контроля на трагикомической ноте: людей стали «отлавливать» в
магазинах, куда они вынуждены были ходить в рабочее время - вечером
прилавки были пусты. Контроль при этом носил преимущественно закрытый
характер.
Если подходить к контролю с точки зрения теории управления, то он
должен удовлетворять следующим требованиям: оперативности, гласности,
объективности, целесообразности. Контрольная функция заключается в
выявлении отклонений и корректировке управленческих воздействий.
Государственный контроль может носить как общий, так и специфический
характер. Виды его при этом многообразны. В Российской Федерации
контрольные функции осуществляют различные органы государственной
32
власти: представительные органы власти - парламентский контроль
(Федеральное Собрание, законодательные (представительные) органы
субъектов федерации); исполнение федерального бюджета - бюджетный
контроль (Счетная палата); Президент РФ - президентский контроль
(надведомственный); Правительство РФ — правительственный контроль
(межведомственный контроль); органы исполнительной власти (ведомственный
контроль); суды Российской Федерации - судебный контроль, в том числе
конституционный.
Специфические функции государственного управления находят свое
воплощение в конкретных проявлениях всего многообразия возникающих на
практике ситуаций, где необходимо действовать только от имени государства,
реализуя его компетенцию. В их числе можно назвать функции
правоприменения, проведения выборов и референдумов, государственный
статистический учет (перепись населения), лицензирование видов
деятельности, регулирование особых правовых режимов (президентского
правления, чрезвычайного положения, свободных экономических зон) и ряд
других.
Функции государственного управления реализуются, как правило, в
известных организационно-правовых формах. Следует иметь в виду, что сам
термин «форма» имеет несколько значений: установленный образец чего-либо;
внешний вид, внешние очертания; способ существования какого-либо явления.
Форма содержательна, она организует содержание, придает ему законченность
и стройность. В формах государственного управления компетенция
государственных органов обретает свое предметное содержание. Формы
государственного управления - это отработанные практикой устойчивые
способы фиксации функциональной организации и совокупности оптимальных
приемов и методов, с помощью которых субъектом управления достигаются
поставленные цели.
Многообразие организационно-правовых
форм государственного
управления обусловлено широким диапазоном функций, выполняемых
государством и его органами, их сложностью и пространственно-временной
протяженностью. Сама форма государства с ее специфическими
особенностями, преломляющимися через формы правления, государственного
устройства и через политический режим, во многом, если не в главном,
сказывается на характере и содержании организационно-правовых форм
государственного управления. Выбор форм государственного управления
зависит от типа общественных отношений, организации производственнохозяйственной деятельности, политической системы, правящего режима,
характера компетенции управляющего органа. Командно-административная
система использует, как правило, жесткие формы управляющего воздействия,
всеохватывающего планирования, строгие нормы отчетности и контроля,
ориентируясь главным образом на количественные показатели. Основной упор
здесь делается не на правовые формы регулирования отношений, а на
директивно оформленные решения в административном порядке. Рыночным
отношениям присущ принципиально иной подход. Государственно-
33
управленческая деятельность строится в соответствии с нормами права, спектр
которых достаточно широк.
В самом общем виде формы государственного управления можно
разделить на два блока: правовые и организационные.
Правовые формы с точки зрения их содержания и механизма
применения являются предметом права и подробно рассматриваются в курсе
правовых дисциплин. К ним относятся: издание нормативных правовых актов и
индивидуальных (административных) актов, заключение договоров, принятие
государственных программ, регистрация, лицензирование, применение
различных административных мер и др. Эти формы, в которых проявляется
характерное для государственного управления юридическое волеизъявление
управляющего
субъекта,
предполагают
наступление
определенных
юридических последствий. Имеется в виду издание соответствующих правовых
актов или совершение других юридически значимых действий, например,
регистрации, лицензирования, выдачи справок, документов на управление
транспортными средствами и т.д.
В организационных формах государственного управления реализуется
деятельность государственных органов по руководству и управлению
процессами социальных преобразований, осуществляемых в государстве и
обществе. Эти формы включают в себя принятие государственно значимых
решений по стратегическим и тактическим вопросам, определение путей и
средств их реализации, принятие оперативных мер воздействия при
возникновении тех или иных нестандартных ситуаций. Для выработки
оптимальных вариантов решения той или иной государственно значимой
проблемы проводятся сессии, заседания, совещания, конференции, экспертизы,
консультации и согласования, а также другие мероприятия. Если правовая
форма предполагает императивность и формальную определенность в
волеизъявлении управляющего субъекта, то организационные формы
подвижны, динамичны, предполагают сопоставление различных точек зрения,
дискуссии, поиски компромиссов, рассмотрение альтернативных вариантов,
линий поведения для достижения поставленных целей. Через них
материализуются правовые формы управления, функционирует механизм
реализации права. Важной организационной формой государственного
управления является принятие управленческого решения, процесс которого
разбивается на несколько фаз: определение, вычленение и актуализация
проблемы; формулирование проблемы и анализ ресурсной базы для ее
решения; принятие самого решения и определение путей его реализации.
Постановка той или иной социальной проблемы либо инициируется
субъектом управления, исходя из анализа перспектив общественного развития,
либо заявляет о себе обострением противоречий, которые в случае
несвоевременного реагирования компетентных органов перерастают в
конфликтные ситуации. Поэтому искусство государственного управления
включает в себя, с одной стороны, определение круга актуальных проблем и
очередности их решения, а с другой - наличие хорошо поставленной службы
мониторинга, своевременно информирующей органы государственной власти о
34
возникновении элементов социальной напряженности.
При изучении успешного опыта передовых стран в области
государственного планирования, регулирования, и особенно организационной
деятельности возникает естественное желание перенести его в отечественную
практику. Однако история свидетельствует, что механического заимствования в
этом деле быть не может. Необходима адаптация принятых за рубежом форм,
приемов и методов к национальным особенностям жизни и культуры стран и
народов. Для России это особенно актуально, поскольку на протяжении многих
веков она остается страной несостоявшихся реформ, в чем организационный
фактор сыграл далеко не последнюю роль, а определение целей, выбор средств
их достижения традиционно сопровождался серьезными политическими и
организационными просчетами по причинам как объективного, так и
субъективного характера. На них хотя бы кратко следует остановить внимание,
сделав небольшое отступление в историю вопроса.
Россия по своему геополитическому положению находится на стыке двух
цивилизаций: западной и восточной. Не давая их качественной оценки, отметим
лишь то, что западная цивилизация на протяжении многих веков развивается в
русле рационализма, реформаторства и четкой организации. Восточной
цивилизации больше присущи образность мышления, традиционный
консерватизм. Поэтому, начиная с XVI в., Запад устойчиво занимает
лидирующие позиции в историческом «соревновании» цивилизаций. Находясь
на стыке этих цивилизаций и впитав их ценности, Россия не стала их
механическим соединением, а пошла по пути формирования своей уникальной
цивилизации, которая еще находится в стадии развития. Поэтому не следует
смотреть на Россию свысока и навязывать ей чужие модели развития. Тем
более, что в конце XIX - начале XX в. мы показали миру способность к резкому
рывку без утраты своей самобытности. Однако цепь тяжелейших потрясений,
пережитых в XX столетии нашей страной, весьма неблагоприятно сказалась на
ее судьбе. Все это наложило определенный отпечаток на национальное
самосознание, на способность сконцентрироваться на проведении реформ,
создать организационные предпосылки их необратимости.
В одно и то же время мы можем демонстрировать небывалую
организованность, сплоченность и самоотверженность, рядом с которыми идут
полная беспечность и безответственность. Тому есть несколько причин. Вопервых, выработанные в многовековой борьбе за выживание чувство единения
(соборность), целостность духовной жизни и культуры, многократно усиленные
долгим господством общинных отношений и определяющим влиянием
православия. Во-вторых, это постоянное принесение отдельной личности в
жертву государственной необходимости. Так было во время реформ Петра I,
которые проводились по законам, «писаным кнутом» (А. Герцен), так было и в
годы советской власти, которая, используя механизм тотального принуждения
и мощный пропагандистский аппарат, сумела укрепить в сознании
большинства народа исторически сложившиеся стереотипы негативного
отношения к основным ценностям современной европейской (западной)
цивилизации, в основе которой лежала личная свобода и индивидуальная
35
ответственность. В-третьих, Россия, будучи многонациональным и
многоконфессиональным государством, до сих пор не сформировала единой
национальной общности. Это создает огромные организационные трудности
как для выработки, так и для реализации общенациональных целей и задач. Вчетвертых, крайне высокая склонность большинства населения к популизму,
вере в сильную личность, готовность идти на жертвы и любой ценой
обеспечивать выполнение выдвинутых ею целей, особенно если они облечены в
форму созвучных национальному менталитету государственнических
ценностей. Как ни парадоксально, но последнее обстоятельство во многом
объясняет живучесть в российском обществе иждивенческих тенденций,
надежд не на собственные силы, а на мудрость и снисходительность власти в
устройстве жизни людей. Это результат многовекового патернализма,
присущего российской внутренней государственной политике. Поэтому
организационные
формы
командного,
принудительного
характера,
свойственные главным образом экстремальным ситуациям, были для
большинства людей привычны, понятны и действовали эффективно. И
напротив,
ослабление
государственного
диктата,
демократизация
общественных отношений, поощрение личной инициативы, которыми
сопровождаются социальные реформы, создавали порой непреодолимые
организационные трудности.
При выработке масштабных управленческих решений следует избегать
тенденциозности в оценках аргументов оппонирующей стороны, столь
присущей российскому менталитету. Для современной России это особенно
важно, поскольку принципы, в соответствии с которыми замыслены
современные реформы, не вписываются в политическую и экономическую
ситуацию, в которой она оказалась. К тому же и спектр противоборствующих
сил на ее политической арене достаточно широк и противоречив. Эти
обстоятельства требуют от субъекта государственного управления особого
внимания к общественной оценке проводимых социальных преобразований, к
выбору наиболее приемлемых организационных форм для их претворения в
жизнь.
В выборе организационных форм большую роль играет политическая
интуиция, основанная прежде всего на глубоком понимании существа
решаемых проблем. Политическая мудрость заключается не в том, чтобы
заставить любыми способами осуществить директивное указание, а в том,
чтобы в ходе рациональной дискуссии остановиться на наиболее
перспективном и приемлемом варианте решения проблемы, избежать ее
упрощения, заранее блокировав контраргументы оппонирующей стороны.
Политическая практика изобилует примерами того, что при принятии решения
государственного масштаба искусственно создаются условия, облегчающие
прохождение заранее выдвинутой управленческой модели и затрудняющие
обсуждение и принятие других вариантов.
В известной мере организационной формой государственного управления
можно считать преодоление конфликтов и достижение компромисса.
Существует мнение, что противоречий и конфликтов можно избежать с
36
помощью соответствующей правовой базы и предупредительных мер в форме
нахождения согласия. Стремиться к этому надо, но осуществить в полной мере
невозможно, как невозможно и создать идеальные отношения в обществе.
Противоречия и конфликты в обществе были, есть и будут. К тому же
социальные противоречия и конфликты объективны, они, как и боль в живом
организме, играют помимо прочего позитивную роль, свидетельствуя о
неблагополучии и необходимости принятия соответствующих мер. Чем выше
уровень демократизма, тем активнее идет процесс столкновения точек зрения,
творческих поисков, а это всегда чревато возникновением противоречий и
конфликтных ситуаций. Поэтому опасен не сам конфликт, а степень его
развития, стадия, на которой он обнаружен. Своевременно принятые меры по
его разрешению, высокий уровень гласности и информированности общества
создают основу для того, чтобы конфликтная ситуация привела не к кризису, а
к достижению нового качественно более высокого уровня общественного
развития.
Мировая практика выработала немало способов поиска оптимальных
форм профилактики конфликтов. Например, в Канаде всякая более или менее
значимая для федерации проблема решается на совещании первых лиц
исполнительной власти федерации и ее субъектов. Эта организационная форма
помогает своевременно предотвратить возникновение конфликтов, быстрее
прийти к компромиссу. Конечно, политика - это искусство компромисса, но
компромисс возможен только при одном условии: противоречия между
спорящими сторонами не являются абсолютно антагонистическими и имеют в
конце концов общую платформу для принятия согласованного решения путем
взаимных уступок. Так, в федеративном государстве между федеральным
центром и субъектами федерации, между отдельными субъектами, особенно на
национальной и территориальной почвах, могут возникать противоречия.
Однако, если господствует общая тенденция к сохранению целостности и
единства государства, эти противоречия в итоге разрешаются компромиссом.
Когда же это условие отсутствует, проблема не имеет положительного решения
и следует взвесить цену сохранения status guo. В качестве примера можно
привести
также кэмп-дэвидские соглашения,
положившие начало
урегулированию арабо-израильских отношений в 1960-х гг. Там был применен
принцип «переговоров без поражения». Впервые в мировой истории удалось
найти такую форму разрешения казалось бы непреодолимого конфликта,
которая позволила враждующим сторонам достичь соглашения, не потеряв при
этом политического лица.
При этом важно иметь в виду, что внешняя сторона разрешения
конфликта, тем более если он имеет общегосударственный масштаб, вовсе не
означает еще устранения породивших его внутренних причин, которые могут
обнаружить себя уже в иных условиях и в иной форме. Например, пытаясь
разрешить весь комплекс противоречий и конфликтов, достигших своего пика в
октябре 1917 г., большевики в конечном счете не решили проблем, выдвинутых
на повестку дня Февральской революцией, а только отодвинули их решение,
что с очевидностью обнаружилось в конце 1980-х гг. Разрешение конфликтной
37
ситуации требует как минимум изучения различных ее вариантов, экспертизы
всего комплекса средств, прогнозирования последствий каждого варианта.
Ход современных российских реформ выявил не только их
концептуальную уязвимость, но и серьезные недостатки с точки зрения
правовых и организационных форм управления их ходом. Жизнь показала, что
властные структуры постоянно находятся в состоянии цугцванга, т.е. в случае
провала одного варианта не имеют в запасе лучшего, а все возможные
одинаково малоприемлемы. Ведь при наличии запасных вариантов решения
проблем всегда можно быстро провести необходимую корректировку, сохраняя
положительные наработки. Опыт послевоенной Италии свидетельствует, что
частой сменой правительств не только предотвращался политический кризис,
разряжалась социально-психологическая напряженность, но и сохранялось все
положительное от деятельности предшествующих кабинетов. Результат
очевиден.
Формы государственного управления по большей части выступают не в
«чистом» виде, а в комплексном сочетании. Организационные формы
подкрепляются принятием соответствующих решений, имеющих определенные
правовые последствия. Правовые формы нуждаются в организационной
упорядоченности их осуществления.
Методы и средства государственного управления достаточно
разнообразны. Среди них могут быть как чисто механистические, так и
несущие известную идеологическую нагрузку. Они могут быть направлены как
на достижение социально значимых позитивных целей, идущих на пользу
обществу и государству, так и на манипулирование общественным мнением,
обман, принуждение, провокации и т.д. По своему содержанию методы и
средства не вполне совпадают, но в деле государственного управления, когда
имеется в виду способ достижения его целей, их трудно разделить. Они
выступают в единстве, актуализируя ту или иную сторону процесса
государственного управления. Например, построение древа целей можно
одновременно рассматривать как форму, метод и средство организации
формирования и движения к достижению целей, их структурирования. Методы
нравственного воздействия закрепляются и оказываются эффективными только
благодаря
созданию
соответствующего
морального
климата,
характеризующегося последовательностью, определенностью и дисциплиной.
Методы - категории нематериальные, средства, как правило, - материальны.
Метод - это то, как делается, средство - при помощи чего делается.
Под методами государственного управления понимаются официальные
способы властного воздействия государственных органов на процессы
общественного и государственного развития, на деятельность государственных
структур и конкретных должностных лиц в пределах их компетенции и в
установленном порядке.
Средства государственного управления - это инструментарий, набор
конкретных и чаще всего овеществленных предметов, используемых в данном
процессе. В государственном управлении средства могут быть техническими
(средства труда государственных служащих, электронные, космические),
38
специальными (средства военные, правоохранительные, таможенного и
пограничного контроля, обеспечения госбезопасности, денежной эмиссии,
гражданской
обороны,
дипломатические),
информационными
и
коммуникационными (средства правительственной связи и информации) и др.
Таким образом, с помощью методов и средств государственного
управления осуществляются функции государственного управления,
достигаются цели, которые ставит перед собой субъект государственного
управления. Разнообразие методов и средств государственного управления
позволяет сделать процесс управления гибким, динамичным, эффективным.
Проблема соотношения целей, методов и средств их достижения становится
особенно актуальной в том случае, когда способы реализации целей обретают
характер, противоречащий их содержанию и назначению. «Никакая цель, заметил по этому поводу Альберт Эйнштейн, — не высока настолько, чтобы
оправдывала недостойные средства для ее достижения».
Методы государственного управления можно классифицировать по
различным основаниям, например, по способам формирования и обеспечения
реализации
управляющего
воздействия
они
делятся
на
методы
функционирования органов государственной власти и методы обеспечения
реализации целей и функций государственного управления.
К методам функционирования органов государственной власти
относятся те, посредством которых осуществляется государственное
управление, разрабатываются, принимаются и реализуются властноуправленческие решения. Хотя эти методы непосредственно связаны с
практической реализацией государственной власти, ее управляющим
воздействием на объекты управления в соответствии с интересами и волей
государства, они могут быть использованы и для обеспечения реализации целей
и функций государственного управления, поскольку в них содержатся
механизмы установления взаимоотношений между субъектом и объектом
государственного управления, реализации компетенции субъектов управления,
целенаправленного воздействия на субъекты управления для решения
управленческих задач в соответствии с властно-юридическими полномочиями
органов государственной власти.
Методы функционирования органов государственной власти можно
квалифицировать в качестве прямого административного или косвенного
регулирующего воздействия со стороны органов государственной власти на
соответствующие объекты управления независимо от конкретной области
общественной жизни.
К первой группе относятся методы правового регулирования, убеждения,
принуждения, публичного администрирования, государственного контроля и
др. Ко второй - воспитания, демократизации управления, размещения
государственных заказов, налогообложения, определения таможенной
стоимости товара и др.
Методом правового регулирования государство через свои органы
осуществляет воздействие на общественные отношения, дозволяя их
участникам совершать действия правового характера, предоставляя им
39
соответствующие права и налагая на них определенные обязанности, а также
дает возможность выбора вариантов поведения в пределах, установленных
правовыми нормами.
Метод убеждения наиболее предпочтителен в государственном
управлении. Еще Сократ утверждал, что «тот, кто чувствует достаточно силы в
самом себе, чтобы владеть умами, не станет прибегать к насилию: к чему ему
устранять человека других взглядов, когда в его же интересах дружеским
убеждением привлечь его на свою сторону». Использование этого метода
требует авторитета власти, создания определенных условий, социального
климата, наличия веских аргументов. Как правило, средствами убеждения
стимулируется мотивация должностного поведения. Даже если объектом
убеждающего воздействия в необходимости реализации общественно значимых
целей являются коллективы людей или большие социальные группы, сам
процесс убеждения носит личностный характер. Этот метод в деятельности
органов государственной власти применяется довольно часто для связей с
общественностью, например, при проведении референдумов. При этом
результаты убеждающего воздействия, если они достигнуты, дают значительно
больший эффект, чем меры принуждения.
Однако в государственном управлении невозможно полагаться только на
метод убеждения. Если метод убеждения оказывается нерезультативным,
неизбежным становится использование метода принуждения, например, когда
возникает угроза государственной целостности, совершаются преступные
деяния и т.д. Однако в любом случае метод принуждения должен
рассматриваться как вынужденно необходимый.
Общественные отношения по поводу власти и управления в государстве
являются предметом публично-правового регулирования. Публичность, т.е.
открытость, гласность, означает общественную значимость данной сферы
деятельности.
Государственное
строительство,
формирование
и
функционирование государственных и муниципальных властных структур,
правовой системы и многое другое, касающееся укрепления государства и его
институтов, достигается с помощью метода публичного администрирования,
под которым понимается совокупность способов воздействия государства на
его граждан, система мер, применяемых государственными институтами,
посредством которых реализуются функции государственного управления.
Применение метода публичного администрирования позволяет обеспечивать
устойчивость общественных институтов, активизирует сферы экономической,
политической, духовной жизни общества, создает условия и гарантии для
частного администрирования. Эффективность этого метода подтверждается на
примере стран, занимающих в настоящее время лидирующие позиции в мире.
Государственное управление, в процессе осуществления которого реализуются
решения государственной власти, носит публичный характер. Публичность
выражается прежде всего в том, что именно государственное управление
обеспечивает соблюдение общих, публичных интересов, имея в своем
распоряжении «публичную» материальную основу - государственное
имущество, налоги, финансы и т.д. Осуществляемые в России преобразования
40
требуют известной переоценки, наполняя новым содержанием метод
публичного администрирования.
Методом государственного контроля обеспечивается соблюдение
законов и других правовых актов, издаваемых государственными органами.
Этот метод имеет широкий диапазон применения, о чем будет сказано ниже.
Кроме того, система государственного контроля имеет свою специфику в
различных странах, и изучение международного опыта несомненно приносит
большую пользу.
Что касается многочисленных методов косвенного регулирующего
воздействия, то их значение можно проиллюстрировать на примере метода
налогообложения. На протяжении всего хода российских реформ именно
просчеты в системе налогообложения оказывали резко негативное воздействие
на все стороны хозяйственной жизни, значительно затрудняя реализацию целей
государственного управления.
Методы обеспечения реализации целей и функций государственного
управления ввиду их многообразия и специфики целесообразно рассматривать
в виде проблемных блоков, т.е. отдельно методы социально-политические,
экономические, правовые, административные, кадровые, контрольные,
социально-психологические, идеологические, морального воздействия.
Социально-политическими
методами
управляющего
воздействия
создаются условия для проявления трудовой и политической активности
людей, реализации заложенных в человеке потенциальных возможностей,
организации занятости населения, обеспечения его бытовых условий,
предоставления социальных услуг, сервиса, т.е. всего того, что делает жизнь
достойной человеческого существования. Здесь могут применяться самые
различные социологические методы, определенным образом ориентированные
на решение 'круга задач развития социальной сферы. Например, созданием
центров занятости населения, центров психологической поддержки инвалидов,
незанятого населения и безработных, реабилитационных центров, центров по
оказанию юридической помощи какой-либо определенной категории населения
снимается социальное напряжение в обществе, открываются реальные
возможности большому числу людей решить свои сложные жизненные
проблемы. В этих центрах разрабатываются свои методы, учитывающие
специфику контингента, с которым ведется работа.
Разнообразны способы вовлечения граждан государства в процессы
политической деятельности на разных уровнях и в различных формах. Многие
методы этой группы являются новыми для нашего государства, например, все,
что связано с формированием и функционированием органов государственной
власти и местного самоуправления. Отдельные методы деятельности органов
государственного управления не всегда бывают понятны населению, могут
встречать и психологическое неприятие, поскольку российские граждане в
основном привыкли к методам командным, они и по сей день возлагают больше
надежд на воздействие должностного лица, чем, например, на судебные органы.
Да и суды часто не в состоянии обеспечить им необходимую защиту прав и
свобод.
41
Блок экономических методов государственного управления определяется
ролью, которую играет экономика в жизни государства. Экономические
интересы людей являются определяющими, а эффективность государственного
управления в конечном счете измеряется тем, как живут люди, каков их
уровень благосостояния. Именно благодаря созданию условий для высокого
жизненного уровня ведущие страны мира обеспечили социальный мир,
цивилизованные формы разрешения противоречий и конфликтов.
Экономические методы государственного управления в Российской
Федерации основываются на положениях федеральной Конституции, которая
признает и защищает равным образом все формы собственности, обязывает
государство обеспечивать свободу экономической деятельности и
поддерживать конкуренцию. При этом Конституция РФ и законодательство
запрещают монополизацию этой деятельности и недобросовестную
конкуренцию.
Государство широко применяет для достижения управленческих целей
экономические методы: приватизацию, проведение налоговой, бюджетной,
финансовой
политики,
материальное
стимулирование,
применение
материальных санкций, предоставление субвенций и дотаций регионам,
поддержку депрессивных территорий и т.д.
Важным рычагом в руках государства является законодательное
регулирование экономики, которое осуществляется как на федеральном, так и
на региональном уровнях. При этом необходимо, чтобы методы
экономического воздействия применялись гибко, не становились тормозом в
реализации целей и функций государственного управления.
Среди правовых средств государственного управления (не надо
смешивать с правовым регулированием государственного управления) важное
место принадлежит правотворческому методу, суть которого заключается в
том, чтобы своевременно выявить потребности правового обеспечения
управленческого процесса, разработать и принять соответствующие
нормативные правовые акты, а также предусмотреть их социальные
последствия. Конституцией страны закладываются основы государственности,
закрепляются основные принципы государственной организации. Конституция
Российской Федерации 1993 г., например, создала только юридические
предпосылки для перехода к подлинному федерализму, гражданскому
обществу, правовому государству. После ее принятия начинается работа по
реализации ее демократического и гуманитарного потенциала. В полной мере
это можно отнести и к вопросам государственного управления. В Послании
Президента РФ Федеральному Собранию «Россия на рубеже эпох» обращалось
внимание парламентариев на необходимость скорейшего законодательного
закрепления общих принципов организации и деятельности законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, порядка принятия федеральных
конституционных законов и федеральных законов, установления четкой
правовой регламентации деятельности государственных органов и отдельных
чиновников. Развивая конституционные положения методом правотворчества,
42
субъекты этой деятельности не должны путать творческий подход с
отступлением от принципиальных положений Основного Закона. Тем не менее
на сегодняшний день действует масса различных нормативных правовых актов,
в которых содержатся такие противоречия. В посланиях Президента РФ
неоднократно ставился вопрос о разработке программы административных
реформ. Ее цель - упорядочить систему и структуру органов исполнительной
власти, повысив тем самым эффективность управления страной.
В этой связи все большую роль начинает играть такое сравнительно
новое для отечественной науки направление, как законодательная социология.
Оно позволяет рассматривать законотворческий процесс на стадиях:
предзаконодательной, где изучается потребность в принятии соответствующих
правовых актов; собственно законодательной, включающей подготовку и
принятие
правового
акта
при
широком
его
обсуждении;
и
постзаконодательной, на которой изучается с помощью социологических
методов влияние принятого правового акта на круг регулируемых им
общественных отношений, отношение к нему граждан государства и
возможные социальные последствия его принятия. Использование
социологических методов
может
существенно повысить качество
законотворческого процесса, способствовать оперативному обновлению и
совершенствованию законодательства, более строгому подходу к разработке
концепции проектов нормативных правовых актов.
При реализации функций государственного управления могут возникать
различные непредвиденные ситуации, требующие неординарных решений.
Наряду с этим имеют место и злоупотребления, превышение властных
полномочий. Методами правоохранительной деятельности компетентные
органы, на которые законодательством страны возложены соответствующие
обязанности, прежде всего должны обеспечивать защиту конституционных
прав и свобод человека и гражданина, должностного лица. Эти методы, в свою
очередь, могут рассматриваться в качестве базовых, на основе которых
строятся методы правоприменительной деятельности, методы предупреждения
противоправных действий со стороны как субъекта, так и объекта управления.
Оперативно-исполнительным методом достигается эффективность
действия федеральной конституции, федерального законодательства, а также
законодательства субъектов федерации, нормативных правовых актов органов
местного самоуправления. Органы исполнительной власти должны
своевременно принимать соответствующие подзаконные акты, а также
обеспечивать действенный контроль за выполнением уже принятых.
К административным методам относятся те, которыми пользуются
государственные органы исполнительной власти в отношении управляемого
объекта, чтобы побудить его соблюдать установленные нормы поведения. В
административных методах раскрывается действие механизма исполнительной
власти, практическое осуществление ее управленческих функций. Арсенал этих
приемов обширен, но в основном они сводятся к тому, чтобы создать
определенный механизм реализации властных полномочий субъекта
управления, что является частью общего механизма реализации права. Этот
43
механизм включает: управленческую вертикаль, предполагающую четкую
субординацию; обязательность выполнения распоряжений вышестоящей
инстанции, принимаемых ею в одностороннем порядке или в отдельных
случаях по согласованию с объектом управления. При этом невыполнение
указаний вышестоящей инстанции влечет за собой применение
административных либо иных юридических санкций. Кроме того, необходимо
обеспечить своевременное создание соответствующих норм и доведение их до
исполнителя.
Применение административных методов носит характер прямого
управленческого воздействия, т.е. издания нормативного правового акта,
распоряжения, предписания, команды, в которых находит прямое выражение
воля управляющего субъекта. В этом проявляется властная природа
управления. Следует иметь в виду, что реализация воли субъекта управления
осуществляется через сознательную деятельность управляемого объекта, будь
то организация или отдельная личность. Поэтому при выборе методов
воздействия на управляемый субъект необходим дифференцированный подход,
включающий как методы убеждения, так и методы принуждения. Однако в
любом случае управляющее воздействие должно носить юридически
обоснованный характер, отличаться определенностью и обоснованностью
применяемых методов.
Неправильно было бы считать, что в условиях демократического режима
административные нормы ослабляются либо утрачивают свое значение.
Напротив, демократия предполагает большую долю ответственности и там, где
это необходимо, - определенность и жесткость требований. Это диктуется
многими обстоятельствами и прежде всего усложнением технологических
процессов, ростом экологической напряженности и т.д.
Достижение целей государственного управления напрямую связано с
методами подбора и расстановки управленческих кадров, организации системы
их переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
Это большая, многоаспектная и весьма сложная проблема. Но из всех аспектов
следует выделить главный - это преодоление дилетантизма и изменение
менталитета государственного служащего. Это, как в медицине: лечить не
болезнь, а больного. В широко известной книге В.И. Терещенко «Организация
управления (опыт США)» (1965), поразившей в свое время воображение
советского читателя, автор привел интересный биографический факт. Когда он
впервые поступил на работу в одну из американских фирм, то столкнулся с
постоянной предупредительной опекой. Если он пытался делать не
свойственную ему работу, например, заточить карандаш, посчитать на
арифмометре, тут же появлялся соответствующий сотрудник и проводил эти
операции. На вопрос, не является ли это проявлением недоверия, ему сказали,
что ему полностью доверяют как специалисту, но платят высокое жалование не
за малоквалифицированную канцелярскую работу, а за ту, которую кроме него
никто другой выполнить не может. И добавили при этом, что он, как европеец,
по американским стандартам работать не умеет и должен осваивать иные
методы и приемы. Речь в сущности шла об изменении менталитета служащего.
44
Применительно к российской действительности можно провести
некоторые аналогии. Если взять высказывания М.Е. Салтыкова-Щедрина о
российском чиновничестве и о государственной службе, то они вполне могут
служить иллюстрацией сегодняшнего дня. Его современник, известный
литератор, критик, российский академик А.В. Никитенко также отмечал, что у
России «две глубокие раны, требующие врачевания: невежество народа и
дурная администрация. Исцелить последнюю гораздо труднее, чем первую».
Предпринималось немало усилий поправить положение и не всегда
безуспешных. Имена М.М. Сперанского, С.Ю. Витте или П.А. Столыпина
способны украсить государственную службу любого государства. Но в целом
все возвращалось рано или поздно «на круги своя». В чем же дело? Прежде
всего в менталитете, в психологических установках. Сейчас у нас в стране
действует достаточно широкая сеть всевозможных институтов повышения
квалификации, курсов, школ по подготовке и переподготовке управленческих
кадров, но инерция прошлого слишком велика. Что касается советской
управленческой науки, то в ней были безусловные достижения, но и система
управления народным хозяйством, и система государственного управления
были адаптированы к требованиям административно-командной системы, в
которой цель оправдывала средства, а цена достижений не играла какой-либо
роли. Таким образом, в годы социалистического строительства сложились свои
специфические
формы
управленческой
деятельности,
организации,
собственные методы и средства, несовместимые с функциями открытого
общества, утвердились особые стереотипы мышления, которые в новых
условиях неприемлемы. Более того, в сознании их носителей прочно
утвердился стереотип, согласно которому эти формы и методы считались
наиболее научными и прогрессивными. Поэтому центральный вопрос кадровой
политики - это ломка стереотипов, изменение менталитета, вот почему методы
работы с кадрами входят в число приоритетных в ряду рассматриваемых нами.
Контрольные методы включают в себя методы предварительного,
текущего и последующего контроля, выборочной проверки, документальной и
фактической ревизии. Речь идет прежде всего о том, какими способами и
приемами должны осуществляться контрольные функции государственного
управления. Административно-командная система создала свои формы и
методы контроля, которые в условиях демократического государства
применяться не могут. С другой стороны, у нас не созданы механизмы, с
помощью которых деятельность государственных органов и должностных лиц
подвергалась бы эффективному контролю со стороны общества. В этом смысле
мы продолжаем оставаться закрытым обществом с высоким уровнем
коррупции и злоупотреблений властью. Достоянием гласности факты
злоупотреблений становятся тогда, когда ущерб государству уже нанесен, а
поправить положение часто не представляется возможным. Существенную роль
в этом играет отсутствие механизма реализации права. Однако создание такого
механизма - также дело достаточно сложное и долгое. Оно заключается не
только в принятии специальных нормативных правовых актов, но и в правовой
культуре, изменении статуса государственных служащих, создании для них
45
системы гарантий, повышении уровня их ответственности и т.д.
При достижении целей государственного управления все большую
значимость приобретает искусство воздействия на личность и социальную
группу. Это достигается социально-психологическими методами. С их .
помощью формируются социальные установки, ценностные ориентации,
групповое сознание, а также ориентация на лидера. Цели государственного
управления таким образом персонифицируются. Поэтому достаточно широко в
практике современных государств при формировании древа целей
государственного управления, определении методов и средств их достижения
используются популистские приемы. Популизм — явление древнее, известное
со времен античности. Популизм особенно бывает эффективен в переходные
исторические периоды, в моменты революционных потрясений, когда большие
массы людей теряют четкие политические ориентиры. В этом случае на
политической сцене возникают фигуры, которые предлагают на первый взгляд
простые, понятные, доступные сознанию широких масс способы решения
сложных проблем. Несостоятельность их обнаруживается позже. Следует
оговориться, что элементы популизма присутствуют в деятельности
практически каждого политика, но при наличии у него серьезной политической
и социально-экономической программы являются всего лишь вспомогательным
средством борьбы за власть. Популизм опасен тогда, когда достижение
политической власти становится самоцелью отдельного человека или
политического движения. История показывает, что подобного рода популисты
легко играли на народных симпатиях и настроениях. Придя к власти и стремясь
ее удержать любым путем, они чаще всего прибегают к насилию и террору как
методу государственного управления. По этому поводу поэт не случайно
сказал:
Как можно отнять у народа свободу? Ее надо просто доверить народу.
Популисты и популистские движения всегда апеллируют к народу как к
последней инстанции, льстят ему, клянутся в любви. Это обман, поскольку
любить всех людей нельзя и, по большому счету, не нужно, потому что «народ»
- понятие собирательное и включает в свой состав даже тех субъектов, которых
любить просто невозможно, например, насильников и убийц. Народ нужно
уважать и чувствовать высокую ответственность перед ним за то доверие,
которое он оказывает. Поэтому популисты не уважают, а часто и презирают
народ, используя его доверие в корыстных целях, бросают ему лозунги, в
которые сами не верят. Следует помнить мудрое предостережение К. Маркса,
что нации, как и женщине, следует быть осторожной в отношении заезжих
гастролеров. Существует мнение, что популизм не является в строгом смысле
методом государственного управления, хотя его элементы в нем не
исключаются, что он имеет место только при определении стратегических
целей. С этим нельзя согласиться. Во-первых, создавая общий политический
фон, популизм определенным образом модифицирует методы и средства
государственного управления. Во-вторых, популистские методы могут
использоваться на различных уровнях управляющего воздействия, порождая
местнические, узковедомственные, националистические, сепаратистские и иные
46
тенденции.
По месту и роли в ряду способов управляющего воздействия к социальнополитическим и социально-психологическим методам тесно примыкают
методы политической агитации, пропаганды и разъяснения политики
государства, той линии, которую оно проводит, и тех мер и средств, которые
использует для достижения общенациональных целей. Эти меры не всегда
популярны, но они бывают абсолютно необходимы, и граждане должны
обладать достаточной информацией о том, что и для какой цели делается в их
государстве. В истории известно немало таких примеров, и они всегда
приносили пользу. Но подчеркнем еще раз: агитация и пропаганда не должны
превращаться в средство манипуляции сознанием людей. Надежные гарантии
против этого создают укрепление принципов демократизма, свобода слова,
независимость средств массовой информации, безусловное право меньшинства
свободно выражать свою точку зрения на события, происходящие в стране, и на
политику, проводимую правительством.
Особо следует остановиться на методах морального воздействия.
Существует распространенное мнение, и оно не лишено оснований, что мораль,
политика, государственное управление - трудно сопоставимые понятия.
Слишком много фактов подтверждают эту максиму. Однако абсолютной
зависимости здесь нет и быть не может. Интуитивно граждане государства
всегда стремятся к тому, чтобы ими управляли честные люди. Это стремление
выразил крылатой фразой Томас Джефферсон: «Единственное качество,
достаточное для управления обществом и государством, это - честность». Уже
цитированный выше Александр Никитенко однако с горечью констатировал:
«Редко власть принадлежит умнейшим, еще реже людям честным. Но людям
того и другого рода вместе - почти никогда». Поэтому уповать на то, что вдруг
все или большинство управленцев станут ни с того ни с сего пользоваться
только нравственными методами и средствами, является опасной иллюзией.
В свое время Марксом была выведена зависимость между
нравственностью и интересом. Стало быть, чтобы управлять в соответствии с
нормами
морали,
достигать
целей
государственного
управления
нравственными средствами, люди, стоящие у власти, должны быть
заинтересованными в том, чтобы поступать нравственно, потому что
безнравственные действия объективно должны противоречить их личному
интересу. Сказанное отнюдь не означает, что проблема нравственного
воспитания таким образом уходит на второй план и утрачивает свою
актуальность. Однако полагаться только на добросовестность и порядочность
каждого управленца, значит подвергать государство и его граждан серьезной
опасности. Вместо того, чтобы заниматься мало продуктивным
морализаторством, нужно создавать ту обстановку социальной необходимости,
в которой нравственное поведение и личный интерес совпадают.
Нравственное воспитание людей, в том числе и управленческих кадров,
не должно носить абстрактного характера, а должно основываться на
безусловном требовании уважать человека как абсолютную ценность. Для этого
должны создаваться и определенные условия. Несколько поколений советских
47
людей воспитывались на примерах нравственного подвига людей, которые при
внимательном рассмотрении просто вынуждены были исправлять ситуацию,
созданную разгильдяями и непрофессионалами или откровенными
проходимцами и карьеристами. Аморальность подобных методов руководства
объяснили применительно к достижениям сталинской эпохи итальянские
исследователи Курцио Малапарте и Иньяцио Силоне. О личности самого
Сталина они писали: «Он был терпелив и скрупулезен, лишен иллюзий и скуп
на слова, его сила крылась в его презрении к индивидууму, в отсутствии
принципов и угрызений совести».
Среди методов морального воздействия весьма продуктивны поощрения
и нравственное осуждение. Последнее нередко имеет большее воздействие, чем
административное или иное наказание. Однако применение этих методов
требует известных умений и навыков, которые детально разработаны в
педагогике, психологии, теории управления. Они требуют специального и
профессионального рассмотрения.
Методы нравственного руководства требуют также создания
определенного морального климата, который характеризуется доминирующими
установками. Во-первых, и прежде всего это патриотизм. Он заключается не в
том, чтобы слепо восторгаться всем отечественным, а в том, чтобы стыдиться
того, что дискредитирует Отечество: производства плохой продукции,
принятия опрометчивых решений и т.д. Долг перед отечеством - это
нравственный стыд за бездеятельность или деятельность, приносящую ущерб
своему государству. Во-вторых, утверждение духовных ценностей, важнейшей
среди которых является уважение к человеку, его достоинству, правам и
свободам. Уважение к человеку должно стать жизненной позицией того, кто так
или иначе причастен к управлению людьми, обществом и государством.
Именно позицией, потому что, теоретически об этом знает каждый. Но
нравственной максимой личного поведения эта очень простая, на первый
взгляд, истина может стать только в результате собственного открытия, к
которому человек идет иногда долгие годы через многие жизненные
испытания, используя опыт общения и работы с людьми.
Общим требованием к средствам, которыми руководствуется субъект
государственного управления в демократическом, правовом социальном
государстве, выступает их соответствие целям этого государства,
следовательно, они должны быть гуманными, правовыми, нравственными.
Достижение цели любыми средствами, в том числе и неправедными, не может
быть приемлемым в современном обществе. Размышления о средствах
государственного управления, о взаимоотношениях государства и общества, о
соотношении целей и средств их достижения содержатся во многих
исторических памятниках Древней Индии, Китая, Вавилона, а также в Библии,
Коране, Слове Будды, других религиозных источниках, трудах классиков
античности, мыслителей эпохи Возрождения. Огромный вклад в исследование
средств государственного управления внесли Н. Макиавелли, Д. Локк, Т. Гоббс,
Ш. Монтескье, представители отечественной и зарубежной политической и
правовой мысли последующих эпох.
48
В наше время данная проблема из академической сферы переместилась в
плоскость реальной политики и управленческой практики. Способы
достижения целей государства все больше становятся под контроль
гражданского общества. Они осуществляются через представительные органы
власти, через институты непосредственной демократии, организационноправовые формы гражданского контроля, а также с помощью организационнотехнических средств, средств массовой информации, коммуникации, сбора и
обработки информации, подготовки и проведения мероприятий и др.
Следует также иметь в виду, что в практике государственного управления
отдельных стран имели и до сих пор имеют место антигуманные,
террористические, насильственные методы и средства, которые осуждаются
международным
сообществом.
Они
применяются
тоталитарными,
диктаторскими режимами. Цели этих режимов формально подаются как
общенациональные и необходимые с точки зрения обеспечения
государственного порядка, защиты национальных интересов и т.д. Начиная со
второй половины XIX в., когда были приняты первые международные
конвенции, предусматривающие защиту индивидов, национальных и иных
меньшинств, жертв войны, запрещающие рабство, и по настоящее время
принято более сотни универсальных конвенций и договоров и более двух сотен
- региональных, главным образом европейских. Среди них - Устав ООН (1945),
Всеобщая декларация прав человека (1948), Европейская конвенция о защите
прав человека и основных свобод (1950), Международный пакт о гражданских
и политических правах (1966), Европейская конвенция по предупреждению
пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или
наказания (1987) и др. При этом одним из главных приоритетов правозащитной
деятельности ООН провозглашается борьба против пыток, а также жестоких,
бесчеловечных или унижающих человеческое достоинство видов обращения и
наказания. Запрещение подобных акций относится к числу абсолютных, а это
означает, что ни одно государство не может сослаться ни на чрезвычайное
положение, ни на какие иные исключительные обстоятельства, включая
состояние войны или ее угрозу, для оправдания таких действий. Точно так же
для официальных должностных лиц не может служить оправданием приказ
вышестоящего начальника о применении запрещенных международным правом
методов и средств.
Рассматривая методы, следует иметь в виду и средства. Например, метод
убеждения в качестве средства использует, в частности, аргументацию. Метод
контроля в качестве средства предполагает ревизии, справки, отчеты, проверки
и т.д. Нравственные методы в качестве средств предполагают дисциплину,
порядок и определенный режим.
Контрольные вопросы
1. Определите понятие функций государственного управления и назовите
их виды.
2. Что такое регулирование и какова его роль в государственном
управлении?
3. Что такое формы государственного управления и каковы их виды?
49
4. Дайте общую характеристику методов и средств государственного
управления. Охарактеризуйте специфику методов функционирования органов
государственной власти.
5. Какое влияние оказывают нравственные начала на практику
государственного управления?
Литература
Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура государственного
управления. – Киев.1984
Бурков В.Н. Ириков В.А. Модели и методы управления
организационными системами.- М., 1994.
Виханскш О. С. Стратегическое управление. - М., 1995
Козбаненко В.А. Правовые основы государственного управления:
Учебное и научно-практическое пособие. - М., 2002.
Кунц Г., О'Дотел С. Управление: системный и ситуационный анализ
управленческих функций. В 2 т. / Пер. с англ. - М., 1981.
Методы и формы государственного управления. - М., 1977
Функционирование государственного аппарата управления. - М., 1998.
50
Глава
8.
Правовое
регулирование
государственного управления
отношений
Право есть власть сообщества.
3. Фрейд
§ 1. Сущность, предмет и
государственного управления
метод
правового
регулирования
Сущность права состоит в равновесии
двух нравственных интересов:
личной свободы и общего блага.
B.C. Соловьев
Правовое регулирование - правоотношения - правовые отношения
государственного управления: внешние, внутриорганизационные - правовое
регулирование государственного управления: сущность, предмет, метод полномочия - компетенция: исключительная, совместная - ведение - правовой
статус государственного органа - властеотношения в сфере государственного
управления
Государственное управление как один из важнейших видов социального
управления может быть исследовано с различных точек зрения: исторической,
политологической,
правовой,
экономической,
организационной,
институциональной, технологической, психологической, социологической,
этической и др. С юридической точки зрения государственное управление
представляет собой особую сферу правоотношений, которые складываются
между государством и обществом, органами государственной власти, их
должностными лицами, государственными служащими и гражданами, их
организациями при взаимодействии по поводу осуществления государственной
власти и управления делами общества и государства.
Исходными моментами в понимании сути правового регулирования
общественных отношений государственного управления в современную эпоху
признания демократических ценностей правового государства и гражданского
общества служат представления об их месте и роли в создании условий для
развития свободной и ответственной личности. От этого во многом зависит,
каковы будут последствия строительства государства и управления им. Так,
если в одном случае во главу угла поставить понимание государства как
машины классового господства, диктатуры и насилия, а в другом – приоритеты
социального развития на основе ограниченного законом государственного
вмешательства в те сферы, где это социально оправдано, политически
необходимо и экономически эффективно, то и результаты государственного
управления будут принципиально иными. Именно поэтому естественной
основой понимания правового регулирования отношений государственного
управления становится рассмотрение государства, осуществляемой им власти и
управления как правовых явлений, т.е. обусловленных правом и законом.
51
Со времен древнего Рима право (jus) в широком смысле не просто
совокупность национальных законов (lex), обязательных для граждан
государства, а явление социальное, содержащее в себе представления людей о
своих общих потребностях, интересах и воле, о совпадающих идеалах и
ценностях, о гуманизме и справедливости, о нужном и желаемом, важном и
должном в частном и общественном поведении. По верному замечанию Л.
Фейербаха, «право первоначально не зависит от закона, а наоборот, закон
зависит от права. Закон закрепляет только то, что является правом и по праву,
только превращает право в долг для других». С помощью права многообразие
проявлений общественной жизнедеятельности людей получает свою
упорядоченность в их личных, коллективных и общественных взаимосвязях.
Правовое регулирование общественных отношений вводит их в определенные
рамки публичных (с государственной властью) и международных отношений,
играя конструктивную, созидательную роль, примиряя и согласовывая личное и
коллективное, частное и общественное, индивидуальное и всеобщее. Как гласит
античный афоризм, «право - это искусство добра и справедливости».
В различных странах сложились разнообразные обычаи и традиции,
условия и культура общественной и частной жизни. Государство, занимая свое
исключительное место в политической системе общества, обеспечивает
различными способами условия взаимного существования и деятельности
многих других институтов своего сообщества. Государство, являясь субъектом
всей правовой системы, обеспечивает каждому отдельному субъекту права -от
гражданина до общества в целом - возможности самовыражения, саморазвития
и самоутверждения как в собственных границах, так и в масштабах всей
человеческой цивилизации или ее геополитических подсистем.
Зависимость и связанность государства и права исторически
предопределяет состояние и возможности правовых механизмов в обществе, с
помощью которых регулируются общественные отношения. «Право не зависит
от государства в такой мере, чтобы государство могло освободить себя от
самого права, - отмечал Г. Еллинек. - В его власти, — как фактической, так и
юридической, — придать тот или другой характер правопорядку, но не решать
вопрос о его существовании». Действительный же правопорядок в обществе
невозможен без развитой демократической государственности. Дело в том, что
зависимость и связанность государства и права ведут к важным последствиям в
обществе, с чем сопряжено применение правовых механизмов регулирования
общественной
жизнедеятельности.
Потребность
цивилизованного
человеческого общества в правовом регулировании, как и в самом государстве,
объясняется, очевидно, природой и культурой человека.
Природа человека как биосоциального существа не состоит
исключительно из любви и добра. Она изначально диктуется потребностью
выжить, занять положение в обществе и, вместе с тем, желанием получить
защиту от кого-то свыше. Она содержит в себе также зло и агрессивность. В
ней сочетаются добродетели и пороки, что, в свою очередь, зависит уже от
конкретной культуры (ведь, у папуасов, например, съесть человека - не порок, а
ритуальная трапеза). Все это и формирует сложную палитру частной и
52
общественной жизни людей. И если для проявления любви и добра
действительно нужны свобода и плюралистическое гражданское общество,
регулируемые институтами семьи, собственности и моральными нормами, то
для преодоления зла и агрессивности актуально государство, основанное на
праве. Такие общечеловеческие интересы и ценности как, например, власть,
деньги и слава, влекут, за редким исключением, всех людей, являются
значимыми для них. Но ничто так не разделяет их и не сталкивает друг с
другом, как именно эти же интересы и ценности. Государство как форма
общества, как сообщество людей, связанных юридическими узами гражданства,
государство как аппарат профессионалов, занятых реализацией функций власти
и управления, используя правовые механизмы принуждения, призвано
оказывать свое управляющее, организующее и регулирующее воздействие в
целях нормализации общественных отношений и их гармонизации по поводу
всеобщих потребностей, интересов и благ. В условиях демократии это
достигается путем праводательной деятельности государства в лице его народа
как источника и первосубъекта власти, а затем проводящих в жизнь его волю и
выступающих от его имени государственных органов и должностных лиц и
всего корпуса государственных служащих.
Правовое регулирование - юридическая функция, реализуемая
государством в процессе воздействия на общественные отношения,
посредством которой поведение участников этих отношений приводится в
соответствие с требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах права,
легитимность и обязательность исполнения которых поддерживается
обществом и обеспечивается возможностями применения властной силы
государства. Собственно само правовое регулирование можно рассматривать
как часть государственного управления, поскольку эта функция принадлежит
исключительно государству, которое выступает гарантом права, обладая при
этом монополией на правоприменительную и правоохранительную
деятельность.
Общественные отношения, в которых выражен государственный интерес,
т.е. практически реализуются задачи и функции государства по управлению
делами общества, обобщенно называются государственно-управленческими
отношениями. Они возникают, изменяются и прекращаются не только в связи с
организацией и функционированием органов государственной власти в
соответствии с действующим законодательством, но и в связи с реализацией
функций государственной власти в соответствии с компетенцией и
полномочиями, которые осуществляются в целях управления делами общества
и государства.
Правоотношения — это общественные отношения, урегулированные
нормами права. Они возникают между людьми и их организациями в самых
разнообразных сферах деятельности. Правовые отношения государственного
управления - это урегулированные нормами права общественные отношения,
складывающиеся по поводу осуществления государственной власти в связи с
необходимостью управления делами государства и общества. Их участники
являются носителями субъективных прав и юридических обязанностей во
53
взаимодействии и взаимоотношениях по решению вопросов общественной
жизнедеятельности
посредством
государственной
власти.
Всякое
правоотношение индивидуализировано, т.е. складывается между отдельными
субъектами (гражданами, их организациями, государственными органами и
т.д.), связанными друг с другом правами и обязанностями, определяющими
обеспеченную законом меру возможного и должного поведения. Мера
поведения означает установление его границ (допустимых рамок). ,
Возможность и долженствование реализуются в конкретных действиях, в
реальном поведении. Поэтому правоотношение возникает при наступлении
предусмотренных законом юридических фактов (договоров, административных
актов, правонарушений, событий и т.д.).
У правоотношений, как и любых общественных явлений, есть своя
структура - системная совокупность взаимосвязанных обязательных элементов.
Их четыре: 1) субъекты (стороны, участники) правоотношения, наделенные
свойством
правосубъектности
(совокупности
правоспособности
и
дееспособности,
включающей
деликтоспособность);
2)
содержание
правоотношения, т.е. субъективные права и юридические обязанности,
которыми наделяются его участники, а также их возможные поощрения и
ответственность; 3) объект (он же зачастую и предмет) правоотношения, т.е.
фактическое поведение его участников, на которое направлено правовое
регулирование; 4) основания возникновения правоотношения, т.е. юридические
факты (события).
Субъекты правоотношений - это те, кто наделены правами и
обязанностями совершать определенные действия. В сфере государственного
управления это прежде всего государственные органы, должностные лица,
представители власти, государственные служащие. В общем виде
управленческие отношения по их субъектам (сторонам, участникам) и в
зависимости от конкретных целей возникновения можно разделить на внешние
и внутриорганизационные. Внешние отношения связаны с тем воздействием,
которое государственные органы оказывают на объекты, не входящие в их
организационную структуру. Они складываются между государственными
органами, их должностными лицами, представителями власти и
государственными служащими с гражданами, их организациями общественнополитическими, коммерческими и некоммерческими и т.п., а также
негосударственными организациями, предприятиями и ' учреждениями,
органами местного самоуправления, иностранными государствами, их
гражданами
и
организациями,
международными
организациями.
Внутриорганизационные отношения (или внутрисистемные, внутриаппаратные)
имеют место в структурном субординационно-иерархическом плане: между
начальниками и подчиненными (вышестоящими и нижестоящими),
равнозначными, несоподчиненными государственными органами, их
должностными лицами и государственными служащими.
Общим объектом правового регулирования государственного управления
являются общественные отношения, а непосредственным - поведение
субъектов в связи с осуществлением государственно-властной деятельности по
54
управлению делами государства и общества. В каждом конкретном правовом
отношении его стороны (участники) реализуют те предоставленные им права и
возложенные на них обязанности, которые связаны с объектом
правоотношения. Тем самым объект - это то, по поводу чего возникает
правоотношение (например, вещи, продукты человеческой деятельности,
личные нематериальные блага также могут составлять предмет
правоотношений, возникающих в связи с осуществлением функций
государственного управления).
Юридические факты дают основания возникновения, изменения либо
прекращения правоотношений, т.е. это такие факты, с наличием которых
законодатель связывает юридическое состояние правовых отношений. Они
возникают в результате юридически значимых действий (бездействия) и
событий. Их можно представить как волевые, возникающие в результате
волеизъявления, т.е. выражения воли людей (например, подача жалобы на
неправомерные действия представителя власти), и неволевые - события,
влекущие правовые последствия (например, обращение гражданина, имеющего
на то законные основания, за помощью в правоохранительные органы влечет их
обязанность компетентно отреагировать в соответствии со своими
полномочиями).
Правоотношения носят, как правило, двусторонний характер: правам
одного субъекта соответствуют обязанности другого и наоборот. Оба участника
правоотношения связаны в конечном счете с государством, которое,
устанавливая права и обязанности субъектов, гарантирует их реализацию.
Правоотношения подразделяются:
а) по своему содержанию - на материальные (возникающие в сфере
управления) и процессуальные (складывающиеся в процессе управления,
регулируя порядок и процедуры его осуществления). Как правило,
материальные отношения регулируются посредством процессуальных. Так
например, процессуальные отношения, складывающиеся в сфере управления в
связи с разрешением индивидуально-конкретных дел, регулируются
административно-процессуальными нормами (отношения, возникающие при
рассмотрении заявлений и других обращений граждан в органы
государственной власти);
б) по соотношению прав и обязанностей участников - на вертикальные, в
которых один из участников подчинен другому, и горизонтальные, участники
которых не подчинены один другому;
в) по характеру юридических фактов - на правомерные, т.е. порожденные
правомерными фактами, событиями и обстоятельствами, и неправомерные
(деликтные).
Сфера правового регулирования государственного управления
определяется
не
только
границами
практического
осуществления
государственной власти, т.е. собственно работой субъектов этой деятельности
государства по реализации их задач и функций, но и всеми иными
проявлениями государственной деятельности по воздействию на общественные
процессы и отношения.
55
В советское время наше государство владело и распоряжалось всеми
средствами производства, всевозможными объектами непроизводственного
назначения и управляло ими непосредственно. В масштабах государственной
деятельности советской власти сложилась строго централизованная система
всеохватного планирования, распределения, учета, контроля и им подобных
видов и форм управленческой деятельности. Постсоветское государственное
строительство, особенно в начальный период либерально-демократических
реформ (первая половина 1990-х гг.), велось под лозунгами значительного
уменьшения удельного веса государственного управления в жизни общества, в
первую очередь в сфере экономики. Это повлекло неоправданный уход
государства от важнейших функций управления, позволило устраниться от
необходимого воздействия на процессы приватизации госсобственности,
формирования цивилизованной рыночной инфраструктуры и многого другого.
Умаление роли государственного управления в целом пагубно сказалось на
эффективности реформ и повлекло негативные социальные последствия, что
неминуемо отразилось на снижении уровня жизни основной массы россиян.
Политико-экономическая реформация, движение в сторону развития
рыночных отношений влияет на изменение самих форм правовой регуляции
общественных отношений, в том числе, безусловно, и тех, которые
складываются в сфере осуществления государственной власти и управления.
Однако служебная роль государства как ведущего субъекта управления
сохраняется и в условиях разгосударствления, акционирования, становления
институтов частной собственности, развития местного самоуправления и
других форм общественной и частной самодеятельности. Ведь эти
общественные явления не проявляются сами по себе, стихийно, а, напротив,
требуют не только государственной регуляции, но и поддержки,
санкционирования, охраны благоприятных, желаемых для общества и запрета
негативных, обеспечения государственного принуждения.
Для условий безраздельного господства государственной собственности,
т.е. почти полного обобществления продуктов жизнедеятельности, характерно
непосредственное вторжение государственного управления во все ее сферы.
При переходе к условиям плюрализма и равенства перед законом всех форм
собственности преимущественной становится тенденция косвенного
государственного управления, что в экономической сфере проявляется в
формах
государственного
регулирования.
Этим
подчеркивается
самостоятельность корпоративного управления различных структур, их
юридическое обособление. Ввиду этого проводится курс на обеспечение
нормальных условий для их успешной деятельности, на выработку
государственной политики и установление организационно-правовых основ
рыночных отношений, на стимулирование предпринимательства, конкуренции
и т.п.
В современных условиях правовое регулирование государственного
управления в России преимущественно фокусируется на:
- разработке правовых механизмов реализации государственной
политики, выражающейся, например, в общефедеральных и региональных
56
(субъектов
федерации)
целевых
программах
(по
приватизации,
демонополизации,
инвестициям,
жилищной
реформе,
топливноэнергетическому снабжению и т.д.);
-установлении правовых основ хозяйственной деятельности, например,
государственного
стимулирования
предпринимательства,
обеспечения
равноправия всех форм собственности, охраны прав собственника, защиты прав
потребителя, пресечения монополизма и недобросовестной конкуренции и т.п.;
- создании нормативной базы для эффективного управления
предприятиями, организациями и учреждениями государственного сектора;
регулировании функционирования различных объектов негосударственного
сектора;
координации
функционирования
национализированного
и
денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного и
административно-политического строительства;
- обеспечении и реализации прав и обязанностей физических и
юридических лиц в сфере государственного управления;
- осуществлении государственного контроля и надзора за работой
управляемых и регулируемых сфер общественной жизнедеятельности.
В законодательных и иных правовых актах государственных органов
представительной и исполнительной властей определяются конкретные пути,
по которым должно вестись правовое регулирование в целях
совершенствования и повышения эффективности государственного управления.
На современном этапе развития российского общества приоритетной формой
правового
регулирования
государственного
управления
признается
законодательная. Однако на практике оно ведется преимущественно в
подзаконном порядке.
Правовое регулирование в различных сферах общественной жизни имеет
свои особенности и специфическое выражение, что следует учитывать при его
анализе и оценке. Отличия правового регулирования государственного
управления в том, что оно имеет свой особый предмет. К нему относятся те
общественные отношения, которые подвергаются правовому регулированию в
данной сфере осуществления государственной власти и управления. Отличия
заключаются также и в том, что здесь имеется и свой особый метод правового
регулирования, который есть сочетание юридических средств и техники. Его
составляют, главным образом, юридические определения средств, способов и
процедур реализации государственной власти в управленческих процессах и
отношениях государства и общества в целом, отдельных граждан и их
организаций. Например, регулирование и защита прав и свобод человека и
гражданина, национальных меньшинств, а также налоговое, таможенное,
финансовое, валютное, кредитное и другие виды государственного
регулирования осуществляются в рамках федерального правового
регулирования (ст. 71 Конституции РФ), а регулирование режима пограничных
зон, вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами,
водными
и
другими
природными
ресурсами,
административное,
административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное и другое
регулирование осуществляются в соответствии с предметами совместного
57
ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ).
Поэтому нельзя согласиться с трактовкой правового регулирования
государственного управления только как «деятельности государства по
организации государственных органов и установлению правил их
функционирования» (Атаманчук Г.В. Теория государственного управления:
Курс лекций. - М., 1997. С. 207.), так как это весьма узкое понимание, не
отражающее многих аспектов этого процесса.
Понятие «правовое регулирование» более широкое, охватывающее такие
разновидности, как нормативное, законодательное регулирование. В свою
очередь, нормативное регулирование шире законодательного, так как
подразумевает, в отличие от законодательного (в форме законов), введение
правовых норм другими актами, например, международными договорами
Российской Федерации, обладающими большей юридической силой, чем
законы (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), либо указами Президента РФ (ст. 90) или
постановлениями Правительства РФ (ст. 115), имеющими нормативный
характер подзаконного значения. Субъекты Российской Федерации вправе
осуществлять собственное правовое регулирование, включая законодательное
(ст. 76). Кроме того, по видам законодательства правовое регулирование может
быть отраслевым: конституционное, административное, административнопроцессуальное,
уголовное,
уголовно-процессуальное,
гражданское,
гражданско-процессуальное, трудовое, финансовое и т.д. В зависимости от
сферы правоотношений, которые подлежат тому или иному виду правового
регулирования, определяется предмет такого регулирования.
Система российского права состоит из отраслей, отличающихся друг от
друга предметом (объектом) и методом регулирования. Под предметом
понимаются общественные отношения, складывающиеся в той или иной сфере
жизнедеятельности общества. Все юридические отрасли охватывают
общественные отношения, урегулированные нормами права, но каждая отрасль
имеет свой предмет регулирования - определенный круг общественных
отношений. Предметом конституционного (государственного) права как
ведущей отрасли российского права являются общественные отношения,
возникающие в связи с закреплением и регулированием основ
конституционного строя Российской Федерации, взаимоотношений между
государством и личностью, федеративного устройства, организации и
деятельности системы государственной власти и местного самоуправления.
Предметом административного права являются общественные отношения в
сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства, в которых
стороны участвуют как носители прав и обязанностей, установленных и
обеспеченных административно-правовыми нормами.
В настоящее время госслужащие находятся в специфическом режиме
правового регулирования, что обусловлено публично-правовой природой
Госслужбы. Это связано с тем, что теория права традиционно различает
публичные (административные для госслужащих) и частные правоотношения,
возникающие у госслужащих при исполнении ими должностных обязанностей.
В публично-правовой сфере участники правоотношений обладают особым
58
статусом,
т.е.
возможностью
использовать
властно-управленческие
полномочия, решать государственные, социально значимые (и в этом смысле
политические) задачи, открывающие путь для решения множества других,
более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью
различных
отраслей
законодательства.
Госслужащие
выступают
представителями публичной организации государства (госорганов) и
непосредственными исполнителями его публично-властной воли, а
следовательно являются субъектами публично-правовых отношений, т.е. они субъекты публичного права. Профилирующей отраслью регулятивного типа
среди отраслей публичного права является административное право,
использующее
специфический
метод
централизованного,
властного
регулирования. Такой административный режим характерен для госслужащих и
муниципальных служащих, также являющихся субъектами публичного права.
Предметом (объектом) правового регулирования государственного
управления являются общественные отношения, складывающиеся в сфере
организации и деятельности органов государственной власти для решения
многообразных дел, вопросов, представляющих всеобщий интерес, и социально
значимых проблем различной масштабности. В более конкретном плане его
предметное содержание составляют цели, функции, государственно-правовые
институты, структуры, принципы, организационно-правовые средства, меры,
формы, методы, стадии, процедуры, операции и многие другие элементы
государственного управления. Оно направлено на юридически формальные,
главным образом государственно-правовые явления, которые имеют место в
управленческих процессах и отношениях.
Государственное управление в широком смысле как управление делами
государства и общества осуществляют все госорганы. Это управление
реализуется прежде всего в законодательной, исполнительной и правосудной
формах (видах) властной деятельности государства. Все эти формы (виды)
деятельности государства преследуют единые цели и задачи, но при этом
каждой (каждому) из них присущ своеобразный круг (область) ответственности
(компетенции), что обусловлено особенностями управленческих функций.
Государственное управление в узком смысле понимается как
исполнительная деятельность, т.е. один из видов деятельности государства по
управлению делами общества. Этому управлению свойственны такие черты,
как:
организующий
публично-властный
характер;
функциональная
реализуемость непосредственно в процессе исполнительной деятельности в
сферах межотраслевых (финансы, налоги, госстандарты, статистика и др.),
административно-политической (оборона, внутренние дела, госбезопасность,
иностранные дела и др.), социально-культурной (образование, наука,
здравоохранение,
культура
и
др.),
хозяйственно-экономической
(промышленность, транспорт и связь, торговля и др.); наличие единой системы
специально уполномоченных на то субъектов властно-управленческой
деятельности; подзаконный и правоприменительный характер деятельности.
Поскольку управление в узком смысле исполнительной деятельности
государства является одной из форм деятельности, то, наряду с другими, оно
59
носит государственно-властный характер. Субъекты государственного
управления,
осуществляющие
исполнительные
функции,
наделены
государственными властными полномочиями и выступают от имени
государства.
Правовое регулирование государственного управления есть
упорядочение тех сторон общественной жизнедеятельности, которые выражают
всеобщую волю, потребности и интересы в реализации прав и свобод личности,
гуманизм, социальную справедливость, историческую преемственность,
устойчивость и надежность общественных процессов и отношений,
посредством нормотворческой и нормоприменительной деятельности
уполномоченных
государственных
органов
в
сфере
управления
государственными делами.
Сущность правового регулирования государственного управления
определяют его функциональное предназначение и соответствующие способы и
технологии юридического обеспечения осуществления властной воли
государства. Важнейшими среди них являются: установление общеприемлемых
условий нормальной упорядоченности общественных отношений, общих
правил общественной жизнедеятельности; актуализация господства всеобщей
воли, выражаемой государством, в настоящей и текущей государственноуправленческой деятельности, легитимации и юридического единства
государственных органов в рамках единого публично-правового лица, форм и
методов его планомерной деятельности, балансирования интересов; выработка
арсенала средств государственного управления, обеспечивающего целостность
и централизующую роль закона в государственной жизни. По сути
содержанием такого регулирования становятся не столько технологии
практического осуществления управленческой деятельности, сколько
технологии выработки, принятия и реализации государственных решений как
механизмы обеспечения эффективности государственного управления,
стратегические средства влияния государства на социум, на процессы его
формирования, функционирования и развития.
Главный смысл правового регулирования государственного управления
заключается в осуществлении целей удовлетворения индивидуальных,
национальных и общечеловеческих солидарных интересов. Это достигается
способами
планомерной,
централизующей
деятельности
органов
государственной власти, что, впрочем, никак не обозначает централизма,
противодействующего местным и иным гражданским инициативам, а напротив,
предполагает их. Акцент на использование здесь исключительно внешних
средств также важен, поскольку десакрализация государства способствует
отделению его от какой-либо реакционной идеократии, стремящейся всегда
подчинить политической власти внутренний мир человека. Нелишне также
отметить, что планомерная деятельность государства никоим образом не
предполагает тоталитарного планирования любых общественных процессов и
действий. Речь идет именно о государственном планировании и
прогнозировании в процессе управления общественными делами. Это является
формой демократии, так как, во-первых, позволяет наметить желаемые
60
ориентиры развития и показать гражданину, какие действия намерено
предпринять государство и каким образом оно следует выстраиванию своих
отношений с ним, во-вторых, осуществляется в правотворческих процедурах,
обеспечивающих легитимацию намеченных планов. Четко выраженная
правовая форма регуляции государственного управления отражает его миссию
в обществе по обеспечению удовлетворения и равновесия интересов
посредством связанной правом деятельности в направлении общественного
развития.
Важнейшая особенность, которую следует учитывать в правовом
регулировании государственного управления, — то, что оно относится к
явлениям долженствования, а не свободного волеизъявления (произвольного
поведения) участников этих отношений. Государственное управление
имманентно связано с осуществлением государственной власти, а это
предопределяет специфику его правового опосредствования и организации.
Оно осуществляется не потому, что это кому-то выгодно, желательно или по
каким-либо иным субъективным причинам, а потому, что оно объективно
необходимо как постоянная потребность общества в своей управляемости. В
публично-правовой сфере государственные органы, оставаясь юридическими
лицами, т.е. полноправными субъектами гражданских правоотношений, в
отличие от других субъектов гражданского права, не только вправе, но обязаны
совершать определенные действия, направленные на воплощение тех функций
и той компетенции, которые им присущи в соответствии с предоставленными
полномочиями. Именно поэтому все совершаемые в процессе осуществления
государственной власти и государственного управления действия должны быть
урегулированы правовыми нормами, устанавливающими четкие юридические
пределы должного и возможного, поощряемого и запрещенного для
соответствующих субъектов. Здесь действует не принцип: «разрешено все, что
не запрещено законом», а напротив: «разрешено только то, что разрешено
законом и запрещено все, что им не разрешено». Это обусловлено тем, что
правовые пробелы в регулировании государственно-управленческой
деятельности снижают ее уровень, дают почву для негативных проявлений в
работе госаппарата, открывают дорогу злоупотреблениям и произволу со
стороны госслужащих. В силу сказанного отношения государственного
управления регулируются преимущественно нормами конституционного и
административного права.
В Российской Федерации государственная власть организуется и
осуществляется на началах федерализма. В отличие от большинства федераций
современного мира, в России допускаются три способа регулирования в данной
сфере: конституционный, законодательный и договорный. Четко определенные
конституционные границы необходимы для понимания субъектной
характеристики высших органов государственной власти. Это означает, что
конституционным или законодательным путем проводится разграничение
предметов ведения и полномочий (компетенции) между федеральными
органами государственной власти и аналогичными органами государственной
власти субъектов федерации. Важная роль при этом принадлежит договорному
61
регулированию посредством Федеративного договора и иных договоров о
подобном разграничении (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). Регламентация
разграничения компетенции Российской Федерации и входящих в ее состав
субъектов проводится суммарно, т.е. применительно к законодательным и
исполнительным органам государственной власти (ст. 71-72). Так, по
отношению к Федеральному Собранию РФ данная проблема решается прежде
всего в ст. 102-103 Конституции РФ; к Правительству РФ - ст. 114.
Конкретизация этого разграничения между соответствующими субъектами
государственной власти осуществляется при оформлении их организационноправового статуса.
Установление
компетенции
и
наделение
соответствующими
государственно-властными полномочиями для ее реализации государственных
органов и их должностных лиц - также одна из важных частей предмета
правового регулирования государственного управления. Полномочия совокупность прав и обязанностей государственного органа, должностного
лица, которыми они наделяются для реализации определенной им компетенции.
Под их компетенцией следует понимать определенный конституцией, законом
или подзаконным актом объем полномочий госоргана или должностного лица,
за рамки которого они не могут выходить в своей деятельности. В данном,
случае не действует принцип «разрешено все, что не запрещено». Четкая
фиксация полномочий и разграничения компетенций органов государственной
власти разных уровней - один из важных способов реализации принципа
разделения властей, причем, особенно значимый для федеративных государств.
В числе основных задач, решаемых российской Конституцией, определение и соответственно разграничение компетенции между высшими
органами государственной власти (по горизонтали) и разграничение
компетенции центральной и региональной властей (по вертикали). Если
определенный круг вопросов отнесен к полномочиям одного определенного
органа власти (и тем самым другой орган не вправе заниматься этим кругом
вопросов), то речь идет об исключительной компетенции данного госоргана.
Однако возможна и совместная компетенция (как по горизонтали, так и по
вертикали), когда один и тот же круг вопросов могут решать два госоргана и
даже более, но, как правило, при приоритете одного из них, обычно
вышестоящего по государственной иерархии.
Решая вопросы о компетенции, Конституция РФ самого этого понятия не
использует. Она либо перечисляет полномочия соответствующего органа
государственной власти, либо употребляет синонимическое понятие «ведение»,
как например при разграничении компетенции по вертикали между федерацией
и ее субъектами (ст. 71-73). В гл. 4 Конституции РФ определена компетенция
Президента РФ по формированию других органов государства (например,
назначать с согласия Госдумы Председателя Правительства РФ и назначать по
своему усмотрению высшее командование Вооруженных Сил), в сфере
отношений с парламентом (назначать выборы в Госдуму и ее роспуск в
предусмотренных случаях), в области внешней политики (вести
международные переговоры и подписывать межгосударственные соглашения),
62
по обеспечению государственной безопасности (вводить военное и
чрезвычайное положение в предусмотренных законом случаях) и др.
Большинство из этих полномочий принадлежит исключительно Президенту РФ
и входит в его исключительную компетенцию. Но есть и такие сферы,
действовать в которых правомочны и другие высшие государственные органы:
никто, кроме Президента РФ, не может награждать орденами, но вести
переговоры и подписывать международные договоры может также
Председатель Правительства РФ. В гл. 5 Конституции РФ определена как
общая, по существу не ограниченная ничем кроме Конституции,
законодательная компетенция парламента, так и собственная компетенция
каждой из палат - Совета Федерации (ст. 102) и Государственной Думы (ст.
103). Статья 114 определяет компетенцию Правительства РФ, ст. 125 полномочия Конституционного Суда РФ и т.д. В то же время компетенция
некоторых других, вводимых Конституцией РФ государственных органов, не
определяется, а передается в ведение федерального закона. Таковы, например,
институт Уполномоченного по правам человека, Счетная палата. В отличие от
прежних конституций, по существу не определена компетенция Генерального
прокурора РФ.
Предметом правового регулирования Федеративного и иных договоров
является разграничение компетенции и полномочий органов государственной
власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам соответствующего
ведения и другим вопросам федеративных отношений. Такое регулирование
путем договоров между органами государственной власти федерации и
входящих в ее состав членов можно рассматривать как способ регламентации
вопросов конституционного права.
В Конституции РФ для характеристики предметов или объектов
правового регулирования, правомочия по которым принадлежат федеральным
органам государственной власти (ст. 71) либо совместно органам
государственной власти РФ и субъектов РФ (ст. 72), а также для определения
компетенции Совета Федерации (ст. 102) и Государственной Думы (ст. 103)
Федерального Собрания РФ, употребляется понятие «ведение». Данное понятие
по аналогии используется в конституциях и уставах субъектов Российской
Федерации. Ведение органов государственной власти относится к предмету
правового регулирования государственного управления.
Ведение, будучи понятием конституционным, означает правомочия на
совершение властно-управленческой деятельности в определенных сферах
государственной и общественной жизни. В числе правомочий по конкретным
вопросам большое значение уделяется определению тех из них, которые
предоставляют возможность издавать законы и иные нормативные правовые
акты. Ведение правомочий и вопросов предмета или объекта правового
регулирования традиционно сопрягается с определенными государственными
образованиями (структурами) либо отдельными государственными органами.
Цель ведения - разграничить полномочия и предметы (объекты) правового
регулирования и упорядочить тем самым деятельность различных
государственных структур и соответствующую нормативную систему. Следует
63
учитывать, что действующее российское законодательство фиксирует функции
и компетенцию не самой государственной власти как государственноправового института, а лишь субъектов, реализующих тот или иной ее вид на
определенном уровне государственной организации (например, статус
федеральных органов государственной власти).
Правовой статус государственного органа остается центральным
моментом в правовом регулировании государственного управления. Он состоит
из трех групп элементов, имеющих юридический смысл. Первая - положение
госоргана в общей структуре государственного аппарата и его принадлежность
к
виду
властно-управленческой
деятельности
(законодательная,
исполнительная, судебная), уровню (федеральный, субъектов федерации,
местный),
специализированным
подсистемам
(общей
компетенции,
правоохранительной, военной и т.д.). По признакам этой группы определяются
вертикальные и горизонтальные взаимосвязи госорганов в их иерархии,
субординации и соподчинении. Вторая - компетенция госоргана как
юридическое выражение совокупности выполняемых им функций и
полномочий в определенной сфере деятельности. Третья - организационная
структура, принципы, формы, методы и процедуры функционирования
госоргана, порядок ведения определенных вопросов и т.п. Правовой статус
органов
государственной
власти
определяется
Конституцией
РФ,
конституциями (уставами) субъектов РФ, федеральными законами, законами
субъектов РФ и иными нормативными правовыми актами (например, указами
Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти,
положениями об органах государственной власти и др.). Все органы
государственной власти обладают административной правосубъектностью.
Сущностным содержанием правового регулирования можно считать его
нормативную основу - разработку и юридическое закрепление (установление) в
актах государственных органов норм (правил) поведения людей в
определенных общественных отношениях.
Особенности предмета правового регулирования государственного
управления связаны с юридическим определением средств, способов и
процедур реализации государственной власти в управленческих процессах.
Одной из важных его частей является деятельность государства по организации
государственных органов и установлению правил их функционирования путем
создания юридических норм, закрепленных в нормативно-правовых актах. В
более конкретном плане его предметную область составляют вопросы
упорядочения целеполагания, организации и функционирования структур
государственной власти, определения их статуса, компетенции и полномочий,
принципов, форм, методов, средств и процедур деятельности по
осуществлению управленческих функций во властеотношениях.
Властеотношения, складывающиеся в результате государственного
управления и образующие предмет его правового регулирования, представляют
собой отношения между:
-государством (его органами) и обществом, гражданами; в этих
отношениях реализуются государственно-управляющие воздействия -
64
управление делами общества посредством государственного аппарата;
- государственными органами по поводу их статуса, предметов ведения в
осуществлении функций государственной власти и управления и
соответственно разделения компетенции и полномочий;
-людьми (гражданами и лицами без гражданства, с двойным
гражданством, негражданами — жителями страны) в связи с их участием во
властно-управленческих отношениях, причем в качестве субъектов и объектов
государственно-волевого воздействия, например, как государственных
служащих, обеспечивающих исполнение полномочий органов государственной
власти, так и участников общественной жизнедеятельности, которые, выступая
физическими и юридическими лицами, соприкасаются с государством
(органами государственной власти).
Государство с помощью права, осуществляя регулятивную функцию,
использует определенную совокупность правовых средств и способов
регулирующего воздействия на управленческие отношения, на действия их
участников. Это - методы правового регулирования общественных отношений.
Любая отрасль российского права использует в качестве средств правового
регулирования три юридические возможности: предписание, запрет,
дозволение. Они в своей совокупности и составляют содержание средств
правового воздействия на общественные отношения. Различия между
отраслями права, помимо предмета, можно провести по степени или удельному
весу практического использования того или иного средства. Так, уголовному
праву наиболее присущи
запреты,
гражданскому
дозволения,
административному - предписания и т.д. Предписания - позитивное связывание,
т.е. возложение прямой юридической обязанности совершать какие-либо
действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.
Запрещения - возложение прямой юридической обязанности не совершать
какие-либо действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.
Дозволения - юридические разрешения совершать в условиях,
предусмотренных правовой нормой, те или иные действия, либо
воздерживаться от их совершения по своему усмотрению.
Правовое регулирование есть процесс воздействия государства на
общественные отношения с помощью юридических норм (норм права). В
результате происходит нормативно-правовое упорядочение общественных
отношений. Этот процесс основывается на предмете и методе правового
регулирования. Предметом правового регулирования является определенная
форма общественных отношений, которая закрепляется соответствующей
группой юридических норм. Отношения, связанные с государственным
управлением, являются предметом комплексного регулирования различными
отраслями права, но преимущественно и главным образом конституционного и
административного. Под методом правового регулирования понимается способ
воздействия юридических норм на общественные отношения. Метод правового
регулирования характеризуется следующими чертами: а) он свойствен только
государству в лице его органов; б) касается лишь юридических норм; в)
действенность
юридических
норм
обеспечивается
государственным
65
принуждением.
Отрасли права используют в своих регулятивных целях с учетом
особенностей общественных отношений (предмет) единые правовые средства
(метод) в их различном сочетании. Особенности предмета правового
регулирования государственного управления обусловливают специфику его
метода. Метод характеризует волевую сторону регулятивных свойств права. В
этом смысле право служит юридической формой модели управления,
закрепляющей юридическое неравенство, асимметрию субъектов властноуправленческих отношений. Это связано с подчинением одной стороны другой,
которое может быть линейным (связи типа «начальник - подчиненный») или
функциональным (связи типа «инспектор — контролируемый»).
Метод правового регулирования отношений государственного
управления - это комплекс приемов, способов и средств юридического
воздействия на социально-правовую сферу в целом, ее отдельные сегменты и
соответствующие элементы в процессе упорядочения общественных
отношений по поводу государственной власти и управления. Это - способ
осуществления регулятивных функций права в данной сфере общественных
отношений, средство воздействия социальных управляющих систем (субъекты
правового регулирования), входящих в государственный аппарат, на
социальные управляемые системы (объекты). В своей совокупности
применяемые средства, способы и приемы, составляющие метод правового
регулирования государственного управления, показывают, как и каким образом
государство решает свои задачи в целях общественного развития. Важно также
учитывать, что их воплощение на практике производно от политического
режима государства. Несмотря на все их многообразие, они в своей
совокупности распространяются на всех участников регулируемых
общественных отношений, включая и сами государственные органы, издающие
нормы права. Метод правового регулирования должен быть обязательно
юридически оформлен и иметь нормативное выражение, ибо правовое
регулирование всегда нормативно.
Правовые
средства,
используемые
в
праворегулировании
государственного управления, объединены регулятивными началами, т.е. все
они функционируют в особом, характерном именно для данной среды правовом
режиме. В специфическом юридическом режиме в системе государственного
управления выделяются конкретные средства и приемы правового
регулирования, существует специфика их регулятивных свойств. Вместе с тем
здесь обнаруживается специфика, которая пронизывает все содержание
правового регулирования государственного управления. Его особенности
проявляются в сочетании и при доминировании используемых средств,
приемов и способов регулирования, таких как: дозволения, запреты,
связывание, подчиненность, подотчетность и подконтрольность, доверие
государства, верность служащих, правовое стимулирование и правовое
ограничение. Например, правовое стимулирование, согласно общепризнанной
точке зрения, включает в себя как позитивные (субъективные права, льготы,
поощрения), так и негативные (запреты, обязанности, меры принуждения,
66
взыскания, наказания) воздействия. Наряду с этим можно указать и на
особенности, присущие тем или иным видам правового регулирования.
Механизм административно-правового регулирования включает в себя
следующие специфические средства:
1) предписания - когда одной стороне регулируемых отношений
предоставляется определенный объем юридически властных полномочий по
отношению к другой стороне, которая обязана подчиняться первой. Так,
госорганы,
госслужащие,
выступающие
должностными
лицами
и
представителями власти, наделяются юридически властными полномочиями и
реализуют их в отношении многих субъектов права: граждан, учреждений,
предприятий, организаций;
2) односторонность волеизъявления - принцип правового регулирования,
по которому только один из участников отношений имеет юридически властное
значение в принятии решения. Такой компетенцией обладают субъекты
государственной власти;
3) подчиненность субъектов права предписаниям, исходящим от тех
должностных лиц, которые наделены соответствующими полномочиями и
компетенцией;
4) использование в определенных случаях установленных в нормативных
правовых актах дозволений, при которых участники регулируемых
управленческих отношений находятся в равноправных отношениях.
Административно-правовые
средства
отличаются
определенной
спецификой и направлены, прежде всего, в адрес главных субъектов
административного права - государственных органов и государственных
служащих. Важнейшая особенность здесь в том, что они, во-первых, сами
устанавливают специфические методы и формы административно-правового
режима, а, во-вторых, они же и применяют специфические административноправовые средства. Вместе с тем административно-правовые средства могут
устанавливаться нормами других отраслей права. Например, предписания нормами финансового, налогового права; дозволения - нормами земельного,
экологического, таможенного права и др. Однако здесь тоже имеются различия.
Так, по методу правового регулирования финансовое право, на первый взгляд,
совпадает с административным правом: тот же метод властных предписаний и
неравенство субъектов правоотношений. Но административное право не
регулирует финансовых отношений, их специфика диктует необходимость
применения финансово-правового метода. Большая часть подобных
предписаний исходит от кредитно-финансовых органов государства,
специально занятых такой деятельностью. С точки зрения финансового
регулирования актуальны меры государственного принуждения в налоговой
сфере, меры ответственности (в том числе финансовой), финансового контроля,
деятельность госслужащих и их статус в органах налоговой инспекции и
полиции, процессуальные вопросы их деятельности и т.д.
В зависимости от субъекта (источника) правового регулирования,
которым выступает госорган, уполномоченный на издание соответствующих
правовых норм, производны их смысл и содержание, а также конкретные
67
юридические средства (способы регулирования). Смысл и содержание
правовых норм обусловливаются способами юридического воздействия
(правового регулирования) на поведение участников управленческих процессов
во властеотношениях. По способам правового регулирования вообще и
применительно к субъекту государственного управления, в частности,
различают: А) централизованное, Б) децентрализованное и В) субсидиарное.
A)
централизованное,
императивное
регулирование
(метод
субординации), ведется на властно-категоричных началах органами
государственной власти сверху донизу в объеме их компетенции и по кругу
объектов юрисдикции. Таково, например, правовое регулирование
федеральных органов власти по предметам ведения Российской Федерации;
подобным образом отношения государственного управления регулируются
органами власти субъектов Российской Федерации по предметам их ведения.
Б)
децентрализованное,
диспозитивное
регулирование
(метод
координации), которое позволяет осуществлять правовое регулирование
посредством согласования (в форме заключения договоров, принятия
совместных актов и т.п.), поддержки инициативы снизу несколькими органами
государственной власти. Этот способ включает в себя три возможности
регулирования общественных отношений: 1) дозволение совершать известные
действия правового характера; 2) наделение определенными правами
участников общественных отношений, урегулированных нормами права; 3)
предоставление лицам, участвующим в определенных взаимоотношениях,
возможности выбора варианта своего поведения. Фактически - это способ
регулирования отношений между равноправными сторонами (субъектами). Он
предоставляет им самим решать вопрос о форме и способе своих
взаимоотношений, урегулированных правом. Надо заметить, что в условиях
демократизации государственной жизни и ввиду компетенционной
самостоятельности органов государственной власти как федерального уровня,
так и субъектов федерации, а также уровня местного самоуправления подобное
координационное правовое регулирование управленческих процессов
приобретает все большее значение. На практике в целях улучшения правовой
упорядоченности всевозможных проявлений государственного управления
важно находить оптимум сочетания централизованного и децентрализованного
регулирования, не впадая в крайности одного их них.
B) субсидиарное (вспомогательное) регулирование применяется как
дополняемое нормами другой отрасли права, затрагивающей данную сферу
общественных отношений. Например, государственная служба Российской
Федерации регулируется комплексом нормативных правовых актов различных
отраслей законодательства - конституционного, административного, трудового,
финансового и др. Так, отношения между госслужащими и их работодателем государством по поводу исполнения ими служебных обязанностей
регулируются общими нормами трудового законодательства. Однако ФЗ «Об
основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.
устанавливает, что действие российского законодательства о труде
распространяется на госслужащих с особенностями, предусмотренными
68
данным законом (ч. 3 ст. 4).
При выборе средств и способов правового регулирования
государственного управления практическую значимость имеет то, как и с
помощью каких нормативных положений целесообразнее определять правовой
статус, компетенцию и полномочия государственных органов для реализации
ими своих функций. Реально это выражается в том порядке правового
регулирования,
который
используется:
общедозволительный
или
исчерпывающе запретительный («дозволено все, кроме...»), исчерпывающе
разрешительный («запрещено все, кроме...») либо обязывающе-правомочный
(обязанность использовать предоставленные законом полномочия). Каждый из
них можно обнаружить в правовом статусе и компетенции госорганов при
доминировании позитивного связывания. Объясняется это тем, что
компетенция, которой наделяются органы государственной власти, выступает
по отношению к ним обязывающей. В ней могут содержаться дозволения или
запреты на определенные решения и действия, но в любом случае властные
полномочия госоргана, вытекающие из его компетенции, подлежат
обязательной реализации. И это — еще одно из отличий органов
государственной власти от субъектов частного права, из-за чего
государственное
управление,
как
уже
отмечалось,
регулируется
преимущественно нормами конституционного и административного права. И
именно поэтому здесь чаще всего действует не диспозитивный, а
императивный метод правового регулирования, преобладание которого,
впрочем, характерно для всех отраслей публичного права.
Таким образом, сущностью правового регулирования государственного
управления является нормативное закрепление целесообразных правил
поведения людей в отношениях по поводу осуществления государственной
власти и управления. Возникающие при этом взаимосвязи и взаимодействия
составляют предметную область правового регулирования отношений
государственного управления. Соответственно этому используется метод
правового регулирования государственного управления - комплекс приемов,
способов и средств формирования и упорядочения реализации государственноуправленческих воздействий на государственно-правовые институты и
элементы, общественное сознание, поведение и деятельность в данной сфере.
Все эти явления, имея функциональную определенность, образуют структуру
правового регулирования государственного управления, находя юридическое
отражение и закрепление в правовых формах.
Контрольные вопросы
1. Охарактеризуйте сущностные основы правового регулирования
отношений государственного управления.
2.
Очертите
предметную
область
правового
регулирования
государственного управления.
3. Какие отрасли российского права доминируют в регулировании
отношений государственного управления? Выделите особенности их предмета
и метода.
4. Какие юридические средства, приемы и способы составляют в своей
69
совокупности метод правового регулирования государственного управления?
Литература
Алексеев С.С. Общая теория права. Т.1,2. - М., 1981.
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов ЮМ. Административное право. М., 1996.
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М.,
1997.
Бачило И.Л. Организация государственного управления: правовые
проблемы. -М., 1995.
Иеринг Р. Борьба за право / Пер. с нем. - М., 1991.
Козбаненко В.А. Правовое регулирование и правовое обеспечение
государственного управления: сущность и содержание: Учебно-методическое
пособие. -М., 2002.
Правовые и организационные аспекты государственного управления. М., 1998.
Сорокин В.Д. Метод правового регулирования: теоретические проблемы.
-М., 1976.
70
§ 2. Формы и структура правового регулирования государственного
управления
Организации и их формы
невозможны без правовых норм,
регулирующих их.
Б. Кистяковский
Механизм правового регулирования отношений государственного
управления - правовые формы - формы правового регулирования отношений
государственного управления - правовые акты: нормативные, ненормативные структура видов правового регулирования
Государство посредством органов государственной власти регулирует
определенные сферы общественных процессов и отношений, устанавливая
правила и порядок поведения и деятельности субъектов этих отношений. Для
этого оно использует весь находящийся в его распоряжении арсенал
возможностей юридического воздействия на социум. Такое воздействие, имея
правовой характер и выражение, осуществляется при помощи механизма
правового регулирования. Он приводится в действие в результате применения
взаимоувязанных и согласованно функционирующих элементов, условно
образующих в своей совокупности сам этот механизм. Тем самым механизм
правового регулирования отношений государственного управления с известной
долей условной схематизации может быть представлен следующим образом
(см. схему).
Механизм правового регулирования отношений государственного
управления - это единая система юридических элементов, при помощи которых
обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные
отношения в сфере осуществления властно-управленческих функций
государства, которые организуются в соответствии с задачами общества.
Структура данного механизма включает такие элементы, как нормы права и его
принципы, объективированные в законах, подзаконных нормативных и иных
правовых актах; правовые отношения; правовая ответственность; правовое
сознание; юридические факты; акты применения норм права, акты реализации
прав и обязанностей; государственно-правовые институты, оргструктуры,
организационно-правовые меры, средства, методы, формы и другие элементы
юридического опосредствования социально значимых явлений, процессов и
отношений. Субъекты права при этом так или иначе реагируют на требования и
дозволения государственной воли. Их положительная реакция образует
правомерное поведение, отвечающее установленному правопорядку.
Отклоняющееся от юридически властных предписаний поведение образует
правонарушения.
71
Схема
1.
Механизм
государственного управления
правового
регулирования
отношений
Пояснение к схеме. Государство (посредством органов государственной власти), используя механизм
правового регулирования (состоящий из: государственно-правовых институтов; структур (органов) власти;
организационно-правовых средств и мер; правовых форм и методов; норм права; правовой ответственности;
правового сознания; юридических фактов), воздействует на общественные отношения (складывающиеся как
вовне, так и внутри государственного аппарата), субъектами которых являются народ, граждане, их
организации и сами органы государственной власти, должностные лица, представители власти,
государственные служащие.
Механизм правового регулирования в принципе един для всех отраслей
права. В многообразной государственно-управленческой практике находят
применение все известные юридической науке виды и формы правового
регулирования общественных процессов и отношений. Это связано с
необходимостью широкого охвата правовым регулированием фактически всех
явлений, возникающих в данной сфере. Особенно это важно в связи с
необходимостью возможно более полной и единообразной правовой регуляции
осуществления властных полномочий государственными органами и их
должностными лицами. Но это же и усложняет структуру правового
72
регулирования отношений государственного управления. Важно подчеркнуть,
что элементы правового регулирования, их потенциал и процедура действия, их
восприятие массой людей должны соответствовать общественным запросам,
надежно обеспечивая упорядочение и гармоничное развитие социального
пространства. Здесь, однако не должно быть чрезмерной зарегулированности
конкретных государственно-управленческих действий, которые должны
совершаться с учетом компетенционной самостоятельности и инициативы
государственных органов и государственных служащих.
Используемые формы правового регулирования предопределяются
формой государства, которую характеризуют форма государственного
устройства, форма правления, политический и государственный режимы.
Правовое демократическое государство с экономической системой, свободной
от пут тоталитарного администрирования и общественного распределения,
использует исключительно правовые способы воздействия на сферы
общественных отношений. Правда, формы правового регулирования во всех
государствах обычно типичны (с учетом известных отличий в государствах,
принадлежащих к так называемым англосаксонской, континентальной либо
мусульманской правовым семьям). Главные различия заключаются в
нормативном содержании, которое облечено в правовые формы.
Правовые формы в теории права, в науке конституционного права форма государства, форма государственного устройства, форма правления; в
гражданском праве - форма собственности (в соответствии с Конституцией РФ
и Гражданским кодексом РФ признаются и гарантируются равноправные
формы собственности: государственная (федеральная и субъектов федерации),
муниципальная, частная, а также допускаются иные формы собственности);
таможенное оформление - процедура помещения товаров и транспортных
средств под определенный таможенный режим и завершения действия этого
режима в соответствии с Таможенным кодексом РФ; формы осуществления
государственной власти (например, принятие нормативных правовых актов);
формы контроля народа за деятельностью государства, его органов и
должностных лиц (например, посредством институтов референдумов, выборов
и отзывов должностных лиц как местного значения, так и
общегосударственного); и т.д. Работа государственной администрации
проходит
в
многообразных
правовых
формах:
правотворчество,
правоприменение, правоохранение, правосудие, правозащита, юрисдикция и
т.п. Правовые формы связаны с изданием правовых актов (законы и
подзаконные акты, управленческие (административные) акты), которые влекут
возникновение, изменение или прекращение тех или иных правоотношений
между их субъектами. К правовым формам относятся и формы правового
регулирования общественных отношений.
Формы правового регулирования отношений государственного
управления - правовые формы, используемые для определения юридического
состояния и регламентации институтов, процессов и отношений
государственного управления с целью придания им должной структурной
организованности и официально выраженной фиксации. Они должны
73
соответствовать
содержательной
сущности
и
функциональному
предназначению его элементов с точки зрения их целесообразного закрепления
и обеспечения эффективной реализуемости.
Важнейшими формами средств, входящих в механизм правового
регулирования государственного управления, являются правовые акты. Они
представляют собой правовые формы официальных документов, порождающих
определенные юридические последствия, создающих юридическое состояние и
направленных на регулирование определенных общественных отношений. Их
подразделяют на нормативные, т.е. содержащие нормы права, регулирующие
определенные сферы общественных отношений, и ненормативные
(индивидуальные), порождающие права и обязанности только у тех субъектов,
которым они адресованы. Отсюда они имеют двоякую природу правового
регулирования. Во-первых, составляют общие правила поведения людей, а, вовторых, - образуют индивидуальные акты, определяющие на основе правовой
нормы обязанности и права участников правоотношений. Акт применения норм
права включается в механизм как официально оформленное средство
реализации прав, обязанностей и мер юридической ответственности. Например,
в
административно-правовом
отношении
как
элементе
правового
регулирования государственного управления индивидуализируются положения
той или иной нормы административного права, определяются характер, права и
обязанности участников правоотношения.
Государственное управление отражает множественные проявления
возникающих в связи с этим общественных отношений, происходящих при
этом процессов и складывающихся взаимосвязей. Все эти государственноуправленческие отношения, явления, процессы и взаимосвязи должны быть
урегулированы в необходимых правовых формах при помощи юридических
норм. Для правового регулирования в нормативной форме большое значение
имеет то, какие виды правовых норм используются применительно к
определенным отношениям. Классификация норм, используемых в механизме
правового регулирования, в полной мере относится и к сфере государственного
управления. Выделяются следующие виды правовых норм:
- по предмету регулирования: материальные и процессуальные;
- по характеру предписания: обязывающие, управомочивающие,
запрещающие, поощряющие;
- по форме предписания или методу воздействия (регулирования):
категорические (императивные), рекомендательные, диспозитивные;
- по назначению: регулятивные, процессуальные, охранительные,
специализированные, оперативные, коллизионные;
- по действию в пространстве: общегосударственные - федеральные,
региональные - субъектов федерации, местные - локально-территориальные,
межрегиональные - в пределах нескольких территориальных образований,
международные — трансграничные, т.е. действующие в разных государствах
безотносительно их суверенитета;
- по времени действия: постоянные, временные;
- по субъектам регулирования: общие и специальные - регулируют
74
поведение граждан (физических лиц), деятельность госорганов, субъектов
различных видов деятельности (юридических лиц);
- по отраслям права: административно-правовые, уголовно-правовые,
гражданско-правовые и др.;
- по нормативному содержанию (текстуальному смыслу): абсолютно
определенные, относительно определенные, дефинитивные, декларативные,
ситуационные, альтернативные, факультативные, основные (генеральные),
детализирующие, вариативные, общие, особенные.
Нормативное регулирование (нормоустановление) есть определение
системы правил, порядка и процедур общественной жизнедеятельности в сфере
осуществления государственной власти и управления посредством обеспечения
реализации функций права уполномоченными субъектами властноуправленческих отношений и легитимированных доверием и признанием
общества (народа). Разработка и юридическое закрепление в актах
государственных органов норм (правил, установлений) поведения людей и
порядка ведения общественно значимых дел - суть нормативного
регулирования.
Для воздействия на множество общественных отношений в сфере
государственного управления используются нормы различных отраслей права.
В зависимости от отраслевой принадлежности юридических норм различают
конституционное, административное, трудовое, гражданское, уголовное и
любое иное регулирование. Вместе с тем правовое регулирование может быть
не только моноотраслевым, но и комплексным. Это происходит тогда, когда
для полноты регулирования определенных отношений прибегают к нормам
других отраслей права. Именно поэтому праворегулирование отношений
государственного управления имеет не только моноотраслевой, но и
комплексно-отраслевой характер. Комплексность (сложность) такого
праворегулирования заключается в том, что, во-первых, здесь имеется
объективная потребность в использовании множества правовых норм самых
разных отраслей права (как публичного, так и частного), а, во-вторых, оно
состоит из отдельных, весьма обособленных пединститутов.
Рассмотрение
нормативной
структуры
праворегулирования
государственного управления по первому основанию комплексности включает
в себя нормы многих отраслей права, регламентирующих государственноуправленческие отношения. Второе основание комплексности правового
регулирования - наличие в институтах правового регулирования нескольких
пединститутов.
Теория права обосновывает, что организация и осуществление
государственного управления определяются преимущественно нормами
публичного права. Публичное право представляет собой функциональноструктурную
подсистему
права,
выражающую
государственные,
межгосударственные и общественные отношения. Предмет публично-правового
регулирования включает широкий круг объектов воздействия и весьма
специфичен в этом. Здесь юридический приоритет принадлежит воле,
исходящей от государственных органов. Такое регулирование централизовано
75
и строится на началах субординации по принципу «власть - подчинение».
Соответственно выделяются следующие его отрасли: конституционное
(государственное), административное, муниципальное, уголовное, таможенное,
налоговое, банковское, международное регулирование и др. Их главные
отличия раскрываются по трем признакам: 1) объект регулирования, т.е. круг
общественных отношений; 2) методы правового регулирования; 3) система
источников права и структура нормативного массива.
В публично-правовой сфере участники правоотношений обладают
особым статусом, т.е. возможностью использовать властно-управленческие
полномочия, решать политические, государственные, социально значимые
задачи, способствуя решению многих других, более конкретных задач во всех
сферах общественной жизнедеятельности и с помощью разных отраслей
законодательства. Специфический статус государственных служащих
обусловлен его публично-правовой природой и определяется традиционными
различиями между публичным и частным правом. Если, к примеру, иметь в
виду систему госслужбы, то общая линия разграничения проводится в
отношении статуса должностных лиц. Так, одна часть правового регулирования
отраслями публичного права распространяется на госслужащих, которые, в
связи с осуществлением государственно-властных функций, выступают от
имени госоргана в отношениях с третьими лицами - организациями или
гражданами; другая часть правового регулирования касается отношений
госслужащего с госорганом по поводу собственно профессиональной
(трудовой) деятельности, а потому относится к частно-правовому
регулированию, т.е. регулированию отраслями частного права, среди которых
большое место занимают трудовое, гражданское и некоторые другие отрасли
законодательства. Административные (публично-правовые) и трудовые
(частно-правовые) отношения, возникающие у госслужащих в связи с
исполнением ими должностных обязанностей, являются самостоятельными
видами правовых отношений. И потому они регулируются различными
отраслями права.
Конституционное регулирование основывается на установленных
Конституцией РФ базовых принципах и положениях, относящихся к основам
конституционного строя (ст. 1-16), правам и свободам человека (ст. 17-64),
федеративному устройству, разграничению предметов ведения между
Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 65-79), институту президентства
(ст. 80-93) и другим высшим органам государственной власти — Правительству
РФ (ст. 110-112), Федеральному Собранию РФ (ст. 94-109), судебной власти (ст.
118—129), местному самоуправлению (ст. 134-137). Статья 32 закрепляет право
граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так
и через своих представителей. Такое участие может выражаться, например,
через право избирать и быть избранным в органы государственной власти и
местного самоуправления, право участвовать в референдуме, право на равный
доступ к государственной службе и право на участие в отправлении
правосудия.
Международно-правовое регулирование предусмотрено положениями
76
Конституции РФ о приоритете норм международного права над правом
национальным, т.е. над нормами российского права. В ней определяется, что
общепризнанные нормы международного права и международные договоры
Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы; а если
международным договором России установлены иные правила, чем
предусмотренные законом, то применяются правила международного договора
(ч. 4 ст. 15). Это чрезвычайно значимая конституционная новелла оказывает
существенное влияние на характер функционирования российской правовой
системы. Ее значение выходит за рамки технико-юридической проблемы
имплементации норм международного права во внутреннем праве, поскольку
отныне принятые Россией международные обязательства становятся
международной частью внутригосударственного правового регулирования. Так,
после официального признания и ратификации международные договоры в
установленном порядке приобретают юридическую силу на всей территории
России. На практике данный принцип дает возможность прямого действия и
применения норм международного права различными органами государства,
включая суды.
Согласно ст. 46 Конституции РФ каждый гражданин вправе обращаться в
межгосударственные органы по защите прав и свобод, если исчерпаны все
имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Поэтому
многие положения международно-правовых документов являются источником
регулирования общественных отношений государственного управления.
Например, Резолюция 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979
г. «Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка»;
Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966
г., определяющий, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни
было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность
участия в государственном управлении, на подлинно демократических выборах
голосовать и баллотироваться в органы власти, (п. «а», «в» ст. 25); положение о
допуске в своей стране и на общих условиях равенства к государственной
службе устанавливает в п. 2 ст. 21 Всеобщая декларация прав человека от 10
декабря 1948 г.; ст. 3 Конвенции о политических правах женщин от 31 марта
1953 г. гласит о равных правах мужчин и женщин занимать должности в
общественной и государственной службе и выполнять все общественногосударственные функции, установленные национальным законом.
Договорное
регулирование
имеет
своей
правовой
основой
многосторонние и двусторонние соглашения (договоры), заключаемые между
Российской Федерацией и иностранными государствами (международнодоговорное регулирование) либо между Российской Федерацией и ее
субъектами,
как
и
между
самими
субъектами
федерации
(внутригосударственное договорное регулирование).
Среди правовых отраслей, входящих в систему публичного права,
профилирующей отраслью регулятивного типа является административное
право, использующее специфический метод централизованного, властного
регулирования. Такой административный режим характерен для работы
77
государственных и муниципальных служащих, которые выступают
представителями
публичной
организации:
государства,
органов
государственной власти и местного самоуправления. Административное
регулирование распространяет свое действие преимущественно на такие
общественные отношения, в которых исключается равенство их субъектов.
В
публичном
праве,
затрагивающем
сферу
общественных,
государственных интересов, не менее важную роль играют уголовное,
уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное право, организация
судебной системы, государственного и муниципального аппарата управления,
налоговых органов, таможни, контрольно-надзорных органов, репрессивного
аппарата и т.д., выполняющих преимущественно правоохранительные
функции.
Правоохранительное регулирование - регулирование управленческих
процессов по линии контрольно-надзорных, инспекционно-ревизионных и
иных органов специальной компетенции в сфере осуществления
правоохранительных функций государства в целях защиты и обеспечения
гарантий прав, свобод и законных интересов человека и гражданина,
общественной и государственной безопасности и т.п. В порядке
правоохранительного
регулирования
большое
значение
отводится
охранительным нормам, регламентирующим отношения, связанные с
юридической ответственностью и применением мер государственного
принуждения.
Уголовное регулирование заключается в установлении мер юридической
ответственности и государственного принуждения, санкционированных
нормами Уголовного кодекса РФ, который введен в действие с 1 января 1997 г.
В нем, в частности, содержатся разделы: IX, посвященный преступлениям
против общественной безопасности и общественного порядка; X - против
государственной власти; XI - против военной службы; XII -против мира и
безопасности человечества. Обратим особое внимание на раздел X, само
название глав которого говорит о содержании уголовно наказуемых деяний: гл.
29 - преступления против основ конституционного строя и безопасности
государства, под которыми понимаются, в том числе, государственная измена
(ст. 275), шпионаж (ст. 276), насильственный захват власти или насильственное
удержание власти (ст. 278), разглашение государственной тайны (ст. 283); гл.
30 - преступления против государственной власти, интересов государственной
службы и службы в органах местного самоуправления, имеются в виду
злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285), отказ в
предоставлении информации Федеральному Собранию или Счетной палате РФ
(ст. 287), получение и дача взятки (ст. 290 и 291), служебный подлог (ст. 292);
гл. 31 - преступления против правосудия; гл. 32 - преступления против порядка
управления. Именно в УК РФ даются понятия должностного лица (примеч. к ст.
285) и представителя власти (примеч. к ст. 318).
Финансовое регулирование во многом связано с бюджетным правом и
процессом, системой налогообложения, банковским законодательством,
которые получают в нынешних условиях все большее развитие. Поэтому оно
78
ведется
в
рамках
публично-правового
регулирования
отношений
государственного управления в финансовой сфере. Финансовая деятельность
государства, являясь управленческой и будучи регламентированной нормами
финансового права, относится к отраслям права, обеспечивающим реальное
осуществление публичной государственной власти. Субъектом финансовой
деятельности государства выступают компетентные органы и уполномоченные
должностные лица Российской Федерации и всех ее субъектов.
В первую очередь в числе отраслей частного права, затрагивающих в той
или иной мере сферу правового регулирования государственного управления,
можно обозначить трудовое право.
Трудовое регулирование (правовое регулирование посредством норм
трудового законодательства) согласно Конституции РФ находится в
совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ст. 72). Это
означает, что на федеральном уровне вырабатываются принципы и общие
основы правового регулирования общественных отношений в данной сфере,
закрепляются наиболее важные положения; а на уровне субъектов федерации
могут издаваться их собственные нормативные акты, учитывающие
региональные особенности. Многие из этих основ оказывают влияние на
деятельность государственных органов, которые выступают, например,
работодателями по отношению к наемным работникам (в том числе и
государственным служащим).
Итак,
деятельность
субъектов
государственного
управления
опосредствуется нормами не одной отрасли права, а правовыми
установлениями многих других правовых отраслей и институтов, в которых
содержатся нормы материального и процессуального права. Она также
характеризуется применением не только регулятивных, но и диспозитивных
методов.
Ввиду
направленности
регулятивного
воздействия
на
внутриорганизационные либо внешние отношения можно выделить
соответственно внутриорганизационное и внешнее правовое регулирование.
Материальное регулирование обеспечивается материальными нормами,
которые устанавливают статутные и институциональные элементы,
определяющие принципиальные положения в сфере ведения государственных
дел. К этому виду правового регулирования относятся нормы,
устанавливающие государственно-правовые институты, структуры, понятия
государственного управления, принципы его осуществления и правовой статус
его субъектов, их права, обязанности, правоограничения, компетенцию, а также
касающиеся
вопросов
государственной
дисциплины,
юридической
ответственности, контроля и надзора в системе государственного управления и
т.д.
Процессуальное регулирование использует правовые нормы, с помощью
которых регламентируются отношения по реальному исполнению положений,
содержащихся в материальных правовых нормах. К ним относятся
специфические процессуальные положения и процедуры, например,
дисциплинарное,
административное
производство,
конституционный,
законодательный,
парламентский,
административный,
избирательный
79
процессы, процедуры прохождения государственной службы и т.д.
Государственное управление характеризуется определенными внешними
проявлениями и значимыми в правовом смысле действиями. В силу этого в
государственно-управленческой практике используются разнообразные виды,
формы и методы правового регулирования властного воздействия на
общественные процессы и отношения. Таким образом, в структурном плане
правовое регулирование, в зависимости от особенностей его направленности и
предметной специфики, формируется разнообразием собственных видов.
Поэтому структура правового регулирования отношений государственного
управления предстает как разнообразие его видов, которые находят здесь свое
применение.
Структура видов правового регулирования
I. Нормативное (нормоустановление)
II. А) Законодательное (законодательство)
Б) Подзаконное
-президентское (указное)
-правительственное
- парламентское
- судебное
- ведомственное
III. А) Публично-правовое
Б) Частно-правовое
IV. А) Отраслевое
- конституционное
Б) Комплексное
- административное
- трудовое
- налоговое
- финансовое
- таможенное
- уголовное
- и др.
V. Международное
VI. А) Федеральное
Б) Региональное (субъектно-федеральное)
VII. Договорное
VIII. А) Внешнее
Б) Внутриорганизационное
IX. А) Материальное
Б) Процессуальное
В) Правоохранительное
X. А) Централизованное (императивное)
Б) Децентрализованное (диспозитивное)
В) Субсидиарное (вспомогательное)
Каждый вид государственной деятельности находит свое юридически
значимое выражение в определенных правовых формах. Они же, в свою
очередь, сообразны видам правового регулирования.
80
Федеративный характер современной российской государственности
положил в основание правового регулирования принцип трехуровнего
законодательства: 1) общегосударственное (федеральное законодательство);
2) региональное (законодательство субъектов федерации); 3) местного
самоуправления (муниципальное законодательство). Правда, третий уровень
законодательного регулирования, близкий по содержанию властноуправленческой деятельности и примыкающий к первым двум, муниципальный, строго говоря, по Конституции РФ выведен за пределы
государственной власти. И надо признать, что это отвечает возобладавшему в
мировом
сообществе
пониманию
организации
публичной
власти
демократического государства. Но актуальность проблем данного периода
становления в России местного самоуправления как института гражданского
общества и соответствующих прав граждан заключается в том, что
властеотношения между уровнями государственного и муниципального
управления остаются во многом непроясненными и неурегулированными.
Вместе с тем, поскольку муниципальные образования не входят в федеративное
устройство, целесообразнее иметь в виду нормативное регулирование на трех
уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. Федеральное, или
региональное (субъектно-федеральное), правовое регулирование ведется в
форме правовых актов, принимаемых органами государственной власти того
или другого уровня, а муниципальное - актов органов местного
самоуправления.
Принцип
разделения
властей
предполагает
самостоятельное
функционирование органов каждой ветви единой государственной власти и
различие в формах принимаемых ими правовых актов. Так, законодательное
регулирование, которое ведут органы законодательной власти, приобретает
форму законов и постановлений, обязательных для исполнения как на всей
территории Российской Федерации (федеральные законы, а также, например,
постановления Государственной Думы об амнистии - парламентское
регулирование), так и на территориях отдельных ее субъектов (законы
конкретных субъектов федерации). Правосудие, осуществляемое судебными
органами, выражается в форме принятия приговоров, решений, постановлений,
определений - судебное регулирование. В форме издания указов и
распоряжений Президента РФ осуществляется президентское регулирование.
Правительственное регулирование оформляется в правовых актах, которые
могут издавать Правительство РФ и правительства субъектов федерации. В
порядке осуществления исполнительной и распорядительной деятельности
органами исполнительной власти, которая может выражаться в совершении
ими различных действий, характеризующих как внешние, так и внутренние
управленческие отношения, ведется ведомственное регулирование. В этом
проявляются осуществляемые ими управленческие функции, реализация
властных полномочий в пределах собственной компетенции.
Кроме того, правовое регулирование всегда осуществляется в
процессуальной форме, которая является его атрибутивным признаком.
Процессуальная форма - это юридическая конструкция, регламентированная
81
процессуальными нормами, которые закрепляют порядок и процедуры
целесообразного использования способов реализации властных полномочий. Ее
развитость - необходимое условие и показатель состояния демократии и
законности в стране, в отдельных сферах государственной жизни. В этой связи
можно рассматривать юридический процесс как форму урегулирования
управленческой
деятельности
уполномоченных
субъектов
власти,
направленной на решение конкретных юридических дел. Соответственно
выделяются
законодательный
процесс,
а
также
избирательный,
конституционный, административный, уголовный, арбитражный, гражданский
и другие виды правоприменительных юридических процессов.
Таким образом, виды и формы правового регулирования, связанные с
реализацией
правоустановительных,
правоприменительных
и
правоохранительных функций государственной власти вызывают наиболее
существенные юридические последствия. Их регламентация имеет важнейшее
значение с позиций обеспечения законности в сфере государственного
управления.
Контрольные вопросы
1. Объясните смысл действия механизма правового регулирования
отношений государственного управления и охарактеризуйте его структурные
элементы.
2. Выделите правовые формы, в которых ведется работа государственной
администрации.
3. Что представляют собой формы правового регулирования и чем
предопределен их выбор применительно к государственному управлению?
4. Как выстраивается структура видов правового регулирования в
зависимости от особенностей его направленности и предметной специфики
государственного управления?
5. Дайте характеристику правовых актов как важнейших форм правового
регулирования по юридической силе и области применения.
Нормативные акты
Указ Президента РФ № 763 «О порядке опубликования и вступления в
силу актов Президента РФ, Правительства РФ и иных нормативных правовых
актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 22. Ст. 2663.
Литература
Алексеев С.С. Теория права. - М., 1994.
Атаманчук Г.В. Государственное управление как субъект управления
общественными процессами. - М., 1995.
Овсянко Д.М. Административное право. — М., 1996.
Права человека. Основные международные документы: Сб. документов. М., 1989.
Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998;
Он же. Публичное право. - М., 1995.
82
§ 3. Законность и дисциплина в государственном управлении
Закон обнаруживает свое
благотворное действие лишь тем,
кто ему повинуется.
Демокрит
Законность - целесообразность - законность в государственном
управлении - принцип законности - метод законности - режим законности —
показатели состояния законности - правопорядок - легитимность: социальная,
нормативная - дисциплина: общеобязательная, специальная - государственная
дисциплина - дисциплина в государственном управлении - способы
обеспечения законности и дисциплины: контроль, надзор, принуждение,
обжалование, поощрение, ответственность
Проблема обеспечения законности в государственном управлении имеет
принципиально важное значение для его практического осуществления. Еще
древнеримские юристы убедились в том, что «тот поступает мудро, кто
послушен велениям закона». Многие юридические изречения античности об
авторитете, силе и торжестве закона весьма выразительны: «Закон суров, но
таков закон», «Пусть обрушится небо, а закон торжествует» и т.п.
Понятийно содержание законности многозначно. Законность в обществе
и государстве в самом распространенном толковании подразумевает
повсеместное и неукоснительное соблюдение всеми субъектами общественной
и государственной жизни требований закона. Однако во избежание
одностороннего взгляда на законность ее нельзя понимать упрощенно, лишь
только как соблюдение закона. Следует иметь в виду то весьма существенное
обстоятельство, что юридические законы, которые служат регуляторами
общественных отношений, помимо критериев качества юридико-технического
свойства (быть непротиворечивыми, однозначно толкуемыми и т.п.), должны
соответствовать объективно существующим социальным связям, отражать
справедливые и гуманные ценности, выражать общественно полезные
устремления и потребности, быть направленными на стимулирование
созидательной деятельности людей в достижении их целей, обеспечивать
равные условия для реализации интересов всеми субъектами права, закреплять
приемлемые для общества нормы (правила). Данные в законах государства
правовые нормы должны гармонировать с морально-этическими нормами
общественной нравственности, сообразовываться с уровнем организационной
зрелости общества, его культурой, быть экономически обоснованными. И
только при наличии достаточного количества юридических норм высокого
качества законность предстает как один из важнейших элементов демократии и
необходимое условие правового государства. Именно здесь возникает
чрезвычайно важное осознание необходимости того, что закон должен быть
правовым, справедливым. Правда, как гласит древнелатинское изречение:
83
«Едва ли может быть создан закон, удобный для каждого, но если он хорош для
большинства, он полезен».
В тесном единстве с законностью находится целесообразность, т.е.
соответствие действий прежде всего органов исполнительной власти, а также
других участников управленческой деятельности тем целям, которые стоят
перед ними в общем и перед управлением - в частности. Это особенно важно с
точки зрения того, что с переходом от преобладания административных
директивно-командных
методов
государственного
управления
к
административным координационно-регулирующим значительно расширилась
компетенционная самостоятельность органов государственной власти. Им
даются возможность и право в пределах своей компетенции самостоятельно
выбирать наиболее целесообразные пути и конкретные меры по решению
поставленных перед ними задач. Законодательное регулирование не всегда в
полной мере определяет конкретные действия и условия, при которых
необходимо принимать однозначно понимаемые управленческие решения. В
связи с этим все больше появляется дозволительных правовых норм, а
целесообразность в деятельности субъектов властно-управленческих
отношений получает свое дальнейшее развитие. Однако целесообразность
возможна и допустима только тогда, когда она не противоречит законности и
приносит пользу гражданам, обществу, государству.
Под законностью в государственном управлении обычно
подразумевают принцип, режим и метод деятельности государственных
органов и должностных лиц. При этом исполнение закона в порядке
государственного управления, основанного на принципе, методе и режиме
законности, ведется исключительно в допустимых законом формах и
признанными законом способами, приемами и средствами.
Во многих статутарных документах законность рассматривается как
принцип, на котором должна основываться практическая деятельность
государственных органов и должностных лиц. Принцип законности
предполагает верховенство закона над иными нормативными правовыми
актами, должностными инструкциями и прочими документами. Согласно ему
должна быть сформирована такая правовая система, в которой законы
государства во главе с основным законом - конституцией обладают высшей
юридической силой, а все остальные правовые акты и действия, реализуемые во
исполнение содержащихся в них норм, должны им соответствовать. В
нынешних условиях в Российской Федерации назрела потребность в разработке
комплексного законодательного акта, который, во-первых, детально установил
бы иерархию действующих правовых актов в их соподчиненности по
юридической силе и значению, а во-вторых, определил бы порядок их
принятия, вступления в юридическую силу, действия, применения и утраты
юридической силы. Введение в действие такого закона важно прежде всего для
законотворческой и правоприменительной практики. По своей направленности
он должен способствовать в том числе и упорядочению законотворческого
процесса субъектов Российской Федерации, которые нередко еще недопустимо
пренебрегают Конституцией РФ и федеральными законами при разработке и
84
принятии собственных правовых актов. При характеристике принципа
законности следует учитывать соотношение норм международного права и
российского законодательства. Особенно это важно, например, при
рассмотрении вопросов, касающихся прав и свобод человека. Здесь нужно
иметь в виду, что Конституция РФ установила общую норму (ч. 4 ст. 15),
согласно которой правила международных договоров Российской Федерации
имеют приоритет над правилами ее внутреннего законодательства.
В качестве метода законность сводится к совокупности правовых мер, с
помощью которых юридически значимые управленческие действия
совершаются в строгих рамках закона. Метод законности охватывает
различную управленческую деятельность, обеспечивая единообразное
понимание и применение правовых норм как управляющими, так и
управляемыми государством субъектами.
Рассмотрение законности как режима ведет к отождествлению ее с таким
принятым в государстве порядком, при котором все правовые акты и
организационные действия осуществляются государственным аппаратом,
исходя из духа и буквы закона, в рамках сущности права. Наличие прочного
режима законности в государственном управлении есть, по сути, наглядное
проявление демократии, поскольку власть народа реализуется в установлении и
надлежащем исполнении законов. Поэтому режим законности включает
наличие развитой системы законов и иных правовых актов, а также
надлежащую и активную реализацию содержащихся в данных актах правовых
норм в соответствии с целями правового регулирования, интересами личности,
общества и государства. В условиях режима законности возникает динамичное
состояние соответствия общественных отношений нормам права.
Динамика состояния законности в государстве характеризуется
многими показателями. Среди них большое значение придается тому, каков
уровень эффективности в осуществлении государственными органами
властных полномочий по реализации законодательной, исполнительной и
судебной деятельности. Во многом это зависит от их слаженности в
осуществлении выполняемых функций, согласованности в реализации
общегосударственной политики, единства действий в решении насущных
общественных проблем. Юридическая правомерность деятельности органов
государственной власти - основа положительной динамики состояния
законности в сфере государственного управления.
Наиболее заметное влияние на уровень законности оказывает
деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной
власти. Ведь они являются наиболее многочисленной и разветвленной
подсистемой государственного аппарата и именно с ними и их представителями
люди чаще всего вступают в самые разнообразные отношения. Насколько
эффективна исполнительная власть в неукоснительном соблюдении
законодательства в его практическом воплощении в повседневной жизни,
настолько показателен уровень законности в этой сфере государственновластной деятельности. Поэтому борьба с управленческим произволом
государственной администрации не менее важна, чем борьба с преступностью.
85
Государственная служба должна ориентироваться на закон, а каждый
отдельный государственный служащий должен служить закону, а не
вышестоящему должностному лицу '(министру, губернатору, мэру),
целесообразности (политической, ведомственной, региональной), чьим-либо
интересам - частным ли, социально-групповым (лоббизм) или корпоративным
(ведомственность). Служение закону - не просто общее требование, которое
лежит в основе государственно-служебной деятельности, а имеющее вполне
конкретную направленность в обеспечении действительного верховенства
закона, недопустимости его подмены какими бы то ни было
«государственными соображениями особой важности».
Служение закону неразрывно связано с соблюдением дисциплины. В
данном случае речь идет прежде всего о дисциплине государственных
служащих, а также о дисциплине и других лиц, которые входят в сферу
реализации служебных полномочий. В сфере государственной службы
действуют императивы государственной дисциплины, а в сфере других видов
службы — дисциплина в различных ее видах (трудовая, технологическая,
производственная и т.д.). Продолжением и завершением требований законности
и дисциплины является ответственность служащих за исполнение или
ненадлежащее исполнение служебных полномочий и должностных
обязанностей.
Стоит обратить внимание и на проблему толкования и применения
законов. Пробелы здесь ведут к тому, что каждый начальник понимает и
применяет их по-своему. И тогда" состояние законности вызывает тревогу.
Подобная негативная практика приводит к самым пагубным последствиям как
для отдельных граждан, так и для общества в целом. Отрицательное отношение
общества к действиям властей также не способствует нормальному состоянию
законности, влечет отклонения в сложившемся правопорядке и нарушения
дисциплины. Здесь нужно учитывать, что проявление негативного восприятия в
общественном
сознании
действий,
которые
предпринимают
правоохранительные органы, связано, главным образом, с недостаточной
информированностью о реально достигнутых ими успехах; критическим
отношением к принуждению; пассивным отношением к правонарушителям до
тех пор, пока это не коснется кого-либо лично; негативными фактами
поведения представителей власти, сотрудников властных органов; отсутствием
четкого нормативного регулирования их функций и технологий реализации.
Кроме того, также важен с точки зрения отслеживания состояния
законности уровень правонарушений (преступности) в стране, методикам
определения которых посвящены специальные труды российских правоведов.
Например, по тому, в каких сферах общественной деятельности совершается
больше всего преступлений, насколько они типичны, в каких регионах, какими
социальными группами и т.д., можно составить общее представление о
состоянии законности в тех или иных сферах, регионах и даже вывести
социологический портрет среднестатистического правонарушителя.
Практический смысл законности заключается в. том, чтобы закон реально
действовал в жизни общества, оказывая свое регулятивное воздействие на
86
соответствующие сферы общественных отношений. Для поддержания
законности на должном уровне необходимо, чтобы в обществе устанавливались
благоприятные для его развития правовые нормы, которые бы обеспечивались
системой юридических средств и гарантий с соответствующими им
госструктурами и соблюдались всеми субъектами общественной и
государственной жизни (гражданами и их организациями, государственными
органами, их должностными лицами и др.). Когда выраженные в правовых
нормах (правилах поведения) позитивные связывания исполняются, дозволения
используются, а запреты соблюдаются, тогда закон реально выполняет свою
роль в жизни государства, общества и конкретного человека. Именно здесь в
определяющей степени проявляется уровень зрелости правосознания и
правовой культуры граждан.
Законность взаимосвязана, но не отождествляется с такими правовыми
явлениями, как правопорядок, легитимность и государственная дисциплина.
Правопорядок - одна из основных составных частей общественного
порядка, складывающегося в результате осуществления различных видов
социальных норм, регулирующих разнообразные сферы общественной жизни,
различающихся между собой характером и несовпадающим способом
воздействия на поведение людей (обычаи, нормы морали, внутренние правила
организаций и др.). Правовой порядок в обществе и государстве
регламентируется правовыми нормами, принятыми в установленном в данном
государстве порядке. Как определенное состояние регулируемых правом
общественных отношений правопорядок характеризуется реальным уровнем
соблюдения законности, обеспечения и реализации субъективных прав,
юридических обязанностей всеми гражданами, органами и организациями.
Важно различать некоторые важные аспекты понятия «легитимность» (от
лат. legitimus - согласный с законами, законный, правомерный). Этим
юридическим термином характеризуется социальный порядок, обладающий
престижем, в силу которого он диктует обязательные для всех людей
требования и устанавливает образцы их поведения. Здесь, правда, следует
отличать социальную легитимность (легитимность социального порядка),
связанную с его фактической значимостью для людей и проявляющуюся в их
поведении, от нормативной легитимности (легитимности правового порядка).
Последняя характеризуется формальным соответствием социального порядка
законам страны и именно в этом смысле служит показателем легитимности,
законности государственного строя, государственной власти, органов
государственной власти, должностных лиц, их действий и т.д.
При легитимном и демократическом правопорядке материальные и
процессуальные составные законодательства должны в равной мере
соответствовать правам и свободам личности, императивам свободного
существования и развития членов гражданского сообщества, гуманизму
общественных отношений, социальной справедливости. Если законность - это
показатель соответствия поступков или действий требованиям юридических
норм, то легитимность есть основа соответствия самого закона сущности права,
залог того, насколько закон отражает и воспроизводит объективное начало
87
общественной жизнедеятельности и тем самым признается обществом, а
государственная власть получает его доверие и становится легитимной.
Проблема легитимности воспроизводства государственной власти от интересов
и воли народа, различных государственных структур и должностных лиц, а
значит и реализуемых ими функций государственного управления имеет
серьезное политико-правовое значение. Ее обострение ведет к отчуждению
власти, недоверию к политическим лидерам страны, инертности и отрыву
госаппарата от реальных нужд населения, расцвету бюрократизма, стремлению
к подавлению оппозиционной критики и прочим извращениям в состоянии
законности. В этом смысле легитимность была использована в 1993 г.
Конституционным Судом РФ для обоснования непредусмотренного
Конституцией страны досрочного прекращения Президентом РФ полномочий
высших представительных органов - Съезда народных депутатов Российской
Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.
Дисциплина (от лат. disciplina - воспитание, обучение) - определенный
порядок поведения людей, соответствующий сложившимся в обществе нормам
права и морали, а также требованиям той или иной организации. В обществе
всегда существуют общеобязательная дисциплина и специальная дисциплина,
соблюдение которых обеспечивается внешними санкциями и принудительными
мерами.
Общеобязательная (общественная) дисциплина необходима для
нормального существования общества и государства, а также для
функционирования социальных организаций и институтов. Специальная
дисциплина обязательна только для членов определенной организации
(трудовая, партийная, учебная). Трудовая дисциплина — система
организационно-производственных отношений, закрепленная правовыми либо
иными социальными нормами, регулирующими совместную трудовую
деятельность, ее распорядок, обязанности и т.п. Партийная дисциплина —
непременное условие организованности и функционирования политических
партий,
структурно
организованных
общественных
объединений,
выражающееся в необходимости для их членов соблюдать уставные положения
этих организаций, руководствоваться директивами вышестоящих органов,
общепартийными решениями. Учебная дисциплина — требования выполнения
обучающих программ, планов и графиков учебного процесса, соблюдения
методических правил, образовательных стандартов, принятых для
определенной категории обучающихся (например, для студентов вузов по
специальности «государственное и муниципальное управление»).
По ряду признаков различают и иные виды дисциплины: внутреннюю,
или самодисциплину, дисциплину из соображений выгоды и дисциплину по
принуждению. Внутренняя дисциплина предполагает осознанное соблюдение
членами общества норм, регулирующих поведение людей. Такая дисциплина
поддерживается
высоким
самосознанием,
основанном
на
чувстве
ответственности, понимании необходимости следовать установленным
правилам либо взятым на себя обязательствам. Дисциплина из соображений
выгоды и дисциплина по принуждению представляют собой противоположность
88
самодисциплине, так как поддерживаются внешними санкциями, как
отрицательными, так и положительными. Субъекты отношений подобных
видов дисциплины придерживаются предписываемых требований в расчете на
какое-либо поощрение или стремясь избежать мер воздействия (наказания).
Следует иметь в виду, что если социально обусловленные нормы
поведения людей расходятся с их личными интересами, недостаточно отвечают
их постоянно меняющимся потребностям, велика вероятность возникновения
конфликтных ситуаций. В зависимости от степени разрыва между интересами
личности и диктуемыми предписаниями дисциплины, вследствие отклонений в
поведении людей и по мере нарастания социальной напряженности возможна
даже опасность социальной нестабильности. Разрешение такого конфликта
может
привести
к
слому
механизма
социального
контроля,
неработоспособности его регуляторов. И это, в свою очередь, чревато
отверганием существующих норм и институтов. Но следует учитывать и другое
обстоятельство, при котором общественно вредной может оказаться чрезмерно
жесткая дисциплина. При такой ситуации члены общества лишаются всякой
активности, для общественных отношений характерно отсутствие творческого
начала, самостоятельности, а общественная система в целом теряет
необходимую гибкость применения регулятивных механизмов.
В различных общественных системах дисциплина всегда определяется
господствующими здесь отношениями и служит для их поддержания. При этом
ни один из видов дисциплины не встречается изолированно, вне связи одного с
другим. В общественном регулировании поведения людей присутствуют все
виды дисциплины, удельный вес которых зависит от их мотивации. Так, в
обществах, основанных на традициях, в периоды их устойчивого
существования исторически преобладало морально-религиозное регулирование
поведения людей. Требования жесткой дисциплины отмечаются, ,-, как
правило, в закрытых (тоталитарных) общественных системах. В обществах, где
господствует индивидуалистская мораль, а в качестве регулятивного механизма
выступают материальные интересы, роль которых здесь оказывается
преобладающей - дисциплина из соображений выгоды. Вместе с тем этим
отношениям присуща нормативная дисциплина, выражаемая в форме деловой
этики, профессионального долга и т.п. Важным средством укрепления
дисциплины становятся социальный контроль, материальное и моральное
стимулирование. Во всех перечисленных случаях указанные виды дисциплины
могут дополняться и другими, например, дисциплина из личной зависимости,
чувства долга и т.п.
Нормы дисциплины, т.е. правил поведения людей, взаимоотношений
между ними, как в обществе, так и в организации (коллективе)
устанавливаются с помощью законодательства, общественных соглашений,
межличностных договоров и иных общедоступных способов.
Государственная дисциплина - соблюдение всеми организациями и
гражданами установленного государством порядка в сфере реализации
функций государственного управления, а также деятельности государственных
органов, предприятий, организаций, учреждений. Она основывается на
89
объективном выражении требований законности, договорных обязательств,
несовместима с ведомственным или местническим подходом к решению
общегосударственных задач. Исходя из целей служения интересам человека и
общества,
государство
посредством
установления
государственной
дисциплины стремится к достижению общественной стабильности, созданию
необходимых условий для нормального развития и жизнедеятельности во всех
сферах: социальной, правовой, экономической, культурной. В демократических
государствах такая дисциплина строится на Демократических принципах
организации управления, при которых учитывается соблюдение баланса
интересов личности и государства, неразрывно увязывается с укреплением
дисциплины труда, с требованиями норм морали и нравственности.
Государственная дисциплина может быть плановая, финансовая,
договорная, технологическая, служебная и т.д. Например, плановый ее элемент
заключается в необходимости планирования государственными органами своей
деятельности, реализации запланированных программ в какой-либо сфере
своей компетенции. В области хозяйственных, коммерческих отношений
главным элементом государственной дисциплины является соблюдение
договорной дисциплины. Она выражается в точном и безусловном выполнении
юридическими и физическими лицами принятых обязательств по заключенным
ими договорам. Ослабление договорной дисциплины ведет к упадку хозяйства
страны. Требования финансовой дисциплины обязательны не только для
исполнения государственного бюджета, но также распространяются на все
субъекты финансово-экономической деятельности и обязательны для них
независимо от форм собственности. Соблюдение государственной дисциплины
при этом означает исполнение законодательства, устанавливающего систему
нормативов, в соответствии с которыми могут планироваться и расходоваться
денежные средства как государственных учреждений, так и частных
предприятий и индивидуальных предпринимателей. Существующая в
государственных органах и учреждениях служебная дисциплина направлена на
обеспечение четкой и слаженной работы служащих государственного аппарата,
требуя от каждого из них понимания своих служебных функций и должностных
обязанностей, ответственности в соответствии с занимаемой должностью.
Воинская дисциплина -обязанность всех военнослужащих беспрекословно и
точно исполнять служебные предписания, порядки и правила, установленные
военным законодательством, воинскими уставами и в соответствии с ними
подчиняться воинской субординации и приказам командования.
Дисциплина участников управленческого процесса, регулируемого
государством, предполагает неуклонное исполнение законных требований и
обязательств не только работниками государственного аппарата, но также и
всеми гражданами страны, занятыми в различных сферах жизнедеятельности.
Формируясь и совершенствуясь под воздействием правовых норм,
закрепленных в законах, подзаконных актах, иных распорядительных
документах (приказах, инструкциях), государственная дисциплина является
важным фактором управления отношениями между людьми и их
организациями.
90
Дисциплина в государственном управлении - определенный порядок
поведения субъектов государственно-управленческих процессов в их
отношениях, возникающих при взаимодействии с государственными органами,
соблюдение
которого
обеспечивается
внешними
санкциями
и
принудительными
мерами.
Она
необходима
для
нормального
функционирования структур государственного аппарата, обеспечивающего
государственное
управление
различными
сферами
общественной
жизнедеятельности. При этом она выполняет важную роль в обеспечении
должной организованности и сопряженности действий всех участников
управленческого процесса.
В государственном управлении дисциплина неразрывно связана с
принципом законности, закрепленным Конституцией РФ (ч. 2 ст. 15), в
соответствии с которым органы государственной власти, органы местного
самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны
соблюдать Конституцию РФ, законы и иные правовые акты, содержащие
общеобязательные нормы. Дисциплина, основанная на принципе законности,
является объективным условием эффективности государственного управления.
Последовательное соблюдение требований обеспечения законности и
поддержания дисциплины на должном уровне предполагает наличие развитой
системы юридических способов и средств, гарантированных государством.
Такие способы и средства обеспечения законности и дисциплины в своей
совокупности состоят из различных правовых и организационных видов и
методов деятельности государственных органов, применяемых ими
практических приемов, операций, форм, процедур, выбор которых в
конкретных ситуациях обусловлен многими предпосылками. Среди них следует
различать общие условия (предпосылки) и специальные юридические,
организационно-правовые способы и средства.
К общим условиям относятся политические (идеологические),
экономические, организационные предпосылки формирования законности,
правопорядка и дисциплины. Так, их политические предпосылки производны
от режима демократии, развитости ее институтов: гласности, общественного
мнения, зрелости общественного сознания (в частности, правосознания,
политической и правовой культуры), авторитета государственной власти,
имиджа государственной службы и т.д. Велико значение экономических
факторов, с которыми связаны достигнутый страной уровень благосостояния,
наличие материальных ресурсов и т.д. К организационным предпосылкам
следует отнести эффективность организационных структур аппарата
управления, квалификацию служащих и т.д.
Специальные юридические средства и способы - контроль, надзор,
принуждение, обжалование, поощрение, ответственность.
В системах социального управления контроль - важнейший вид
обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о
фактическом положении дел при выполнении принятых решений, вследствие
чего они могут принимать меры с целью корректировки процесса исполнения
(на разных его стадиях) либо наказания исполнителей. Контроль в системе
91
государственного управления может быть внешний и внутренний. Так,
контроль за аппаратом исполнительной власти осуществляется извне:
Президентом РФ, законодательными органами, судами, прокуратурой,
общественными организациями. Контроль внутри самого госаппарата
проводится в разных организационно-правовых формах. Среди них нужно
различать: 1) контроль субъектов линейной власти (такие контрольные
полномочия реализуются по властной вертикали «сверху - вниз» органами
общей компетенции в отношении подведомственных им органов) и
внутриведомственный контроль; 2) контроль субъектов функциональной власти
(например, финансовый контроль) и другие виды над- и межведомственного
контроля. По времени осуществления различаются контроль предварительный
(например, при лицензировании), текущий (в процессе деятельности) и
последующий (по результатам деятельности). В зависимости от объема
контроля различают собственно контроль, в процессе которого проверяется
законность и целесообразность деятельности, и надзор, который
ограничивается только проверкой законности, при этом вмешательство в
оперативно-хозяйственную или иную профессиональную деятельность
поднадзорного объекта не допускается.
В настоящее время в России сложились три вида надзора за законностью
управленческой деятельности органов государственной власти: судебный,
прокурорский, административный.
В порядке судебного надзора реализуются право граждан на судебную
защиту в формах рассмотрения жалоб, требований и протестов органов
государственной власти о признании незаконными административных актов,
проверка судами (судьями) законности административных актов, имеющих
значение для разрешения рассматриваемых ими дел, проверка качества
предварительного расследования по уголовным делам и т.д. Конституционный
надзор - особый вид правоохранительной деятельности судебных органов,
заключающийся в проверке соответствия законов и иных нормативных актов
конституции страны. Его осуществляет Конституционный Суд РФ. В
арбитражных судах созданы специальные коллегии по рассмотрению
хозяйственных споров организаций и предпринимателей с властными
структурами.
Надзор за законностью административной деятельности осуществляют
все действующие в Российской Федерации суды: общие, военные,
арбитражные, конституционные (уставные). Функция прокурорского надзора за
точным и единообразным исполнением законов всеми гражданами,
организациями и должностными лицами принадлежит органам прокуратуры.
Административный надзор как разновидность межотраслевого
управления, направленного на обеспечение законности, представляет собой
надведомственный контроль исполнительной власти за соблюдением
коллективными и индивидуальными субъектами правовых норм. Как
разновидность государственного надзора он включает в себя также судебный и
прокурорский надзор. Административным надзором занимается большое число
государственных структур, среди которых немало специализированных
92
ведомств, созданных для таможенного, налогового, финансового, санитарноэпидемиологического, экологического, радиационного и им подобного надзора.
В ходе надзорной деятельности широко используются разнообразные меры
административного принуждения: чаще всего — пресекательные средства,
реже - карательные, еще реже - правовосстановительные санкции. Перечень
органов, имеющих право рассматривать дела об административных
правонарушениях
и
привлекать
виновных
к
административной
ответственности, устанавливается законом. Субъекты административного
надзора названы в действующем Кодексе РСФСР об административных
правонарушениях (гл. 16), им же определена подведомственность различных
надзорных структур.
Все разновидности правовых санкций призваны гарантировать
исполнение закона, осуществлять общую и частную превенцию
правонарушений. Основные виды принуждения — дисциплинарное,
административное, гражданско-правовое, уголовное. Они различаются
основаниями и процедурами применения. Но все они широко используются для
обеспечения законности в отношениях с государственной властью, где ей
принадлежит ведущая роль. Дисциплинарное и административное, т.е.
внесудебное, принуждения используются в процессе исполнительнораспорядительной деятельности. Исполнительная власть инициирует,
расследует, направляет в суды уголовные дела, обеспечивает исполнение
уголовных наказаний. Принудительные меры применяются как к
индивидуальным, так и к коллективным субъектам права; как к тем, которые
являются элементами государственного аппарата, так и к тем, которые в него не
включены.
Под обжалованием понимается реализация гражданами своего права
обращаться в органы государственной власти и к их должностным лицам с
требованиями, жалобами и заявлениями, содержащими оценочные суждения
негативного характера по поводу нарушения их субъективных прав, интересов
и свобод. Такое право может быть реализовано на основании Закона
Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (с изменениями и
дополнениями, внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.).
Личные и коллективные обращения граждан, направляемые в органы
государственной власти и местного самоуправления и к их должностным
лицам, служат одним из важных способов обеспечения законности в их
деятельности. На обращения граждан должны быть даны обоснованные ответы
и в установленные сроки, а там, где нарушены права человека,
соответствующие органы обязаны без проволочек вмешаться и обеспечить
соблюдение закона. Благодаря правовой основе они приобретают качества
правового средства, с помощью которого осуществляется своеобразный
контроль за работой персонала и руководителей органов власти. Они действенный
инструмент
противодействия
чиновничьей
волоките,
бюрократизму, служебному произволу и всем должностным злоупотреблениям
и правонарушениям.
93
Побудительные мотивы правомерного поведения формируются как под
влиянием возможностей применения государственного принуждения, так и в
результате действия поощрительных стимулов. Поощрения - своеобразный
способ морального и материального стимулирования сознательного
соблюдения требований дисциплины. Так, если к ее нарушителям применяются
меры наказаний, то те, у кого нет подобных взысканий, могут быть поощрены
за добросовестный труд. Указом Президента РФ «О мерах по укреплению
дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г.
предусмотрено, что должностные лица и федеральные государственные
служащие, подвергнутые дисциплинарным взысканиям, не должны в течение
года премироваться, награждаться, повышаться в должности и представляться к
присвоению очередного квалификационного разряда, их могут направить на
внеочередную аттестацию.
Юридическая ответственность — разновидность государственного
принуждения, а меры этой ответственности - особый вид мер такого
принуждения. Она наступает на основе норм права за конкретное
правонарушение, т.е. за такое виновно совершенное деяние (действие или
бездействие), которое законодательством, а в ряде случаев другими
нормативно-правовыми актами, признано как вредное общественно опасное
и/или запрещенное. Правонарушения подразделяются на преступления и
проступки (деликты). В зависимости от того, какое совершено правонарушение
или
преступление,
наступает
соответствующий
вид
юридической
ответственности: дисциплинарная, административная, гражданско-правовая,
материальная, уголовная. Имея специфические особенности, их общие черты
выражаются в принудительном характере мер воздействия на нарушителей,
отрицательной оценке их поведения, в общей цели, которую они преследуют в
воспитании нарушителей и профилактике правонарушений. Принцип
законности предполагает, что всякий вид юридической ответственности
наступает только в случаях, предусмотренных правовыми предписаниями
государства.
Обеспечением правового характера законности как режима и механизма
соблюдения законов, правопорядка и государственной дисциплины должны
заниматься фактически все структуры государственного аппарата. Особенно
важна деятельность правоохранительных органов.
Существенна роль судебной системы. Опыт авторитаризма и
тоталитаризма наглядно показал, что власти предержащие не хотят иметь
должную судебную систему, способную охранять права и свободы людей,
защищать их интересы, применяя законы. Поэтому в демократическом
правовом государстве она должна быть развитой, подлинно авторитетной и
самостоятельной.
Важны также функции и статус органов юстиции и прокурорского
надзора, способных оперативно и с должной ответственностью применять свои
полномочия по соблюдению режима законности всеми субъектами
общественной жизнедеятельности, в том числе не допускать и вовремя
пресекать всякие отступления от требований закона в деятельности
94
государственных органов и должностных лиц разных уровней без оглядки на
чины и звания.
Заслуживает внимания обеспечение правового характера деятельности
правоохранительных органов, связанных с применением принуждения для
восстановления нарушенного права. Они ведут борьбу с преступностью и
разнообразными правонарушениями. Не менее значима другая часть их работы,
связанная с профилактическими мероприятиями по предупреждению
асоциальных явлений криминального характера. Это выдвигает, в первую
очередь перед органами милиции, задачи целенаправленного и более тесного
взаимодействия с населением, с группами общественности по разъяснению,
убеждению, проведению совместных мероприятий по обеспечению
общественного порядка (привлечение народных дружинников и т.д.).
Таковы сущность законности, правопорядка и дисциплины в сфере
государственного управления и виды способов их обеспечения.
Контрольные вопросы
1. Правильно ли понимать законность только как неукоснительное
соблюдение законов государства?
2. Какие показатели характеризуют уровень состояния законности?
3. В чем содержатся отличия в понимании законности как принципа,
метода и режима?
4. Каким образом проявляется взаимосвязь законности, правопорядка и
дисциплины в государственном управлении?
5. Охарактеризуйте средства и способы обеспечения законности и
дисциплины.
Нормативные акты
Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и
решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. –
Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1993. № 19. Ст. 683; Собрание
законодательства Российской Федерации. 1995. № 51 Ст. 4970
Указ Президента РФ № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в
системе государственной службы» от 6 июня 1996 г. - СЗ РФ. 1996. № 4. Ст.
2868
Литература
Бартошек М. Римское право: понятия, термины, определения/Пер. с
чешск.-М.,1989.
БахрахД.Н. Административное право. - М., 1996. Государственное и
муниципальное управление: Справочник – М. 1997
Козбаненко В.А. Законность, целесообразность и дисциплина в
государственном управлении: Проблемная лекция – М. 2002
Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и административноправовые средства ее обеспечения.- М.,1998.
Латинская юридическая фразеология. - М., 1979.
Нерсесянц B.C. Право и закон. - М., 1983.
ОвсянкоД.М. Административное право. - М., 1996
Теория государства и права / Под ред. С.С. Алексеева. - М., 1985.
95
Глава 9. Система государственных органов Российской
Федерации
В правлении страны имеются
три составные части:
законы, пригодные должностные лица
и добросовестное исполнение
этих законов.
Уинстенли Джерард
§ 1. Понятие, единство системы и виды государственных органов
Российской Федерации
Правительству необходимо иметь
в своем распоряжении в качестве
орудия власти должностных лиц,
связанных чувством долга и
государственной ответственности.
П.А. Столыпин
Государственный орган - «организация» - признаки государственного
органа - государственно-властные полномочия -система государственных
органов в Российской Федерации -система федеральных органов - система
органов субъектов федерации - система органов местного управления конституционные принципы организации и деятельности государственных
органов - виды государственных органов - структура государственного органа
Государство как организация публичной власти осуществляет ее,
выполняя свои многообразные функции управления общественными
процессами, с помощью образуемых в установленном порядке государственных
органов. Они являются вспомогательными институтами государственной
власти, проводниками ее решений, теми ее структурами, которые практически
реализуют властные полномочия в соответствии с определенной им
компетенцией.
Понятие «орган» может рассматриваться как часть более широкого
понятия «организация». Организация предполагает коллектив людей,
объединенных общими целями деятельности для решения поставленных задач.
Орган представляет собой конкретную разновидность организации, причем, в
отличие от нее органом может быть как одно должностное лицо, так и
известным образом организованная группа должностных лиц. Поэтому каждый
государственный орган является составной частью организационной структуры
государственного аппарата. Он состоит из тех органов, которые обладают
определенными чертами и свойствами, подчеркивающими их принадлежность
к осуществлению государственной власти и функций государственного
96
управления.
Поскольку государственными органами вырабатываются и реализуются
властно-управленческие решения, их следует отличать от тех организационных
структур государства, в которых создаются материальные, социальные и
духовные продукты: от государственных предприятий, осуществляющих
экономическую деятельность на базе государственной собственности; от
государственных учреждений, связанных, как правило, с оказанием
социальных и духовных услуг; от государственных организаций, выполняющих
обычно организационные функции в различных социальных сферах. Можно
выделить специфические признаки, отличающие государственные органы от
других организаций, имеющихся в государстве и обществе. Это такие как:
регламентация конституционно-правового статуса органа; наличие у него
государственно-властных
полномочий;
законодательные
особенности
учреждения; порядок деятельности в присущих ему организационно-правовых
формах; наличие определенной компетенции, включающей в себя предметы
ведения и полномочия в отношении этих предметов ведения в
соответствующей сфере государственной деятельности. Таким образом,
государственный орган - это учрежденное в структуре государства в
установленном порядке образование, имеющее собственную компетенцию и
наделенное властными полномочиями по осуществлению определенного вида
государственной деятельности, характеризующееся задачами, функциями,
структурными особенностями, формами и методами.
Государственные
органы
образуются
для
осуществления
государственной власти и реализации функций государственного управления.
Социальное предназначение их властно-управленческой деятельности в
основном сводится к следующим функциям: регулятивной, связанной с
принятием нормативных актов, правил поведения людей; организаторской,
обеспечивающей исполнение принимаемых решений; охранительной,
заключающейся в обеспечении правопорядка, безопасности граждан, защите их
прав и свобод. Названные функции лежат в основе соответствующих видов
государственной
деятельности
нормотворческой,
организаторской
(исполнительной,
распорядительной),
правоохранительной.
Функции
государственной власти и виды деятельности государства обусловливают
первичную специализацию государственных органов по практическому
осуществлению государственного управления.
Наиболее существенный признак государственных органов - наличие
государственно-властных полномочий. Вместе с другими этот признак
позволяет провести четкое разграничение между государственными органами,
являющимися носителями государственной власти, и государственными
организациями, учреждениями, предприятиями, а также негосударственными
органами и организациями. Государственно-властные полномочия выражаются
в компетенции государственных органов и практически реализуются в
принимаемых ими властно-управленческих решениях. Они закрепляются в
издаваемых государственными органами от имени государства юридически
обязательных нормативных и индивидуальных правовых актах, а также находят
97
свое отражение в конкретных действиях и предпринимаемых мерах. Во
исполнение принятых решений государственные органы осуществляют
наблюдение за неуклонным соблюдением требований, содержащихся в данных
актах, обеспечивают защиту этих требований от нарушений путем применения
разнообразных мер воспитания, убеждения, разъяснения и поощрения, а в
необходимых случаях и государственного принуждения. Они совершают
многие другие действия, имеющие юридическое значение, например, выдают
документы, удостоверяют юридические факты, регистрируют общественные
объединения, лицензируют виды деятельности и т.д.
Для реализации государственных функций государственные органы
наделяются государственно-властными полномочиями как внешнего, так и
внутреннего характера. Их деятельность облекается в правовые формы, а
принимаемые ими акты имеют иерархию по юридической силе и значению.
Они
осуществляют
правотворческую,
правоприменительную
и
правоохранительную деятельность, в процессе которой опираются на
интеллектуальную, организационную, материальную и принудительную силу
государства.
Каждый
из
них
представляет
собой
относительно
самостоятельное, структурно обособленное звено государственного аппарата.
Вместе с тем государственные органы образуют в своей совокупности
определенную систему, которая основывается на конституционно
закрепленных принципах.
Государственные органы в Российской Федерации составляют единую
систему осуществления государственной власти. Такое единство определяется
федеративным устройством и государственной целостностью России (ч. 3 ст. 5
Конституции РФ), что производно от полновластия народа, который, являясь
носителем суверенитета и единственным источником государственной власти,
осуществляет ее непосредственно, через органы государственной власти и
местного самоуправления (ч. 1, 2 ст. 3). Граждане России, реализуя свои права
участия в управлении делами государства, могут влиять на формирование
государственных органов через выборы и своих представителей. Под системой
государственных органов в Российской Федерации понимается
совокупность ее федеральных, региональных (субъектов федерации) и местных
органов государственной власти. При этом система органов местного
самоуправления образует самостоятельную совокупность органов, которые не
относятся к органам государственной власти. Однако органы местного
самоуправления обладают властными полномочиями. Но они не носят
государственного характера и, в отличие от государственно-властных
полномочий, не осуществляются от имени Российской Федерации.
В Российской Федерации единство системы государственных органов
обеспечивается наряду с разграничением предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов федерации. Оно проявляется также и в том,
что все органы этой системы действуют совместно, находятся в тесной
взаимосвязи и взаимозависимости. Целостность государственного управления
обеспечивается и поддерживается за счет скоординированной и сложенной
98
работы организационных структур государственного аппарата разного уровня.
Существующая
между
органами
государственной
власти
тесная
организационно-правовая взаимосвязь характеризуется тем, что одни органы
избираются, назначаются или формируются другими органами, одни из них
руководят другими, одни подотчетны и ответственны, подконтрольны и
подчинены другим.
К ведению Российской Федерации п. «г» ст. 71 Конституции РФ относит
«установление
системы
федеральных
органов
законодательной,
исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности;
формирование федеральных органов государственной власти». По сути в
данной статье речь идет о системе федеральных органов, относящихся ко всем
названным ветвям государственной власти в их единстве и взаимодействии.
Конституция России (ч. 1 ст. И) прямо называет федеральные органы, которые
входят в эту единую систему. Согласно указанной норме государственную
власть на федеральном уровне осуществляют Президент РФ, Федеральное
Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды
Российской Федерации. Статья 71 (п. «г») Конституции РФ исходит из
внутреннего органического единства системы федеральных органов
государственной власти, закрепленного положением ч. 1 ст. 3, согласно
которой носителем суверенитета и единственным источником власти в
Российской Федерации является ее многонациональный народ. Те же
положения нашли свое отражение в ч. 3 ст. 5, провозглашающей единство
системы государственной власти в качестве одной из основ государственного
устройства Российской Федерации. Особенности же правового регулирования
организации и деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной
ветви государственной власти, закрепляются другими положениями
Конституции РФ (гл. 4 «Президент Российской Федерации», гл. 5
«Федеральное Собрание», гл. 6 «Правительство Российской Федерации», гл. 7
«Судебная власть») и конкретизируются в ряде федеральных конституционных
законов.
Таким образом, под системой федеральных органов законодательной,
исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению
Российской Федерации (п. «г» ст. 71), следует понимать единство
взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной
власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении
законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс
этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов. В системе, структуре
и процедурах деятельности органов законодательной, исполнительной и
судебной власти отражена федеративная природа современной России.
Особенность системы государственных органов России заключается в
том, что отдельные ее составные части (совокупность органов) сами образуют
системы органов, являясь тем самым подсистемами единой системы. Однако
элементы (объекты) этой системы неоднородны: Федеральное Собрание
является, условно говоря, конечным объектом, не образующим своей
собственной системы и структурно состоящим из двух элементов — палат;
99
Правительство России как совокупный орган исполнительной власти образует
систему федеральных органов исполнительной власти; федеральные суды,
имеют свою систему - Конституционный Суд как конечный субъект этой
системы и две подсистемы: систему федеральных судов общей юрисдикции с
подсистемами общих и военных судов (могут создаваться и иные
специализированные суды), замыкающуюся на Верховном Суде РФ, и систему
федеральных арбитражных судов с Высшим Арбитражным Судом РФ.
Система органов государственной власти субъектов Российской
Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения,
автономной области, автономных округов, как гласит ч. 1 ст. 77 Конституции
РФ, создается ими самостоятельно в соответствии с основами
конституционного строя и общими принципами организации представительных
и исполнительных органов государственной власти.
Систему органов местного управления составляют государственные
органы, организованные по территориальному или функциональноотраслевому принципам, осуществляющие управленческую деятельность
посредством структурных подразделений в административных границах
конкретной территории. К ним относятся территориальные органы юстиции,
внутренних дел, финансовые, сельского хозяйства, архитектуры и
строительства,
по
управлению
государственным
имуществом,
по
промышленности, торговле, земельным ресурсам и землеустройству,
транспорту и связи, образованию, здравоохранению, культуре и др. Также сюда
можно отнести налоговую инспекцию, военные комиссариаты, управления
статистики, миграционную службу, управления безопасности, чрезвычайных
ситуаций, гражданской обороны, санитарно-эпидемиологического надзора,
гидрометслужбы и т.п.
Компетенция государственных органов определяется прежде всего
уровнем той деятельности, для которой они создаются. Административнотерриториальное устройство, географические и климатические условия,
исторически сложившиеся традиции и национальные особенности жителей
также оказывают влияние на распределение управленческих функций между
государственными органами. Орган управления может быть как
самостоятельным юридическим лицом, так и подчиненным структурным
подразделением вышестоящего органа власти.
Организация и деятельность государственных органов строится на
принципах, которые согласуются с конституционными основами осуществления
государственной власти в Российской Федерации.
Основным
принципом
организации
деятельности
органов
государственной власти Российской Федерации является ее разделение на три
ветви. В результате органы государственной власти подразделяются на
законодательные (представительные), исполнительные и судебные. В пределах
своей компетенции по осуществлению властных функций государственные
органы самостоятельны и независимы, но при этом они не могут не
взаимодействовать друг с другом. Организация государственной власти по
принципу ее разделения не должна создать иллюзию о многовластии в
100
обществе. В Российской Федерации власть едина изначально, так как ее
единственным источником, согласно Конституции, является сам народ и только
он. Это означает, что никакой государственный орган не может претендовать
на суверенное осуществление государственной власти, присвоить себе всю ее
полноту или монополизировать ее отправление. Следовательно, сама по себе
государственная власть не делится между государственными органами, ее
осуществление связано с разделением определенных функций и полномочий,
которыми они наделяются.
Принцип
федерализма
предполагает
наличие
двух
уровней
государственных органов России: 1) уровень федеральных органов
государственной власти; 2) уровень органов государственной власти субъектов
федерации.
К числу других принципов организации и деятельности органов
российского государства относятся: формирование государственных органов
народом или по его поручению соответствующими органами власти;
осуществление полномочий в интересах реализации прав и свобод человека и
гражданина; специализация выполнения видов государственной деятельности
на основе «разделения труда» путем наделения каждого органа определенной
компетенцией; территориальная организация властных структур; разграничение
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти;
законность в деятельности государственных органов; обеспечение исполнения
полномочий государственных органов институтом государственной службы;
употребление в официальном делопроизводстве государственного языка.
Все государственные органы имеют общий правовой режим
деятельности, формируемый Конституцией РФ и соответствующими ей
федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации.
Конституционно-правовой
статус
органов
российского
государства
определяется
Конституцией
и
законами
Российской
Федерации,
конституциями, уставами и законами субъектов РФ, указами Президента РФ,
постановлениями Правительства РФ и органов власти субъектов РФ, а также
положениями об органах и другими нормативными правовыми актами. Следует
отметить, что понятие «законодательство об организации государственной
власти» не тождественно понятию «законодательство об органах
государственной власти». Первое из них шире, поскольку статутные законы и
иные законодательные акты всегда дополняются законами, регулирующими
деятельность этих органов и их взаимодействие в конкретных ситуациях.
Например, федеральный конституционный закон о чрезвычайном положении
не является законом об органах государственной власти, однако в нем
содержатся существенные нормы, раскрывающие полномочия органов
государственной власти в условиях чрезвычайного положения, что имеет
важнейшее отношение к организации государственной власти.
Будучи составными частями государственного аппарата, органы
государства различаются порядком образования, видами выполняемой ими
государственной деятельности, характером и объемом компетенции,
особенностями исполнения возложенных на них полномочий, формами и
101
методами осуществления ими функций государственного управления и т.д. В
зависимости от классификационного критерия виды государственных органов
могут быть распределены:
1) по принципу разделения властей: законодательные, исполнительные,
судебные;
2) по принципу федерализма: федеральные, субъектов федерации;
3) по территориальному масштабу: центральные, региональные
(территориальные), местные;
4) по характеру и объему компетенции: общей компетенции, специальнофункциональной компетенции (отраслевой и межотраслевой), особой
компетенции;
5) по виду государственной деятельности: гражданские, военные,
правоохранительные, специализированные;
6) по порядку образования: легитимные (конституционные, учрежденные
на законном основании) и нелегитимные (образованные в нарушение
установленного законом порядка);
7) по организационно-правовым формам: коллективные, единоличные;
8) по формам принятия решений: коллегиальные, единоначальные;
9) по формам и методам осуществления функций государственного
управления: политические, административные, фискальные, «силовые»,
экономические,
финансовые,
карательные,
контрольно-надзорные,
консультационные, координационные;
10) по особенностям исполнения возложенных полномочий: властноуправленческие, вспомогательные.
Такая классификация государственных органов проводится как на
федеральном уровне, так и на уровне органов государственной власти
субъектов федерации.
Структура и виды органов того или иного уровня устанавливаются в
зависимости от формы государственного устройства и в соответствии с формой
правления. Многообразие государственных дел, значительный размер
территории и различия между субъектами Российской Федерации вызывают
необходимость
большого
числа
государственных
органов,
специализирующихся на выполнении функций государственного управления.
Поэтому
помимо
рассматриваемых
традиционных
и
наиболее
распространенных видов государственных органов существуют и другие их
виды. Можно выделить органы, осуществляющие надзор за законностью,
контроль за финансами и другими видами государственной деятельности.
Такие органы образуют еще один вид - контрольно-надзорные органы
государства, наделяемые для выполнения подобных функций особой
компетенцией (Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и др.)
Кроме того, органы, осуществляющие свою деятельность, связанную с
функциями государственного управления, могут создаваться при президенте и
правительстве, при министерствах и ведомствах, при администрациях,
правительственных и других органах субъектов федерации.
Под структурой государственного органа понимаются его внутреннее
102
устройство, порядок расположения составляющих его звеньев, подразделений,
их соотношение, подчиненные выполняемым функциям, объему полномочий и
компетенции, исходящими из общей компетенции и предмета ведения данного
органа. Организационная структура государственного органа может быть
довольно простой (прокурор района) или весьма сложной (двухуровневая
структура парламента). Чем выше положение органа в вертикальной иерархии,
тем, как правило, сложнее его структура. Она находит свое отражение в
штатном расписании, где детализируется полное наименование структурных
подразделений, учрежденных должностей с их классификацией и
предусмотренным обеспечением. В состав каждого государственного органа
входят лица, являющиеся непосредственными носителями и исполнителями
государственно-властных полномочий, а также лица, обеспечивающие
исполнение как полномочий таких лиц, так и полномочий собственно
государственных органов. В составе государственных органов есть и
технический аппарат (вспомогательно-обслуживающий персонал).
Наиболее актуальными проблемами совершенствования деятельности
государственных органов в Российской Федерации являются: правовое
обеспечение
реальной
самостоятельности
органов
законодательной,
исполнительной и судебной власти, организации их взаимодействия между
собой; поиск оптимальных организационно-правовых форм разграничения
предметов ведения и полномочий различных государственных органов. Для
действенности органов государственной власти актуален вопрос об
оптимизации распределения властно-управленческих функций внутри
государственного аппарата, а точнее между государственными органами
различных ветвей власти и видов государственной деятельности.
Контрольные вопросы
1. Что понимается под государственным органом и каковы его признаки?
2. Что представляет собой система государственных органов в
Российской Федерации?
3; На каких конституционных принципах основывается деятельность
государственных органов Российской Федерации? 4. Дайте классификацию
видов государственных органов.
Нормативные акты
Постановление Конституционного Суда РФ по делу о толковании статей
71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации
от 27 января 1999 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1999.
№6. Ст. 866.
Литература
Государственное право Российской Федерации. - М., 1996.
Конституционное право. - М., 1996.
Козбаненко В.А. Система органов государственной власти Российской
Федерации. - М., 2000.
Марченко М.Н. Теория государства и права. - М., 1996. Стрекозов В.Г.,
Казанчев Ю.Д. Государственное (конституционное) право Российской
Федерации. - М., 1997.
103
§ 2. Конституционный статус Президента Российской Федерации
Глава государства — это нечто
большее, чем первый среди равных
или высший среди неравных.
Он несет особую ответственность,
и это придает его психологии
особую черту: вся судьба государства
лежит на нем.
Л. Фишер
Никто не сохраняет после ухода
с поста президента репутацию,
с которой он занял его.
Т. Джефферсон
Институт президентства - конституционный статус Президента РФ - глава
государства - гарант конституции - верховный главнокомандующий - субъект
законодательного процесса -полномочия Президента РФ - акты Президента РФ
- ответственность Президента РФ - Администрация Президента РФ
Родиной института президентства справедливо считают США. В отличие
от других государств XVIII в., где верховная власть повсеместно имела
монархический, наследственный характер, конституция этой страны 1787 г.
установила принцип выборности населением главы государства и федеральной
исполнительной власти.
Для нашей страны институт президентства является новым. Его
становление происходит под влиянием исторических и национальных
особенностей, среди которых проявляется устойчивая традиция сильной
персонифицированной власти, олицетворяемая в разные эпохи царем,
императором, генеральным секретарем, а ныне - президентом. Сам этот термин
происходит от латинского praesidens, что буквально означает «сидящий
впереди». В современном понимании - это единоличный глава государства,
получающий свои полномочия путем выборов. Такой институт присущ странам
с республиканской формой государственного правления.
Впервые идея введения президентства одержала верх в период советской
«перестройки», когда в 1990 г. решением съезда народных депутатов была
установлена должность Президента СССР. Вскоре после этого по результатам
всероссийского референдума аналогичный институт власти появился и в
РСФСР, еще находившейся в составе единого союзного государства. Дата
избрания первого Президента России 12 июня 1991 г. была приурочена к
государственному празднику - Дню независимости республики.
Учреждение института президентства в Российской Федерации, первое
всенародное избрание на этот пост по Конституции РФ 1993 г. закрепили
изменившиеся реалии государственного устройства страны и современный
104
механизм разделения властей. Особенностью формы правления Российской
Федерации является то, что Президент РФ, будучи главой государства, не
входит в систему разделения властей. По сравнению со всеми другими
высшими институтами государственной власти и должностными лицами
президент обладает особым статусом, компетенцией и ответственностью. Его
прерогативы позволяют играть важную роль в общественно-политической
жизни страны, оказывая весьма значительное влияние на процесс
государственного управления. Одна из важнейших задач его деятельности
заключается в обеспечении консолидации и согласования действий всех ветвей
власти в России. Для этого он наделен конституционными полномочиями как в
законодательной, так и в исполнительной и даже в судебной областях. Все это
делает президента ключевой фигурой во властных структурах государства.
Установленная Конституцией РФ 1993 г. модель «фактической»
президентской республики, т.е. модель не только представительствующего, но
и властвующего президента, заменила его прежний статус «высшего
должностного лица» и «главы исполнительной власти» на статус главы
государства. Наибольшее сходство российская модель президентства имеет с
французской моделью пятой республики. Однако в России в силу политической
и экономической специфики президентская власть еще больше влиятельна, чем
во Франции. Это объяснялось создателями Конституции РФ 1993 г.
необходимостью проведения всеобъемлющих реформ, коренным образом
изменяющих общественный строй, что не разделяют значительные
политические силы, легально действующие в обществе. В политико-правовом
плане необходимость этого вытекает прежде всего из потребности придать
устойчивость сложной системе управления государственными делами, усилив
механизм властвования. Институты государственной власти, даже при наличии
развитой правовой системы, не могут оставаться без авторитетного арбитра,
который, не состоя с этими институтами в прямых отношениях власти подчинения, тем не менее обеспечивает согласованное их функционирование,
способен оперативно выводить государственную систему из возможных
тупиковых ситуаций. Тем самым президент обеспечивает единство
государственной власти, сохраняя при этом разделение властей. Наиболее явно
это проявляется в межвластном «треугольнике»: президент - парламент —
правительство.
Анализ конституционно-правового статуса Президента РФ приводит к
выводу, что ему предоставлены обширные полномочия. Особенно значимые из
них он может использовать в отношении исполнительной власти. Президент
РФ опосредствованно (по представлению председателя правительства РФ)
утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти и
формирует персональный состав их руководителей. Причем в отличие от
зарубежной практики члены российского правительства назначаются
президентом вне связи с партийным распределением депутатских мест в
нижней палате парламента. Однако конституционная конструкция не
закрепляет жесткую связь президента и правительства. Задача президента определять главные цели государственного развития, контролируя их
105
осуществление. Практическая реализация провозглашенной президентом
политики возлагается на правительство, которое несет всю полноту
ответственности, в первую очередь за положение дел в хозяйственноэкономической сфере.
Официальная
императивность
взаимоотношений
президента
с
правительством очевидно вытекает из ряда конституционных норм, в
частности, из: а) исключительных полномочий назначать с согласия
Государственной Думы Председателя Правительства РФ; б) права назначать и
освобождать от должностей заместителей Председателя Правительства РФ,
министров и других руководителей федеральных органов исполнительной
власти; в) права председательствовать на заседаниях Правительства РФ; г)
права отправить Правительство РФ в отставку.
Взаимодействие президента с парламентом, а точнее с палатами
Федерального Собрания РФ, не столь категорично с точки зрения его властных
полномочий. У него есть право роспуска не всего парламента, а только одной
его палаты - Государственной Думы, но воспользоваться им он может лишь в
случаях и порядке, предусмотренных Конституцией (п.«б» ст. 84, ст. 109, ч. 4
ст. 111, ч. 3, 4 ст. 117). По ряду назначений должностных лиц, указанных
конституцией, президент обязан испрашивать согласие соответствующей
палаты парламента. По его представлению назначаются: Председатель
Правительства РФ, Председатель Центрального Банка - Государственной
Думой; Генеральный прокурор и судьи высших федеральных судов - Советом
Федерации. С комитетами Государственной Думы по международным делам и
геополитике он согласовывает назначения чрезвычайных и полномочных
послов РФ.
Президент РФ взаимодействует с государственными органами в разных
формах. С 1994 г. стали традиционными его ежегодные послания
Федеральному Собранию. Он выступает на совместном заседании палат
парламента с посланием о положении дел в стране, в котором дает оценку
действиям всех ветвей власти, определяет основные направления
государственной политики и первоочередные задачи по их практическому
воплощению. Наряду с этим президент может направлять свои послания
парламенту и по отдельным проблемам. Таково, например, его послание о
национальной безопасности от 13 июня 1996 г. Традиционными становятся и
бюджетные послания Президента РФ Правительству РФ. В них он определяет
текущие приоритеты в бюджетной сфере, концептуально обозначая основные
параметры, которыми должно руководствоваться правительство при
составлении федерального бюджета.
Для постоянного взаимодействия Президента РФ с органами
государственной власти им назначаются представители в Государственной
Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ, Конституционном Суде
РФ, а также в субъектах РФ. Он может назначать своих представителей по
особым поручениям, связанным, например, с выполнением его заданий во
внешних делах, дипломатическими миссиями и др.
Становление института президентства и политико-правовая практика
106
деятельности Президента РФ показывают, что происходит оформление
целостной и в то же время самостоятельной ветви президентской власти,
которая отчасти нормотворчествует, издавая обязательные для исполнения на
всей территории указы и распоряжения (ст. 90 Конституции РФ), отчасти
управляет, влияя на решение важнейших вопросов внутренней (ч. 3 ст. 80) и
внешней политики (ст. 86), отчасти разрешает межвластные споры, используя
согласительные процедуры для преодоления разногласий между органами
государственной власти РФ и ее субъектов, а также между органами
государственной власти РФ (ч. 1 ст. 85).
Конституционный статус Президента РФ определен в гл. 4
Конституции РФ ст. 80-93. Его конституционно-правовая сущность
раскрывается через признаки, которыми Президент РФ характеризуется как:
глава государства - определяет внутреннюю и внешнюю политику,
представляет страну в официальных церемониях внутри страны и за рубежом (в
международных, межгосударственных отношениях), решает вопросы
гражданства и предоставления политического убежища, награждает
государственными наградами и присваивает почетные звания, осуществляет
индивидуальное помилование; гарант Конституции РФ, прав и свобод
человека и гражданина - в установленном порядке принимает меры по охране
суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной
целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие
органов государственной власти, вводит на всей территории страны или в
отдельных местностях чрезвычайное положение, о чем ставит в известность
парламент; верховный главнокомандующий - несет ответственость за боевую
готовность Вооруженных Сил РФ, утверждает военную доктрину государства,
назначает и освобождает высших военачальников, присваивает высшие
воинские звания, объявляет о призыве граждан России на военную службу, в
случае агрессии против страны или ее непосредственной угрозы вводит на
территории всей федерации либо в отдельных местностях военное положение с
незамедлительным уведомлением обеих палат парламента; субъект
законодательного процесса - обладает правами законодательной инициативы и
отлагательного вето, подписывает и обнародует федеральные законы.
Статус Президента РФ как гаранта конституционного строя определяет и
его место в системе разделения властей, сдержек и противовесов. Он выступает
арбитром между всеми ветвями государственной власти. Но это не значит, что
он возвышается над ними. Избрание Президента России на всеобщих прямых и
состязательных выборах дает ему политический мандат управления страной в
течение четырехлетнего срока исполнения конституционных полномочий. В
результате этого он получает доверие общества и является наиболее
авторитетным в правовом отношении выразителем совокупных политических
интересов, даже не будучи партийным президентом. Формально конституция
не обязывает Президента РФ согласовывать с кем-либо свою политику. Но на
деле ему приходится учитывать ситуацию в стране, его возможности зависят от
состояния бюджета, он не может игнорировать общественное мнение и
расстановку сил в парламенте. Как гарант конституции Президент РФ
107
осуществляет свои полномочия в правовых рамках с целью поддержания
стабильности государственной системы и охраны конституционного строя,
защиты и гарантирования соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
Разумеется, и сам президент не волен в своих действиях, которые он может
совершать не выходя за пределы конституционного поля. Президентские
полномочия не позволяют исполняющему их лицу принимать к своему
рассмотрению любые вопросы, подменяя законодательную, исполнительную
или судебную власть. Конституционный смысл и предназначение института
президентства в том, чтобы в системе высших органов государственной власти
были созданы условия для нормального функционирования всех институтов
власти и чтобы ни один из них не мог посягнуть на прерогативы другого, не
мог узурпировать власть в стране или присвоить чьи-либо властные
полномочия.
Среди многих функций Президента РФ, обеспеченных его
конституционными полномочиями, стоит отметить, что большая часть из них
те, которые он реализует в сфере государственного управления. Это прежде
всего вопросы назначений должностных лиц и руководства деятельностью
государственного аппарата. Помимо того Президент РФ вправе
приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов
РФ в случаях их противоречий федеральной конституции и законодательству,
международным обязательствам РФ или нарушений прав и свобод человека и
гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85
Конституции РФ). Ему принадлежит право назначать выборы Государственной
Думы, объявлять референдум, через который осуществляется прямая связь
между гражданским обществом и государством. Президентские полномочия в
значительной мере реализуются путем издания правовых актов, носящих
нормативный и ненормативный характер.
Актами Президента РФ являются указы и распоряжения, которые
относятся к числу подзаконных правовых актов. Его указы носят нормативный
характер, если они касаются неопределенного круга субъектов, содержат в себе
норму права и рассчитаны на длительное действие и многократное применение.
Указы, не носящие нормативного характера, обычно касаются назначений,
награждений, гражданства, помилования, предоставления политического
убежища и т.п. Решения по оперативным вопросам, а также по работе
президентской администрации принимаются в форме распоряжений, которые
не должны содержать нормативных предписаний. Акты Президента РФ или их
отдельные положения могут быть отменены Конституционным Судом РФ по
соответствующему запросу. В случае признания неконституционными акты
Президента РФ утрачивают силу.
Президентом РФ может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет,
постоянно проживающий в стране не менее 10 лет и в порядке, определенном
Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» от 31
декабря 1999 г. Избранный президент вступает в должность с момента
принесения им присяги. Одно и то же лицо не может находиться на этом посту
более двух сроков подряд.
108
По своему статусу Президент РФ, пока он занимает эту должность,
пользуется высокой степенью защищенности от различных видов общей
юридической
ответственности
(уголовной,
административной,
дисциплинарной, гражданской). Конституция РФ не предусматривает
ответственность
Президента
РФ
за
ее
нарушение,
обладая
неприкосновенностью, он не может быть арестован, задержан в
административном порядке, подвергнут обыску и личному досмотру, против
него нельзя возбудить уголовное дело. К главе государства может быть
применена лишь одна специально предусмотренная форма государственноправовой ответственности - отрешение от должности. Однако ее порядок и
процедура крайне усложнены.
Выдвигает обвинение Государственная Дума, причем только на
основании совершения Президентом РФ государственной измены или иного
тяжкого преступления. Эти категории строго юридические, а потому подлежат
квалифицированной правовой оценке, что не допускает их произвольной
трактовки. Политические мотивы основанием для отрешения президента от
должности явиться не могут. Заключение о наличии в действиях Президента
РФ признаков преступления должен дать Верховный Суд РФ, а
Конституционный Суд РФ - о законности соблюдения процедурного порядка.
Окончательное решение выносит Совет Федерации. Полномочия Президента
РФ могут быть также досрочно прекращены в случаях его отставки или стойкой
неспособности исполнять свои обязанности по состоянию здоровья.
Институт
президентства
предполагает
наличие
отлаженной
организационно-управленческой структуры рабочего аппарата президентской
власти, эффективной процедуры принятия решений и контроля за их
исполнением. Для обеспечения деятельности Президента РФ конституцией
предусмотрено его право формировать Администрацию Президента РФ,
которая является исполнительным аппаратом, оказывающим ему содействие в
осуществлении
конституционных
полномочий.
В
положении
об
Администрации Президента РФ и соответствующих указах определены ее
основные функции: организационное обеспечение деятельности Президента
РФ, информационно-консультационная и аналитическая работа, обеспечение
взаимодействия с правительством, парламентом, представительными и
исполнительными органами власти субъектов федерации, деятельности
общественных консультативных советов при Президенте РФ, подготовка
издаваемых им указов и распоряжений, контроль за их исполнением,
организация протокольных мероприятий, связь со средствами массовой
информации и т.д.
Структура Администрации Президента РФ состоит из следующих
подразделений и должностных лиц:
руководитель администрации, его заместители;
полномочные представители Президента в федеральных органах
государственной власти (Конституционном Суде, Государственной Думе и
Совете Федерации) и федеральных округах (субъектах федерации);
помощники Президента, в том числе руководитель протокола;
109
советники Президента;
референты Президента;
главные управления, управления администрации;
отделы;
комиссии;
советы;
центры;
пресс-служба Президента;
секретариат Президента;
канцелярия Президента;
канцелярия администрации.
Самостоятельные подразделения администрации утверждаются указом
президента, например, - главное правовое управление президента,
государственная
герольдия
при
президенте,
организационное
и
административно-хозяйственное управления администрации, аппарат Совета
безопасности РФ, аппарат Совета по внешней политике при Президенте РФ,
аппараты помощников и референтов президента, архив президента, библиотека,
издательство администрации и др. В состав администрации Президента РФ
могут входить органы, руководство которыми Президент РФ осуществляет
непосредственно. Некоторые из них наделены широкими полномочиями,
реализуемыми вовне, координируя работу руководителей федеральных органов
государственной власти, органов исполнительной власти субъектов федерации
и их аппаратов. В этой связи сохраняет актуальность задача оптимального
разграничения функций между Администрацией Президента РФ и Аппаратом
Правительства РФ.
Контрольные вопросы
1. Какое место занимает Президент РФ в системе разделения властей?
2. Какими конституционными полномочиями наделен Президент РФ?
3. Для чего конституцией предусмотрено формирование Администрации
Президента РФ; каковы ее функции, структура?
Нормативные акты
Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от
31 декабря 1999 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 2000.
№1.4. П. Ст. 11.
Литература
Агеев М.Б. Президентская власть в системе государственной власти. - М.,
1994.
Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий
/Под ред. Б.Н. Топорнина. - М., 1997.
Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента Российской Федерации. - М.,
2000.
Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. - М., 1996.
Президент - Правительство - исполнительная власть: российская модель
/Под ред. И. Шаблинского. - М., 1997.
Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. - М., 1994.
110
§ 3. Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации
Представительное правление есть
инструмент, на котором могут
играть только превосходные
музыканты, потому, что
инструмент этот
труден и капризен.
К. Меттерних
Парламент - парламентаризм - Федеральное Собрание Российской
Федерации - Государственная Дума - Совет Федерации -депутат - комитеты и
комиссии - фракции - аппараты палат парламента
Парламент (от лат. parlare - говорить) — это общее название высшего
выборного представительного органа законодательной власти государства.
Традиционно классическим парламентским учреждением признается
английский парламент, который эволюционировал от средневекового сословнопредставительного органа с 1295 г., хотя древнейшим считается альтинг
Исландии (ок. 930 г.). С идеей народовластия связано становление парламентов
нового времени, происходившее под влиянием буржуазных революций во
второй половине XVIII - первой половине XIX в. в ходе формирования
представительной демократии в странах Западной Европы.
В системе разделения властей парламент является одним из главных
центров выработки государственной политики, выражаемой в принимаемых им
законах. Через издание регулирующих законодательных актов функции
парламентского института в системе управления государством носят
опосредствованный характер воздействия на общественные отношения.
Действительная роль парламента в политической жизни каждой страны
определяется расстановкой социальных сил, которая находит свое проявление в
столкновениях общественных интересов, выражаемых политическими
партиями и другими массовыми объединениями, имеющими свои
парламентские фракции; степенью развитости парламентаризма; силой и
влиянием парламентских институтов. Все это во многом зависит от
особенностей исторического развития страны и политических традиций.
Парламент является неотъемлемым институтом парламентаризма,
понимаемого как форма представительной демократии и система
государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением
законодательных и исполнительных функций при осуществлении политической
и идеологической роли парламента. В то же время мировой и отечественный
опыт показывает, что парламент может существовать без важнейших элементов
парламентаризма, к числу которых относятся прежде всего разделение властей,
представительность и законность, базирующиеся на принципе народного
суверенитета.
Для реализации своих функций парламент как орган государственной
власти наделяется соответствующими полномочиями, объем которых
111
предопределен установленной формой правления. Рассматривая полномочия
парламента как правовое выражение его функций, выделим наиболее общие.
Они состоят в том, чтобы:
- законодательствовать, принимая законы страны;
- представительствовать, выражая общественные интересы;
- контролировать правительство, исполняющее законы.
Совокупность функций и полномочий парламента образует его
компетенцию. Поэтому юридическая классификация парламентов проводится
по объему их компетенции. На этом основании парламенты можно
подразделить на три группы:
1) парламенты с абсолютно определенной компетенцией, характерной
для федеративных и децентрализованных унитарных государств, где
центральная
власть
конституционно
ограничена
правами
государствообразующих субъектов или других территориальных образований
(США, Франция, Испания);
2) парламенты с абсолютно неопределенной компетенцией, т.е. имеющие
право издавать законы по любому вопросу и обладающие юридически
неограниченными полномочиями. Типичный пример - парламент Англии, для
которого с XIX в. утвердился принцип верховенства, означающий, что
парламент не связан каким-либо конституционным актом и для него не
существует какого-либо правового ограничения в законодательной области. К
этой группе условно можно отнести парламенты Новой Зеландии, Ирландии,
Италии, Японии;
3) парламенты с относительно определенной компетенцией, т.е. пределы
которой являются подвижными. Пример - парламент Швейцарии, конституций
которой не содержит ясного критерия разграничения компетенции парламента
и правительства.
В политологическом аспекте все парламенты можно подразделить на два
типа, отличные по характеру парламентского процесса:
1) «говорящие», т.е. действующие в форме политических дискуссий
между правящим большинством и оппозицией, придавая основное значение
пленарным заседаниям (парламент Великобритании);
2) «работающие», т.е. имеющие систему специализированных постоянно
действующих комитетов и комиссий с высокопрофессиональным аппаратом
(Конгресс США).
Политологи классифицируют парламенты и по другим основаниям,
выделяя, например, доминирующие, автономные, ограниченно-автономные,
относительно-подчиненные и полностью подчиненные.
Структурно различают одно, двух и даже трехпалатные парламенты,
однако в большинстве стран они состоят из двух палат - верхней, члены
которой выбираются или назначаются, и нижней - только избираются.
В России первое учреждение парламентского типа появилось в 1906 г. и
просуществовало до 1917 г., имея весьма ограниченные полномочия. Советская
власть породила совершенно иные формы представительных органов: советов
народных депутатов, отрицавшие принципы парламентской работы. В 1936 г.
112
был создан Верховный Совет СССР, который состоял из двух палат - Совета
Союза и Совета Национальностей, причем не нижней и верхней, а
равноправных, что в истории парламентаризма ранее не встречалось. Подобная
система действовала, не претерпев особых изменений, вплоть до распада
Советского Союза в 1991 г. Вся полнота государственной власти перешла к
Съезду народных депутатов РСФСР, из состава которого формировался
Верховный Совет РСФСР, осуществлявший законодательную власть.
Конституция Российской Федерации 1993 г. впервые в отечественной
истории назвала высший законодательный представительный орган государства
парламентом, который по содержательным характеристикам соответствует
сложившейся в мировой практике парламентской модели. Федеральное
Собрание - парламент Российской Федерации - постоянно действующий
законодательный представительный орган, осуществляющий высшую
государственную власть наряду с Президентом РФ, Правительством РФ и
судами РФ.
Особенности конституционного статуса и компетенции парламента
России закреплены в ст. 10 (принцип разделения властей), гл. 5 «Федеральное
Собрание - парламент Российской Федерации», а также в отдельных статьях о
Президенте РФ, Правительстве РФ и некоторых других.
Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации
(верхняя палата) и Государственной Думы (нижняя палата). Совет
Федерации призван обеспечивать интересы субъектов Российской Федерации и
их представительство, причем не национально-территориальное, а
региональное. Государственная Дума представляет интересы народов России в
целом.
Совет Федерации не избирается, а формируется в соответствии с
порядком, определяемым специальным федеральным законом. Так, с 1994 по
1995 г. члены Совета Федерации избирались гражданами на всеобщих выборах.
С 1996 по 2001 г. в него по должности входили по два представителя от
каждого
субъекта
федерации:
глава
представительного
и
глава
исполнительного органов государственной власти субъектов Российской
Федерации. Согласно изменениям, внесенным в порядок формирования Совета
Федерации Федеральным законом от 5 августа 2000 г., теперь его членами
становятся по одному представителю, избираемому законодательным органом
на срок полномочий этого органа, и представителю, назначенному главой
исполнительного органа (по согласованию с законодательным органом) власти
каждого субъекта Российской Федерации. Обновление Совета Федерации
происходит по принципу ротации: по мере переизбрания должностных лиц,
представляющих субъекты федерации.
В
Государственной
Думе
представлены
одновременно
общенациональные и партийно-политические интересы. Этому способствует
избирательная система, сочетающая пропорциональные и мажоритарные
выборы. Состав 450 депутатов нижней палаты, избираемой гражданами на
четыре года, наполовину избирается по партийным спискам в
общефедеральных избирательных округах (225 депутатов) и персонально из
113
нескольких кандидатур по одномандатным округам (225 депутатов). Все
депутаты работают на профессиональной основе, т.е. на время своих
полномочий покидают прежние рабочие места.
Депутатом Государственной Думы является избранный народом
гражданин России, а Совета Федерации - представитель субъекта федерации.
Они уполномочены осуществлять законодательную власть и иные полномочия,
предусмотренные Конституцией РФ и Федеральным законодательством, в
соответствующей палате Федерального Собрания - парламенте Российской
Федерации. Статус депутатов палат российского парламента установлен на
основе положений Конституции РФ федеральным законом «О статусе депутата
Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации» в редакции от 5 июля 1999 г.
Каждая из палат образует из числа депутатов комитеты и комиссии,
специализирующиеся
на
определенных
сферах
законодательного
регулирования. В них ведется основная законотворческая и иная текущая
работа, связанная с осуществлением парламентских полномочий по вопросам,
относящимся к ведению палат. Конституция РФ закрепляет за каждой из палат
перечень вопросов, которые решаются ими самостоятельно.
К ведению Совета Федерации относятся: одобрение или отклонение
принятых Государственной Думой законов; утверждение изменения границ
между субъектами РФ; утверждение указов Президента РФ о введении
военного или чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности
использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территорий; назначение
выборов Президента РФ и отрешение его от должности; назначение на
должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного
судов РФ; назначение на должности и освобождение от должностей
Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты РФ и
половины состава ее аудиторов.
Основное предназначение Государственной Думы - принятие
федеральных законов. Кроме этого к ее ведению относятся: дача согласия
Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решение
вопроса о доверии Правительству РФ; назначение на должности и
освобождение от должностей Председателя Центрального банка РФ,
Председателя Счетной палаты РФ и половины ее аудиторов, Уполномоченного
по правам человека в РФ; объявление амнистии; выдвижение обвинения против
Президента РФ для отрешения его от должности.
Для предварительной подготовки организационных решений и
выполнения координационных функций по вопросам деятельности палаты
создается Совет Государственной Думы. В него входят Председатель Думы,
руководители фракций и групп; с правом совещательного голоса участвуют
заместители Председателя Думы и председатели комитетов и комиссий; вправе
присутствовать и депутаты.
Внутри Думы действуют также и самостоятельно организующиеся
депутатские объединения: фракции и группы. По Регламенту Государственной
Думы фракцией считается сформированное на основе избирательного
114
объединения,
получившего
парламентское
представительство
по
общефедеральному избирательному округу объединение депутатов, и
избранных по одномандатным округам членов данной партии либо данного
избирательного объединения. Фракции являются неотъемлемой частью
парламентской практики и оказывают на деятельность Думы огромное влияние.
В рамках парламента межпартийная борьба и сотрудничество фракций до
известной степени отражают политическое соотношение ведущих
общественных сил государства. Фракции составляют основу парламентской
деятельности партий и являются инструментом в политической борьбе за
государственную власть. Функции их носят политический характер и
заключаются в подготовке мероприятий, необходимых для проведения
политических установок партий посредством осуществления законодательного
механизма. С помощью фракций парламентский институт представительства
выполняет свою важнейшую функцию - посредничество между различными
политическими силами с целью нахождения общественного консенсуса.
Депутаты, не вошедшие во фракции, вправе объединиться в депутатскую
группу. Фракции и депутатские группы пользуются равными правами.
Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы
внутреннего распорядка. Для организационного руководства палатами из среды
их депутатов на пленарных заседаниях избираются председатели
(Государственной Думы и Совета Федерации), их заместители. Заседания палат
проводятся раздельно, исключения делаются только в случаях, когда они
должны собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ,
посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей
иностранных государств.
Для обеспечения профессиональной деятельности палат парламента
большое значение имеют аппараты Государственной Думы и Совета
Федерации.
Их
сотрудники
оказывают
научно-аналитическую,
организационную и техническую помощь в работе парламенту в целом, его
палатам, комитетам (комиссиям), фракциям, депутатам. По структуре аппараты
обеих палат парламента в общих чертах схожи. Они состоят из аппаратов
секретариатов председателей Государственной Думы и Совета Федерации,
аппаратов секретариатов их заместителей, аппаратов комитетов и комиссий, а
также отдельных структурных подразделений аппаратов палат (таких,
например, как пресс-службы, правовые, аналитические и другие управления,
отделы и т.п.). Деятельность депутатов обеспечивается также небольшим
аппаратом штатных помощников по Государственной Думе или Совету
Федерации и помощниками по округу избрания, помимо них могут
привлекаться и помощники на общественных началах. Работу фракций и
депутатских групп Государственной Думы тоже обеспечивают аппараты.
Должностная структура и штатная численность аппаратов палат парламента
определяются постановлениями соответственно палаты, комитета (комиссии),
фракции, решением депутата.
Парламентские госслужащие имеют высокую квалификацию различных
профилей: в основном высшее юридическое, политологическое, экономическое,
115
историческое,
социологическое,
филологическое
и
другие
виды
профессионального образования, в том числе и по специальности
государственного и муниципального управления.
Поскольку палаты Федерального Собрания работают раздельно, то и
структура аппаратов обеих палат не имеет организационного соподчинения.
Однако
общие
виды
правового,
информационно-справочного,
документационного
и
организационного
обеспечения
парламента
осуществляются общепарламентскими вспомогательными учреждениями. К
ним относятся: приемная Федерального Собрания, парламентская библиотека,
парламентский центр, издательство и др.
Конституционный роспуск Государственной Думы возможен по указу
Президента РФ только в случаях, если она трижды отклонила представленные
главой государства кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ
или выразила недоверие Правительству РФ повторно в течение трех месяцев.
Однако по последнему основанию Госдума не может быть распущена в течение
года после ее избрания, как и с момента выдвижения ею обвинения против
Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации,
она также не может распускаться в период действия на всей территории страны
военного или чрезвычайного положения либо в течение шести месяцев до
окончания срока полномочий Президента РФ. Совет Федерации не может быть
распущен ни по какому поводу никаким государственным органом.
Контрольные вопросы
1. Что такое парламент и какова его сущность как органа
представительной законодательной власти? Дайте классификацию парламентов
по юридическим и политологическим критериям.
2. Каков конституционный статус Федерального Собрания РФ и что его
отличает от отечественных законодательных органов предшествующих
исторических эпох?
3. Какими предметами ведения наделены Государственная Дума и Совет
Федерации Федерального Собрания РФ?
4. В каких случаях может произойти конституционный роспуск
Государственной Думы?
5. Каково предназначение аппаратов палат российского парламента и как
они структурно организованы?
Нормативные акты
Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 8
мая 1994 г.» от 5 июля 1999 г. - Собрание законодательства Российской
Федерации. 1999. № 28 Ст. 3466.
Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 декабря 1995 г. - СЗ РФ.
1995. № 50. Ст. 4869, с последующими изменениями и дополнениями.
Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации. - М.: Изд. Государственной Думы, 1995.
116
Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации. -Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1996.
№ 6. Ст. 163.
Литература
Гранкин И.В. Парламент России. - М., 1999.
Селезнев Г.Н., Гневко В.А. Закон, власть, политика: государственный и
местный уровни.-СПб., 1999.
Парламенты мира. -М., 1991.
Парламентаризм в России. Федеральное Собрание 1993-1995 гг. - М.,
1996.
117
§ 4. Правительство Российской Федерации
Истинное правительство должно
походить на благодатный летний
дождь, который неслышно
смачивает сухую почву.
Ф. Клингер
Функция правительства
-направить моральные и
физические силы нации к цели,
намеченной при его создании.
М. Робеспьер
Правительство - Правительство РФ: общая компетенция, полномочия,
статус, формирование - Председатель Правительства РФ - Президиум
Правительства РФ - акты Правительства РФ - Аппарат Правительства РФ
В системе властных институтов государства правительство являет собой
высший коллегиальный орган исполнительной власти. От других органов
государственной власти правительство отличается прежде всего предметом и
сферой деятельности. Оно занимается не принятием законов, как
законодательные органы, а организацией их исполнения, обеспечением
управления государственным аппаратом, регулирования экономического
развития страны. Оно не осуществляет правосудие, как органы судебной
власти, а обеспечивает режим законности в осуществлении государственного
управления, заботится о поддержании правопорядка и государственной
дисциплины в повседневной общественной жизнедеятельности. В отличие от
органов законодательной и судебной власти правительство имеет свою
территориальную систему подчиненных ему органов исполнительной власти,
что позволяет осуществлять управленческие функции и реализовывать
принимаемые
решения.
Характерной
особенностью
компетенции
правительства служит и тот факт, что именно ему принадлежат полномочия по
распоряжению практически всеми ресурсами страны и только оно в силу
присущей специфики обладает возможностями их использования.
Конституционный статус и роль правительства могут быть различны и зависят
от исторических традиций и политических особенностей в той или иной стране.
В России правительство как орган власти появилось в начале XX в. - в
1906 г. В разное время этот орган именовался Советом Министров, Временным
правительством, Советом народных комиссаров, Кабинетом Министров, ныне Правительством Российской Федерации. Положение Правительства РФ в
системе высших органов государственной власти предопределила
конституционная модель президентско-парламентской формы правления.
Правительство Российской Федерации — высший коллегиальный
118
орган федеральной исполнительной власти страны. Как совокупный орган оно
представляет исполнительную власть Российской Федерации во всем ее объеме
и вбирает в себя (консолидирует) все федеральные органы исполнительной
власти, осуществляет исполнительные и распорядительные полномочия,
возложенные на него Конституцией РФ и федеральными законами,
руководствуется указами и распоряжениями Президента РФ.
Общая компетенция Правительства РФ определена Конституцией РФ. В
соответствии с ней и другими актами на Правительство РФ возлагаются задачи
общего руководства экономикой и социально-культурным строительством
страны, разработки и исполнения государственного бюджета, обеспечения
защиты интересов, прав и свобод граждан, обороны и безопасности
государства, охраны собственности и общественного порядка, управления
государственной собственностью и отраслями народно-хозяйственного
комплекса, содействия развитию предпринимательства и др.
Полномочия Правительства РФ как высшего органа исполнительной
власти общей компетенции весьма широки. Они охватывают важнейшие
вопросы государственной жизни, традиционно относящиеся к полномочиям
исполнительной власти, исходя из границ взаимодействия с законодательной и
судебной властями. Прежде всего - это формирование государственного
аппарата и управление его деятельностью, исполнение законов, участие в
законодательном процессе, подзаконное нормотворчество, реализация внешней
и внутренней политики и др. Характеризуя полномочия Правительства РФ,
необходимо отметить, что их полный объем определить довольно трудно, так
как в законодательстве его компетенция закрепляется самым общим образом, а
их перечень не является закрытым. Но в сравнении с законодательством многих
зарубежных стран правовой статус российского правительства урегулирован в
значительно большей степени на конституционном уровне и определяется
федеральными законами и указами Президента РФ.
Содержание
статуса
Правительства
РФ,
осуществляющего
деятельность по управлению разнообразными государственными делами,
раскрывается в Федеральном конституционном законе «О Правительстве
Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. Кроме конституционных норм и
положений закона о Правительстве правовому регулированию его деятельности
посвящен ряд федеральных законов и президентских указов. Можно, в
частности, назвать Федеральный закон «О порядке опубликования и
вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных
законов, актов палат Федерального Собрания», которым определено «Собрание
законодательства Российской Федерации» в качестве официального источника
актов Правительства РФ, публикуемых в четвертом разделе настоящего
Собрания.
Из актов Президента РФ, относящихся к созданию нормативного
массива, определяющего компетенцию Правительства РФ, следует выделить
указы о структуре федеральных органов исполнительной власти. Надо отметить
также, что Правительство РФ дополняет нормативную базу, закрепляющую
порядок его деятельности, через правовые акты, издаваемые им самим.
119
Практически каждый закон в рамках своего предмета содержит отсылочные
нормы о регулировании Правительством РФ или в порядке, им определяемом,
конкретных правоотношений.
Наиболее подробная регламентация полномочий Правительства РФ в
различных областях жизнедеятельности дана в федеральном конституционном
законе о нем.
В области экономики федеральное правительство разрабатывает
программы
экономического
развития;
осуществляет
регулирование
экономических
процессов;
обеспечивает
единство
экономического
пространства страны и свободу экономической деятельности; прогнозирует
социально-экономическое развитие страны; осуществляет управление
федеральной собственностью; проводит единую политику рационального
природопользования; вырабатывает государственную политику в сфере
внешнеэкономического и финансово-инвестиционного сотрудничества;
формирует мобилизационный план экономики страны; обеспечивает
функционирование оборонного производства.
В бюджетной и финансовой области - разрабатывает и обеспечивает
проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики;
разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет,
обеспечивает его исполнение и представляет Государственной Думе отчет об
этом; разрабатывает и реализует налоговую политику; обеспечивает
совершенствование бюджетной системы; регулирует рынок ценных бумаг;
управляет государственными внутренними и внешними долгами Российской
Федерации; руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях с
иностранными государствами.
В области социальной политики - принимает меры к реализации
трудовых прав граждан; разрабатывает программы социального развития;
обеспечивает проведение единой государственной политики и оказывает
государственную поддержку в развитии образования, здравоохранения,
культуры; руководит социальным обеспечением и способствует развитию
дополнительных форм социального обеспечения и благотворительности.
В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан - участвует в
разработке программ по обеспечению безопасности личности, общества и
государства; осуществляет меры по поддержанию режима законности в
деятельности государственных органов и должностных лиц, соблюдению прав
и свобод граждан, охране собственности, защите общественного порядка от
противоправных посягательств и организует борьбу с преступностью.
В области обороны и государственной безопасности - принимает меры
по обеспечению обороны страны и государственной безопасности.
В области внешней политики - представляет интересы страны в
международных организациях; заключает международные договоры
Российской Федерации в соответствии со своей компетенцией; регулирует
внешнеэкономическую деятельность и осуществляет контроль в этой области.
Право законодательной инициативы, которым обладает Правительство
РФ, позволяет ему проявлять довольно высокую активность в законодательном
120
процессе. Стоит признать, что российское правительство является одним из
наиболее активных разработчиков различных законопроектов, направляемых в
Государственную Думу. Наряду с этим отдельные финансовые законопроекты
(например, о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о
выпуске государственных займов и др.), а также законопроекты,
предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета,
могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения
Правительства РФ. Для обеспечения взаимодействия с палатами Федерального
Собрания в сфере законопроектной работы Правительством РФ учреждено
Представительство РФ в составе статс-секретарей - заместителей федеральных
министров и других должностных лиц, специально для этого назначаемых. Их
задачами является формирование законопроектных планов и программ для
Правительства РФ, координация деятельности министров в этой области,
оказание информационной поддержки законотворческим инициативам
комитетов и комиссий палат парламента, организация работы с обращениями
депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Правительство
России самостоятельно решает вопросы, отнесенные к его ведению
Конституцией РФ, а также осуществляет иные полномочия, возложенные на
него, федеральными законами и указами Президента РФ.
Процедура формирования Правительства РФ состоит из двух стадий. На
первой стадии Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ с
согласия Государственной Думы. Это означает, что предложенная Президентом
РФ кандидатура подлежит утверждению простым большинством нижней
палаты российского парламента. В случае трехкратного отклонения Думой
предложенных кандидатур Президент РФ сам назначает Председателя
Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает ее выборы.
В Конституции РФ ничего не сказано, чем руководствуется Президент РФ при
подборе кандидатуры Председателя Правительства РФ. На практике же его
усмотрение в определенной мере ограничено: он должен принимать во
внимание партийный состав Думы во избежание конфронтации с партийными
фракциями и политического кризиса. Вторая стадия - назначение Президентом
РФ членов Правительства РФ по предложению его председателя. Помимо
самого Председателя Правительства РФ и его заместителей в состав
Правительства РФ входят федеральные министры.
Председатель Правительства РФ, возглавляя данный орган
исполнительной власти, определяет направления его деятельности и организует
работу. Глава Правительства представляет его внутри страны и в
международных отношениях; вносит Президенту РФ предложения о структуре
федеральных органов исполнительной власти, назначении и освобождении
заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров,
наложении на них дисциплинарных взысканий; распределяет обязанности
между ними, дает им поручения и контролирует их выполнение; проводит
заседания Правительства РФ; назначает исполняющего обязанности
Председателя Правительства РФ на время своего отсутствия; утверждает
регламент работы Правительства РФ; подписывает постановления и
121
распоряжения Правительства РФ; систематически информирует Президента РФ
о работе Правительства РФ; исполняет обязанности Президента РФ во всех
случаях, когда тот не в состоянии выполнять свои обязанности.
Между руководителями правительства проводится распределение
обязанностей. Заместители Председателя Правительства РФ, которых в прессе
часто именуют вице-премьерами, участвуют в заседаниях Правительства РФ с
правом решающего голоса. Они, как правило, руководят комплексными
направлениями деятельности Правительства РФ, реализацию которых
обеспечивают группы (блоки) федеральных министерств и других ведомств.
Например, по экономическому развитию, социальной сфере и др. Заместители
Председателя Правительства РФ участвуют в выработке и реализации политики
Правительства РФ, издаваемых им постановлений и распоряжений,
координируют в соответствии с распределением обязанностей работу
министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, других
подведомственных Правительству РФ органов, дают им поручения и
контролируют их деятельность, предварительно рассматривают предложения и
проекты, вносимые в Правительство РФ.
Для оперативного решения возникающих вопросов в Правительстве РФ
создается постоянно действующий орган - Президиум Правительства РФ. В
него входят: Председатель Правительства РФ, его заместители, министры
финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел,
руководитель Аппарата Правительства РФ. По представлению главы
правительства президент может ввести в состав президиума и других членов
правительства.
Правительство РФ действует в течение срока полномочий Президента РФ
и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ.
Правительство РФ может уйти в отставку: по инициативе Президента РФ, по
собственной инициативе или в случае отставки Председателя Правительства
РФ. Выражение Государственной Думой вотума недоверия Правительству РФ
само по себе не влечет его отставку. В этом случае конституция дает право
Президенту РФ объявить об отставке Правительства РФ либо не согласиться с
Государственной Думой. После повторного выражения недоверия в течение
трех месяцев Президент РФ должен объявить об отставке Правительства РФ
или распустить Государственную Думу. Учитывая объективную необходимость
непрерывности деятельности Правительства РФ, конституция устанавливает,
что во всех случаях его отставки оно по поручению Президента РФ продолжает
исполнение своих функций до сформирования нового состава Правительства
РФ (ч. 5 ст. 117).
Акты, принимаемые Правительством РФ, оформляют его решения в виде
постановлений и распоряжений, которые обязательны к исполнению на всей
территории Российской Федерации. Акты, имеющие нормативный характер,
издаются в форме постановлений, акты по оперативным и другим текущим
вопросам, как правило, не имеющим нормативного характера, издаются в
форме распоряжений. Порядок принятия актов Правительства РФ
устанавливается им самим. Оно же обеспечивает исполнение издаваемых им
122
актов. Постановления и распоряжения Правительства РФ подписываются его
председателем или по его поручению одним из заместителей председателя.
Постановления Правительства РФ, за исключением тех, в которых содержатся
сведения, относимые к государственной тайне, а также распоряжения,
затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина и
носящие общий характер, публикуются в Собрании законодательства
Российской Федерации. При необходимости широкого и немедленного их
обнародования правительственные акты доводятся до общего сведения через
средства массовой информации. Однако, если принятые Правительством РФ
постановления или распоряжения противоречат Конституции РФ, федеральным
законам и указам Президента РФ, они могут быть отменены Президентом РФ.
Деятельность Правительства РФ обеспечивает аппарат, состоящий из
структурных
подразделений,
должности
в
которых
замещаются
профессиональным корпусом квалифицированных специалистов. В этой связи
следует различать правовой статус Правительства РФ как органа
государственной власти и правовой статус как юридического лица учреждения. В последнем случае полномочным представителем Правительства
РФ как юридического лица выступает руководитель аппарата правительства.
Руководитель Аппарата Правительства РФ назначается и освобождается от
должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства
РФ. Положение об Аппарате Правительства РФ утверждается постановлением
Правительства РФ, а структура Аппарата Правительства РФ утверждается
распоряжением Правительства РФ. Структура Аппарата Правительства РФ
может состоять из следующих подразделений:
Руководство аппарата (руководитель и его заместители); Секретариат
председателя правительства;
Секретариаты первых заместителей и заместителей председателя
правительства;
Департаменты;
Управления;
Отделы;
Правительственный архив;
Секретариат экспертного совета при правительстве;
Секретариат полномочного представителя правительства.
Расходы на содержание Правительства РФ определяются в федеральном
бюджете. Для обеспечения работы Правительства РФ могут быть созданы
дополнительные органы и учреждения при нем, финансирование которых
должно осуществляться в пределах ассигнований, выделенных на содержание
правительства. Так, расходы на содержание Аппарата Правительства РФ
определяются Председателем Правительства РФ.
Правительство РФ направляет работу министерств и иных федеральных
органов исполнительной власти, устанавливает предельную численность
работников
центральных
аппаратов
и
территориальных
органов
исполнительной власти федерального уровня, а также размеры ассигнований на
их содержание. В целях обеспечения единства интересов государственного
123
управления оно может координировать деятельность правительств республик и
администраций субъектов Российской Федерации, а федеральные министерства
и ведомства взаимодействуют с аналогичными структурами в системе органов
исполнительной власти субъектов федерации. Федеральные органы
исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации могут взаимно передавать друг другу
осуществление части своих полномочий.
В соответствии с конституционным принципом единства системы
органов исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77)
Правительство РФ возглавляет данную систему, осуществляя всю полноту
исполнительной власти на всей территории государства (ч. 1 ст. ПО). Данное
положение подчеркивает его верховенство в этой системе, причем не в
конституционно-правовом, а в административном значении. Правительство РФ
выполняет ведущую роль в системе органов исполнительной власти.
Контрольные вопросы
1. Что отличает конституционно-правовой статус Правительства РФ от
других органов государственной власти?
2. Какова компетенция Правительства РФ и какие функции оно
реализует?
3. В каком порядке происходит формирование Правительства РФ?
4. Какие виды актов принимает Правительство РФ и каково их
юридическое значение?
Нормативные акты
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской
Федерации» от 17 декабря 1997 г. - Собрание законодательства Российской
Федерации. №51. Ст. 5712, с последующими изменениями и дополнениями.
Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу
федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат
Федерального Собрания» от 14 июня 1994 г. - СЗ РФ. 1994. № g. Ст. 801.
Постановление Правительства РФ «О порядке назначения представителей
интересов Правительства Российской Федерации в судах» от 12 августа 1994 г.
- СЗ РФ. 1994. № 17. Ст. 2003.
Постановление Правительства РФ «О полномочном представителе
Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании Российской
Федерации» от 15 августа 1994 г. - СЗ РФ. 1994. № 18. Ст. 2091 Постановление
Правительства РФ «Вопросы организации деятельности Правительства
Российской Федерации» от 18 июня 1998 г - СЗ РФ 1998 № 27 Ст. 3176.
Литература
Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. М., 1998.
Исполнительная власть в Российской Федерации. Научно-практическое
пособие / Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. - М., 1996.
Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Отв. ред. Ю.А
Тихомиров. - М., 2000.
124
§ 5. Структура федеральных органов исполнительной власти
Исполнительная власть
олицетворяется в определенной
системе государственных органов,
связанных между собой
по вертикали и горизонтали
М.В. Баглай
Система исполнительной власти - органы исполнительной власти ведомства - система и структура федеральных органов исполнительной власти виды федеральных органов исполнительной власти - министерство государственный комитет - федеральная комиссия - федеральная служба российское агентство - федеральный надзор
Федеральные органы исполнительной власти, являясь составными
элементами системы государственных органов, в свою очередь также образуют
определенную систему, имеющую собственную структуру. В конституционно
установленных пределах федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему
исполнительной власти в Российской Федерации. При этом на
конституционном уровне не устанавливаются ни полный перечень
федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды,
различающиеся своим правовым статусом. Конституция РФ применительно к
системе федеральных органов исполнительной власти регламентирует лишь
вопросы организации и деятельности Правительства РФ, осуществляющего
согласно ее ст. 110 исполнительную власть Российской Федерации,
устанавливает состав Правительства РФ, а также предусматривает полномочие
федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные
органы (ч. 1 ст. 78).
Органы исполнительной власти - это многоуровневые системы,
выполняющие исполнительно-распорядительные функции. Исполнительная
деятельность проявляется в том, что они выступают как непосредственные
исполнители требований, содержащихся в актах органов законодательной
власти, а также вышестоящих органов исполнительной власти и органов
судебной власти. Распорядительная деятельность этих органов выражается в
том, что они принимают меры путем издания своих собственных актов
(распоряжений)
и
обеспечивают
выполнение
данных
требований
подчиненными им органами и организациями. Вся их деятельность
осуществляется в рамках, на основании и во исполнение законов.
В пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по
предметам совместного ведения с субъектами федерации органы
исполнительной власти образуют единую систему. Это находит свое отражение
в их тесной организационно-правовой взаимосвязи. На этом основании
администрации субъектов федерации в рамках совместных предметов ведения
125
входят в систему федеральной исполнительной власти.
Основным звеном системы органов исполнительной власти являются
министерства, которые организуются для управления в наиболее важных
сферах социально-экономической и политической жизни. Значение
министерств подчеркивается тем, что их руководители (министры) - члены
правительства. В то же время, как показывает управленческая практика,
развитию рыночных отношений в большей мере отвечают органы
межотраслевого
государственного
управления,
обеспечивающие
горизонтальные связи, координацию и контрольные функции, а также
инвестиционное, тарифное, кредитное и им подобное-регулирование. Поэтому
помимо традиционных министерств получили распространение разнообразные
виды органов исполнительной власти, которые можно объединить общим
понятием «ведомства», осуществляющие вместе с функциями общего
управления специализированное регулирование тех или иных сторон
общественной
жизни.
Ведомства
являются
самостоятельными
в
организационно-правовом аспекте структурами правительства и не могут
входить в состав министерств.
Для реализации полномочий по осуществлению государственного
управления в субъектах федерации органы федеральной исполнительной власти
создают территориальные органы. В пределах своей компетенции органы
исполнительной власти обладают необходимой для их эффективного
функционирования оперативной самостоятельностью. На них возлагаются
весьма ответственные задачи государственного управления различными
сферами жизнедеятельности общества и государства.
Определение видов федеральных органов исполнительной власти,
поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации
и деятельности системы органов государственной власти в целом,
осуществляется посредством федерального закона. Однако этим не
исключается возможность регулирования указанных вопросов, исходя из
предписаний
Конституции
РФ,
другими
нормативными
актами,
устанавливающими полномочия Президента РФ (ст. 80, 83, 86, 87 и 89
Конституции РФ), а также регламентирующими порядок образования и
деятельности Правительства РФ (ст. 110, 112-114).
Такая правовая позиция выражена Конституционным Судом РФ в
постановлении от 27 января 1999 г. по делу о толковании статей 71 (п. «г»), 76
(ч. 1) и 112 (ч. 1). В данном постановлении указано, что до принятия
соответствующих законодательных актов по вопросам установления системы
федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и
деятельности Президент РФ может издавать указы, которые не должны
противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Так, Указом
Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176 «О системе и структуре
федеральных органов исполнительной власти» были определены виды
федеральных органов исполнительной власти: министерства РФ (федеральные
министерства), государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России,
федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры
126
России, иные федеральные органы исполнительной власти.
Давая толкование понятия «структура федеральных органов
исполнительной власти», содержащегося в ч. 1 ст. 112, Конституционный Суд
РФ учел, что эта статья относится к гл. 6 Конституции РФ, регулирующей
вопросы формирования и деятельности Правительства РФ, и находится в
системной взаимосвязи с п.«д» ст. 83, устанавливающей полномочие
Президента РФ по предложению Председателя Правительства РФ назначать на
должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных
министров. Из этих конституционных положений следует, что структура
федеральных органов исполнительной власти, которую Председатель
Правительства РФ в установленный ч. 1 ст. 112 недельный срок предлагает
Президенту РФ, включает перечень этих органов как основу для представления
кандидатур на соответствующие должности в Правительстве РФ (ч. 2 ст. 112).
Структура
федеральных
органов
исполнительной
власти
предопределяется задачами и полномочиями Правительства РФ по
осуществлению исполнительной власти, закрепленными в ст. 114 Конституции
РФ и конкретизированными в Федеральном конституционном законе «О
Правительстве Российской Федерации». Для реализации этих полномочий
создаются также другие федеральные органы, образующие в своей
совокупности вместе с Правительством РФ структуру федеральных органов
исполнительной власти.
Таким образом, вопросы определения структуры федеральных органов
исполнительной власти регулируются непосредственно Конституцией РФ (ст.
80, 83, 90, 110, 112, 114 и 115) и на ее основе - Федеральным конституционным
законом «О Правительстве Российской Федерации» и указами Президента РФ,
в частности Указом от 25 мая 1999 г. № 651, которым утверждена структура
федеральных органов исполнительной власти, дан перечень наименований
входящих в нее органов.
Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполни-•
тельной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами
Президента РФ. Такая реорганизация может осуществляться только в пределах
ассигнований на государственное управление, утвержденных федеральным
бюджетом текущего года.
Согласно толкованию, данному Конституционным Судом РФ, в систему
федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ,
состоящее из его председателя, заместителей председателя и федеральных
министров, а также министерства и другие федеральные органы
исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ,
Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской
Федерации» и иных федеральных законов. Она выглядит следующим образом:
I. Правительство Российской Федерации.
1. Председатель Правительства РФ.
2. Первые заместители Председателя Правительства РФ.
3. Заместители Председателя Правительства РФ.
4. Министры РФ.
127
II. Федеральные органы исполнительной власти.
1. Федеральные министерства.
2. Государственные комитеты РФ.
3. Федеральные комиссии России.
4. Федеральные службы России.
5. Российские агентства.
6. Федеральные надзоры России.
7. Иные.
Структура федеральных органов исполнительной власти включает
конкретные органы, входящие в систему федеральной исполнительной власти и
обеспечивающие реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и
полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти
предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока
после его назначения и утверждается указом Президента РФ.
Изменения и дополнения в структуру федеральных органов
исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься
указами Президента РФ, которые не могут противоречить Конституции РФ и
федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции РФ). При этом по смыслу ст. 106
(п.«а»), 114 (п.«а» ч. 1) и 115 (ч. 1) Конституции РФ такая реорганизация может
осуществляться только в пределах ассигнований, утвержденных федеральным
законом о бюджете на текущий год.
Организационная структура федеральных органов исполнительной власти
представляет собой центральный аппарат и территориальные подразделения.
Виды федеральных органов исполнительной власти характеризуются
следующим образом.
Министерство Российской Федерации - федеральный орган
исполнительной власти, проводящий государственную политику и
осуществляющий управление в определенной отрасли или сфере деятельности, а
также координирующий в случаях, установленных федеральными законами,
указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, деятельность в
этой отрасли (сфере) иных федеральных органов исполнительной власти.
Возглавляющий его министр Российской Федерации (федеральный министр)
входит в состав Правительства РФ.
Государственный комитет Российской Федерации, федеральная
комиссия России — федеральные органы исполнительной власти,
осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по
вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в
определенной сфере деятельности. Их возглавляют соответственно
председатель государственного комитета и председатель федеральной
комиссии.
Федеральная служба России, российское агентство, федеральный
надзор
России
федеральные
органы
исполнительной
власти,
осуществляющие
специальные
(исполнительные,
контрольные,
разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах
деятельности. Должности руководителей именуются соответственно: директор
128
федеральной службы, генеральный директор российского агентства, начальник
федерального надзора.
В структуре федеральных органов исполнительной власти указами
Президента РФ могут учреждаться и другие виды органов. Так, его Указом №
1142 от 22 сентября 1998 г. к иным федеральным органам исполнительной
власти были отнесены Управление делами Президента РФ, Главное управление
специальных программ Президента РФ, Государственная техническая комиссия
при Президенте РФ и Комитет по конвенциональным проблемам химического и
биологического оружия при Президенте РФ (который утратил этот статус в
соответствии с Указом № 651 от 25 мая 1999 г.). Эти же органы, кроме
последнего, вместе с Комитетом РФ по военно-техническому сотрудничеству с
иностранными государствами вошли в структуру федеральных органов
исполнительной власти в соответствии с Указом Президента РФ № 867 от 17
мая 2000 г. В их числе появился и такой новый для системы органов
исполнительной власти орган, как Комитет РФ по финансовому мониторингу.
Федеральные органы исполнительной власти создаются и наделяются
статусом федеральным законом или указом Президента РФ. Конкретные
наименования федеральных органов исполнительной власти определяются в
соответствии со структурой, утверждаемой Президентом РФ по предложению
Председателя Правительства РФ. Положения о федеральных органах
исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам,
закрепленным за ним Конституцией РФ и федеральными законами,
утверждаются Президентом РФ, а о других - Правительством РФ.
Федеральные министры назначаются на должности и освобождаются
Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ;
заместители федеральных министров - Правительством РФ, если иное не
установлено федеральными законами. Руководители федеральных органов
исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам,
закрепленным за ним Конституцией РФ и федеральными законами,
назначаются на Должности и освобождаются от должностей в особо
устанавливаемом порядке. Назначения других руководителей федеральных
органов исполнительной власти осуществляются Правительством РФ.
Федеральные
органы
исполнительной
власти
могут
быть
непосредственно подведомственны Президенту РФ, как, например,
министерство обороны, напрямую подчинены (федеральная служба налоговой
полиции, федеральная служба охраны и др.), либо могут непосредственно
возглавляться заместителями Председателя Правительства РФ.
Органами управления федеральных органов исполнительной власти
являются коллегии, которые возглавляют руководители соответствующих
министерств и ведомств. Коллегия государственного комитета состоит из
руководителей всех федеральных органов, наделенных функциями в данной
сфере управления (первые руководители либо их заместители). В состав
коллегии могут быть включены руководители органов исполнительной власти
субъектов федерации. В коллегиях некоторых госкомитетов (особенно по
социальной сфере) желательно участие представителей «гражданского
129
общества». В отличие от министерств, где решения принимаются министрами
по принципу единоначалия, в госкомитетах решения принимаются
коллегиально. Если член коллегии не согласен с ее решением, он может
обжаловать его в правительство.
Федеральные органы исполнительной власти могут быть распределены
по функциональной структуре государственного управления: правопорядок
обеспечивают МВД, Минюст, ФСБ, ФСО и др.; оборону - Минобороны, МЧС,
ФСЖВ, Федеральная погранслужба и др.; социальную сферу - Минкультуры,
Минтруда, Минздрав, Минобразование, Госкомспорт и др.; инфраструктуру Минатом, Минэнерго, Госстрой, МПС, Минтранс, Минсвязи и др.; экономику Минпром, Минфин, МАП, Минэкономторг, Минимущество, Минналогов и др.;
внешние отношения - МИД, СВР и др.
В структуре федеральных органов исполнительной власти наблюдается
определенная унификация. Как правило, в их состав входят такие структурные
подразделения, как департаменты, управления, отделы, комитеты. Есть
ведомства (например, Высший аттестационный комитет со штатной
численностью 105 человек), в которых созданы только управления и отделы. В
ряде органов исполнительной власти создаются инспекции (например, в
Минэнерго - Главгосэнергонадзор, в Минтрансе - Ространсинспекция, в
Минздраве - Госсанэпиднадзор), комиссии (в МВЭС) и экспертные советы
(ВАК). При большинстве органов имеются научно-исследовательские
институты. Так, при МВЭС - 15 институтов, в Рослесхозе - 25, в Миннауке - 3 и
т.д. Вместе с тем унификация наименований подразделений приводит к
увеличению многозвенности управления. Да и само слово «управление», взятое
как ключевое в названии подразделений, приводит к омонимической путанице.
Госкомстатом РФ введен в действие Общероссийский классификатор органов
государственной власти и управления (ОКОГУ). Он содержит информацию об
органах власти, объединениях, предприятиях и организациях, выполняющих
важные экономические функции в народном хозяйстве, а также о
межгосударственных органах управления, добровольных объединениях
(ассоциациях) экономического взаимодействия субъектов РФ, органах местного
самоуправления.
В структуру многих федеральных органов исполнительной власти входят
их территориальные органы. Так, в 1997 г. в МВЭС было около 60
региональных управлений, в Госгортехнадзоре - 26 округов, в Минкультуры - 3,
в Минюсте, Минприроде и некоторых других - по числу субъектов Российской
Федерации.
В сфере управления федеральных органов исполнительной власти
находятся так называемые подведомственные организации. Они не являются
имманентно входящими в структуру госорганов подразделениями, а
занимаются всевозможными видами деятельности: от выполнения
определенных функций государственного управления до коммерческой
деятельности. Отсюда и разнообразие видов таких организаций: от учебных
заведений до унитарных предприятий. К примеру, в МВЭС имелось 94
представительства за рубежом, 53 учебных заведения, 22 предприятия, 5
130
учреждений науки, 2 - здравоохранения, 9 проектных институтов, 31
госинспекция, один лечебно-оздоровительный центр, редакция, типография. В
Минздраве только в системе Госсанэпиднадзора более 3000 учреждений с
численностью около 300 тыс. человек. Некоторые организации находятся в
ведении двух органов власти, например, в Миннауке три таких организации (из
21).
Источники финансирования органов исполнительной власти: бюджетные
(федеральные, местные), хоздеятельность, внебюджетные фонды, платные
услуги.
Объем и характер предметов ведения органов исполнительной власти
предопределяют разные виды управленческих воздействий: а) руководство; б)
составление, утверждение и выполнение программ; в) координация; г) прямое и
косвенное регулирование; д) содействие; е) государственная поддержка; ж)
контроль; з) партнерское взаимодействие; и) принуждение.
С позиции функционального предназначения сферы действия органов
исполнительной власти охватывают:
управление:
государственной
собственностью
и
имуществом,
промышленными объектами (хозяйствующими субъектами); обороной и
безопасностью; территориальными органами;
регулирование: экономическое; воздействия на социально-культурную
сферу; влияния на механизм образования денежной массы; ценообразования;
контроль: за хозяйствующими субъектами; за действиями своих
структур; за исполнением решений федеральной власти всеми субъектами;
надзор: за состоянием законности исполняемых решений;
координация: 1) участия в экономической деятельности непосредственно
хозяйствующих субъектов; на определенном секторе рынка - через
управляющих (в том числе через назначения руководителей); через
распределение
бюджетных
средств;
через
фискальные
функции,
государственных рычагов рыночного регулирования; с помощью силовых
методов (санкций); 2) влияния через свои (ведомственные) структуры; через
общегосударственные институты.
По обязательности управленческих решений их уровень общефедеральный; по согласованию с субъектами федерации; для всех
юридических и физических лиц; только для специальных субъектов.
Общественный контроль за деятельностью органа власти может быть:
непосредственный (через выборность руководителей), через общественные
организации, профессиональные союзы, со стороны общественного мнения и
средств массовой информации; закрытый для публичного контроля.
В пределах установленных полномочий для реализации своей
компетенции по соответствующим предметам ведения федеральные органы
исполнительной
власти
издают
подзаконные
нормативные
акты:
постановления, приказы, распоряжения, инструкции, обязательные для
исполнения всеми физическими и юридическими лицами, которым они
адресованы.
Оптимизация структуры федеральных органов исполнительной власти -
131
одно из важнейших направлений повышения эффективности государственного
управления. Она должна соответствовать Конституции РФ, характеру целей и
задач исполнительной власти и обеспечивать все необходимые субъектобъектные связи государственного управления, избегать дублирования
функций по реализации полномочий государственных органов, входящих в эту
систему, строиться на предметно-компетенционном принципе (обеспечивать
определенный предмет ведения, имея для этого достаточно полномочий и неся
за их реализацию всю полноту ответственности). Совершенствование
организации федеральных органов исполнительной власти, направленное на
повышение уровня управляемости в стране, должно также иметь единство в
подходах к формированию органов различных видов с учетом федеративного
устройства и размеров территории государства.
Контрольные вопросы
1. Что представляет собой система федеральных органов исполнительной
власти?
2. Что включает в себя структура федеральных органов исполнительной
власти?
3. В чем заключаются принципиальные отличия между видами
федеральных органов исполнительной власти?
Нормативные акты
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской
Федерации» от 17 декабря 1997 г. с изменениями от 31 декабря 1997 г. Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ). 1997. № 51. Ст.
5712. Указы Президента РФ: № 1176 «О системе федеральных органов
исполнительной власти» от 14 августа 1996 г.; № 1177 «О структуре
федеральных органов исполнительной власти» от 14 августа 1996 г. с
последующими изменениями и дополнениями в редакции указов от 22 сентября
1998 г. № 1142, от 25 мая 1999 г. № 651, от 17 мая 2000 г. № 867, от 1 декабря
2000 г. № 1953; «Вопросы федеральных органов исполнительной власти» от 6
сентября 1996 г. № 1326.
Постановление Правительства РФ № 604 «Вопросы организации
деятельности Правительства Российской Федерации» от 18 июня 1998 г. - СЗ
РФ. 1998. №27. Ст. 3176.
Постановление Конституционного Суда РФ по делу о толковании статей
71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации
от 27 января 1999 г. - СЗ РФ. 1999. № 6. Ст. 866.
Распоряжение Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства
РФ «О Перечне сокращенных наименований федеральных органов
исполнительной власти» от 4 июля 2000 г. № 903/676. - Российская газета. 2000.
18 июля. № 137.
Литература
Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Отв. ред. Ю.А.
Тихомиров. - М., 2000.
Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование. - М., 1995.
Исполнительная власть в Российской Федерации: Научно-практическое
132
пособие // Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. - М., 1996.
Исполнительная власть в Российской Федерации: проблемы развития / Под ред.
И.Л. Бачило. - М., 1998.
133
§ 6. Судебная система России
Правосудие есть основание
всех общественных добродетелей.
П. Гольбах
Судебная власть - правосудие - суд - судопроизводство -судоустройство судебная система - Конституционный Суд РФ -Верховный Суд РФ - Высший
Арбитражный Суд РФ - судья -аппарат суда
Судебная власть, согласно доктрине разделения властей, есть сфера
публичной и разновидность государственной власти, одна из трех ее ветвей,
призванная самостоятельно и независимо осуществлять правосудие.
Правосудие - вид государственной деятельности, осуществляемой в
форме рассмотрения и разрешения социальных споров и конфликтов,
связанных с действительным или предполагаемым нарушением норм права, а
иногда также и по обязательному их толкованию (например, Конституционным
Судом РФ, Верховным Судом США); создания нормотворческих прецедентов
судами (в англосаксонских странах), выполнения контрольных полномочий
(например, проверка законности ареста или задержания) и некоторых других
полномочий (например, установление юридических фактов). Оно отправляется
в установленном законом процессуальном порядке органами судебной власти судами.
Суды - органы государства, осуществляющие от его имени судебную
власть путем отправления правосудия при рассмотрении гражданских и
уголовных дел, дел об административных правонарушениях, экономических
(хозяйственных) споров и некоторых других категорий дел в порядке,
установленном законом. Суд возникает вместе с государством, но выделяется в
самостоятельный орган власти по мере развития государственного механизма и
образования специального аппарата, призванного профессионально заниматься
судопроизводством.
Судопроизводство - форма реализации судебной власти, а в более узком
понимании - порядок рассмотрения дел судами. В соответствии со ст. 118
Конституции
РФ
судебная
власть
осуществляется
посредством
конституционного,
гражданского,
административного
и
уголовного
судопроизводства, что предопределяет организацию судоустройства и всю
судебную систему.
Судоустройство - это, во-первых, совокупность норм, устанавливающих
задачи, принципы организации и деятельности, структуру и компетенцию
судов, которые содержатся в Конституции РФ, федеральных конституционных
законах, конституциях, уставах и законах субъектов федерации; во-вторых, система судебных учреждений, их структура и состав.
Судебная система - совокупность всех судов государства, имеющих
общие задачи, организованных и действующих на единых принципах и
связанных между собой отношениями по осуществлению правосудия. Каждое
134
из звеньев судебной системы представляет собой совокупность судов
одинаковой компетенции. В России судебная система устанавливается
Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О судебной
системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. В основу построения
российской судебной системы положены следующие принципы: ее единство (в
отличие от ряда других федераций, например, США, разделение судов на
федеральные и субъектов федерации не проводится); зависимость структуры от
национально-государственного
устройства
и
административнотерриториального деления страны; двухинстанционность (приговоры и
решения суда до их вступления в законную силу могут быть пересмотрены по
общему правилу лишь один раз в непосредственно вышестоящем суде).
Вопросы судоустройства, согласно п.«о» ст. 71 Конституции РФ, в том
числе определение в полном объеме структуры судебной системы, находятся в
ведении Российской Федерации. Субъекты федерации не могут по своему
усмотрению учреждать виды судов, не предусмотренные федеральным законом
о судоустройстве; они вправе образовывать уставные и мировые суды. В
совместном ведении федерации и ее субъектов находятся кадры судебных и
правоохранительных органов, адвокатура и нотариат (п.«л» ст. 72).
Единство судебной системы находит свое выражение в общности задач
всех судов по обеспечению законности, защите конституционного строя, прав и
свобод граждан и других социальных ценностей; единстве принципов
организации и деятельности; в применении всеми судами одних и тех же
материальных законов и в согласованности процессуального законодательства;
в единстве правового статуса судей; в инстанционных и иных взаимосвязях в
иерархии судов общей компетенции и арбитражных судов; в едином порядке
финансирования судов государственным бюджетом.
Судебная система России состоит из судов трех категорий: 1)
конституционные (уставные) суды; 2) обычные суды (общей юрисдикции и
военные трибуналы); 3) арбитражные суды. Такая трехзвенная структура
характеризуется тем, что все они являются федеральными (за исключением
судов, образуемых субъектами Российской Федерации). Высшими судебными
органами Российской Федерации являются соответственно Конституционный
Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ.
Конституционный Суд РФ - судебный орган конституционного
контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть
посредством конституционного судопроизводства. В России он создан в 1991 г.
в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод
человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия
конституции страны на всей территории государства. Полномочия, порядок
образования и деятельности Конституционного Суда РФ определяются
Конституцией РФ 1993 г. и Федеральным конституционным законом «О
Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. (в ред. ФКЗ
от 15 декабря 2001 г.).
Конституционный Суд РФ: 1) разрешает дела о соответствии
Конституции РФ: а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ,
135
Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства РФ; б)
конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов
субъектов федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению
федеральных органов государственной власти и их совместному ведению с
органами власти субъектов федерации; в) договоров между органами
государственной власти субъектов РФ; г) не вступивших в законную силу
международных договоров РФ;
2) разрешает споры о компетенции между: а) федеральными органами
государственной власти, б) ими и органами государственной власти субъектов
федерации, в) высшими государственными органами субъектов федерации;
3) разбирает жалобы на нарушение конституционных прав и свобод
граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона,
примененного или подлежащего применению в конкретном деле; 4) дает
толкование Конституции РФ; 5) дает заключение о соблюдении установленного
порядка выдвижения обвинения против Президента РФ; 6) выступает с
законодательной инициативой по вопросам своего ведения; 7) осуществляет
иные полномочия, предоставленные ему Конституцией РФ, Федеративным
договором и федеральными конституционными законами. Он может также
использовать права, предоставленные в соответствии со ст. 11 Конституции РФ
договорами о разграничении предметов ведения между органами
государственной власти РФ и субъектов РФ, если эти права не противоречат
его юридической природе и предназначению как судебного органа
конституционного контроля.
При
осуществлении
конституционного
судопроизводства
Конституционный Суд РФ решает исключительно вопросы права, он
воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во
всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.
Организация внутренней деятельности Конституционного Суда РФ
регулируется его Регламентом. Рассмотрение дел, подведомственных
Конституционному Суду РФ, и принятие по ним решений могут проводится
лишь в коллегиальном составе судей: на пленарных заседаниях или на
заседаниях палат. Таких палат может быть только две, так как они
формируются из общего числа девятнадцати судей путем жеребьевки: в одну из
них должно входить не более десяти судей, а в другую - девяти.
Решения Конституционного Суда РФ являются окончательными, не
подлежат обжалованию, вступают в силу немедленно после их провозглашения
и действуют непосредственно на всей территории государства, будучи
обязательными для всех представительных законодательных, исполнительных
и судебных органов государственной власти, органов местного
самоуправления, предприятий, учреждений и других организаций,
должностных лиц, граждан и их объединений.
Верховный Суд РФ — высший судебный орган по гражданским,
административным, уголовным и иным делам, подсудным судам общей
юрисдикции; в предусмотренных федеральным законом процессуальных
формах Осуществляет судебный надзор за деятельностью судов Российской
136
Федерации, кроме Конституционного Суда РФ и арбитражных судов.
В пределах своих полномочий высшего судебного органа рассматривает
дела в качестве суда первой инстанции, в кассационном порядке, в порядке
надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам. Судебный надзор
проводится Верховным Судом прежде всего путем проверки законности и
обоснованности разрешения нижестоящими судами конкретных дел и
исправления допущенных ими ошибок. Большое значение имеют на основе
изучения и обобщения судебной практики, анализа судебной статистики
даваемые Верховным Судом разъяснения по вопросам применения
законодательства, возникающим при рассмотрении судебных дел.
В составе Верховного Суда РФ действуют: а) Пленум Верховного Суда;
б) Судебная коллегия по гражданским делам; в) Судебная коллегия по
уголовным делам; г) Военная коллегия; д) Президиум Верховного Суда.
Пленум - коллегиальный орган, направляющий и координирующий судебную
практику для обеспечения ее точного соответствия закону. Судебные коллегии
действуют в качестве суда первой инстанции, а также рассматривают дела .в
кассационном порядке, в порядке надзора и по -вновь открывшимся
обстоятельствам. При этом подсудность дел, рассматриваемых ими по первой
инстанции,
определяется
гражданско-процессуальным
и
уголовнопроцессуальным законодательством. Президиум - постоянно действующий
коллегиальный орган, рассматривающий в пределах своих полномочий дела в
порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам, а также материалы
изучения и обобщения судебной практики.
Высший Арбитражный Суд РФ - высший судебный орган по
разрешению хозяйственно-экономических споров и иных дел, рассматриваемых
арбитражными судами. Стоит во главе системы арбитражных судов, в которую
также входят федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды
республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных
образований. Основными их задачами при рассмотрении подведомственных
дел являются: защита нарушенных или оспариваемых прав и законных
интересов граждан, организаций, предприятий и других субъектов
хозяйственной деятельности в сфере предпринимательской и иной
экономической деятельности; содействие укреплению законности и
предупреждению правонарушений в данной сфере. Высший Арбитражный Суд
РФ действует в составе: Пленума, Президиума, судебной коллегии по
рассмотрению споров, возникающих из гражданских и иных правоотношений,
и судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из
административных правоотношений. В судебных коллегиях образуются
судебные составы из числа судей, входящих в соответствующую коллегию.
Верховный и Высший Арбитражный Суды РФ осуществляют в
предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный
надзор за деятельностью подведомственных судов и дают разъяснения по
вопросам судебной практики. Их полномочия, порядок образования и
деятельности устанавливаются федеральным конституционным законом.
Акты высших судебных органов окончательны и дальнейшему
137
обжалованию (опротестованию) не подлежат.
Судья - должностное лицо государства, являющееся носителем судебной
власти, для реализации которой наделено полномочиями осуществлять
правосудие на профессиональной основе. По закону «О статусе судей в
Российской Федерации» от 28 июня 1992 г. все судьи обладают единым
статусом и различаются только полномочиями и компетенцией. Особенности
правового положения некоторых категорий судей определяются федеральными
законами, а в случаях, ими предусмотренных, - также законами субъектов
федерации. Конституция РФ (ст. 119) определяет, что судьями могут быть
граждане, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и
стаж работы по специальности не менее пяти лет. Федеральным законом могут
устанавливаться и дополнительные требования к кандидатам на должности
судей. В своей деятельности по осуществлению правосудия судьи независимы
и подчиняются только закону и никакому государственному, общественному
органу или должностному лицу не подотчетны. Они несменяемы и пользуются
неприкосновенностью. Их требования и распоряжения при осуществлении
судебных полномочий обязательны для всех без исключения государственных
органов, должностных лиц, организаций и граждан. Судья не вправе быть
народным депутатом, принадлежать к политической партии или организации,
заниматься предпринимательством и совмещать свое пребывание в должности
судьи с другой оплачиваемой работой, кроме научной, преподавательской,
литературной или иной творческой.
В соответствии с Конституцией РФ судьи высших судебных органов
назначаются Советом Федерации Федерального Собрания РФ по
представлению Президента РФ, а судьи других федеральных судов непосредственно Президентом РФ. Формирование кадрового корпуса
федеральных органов судебной власти ведется руководителями судов и
Министерством юстиции РФ.
Работу судов и осуществление полномочий судей обеспечивают аппараты
судов.
Аппарат
суда
вспомогательный
орган,
обеспечивающий
квалифицированную и техническую помощь в исполнении судьями
полномочий по осуществлению судебной власти. Структура аппарата
(численность
сотрудников,
их
должностной
и
профессиональноквалификационный состав) того или иного суда зависит прежде всего от его
инстанционного уровня (районный, краевой или верховный) и от вида
юрисдикции (общей или специальной).
Обеспечением деятельности Конституционного Суда РФ занимаются его
Секретариат и другие вспомогательные подразделения. Они осуществляют
организационное, научно-аналитическое, информационно-справочное и иное
обеспечение судей. Сотрудники Секретариата проводят прием посетителей,
рассматривают в предварительном порядке поступающие в Конституционный
суд обращения, дают на них свои заключения, содействуют судьям в
подготовке дел и иных вопросов к рассмотрению на заседаниях. В структуре
Секретариата образуются специализированные подразделения (управления,
138
отделы, сектора, группы). В составе аппарата Конституционного Суда РФ
возрожден существовавший до 1917 г. институт судебных приставов, на
которых возлагается поддержание порядка в судебных заседаниях.
В аппаратах судов общей юрисдикции предусмотрены должности
секретарей судов, консультантов, делопроизводителей, заведующего
канцелярией,
бухгалтера,
технического
персонала
(стенографистов,
машинисток
и
т.д.).
Сотрудники
аппаратов
судов
выполняют
профессиональные функции, связанные с ведением делопроизводства в судах,
приемкой, учетом и хранением вещественных доказательств, исполнительным
производством, которое возлагается на суды, учетом и систематизацией
правовых актов и судебных решений, хранением судебных дел и других
документов, а также необходимой работой с народными (присяжными)
заседателями, решением ряда других организационных и вспомогательнотехнических вопросов. Содействие в организационном обеспечении
деятельности судов оказывает Министерство юстиции РФ.
Контрольные вопросы
1. Что представляет собой современное российское судоустройство?
2. Назовите принципы правосудия и объясните их смысл и значение.
3. Дайте общую характеристику высших органов судебной власти
Российской Федерации.
Нормативные акты
Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской
Федерации» от 31 декабря 1996 г. - Собрание законодательства Российской
Федерации. 1997. № 1. Ст. 1.
Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде
Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. - СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447 (в
ред. ФКЗ от 15 декабря 2001 г. - Российская Газета. 2001.20 декабря).
Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской
Федерации» от 28 апреля 1995 г. - СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589. Федеральный
закон «О статусе судей в Российской Федерации» от 28 июня 1992 г. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1992. №
30. Ст. 1792 (с последующими изменениями и дополнениями).
Литература
Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. - М., 1996.
Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под
ред. Б.Н. Топорнина. - М., 1997.
Концепция судебной реформы в Российской Федерации. - М., 1992.
Ржевский В.А., Чепурнова ЕМ. Судебная власть в Российской Федерации:
конституционные основы организации и деятельности. - М., 1998.
Стецовский Ю.И. Судебная власть. - М., 1999.
139
§ 7. Государственные органы особой компетенции
Законам потворствуй.
Хилон
Прокуратура РФ - Счетная палата РФ - Центральный банк РФ Федеральное казначейство - Центральная избирательная комиссия РФ Уполномоченный по правам человека РФ
Видовое многообразие традиционных и наиболее распространенных
государственных
органов
не
исключило
появление
и
других
специализированных органов для осуществления определенных функций
государства, но не входящих ни в одну из ветвей власти. Подобно тому, как
статус Президента РФ не позволяет однозначно отнести его к одной из
трех/классических ветвей власти, также затруднительно понимание
принадлежности к ним государственных органов особой компетенции. Такими
органами на федеральном уровне являются Прокуратура, Счетная палата,
Центральный банк, Федеральное казначейство, Центральная избирательная
комиссия, Уполномоченный по правам человека. Место таких органов в
государственном механизме находит свое предметное воплощение в
реализуемых ими функциях. Они представляют собой основные направления
деятельности, осуществляемые в соответствии с особо определенной
компетенцией с использованием специфических форм и методов в рамках
очерченных полномочий. Их наличие определяется реальными потребностями
государственно-правовой
жизни,
необходимостью
управленческого
воздействия на нее с помощью таких институтов, которые не вписываются в
рамки законодательной, исполнительной или судебной власти.
Прокуратура РФ в соответствии с Конституцией РФ составляет единую
федеральную централизованную систему органов. Она состоит из Генеральной
прокуратуры РФ, прокуратур субъектов РФ, приравненных к ним военных и
других специализированных прокуратур (транспортных, природоохранных),
прокуратур городов и районов, иных территориальных и межведомственных
прокуратур, а также научных и образовательных учреждений. Органы
прокуратуры имеют между собой строгую субординацию с вертикальным
соподчинением нижестоящих вышестоящим во главе с Генеральным
прокурором РФ.
Впервые в России прокуратура была учреждена Петром I 18 января 1722
г. как инструмент надзора за законностью службы чиновников, а также Для
защиты прав граждан (см.: Указ 17 апреля 1722 г. «О охранении прав
гражданских» // Российское законодательство Х-ХХ вв. В 9 т. — М., 1994. Т. 4.
С. 186-187). На всех исторических этапах (за кратковременными перерывами в
1864 г. и в 1917 г.) главной функцией российской прокуратуры оставался
надзор за исполнением законов всеми государственными органами,
общественными организациями и гражданами.
Конституция РФ 1993 г. устанавливает лишь самые общие принципы
140
организации и полномочия Прокуратуры РФ (ст. 129), оставляя регулирование
всех прочих вопросов ее правового статуса за федеральным законом. Порядок
деятельности Прокуратуры России строится на основе международных
договоров РФ и ФКЗ «О Прокуратуре Российской Федерации» в ред. от 17
ноября 1995 г.
Выполняя функцию так называемого общего надзора за точным и
единообразным исполнением законов всеми гражданами, организациями и
должностными лицами, органы прокуратуры осуществляют надзор за:
исполнением законов в сфере государственного управления; экономической
деятельностью и охраной прав и свобод граждан; исполнением законов
органами
дознания
и
предварительного
следствия,
органами,
осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, администрациями
органов и учреждений мест содержания задержанных и предварительного
заключения; соответствием закону судебных актов и актов других органов
государственной власти; исполнением законов федеральными органами
государственной
власти,
представительными
(законодательными)
и
исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления,
органами контроля, органами военного управления, воинскими частями и
учреждениями, их должностными лицами, а также органами управления и
руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. В соответствии
с
полномочиями,
установленными
уголовно-процессуальным
законодательством, прокуратура ведет уголовное преследование. Она также
координирует деятельность правоохранительных органов по борьбе с
преступностью, участвует в нормотворческой деятельности государства.
Функционирование органов прокуратуры обеспечивают аппараты разных
уровней: от генеральной до районной, которые возглавляют прокуроры.
Прокуроры - должностные лица государства, осуществляющие функции
прокурорского надзора и предварительного расследования по некоторым,
преимущественно
особо
важным,
категориям
уголовных
дел,
представительства государственных интересов в судебном процессе,
(поддерживая государственное обвинение). Прокурор вправе принять к своему
производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю
расследование любого преступления.
На прокуратуру не могут возлагаться функции, не предусмотренные
федеральным законом. Создание и деятельность на территории России органов
прокуратуры, не входящих в единую систему Прокуратуры РФ, не допускается.
В некоторых странах прокуратура как независимый орган правоохраны и
законности является составной частью суда, в других странах она
организационно отделена от него. В ряде стран прокуратура входит в систему
министерства юстиции (Австрия, Нидерланды, США, Франция, Япония).
Механическое же включение статьи о прокуратуре в главу «Судебная власть»
ныне действующей Конституции России произошло скорее по юридикотехническим причинам, а потому не имеет концептуально-правового
обоснования. Прокуратура, принимая меры к устранению нарушений закона, от
кого бы они ни исходили, способствует взаимодействию разделенных властей,
141
их согласованному функционированию как единой государственной власти. В
этой связи в перспективе вероятно введение института независимого
прокурора, который мог бы приступать к расследованию в отношении любых
должностных лиц государства, в том числе самых высших, не находясь от них в
служебной, материальной, политической и какой бы то ни было иной
зависимости.
Счетная палата РФ имеет видовой особенностью своей компетенции
финансовый контроль за исполнением федерального бюджета. Она является
постоянно действующим органом государственного финансового контроля,
образуемым Федеральным Собранием РФ и ему подотчетным. Конституция РФ
(ч. 5 ст. 101, п.«и» ч. 1 ст. 102, п. «г» ч. 1 ст. 103) определяет общий статус и
порядок ее формирования по правилу паритета между палатами Федерального
Собрания: Государственная Дума назначает на должность и освобождает от
должности половину аудиторов и председателя, а Совет Федерации - другую
половину аудиторов. Срок полномочий аудиторов Счетной палаты - шесть лет.
Они являются должностными лицами, возглавляющими определенные
направления деятельности Счетной палаты, которые охватывают комплекс,
группу или совокупность ряда доходных или расходных статей федерального
бюджета, объединенных единством назначения.
Круг задач, структура и порядок деятельности Счетной палаты
определены ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995
г. Согласно закону она выполняет следующие задачи: организацию и
осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и
расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных
внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
определения эффективности и Целесообразности расходов государственных
средств и использования федеральной собственности; оценки обоснованности
доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов
федеральных внебюджетных фондов; финансовой экспертизы проектов
федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных
органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые
за счет средств федерального бюджета или влияющих на формирование и
исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных
фондов; анализа выявленных отклонений от установленных показателей
федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов и подготовки
предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование
бюджетного процесса в целом; контроля за законностью и своевременностью
движения средств федерального бюджета и средств федеральных
внебюджетных фондов в Центральном банке РФ и иных финансово-кредитных
учреждениях РФ; регулярного представления Совету Федерации и
Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета
и результатах проводимых контрольных мероприятий.
В пределах своей компетенции Счетная палата обладает организационной
и функциональной независимостью. Выполнение своих задач она основывает
на принципах законности, объективности, независимости и гласности.
142
Аппарат Счетной палаты состоит из инспекторов и иных штатных
сотрудников. В служебные обязанности инспекторов входит непосредственная
организация и проведение контроля в пределах компетенции Счетной палаты.
Права, обязанности и ответственность ее сотрудников, а также условия
прохождения ими службы определяются законом о ней, законом о федеральной
государственной службе, законодательством о труде и иными нормативными
правовыми актами. Аудиторы и инспекторы Счетной палаты должны быть
опытными финансовыми экспертами. В процессе реализации ее задач,
определенных законом, они осуществляют контрольно-ревизионную,
экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности,
обеспечивают единую систему контроля за исполнением федерального
бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.
Счетная палата имеет право давать администрациям проверяемых
предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения
предписания, которые могут быть обжалованы в судебном порядке. В
соответствии с предоставленными законом полномочиями инспекторы Счетной
палаты при выполнении своих служебных обязанностей по проведению
бюджетно-финансового контроля имеют право беспрепятственно посещать
государственные органы, предприятия, учреждения и организации, банки и
иные кредитно-финансовые учреждения независимо от форм собственности,
входить в любые производственные и канцелярские помещения, если иное не
предусмотрено законодательством РФ; опечатывать кассы, кассовые и
служебные помещения, склады и архивы, а также при обнаружении подделок,
подлогов, хищений и злоупотреблений изымать необходимые документы.
Требования инспекторов Счетной палаты, связанные с исполнением ими
служебных обязанностей, обязательны для государственных органов, а также
для предприятий, учреждений и организаций независимо от их подчиненности
и форм собственности.
Гарантии правового статуса сотрудников Счетной палаты, их
материальное и социальное обеспечение определены законом. Так, инспектор
при выполнении им служебных обязанностей не может быть привлечен к
уголовной ответственности без согласия Коллегии Счетной палаты.
Должностные оклады ее инспекторов устанавливаются на 20% выше
соответствующих окладов работников аппарата Правительства РФ, а
должностные оклады других сотрудников аппарата Счетной палаты
устанавливаются на уровне окладов работников аппарата Правительства РФ.
Счетная палата представляет обеим палатам парламента ежегодный отчет
о результатах своей деятельности и ежемесячно публикует информацию о
своей работе в издаваемом ею бюллетене.
Введение этого специализированного органа явилось конституционноправовой новеллой современной российской практики. Аналогичные органы в
других государствах имеют широкие полномочия, а их акты во многом
предопределяют решения парламентов в финансово-бюджетной сфере.
Центральный банк РФ - главный государственный банк страны,
наделенный властными полномочиями в сфере регулирования финансово-
143
кредитных отношений. Конституция РФ поручает ему функции денежной
эмиссии (ч. 1 ст. 75), защиту и обеспечение устойчивости рубля (ч. 2 ст. 75),
которые он осуществляет независимо от других органов государственной
власти. Согласно ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке
России)» в редакции от 26 апреля 1995 г. его исключительная прерогатива эмиссия наличных денег, организация их обращения и изъятие из обращения на
территории РФ. Банк России обеспечивает в том числе покупательную
способность и устойчивость курса рубля по отношению к иностранным
валютам, а также физическую защиту выпускаемых в обращение денег
(банкнот и монет), всех выпускаемых им ценных бумаг от подделок. К
основным задачам Банка России относятся: регулирование денежного
обращения, единая федеральная кредитно-денежная политика, организация
расчетов и кассового обслуживания, защита интересов вкладчиков банков,
надзор за деятельностью коммерческих банков и других кредитных
организаций, денежные операции по внешнеэкономической деятельности и др.
В этих целях им применяются прежде всего такие основные инструменты и
методы денежно-кредитной политики, как: процентные ставки по операциям
Банка России; нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке
России
(резервные
требования);
операции
на
открытом
рынке;
рефинансирование банков; валютное регулирование; установление ориентиров
роста денежной массы; прямые количественные ограничения; валютные
интервенции (купля-продажа валюты на рынке) для воздействия на курс рубля,
на суммарный спрос и предложение денег.
Будучи в пределах полномочий, предоставленных Конституцией РФ и
федеральными законами, независимым от исполнительно-распорядительных
органов
государственной
власти,
Центральный
банк
подотчетен
Государственной Думе. Кандидатуру на пост председателя Центрального банка
представляет Президент РФ Государственной Думе, к ведению которой
отнесено право его назначения или смещения. Значимость самостоятельного
положения данного должностного лица государства и возглавляемого им
органа проявляется при проведении кредитно-денежной политики.
Центральный банк должен исходить из общефедеральных интересов и быть в
значительной степени независим как от политического влияния руководителей
государства, так и от разрозненных региональных интересов.
Уставный капитал и иное имущество Центрального банка являются
федеральной собственностью.
Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает
нормативные акты, обязательные для всех органов государственной власти и ее
субъектов, органов местного самоуправления, всех физических и юридических
лиц.
Федеральное казначейство - финансовый орган государства, ведающий
кассовым исполнением федерального бюджета. Правовой основой его
деятельности служат Бюджетный кодекс Российской Федерации и Положение
«О Федеральном казначействе России», утвержденное постановлением
Правительства РФ от 28 января 1997 г. № 109. В ряде стран казначейство ведает
144
также взиманием государственных налогов и других сборов, выпуском
казначейских билетов и казначейских обязательств.
Центральная избирательная комиссия РФ - главный избирательный
орган государства, возглавляющий систему избирательных комиссий. В
систему также входят: избирательные комиссии субъектов РФ, окружные,
территориальные (районные, городские и другие) участковые избирательные
комиссии. Они являются специальными коллегиальными органами,
обеспечивающими практическую подготовку и проведение выборов. Система,
порядок образования и полномочия избирательных комиссий определяются,
как правило, законами о выборах. В соответствии с ФЗ «Об основных
гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря
1994 г. избирательные комиссии организуются для проведения: выборов
Президента РФ, депутатов Государственной Думы, в иные федеральные
государственные органы, предусмотренные Конституцией РФ и избираемые
непосредственно гражданами РФ; выборов в органы государственной власти
субъектов РФ и в выборные органы местного самоуправления; а также федеральных референдумов.
Центризбирком РФ формируется в составе 15 членов, назначаемых
Президентом РФ, Государственной Думой и Советом Федерации по пять
человек. Председатель, заместитель и секретарь ЦИК РФ избираются из ее
состава тайным голосованием ее членов. Она работает на постоянной основе со
сроком полномочий четыре года.
Основными задачами ЦИК РФ являются: обеспечение единообразного
исполнения законодательства о выборах; руководство деятельностью
нижестоящих избирательных комиссий; обеспечение избирательных прав
граждан, общественных объединений; контроль за подготовкой и проведением
выборов. Ее принципы - открытость, гласность, коллегиальность и др. ЦИК РФ
совместно с избирательными комиссиями субъектов РФ осуществляет контроль
за
соблюдением
избирательных
прав
граждан,
организует
общегосударственную систему регистрации избирателей и кандидатов на
выборные
должности,
разрабатывает
стандарты
технологического
оборудования, используемого в работе, и контролирует их соблюдение,
принимает меры по организации единообразной системы подведения итогов
голосования и установления результатов выборов, дает официальное
объявление о них. ЦИК РФ распределяет выделенные из федерального бюджета
средства на финансирование избирательного процесса, контролирует их
расходование, оказывает методическую, организационно-техническую и
другую помощь избирательным комиссиям.
При проведении выборов избирательные комиссии в пределах своей
компетенции не зависимы от государственных органов и органов местного
самоуправления.
ЦИК РФ вправе издавать инструкции по вопросам применения законов о
выборах, обязательные для всех избирательных комиссий в РФ. Акты,
принятые избирательными комиссиями в пределах их компетенции,
обязательны для исполнительных органов государственной власти, органов
145
местного самоуправления, общественных объединений, предприятий,
учреждений, организаций и должностных лиц, а также нижестоящих
избирательных комиссий.
В различных государствах избирательные органы могут быть как
специальными избирательными комиссиями, так и уже существующими
государственными органами - муниципалитеты, суды, органы внутренних дел.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации государственная должность, которая может рассматриваться и как
обособленная государственная структура, предусмотренная в целях
независимого контроля за государственным обеспечением реализации прав и
свобод человека и гражданина. В мировой юридической практике функции
такого должностного лица заключаются в оперативной защите личности от
произвола и злоупотреблений государственных органов и должностных лиц.
Институт государственного правозащитника дополняет существующие
средства защиты прав человека и не влечет каких-либо ограничений
компетенции иных правоохранительных органов (суда, прокуратуры). Этот
институт считается фактором укрепления законности в деятельности
государственных органов, а значит государственных служащих, прежде всего
исполнительной власти. В государственно-правовом смысле эту должность
занимает достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом
на охрану прав отдельных людей и опосредованный парламентский контроль за
должностными лицами, но без права изменения принятых ими решений.
В ряде стран представитель чьих-либо интересов - омбудсмен (швед.
ombudsman - представитель чьих-либо интересов) - специальное должностное
лицо парламента, наблюдающее за законностью действий государственных
органов (а в некоторых странах - также частных лиц и объединений) и
соблюдением прав и свобод человека. Впервые эта должность была введена
Актом о форме правления Швеции 1809 г., где впоследствии стали действовать
несколько омбудсменов, распределенных по сферам управления (гражданской,
военной, по делам потребителей). В настоящее время конституционный
институт омбудсмена существует во многих странах мира, в большинстве из
которых он действует от имени парламента, однако может быть и так
называемый омбудсмен исполнительной власти, подотчетный правительству,
известны также омбудсмены, специализирующиеся по вопросам равноправия
мужчин и женщин. Для нашей страны это новый институт, впервые
учрежденный Конституцией РФ 1993 г. (п.«д» ч. 1 ст. 103).
Основные задачи, правовой статус и порядок работы этого должностного
лица российского государства определены Федеральным конституционым
законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»
от 26 февраля 1997 г. На эту должность назначается лицо, вокруг которого
достигнута высокая степень согласия: квалифицированное большинство
депутатов Государственной Думы. Срок его полномочий - пять лет, с условием
возможного пребывания не более двух сроков подряд.
Свои контрольные функции Уполномоченный по правам человека
осуществляет как по собственной инициативе, так и реагируя на обращения,
146
требования или жалобы граждан. Ему предоставлены широкие возможности.
Выступая посредником между гражданским обществом и органами
государственной власти, Уполномоченный по правам человека может
затребовать необходимые акты и материалы для проверки, знакомиться с
различными документами, проводить проверочные действия, требовать
объяснения от должностных лиц государства и граждан по различным фактам,
находящимся в сфере его правозащитной деятельности. Однако при том, что
формы реагирования на нарушения прав граждан весьма разнообразны:
представления, рекомендации, ходатайства, обращения, жалобы, в том числе и
в Конституционный Суд РФ, государственные органы и должностные лица,
которым направляются послания Уполномоченного по правам человека, могут
выполнять их или не соглашаться с ними.
Для обеспечения деятельности Уполномоченного по правам человека
создается приданный ему рабочий аппарат - Национальное агентство
Российской Федерации по правам человека, являющееся самостоятельной
структурой в системе государственных органов России. Оно помогает ему
рассматривать жалобы граждан, обеспечивает его конституционное право
расследовать случаи индивидуального или массового нарушения прав и свобод
человека, оказывает квалифицированную поддержку в организации проведения
проверок и расследований по таким фактам.
Уполномоченный по правам человека представляет в Государственную
Думу ежегодный доклад с информацией о положении дел по соблюдению и
охране прав человека. В нем отмечаются недостатки в деятельности
госадминистрации, высказываются рекомендации по совершенствованию
законодательства, практики его применения и т.п.
Итак, в компетенции вышеописанных органов выделяются контрольные
полномочия в особых сферах государственного управления, для реализации
которых необходима специализация. Можно предположить, что образование в
структуре государственного аппарата России таких специализированных
органов, которые осуществляют контрольно-надзорный вид властноуправленческой деятельности, повлечет за собой развитие принципа разделения
властей. И тогда, возможно, он будет реализовываться в четырех
конституционных формах: законодательной, исполнительной, судебной и
контрольно-надзорной (посредством государственных органов особой
компетенции). Это становится вероятным в силу необходимости
демократического контроля и «сдерживания» любой из трех сложившихся
ранее ветвей власти. В российских политико-правовых условиях
государственные органы особой компетенции в контрольно-надзорной сфере
могут рассматриваться как элемент «системы сдержек и противовесов».
Контрольные вопросы
1. Для чего необходимо наделение государственных органов особой
компетенцией и в каких сферах деятельности они находят свое предметное
воплощение?
2. Какое место занимает прокуратура в системе правоохранительных
органов России?
147
3. В чем заключаются видовые особенности компетенции Счетной палаты
РФ, Центрального банка РФ, Федерального казначейства?
4. Какова компетенция Центральной избирательной комиссии РФ и что
представляют собой избирательные органы Российской Федерации?
5. Каков статус Уполномоченного по правам человека РФ и какими он
наделен полномочиями?
Нормативные акты
Федеральный закон «О Прокуратуре Российской Федерации» в ред. от 17
ноября 1995 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №
47. Ст. 4472.
Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» от 11
января 1995 г. - СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.
Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке
России)» в редакции от 26 апреля 1995 г. - СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1593; № 31.
Ст. 2991.
Федеральный закон «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31
июня 1998 г. - Российская газета. 1998 12 августа.
Постановление Правительства РФ «О внесении изменений в Положение о
Федеральном казначействе России, утвержденное Постановлением Совета
Министров - Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864» от 28 января 1997
г. № 109. - СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 696.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав
граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 г. - СЗ РФ. 1994. № 33. Ст.
3406; 1997. № 38. Ст. 4339.
Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам
человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. - СЗ РФ. 1997. № 9.
Ст. 1011.
Литература
Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий
/ Под. ред. Б.Н. Топорнина. - М., 1997.
Комментарий к Федеральному конституционному закону «О судебной
системе Российской Федерации» / Отв. ред. В.И. Радченко. - М., 1998.
Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской
Федерации».-М., 1996.
148
Глава 10. Территориальная организация государственного
управления
Сколько бы ни было родов
государственного строя — для нации
существует только один — таким
всегда было и всегда останется
свободное государство.
Ф. Бэкон
§ 1. Особенности государственного устройства и органы власти
субъектов Российской Федерации
Лучшее государственное устройство
для любого народа — это то, которое
сохранило его как целое.
М. Монтень
Федерализм - конституированный федерализм - особенности российского
федерализма - органы власти субъекта федерации -законодательные органы
власти субъекта федерации - высшее должностное лицо субъекта федерации органы исполнительной власти субъекта федерации: правительство, орган
отраслевого управления (министерство), областная (краевая) администрация аппарат главы администрации, комитеты, управления, отделы краевой
(областной) администрации - федеральные округа
Формирование современной российской государственности базируется на
принципах
федерализма.
Под
федерализмом
понимается
форма
государственности, в основе которой лежат следующие принципы:
формирование геополитического пространства государства как единого целого
из территориальных членов (субъектов) федерации; субъекты федерации
обычно наделяются учредительной властью, обладают ограниченным
суверенитетом; компетенция между федерацией и ее субъектами
разграничивается федеральной Конституцией, каждый субъект федерации
может иметь свою правовую и судебную системы и др.
В социально-политическом отношении принципы федерализма внутренне
связаны с философией естественного права и теорией конституционализма
(парламентаризм,
представительная
демократия),
с
формированием
гражданского общества и рождением института нации как согражданства
населения
разных
этнических
групп,
объединенных
данной
государственностью. Формы федерализма отражают изменение возможностей
властных структур разных уровней в рамках общих принципов, заложенных в
основу федеративного государственного устройства.
149
Федеративные отношения, складывающиеся на данном историческом
этапе российской государственности, вносят новый аспект в государственноуправленческие процессы. Становление новой системы управления тесно
связано с особенностями государственного устройства и тенденциями развития
федеративных отношений в России, с выработкой новой региональной
стратегии управления.
С точки зрения теории государственного управления представление о
принципах федерализма связано в первую очередь с разделением объемов
полномочий между уровнями управления. Так, например, отечественный
исследователь Б. Задорновский определяет федерализм как «принцип
территориально-политической организации общества, на основании которого,
отдельные административно-территориальные образования получают в числе
других распределительных сфер и функций самостоятельного ведения часть
функций государственного управления». Встречается и расширительная
трактовка федерализма. Американский автор У. Райкер ввел понятие
«конституированный федерализм». Согласно данной концепции, два уровня
власти осуществляют свои полномочия относительно одной и той же
территории и одного и того же населения; при этом каждый уровень имеет хотя
бы одну полностью автономную область действий; есть гарантии, пусть даже
только декларированные в конституции, автономности каждого уровня в своей
собственной сфере. Однако, если исходить из положений конституированного
федерализма, то он существует в большинстве стран мира.
В истории развития государств встречаются различные виды федерации.
Большинство из них сформировано по однородному принципу деления (штаты,
кантоны, земли, провинции), некоторые делятся на государственнотерриториальные образования и автономии (Бельгия, Испания, Канада),иные
могут быть основаны на союзе суверенных государств (СССР, Чехословакия,
СФРЮ). Однако все федеративные государства базируются на некоторых
общих принципах. Субъекты федерации имеют свои собственные территории,
внутреннее законодательство и собственные органы власти, которые в пределах
предоставленных им полномочий обладают всей полнотой государственной
власти. Объем прав и полномочий зависит от исторических традиций, уровня
развития и ряда других факторов. При этом равенство субъектов является
непременным условием федерации (за редким исключением: Индия, Канада,
Танзания). Федерализм предполагает сохранение целостности государства,
поэтому субъекты не обладают правом выхода из федерации (право выхода не
признается ни одной конституцией), а также не обладают полным
верховенством на своей территории и ограничиваются в правах самостоятельно
действовать в сфере международных отношений.
Существует немало различных точек зрения на модели управления в
унитарных и федеративных государствах. Некоторые исследователи считают,
что при сопоставлении современных унитарных и федеративных государств,
например, Испании, Германии, Франции, Великобритании, Италии, примерно
равных по территории, численности населения, можно прийти к выводу, что с
точки зрения эффективности управления больших различий между ними нет.
150
Сильная централизация управления свойственна лишь авторитарным режимам,
в условиях же демократии структуры гражданского общества, действующие на
уровне регионов, вполне способны заставить считаться с их спецификой.
Примером тому является положение регионов Шотландия и Уэльс в
Великобритании, Ломбардия - в Италии. Думается, это справедливо только для
устойчивых демократических систем, так называемых старых демократий.
Другие (например, В. И. Ефимов) формулируют тезис в пользу существенного
отличия системы управления в условиях федерализма: в федеративном
государстве имеется не одна, а несколько систем государственной власти,
точнее столько систем государственной власти, сколько существует субъектов
федерации. В федеративном государстве задачи и полномочия распределяются
между федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов федерации. Поэтому к классической схеме
разделения властей по горизонтали добавляется «вертикальное» разделение
властей между федеральными органами власти и органами власти субъектов
федерации. В результате, если в унитарном государстве имеется два уровня
управления: центральный и местный, то в федеративном государстве - уже три
уровня: федеральный, региональный и местный, что создает проблему
разделения объемов полномочий между тремя уровнями управления.
Россия представляет собой уникальный тип федерации, что сказывается
на особенностях управления федеративными отношениями и требует
выработки особой региональной политики государства.
Современный федеративный характер российской государственности
получил законодательное закрепление в Конституции РФ 1993 г. В гл. 3
«Федеративное устройство» закрепляются основные принципы федерализма,
дается перечень наименований всех входящих в состав Российской Федерации
субъектов (ст. 65); определяется порядок регулирования их статусов и
взаимоотношений между ними (ст. 66); говорится о распространении
суверенитета и юрисдикции Российской Федерации (ст. 67), а также
конкретизируются предметы ведения Российской Федерации (ст. 71);
совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72);
устанавливаются нормы законодательного регулирования по предметам
исключительного и совместного ведения (ст. 76). Субъектам Российской
Федерации предоставлено право самостоятельно устанавливать систему
органов государственной власти на своей территории в соответствии с
основами конституционного строя и общими принципами организации
представительных и исполнительных органов государственной власти,
установленными федеральным законом. Правосубъектность и компетенция
региональных органов власти определяются на основе положений Конституции
РФ, федеральными законами «Об общих принципах организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г,
и «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г.
151
Однако общие конституционные принципы не отражают всей сложности
федеративного устройства и многообразия федеративных отношений в России,
которые тем не менее необходимо учитывать при выработке региональной
стратегии управления. Охарактеризуем основные особенности российского
федерализма.
Российская Федерация - самое большое и многочисленное в мире
федеративное государство. Оно состоит из 89 субъектов федерации шести
видов, в их числе: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 1 автономная область, 2
города федерального значения и 10 автономных округов. Между ними
существуют громадные различия по площади территории, по численности
населения, по этно-конфессиональному составу и культурно-образовательному
уровню, по удельному весу городского населения, по стадии социальноэкономического развития и климатическим условиям. Все эти факторы
накладывают свой отпечаток на сложности федеративного устройства и
федеративных отношений. Россия представляет собой особый усложненный
тип федерации
Многие особенности и проблемы современной Российской Федерации
коренятся в принципах ее построения. Она создавалась не традиционным для
федераций способом, т.е. не по воле субъектов, передающих часть полномочий
центру, а «сверху»: центральные власти провозгласили части государства
субъектами федерации своими актами (хотя и по их добровольному согласию).
Поэтому в сознании многих руководителей и в политике официальных
структур сохраняется унитаристский тип управления. Центр по инерции
считает, что региональное многообразие подрывает единство страны, и даже
ослабев пытается регулировать федеративные отношения преимущественно
командно-административными методами. Результатом является стремление
региональных элит к сепаратизму и независимости. Одновременно
федеральный центр заигрывает с региональными властями, пытаясь обеспечить
лояльность региональных элит, закрывает глаза на факты несоблюдения
российской Конституции, устанавливает с местной властью особые отношения,
создающие систему параллельного права.
Своеобразие построения федерации проявляется в смешанной модели
федеративно-территориального деления. Смешанный принцип построения
предполагает как национально-территориальное деление (республики,
автономные территории), так и административно-территориальное (края,
области, города федерального значения). Поэтому можно считать, что в основу
построения Российской Федерации положены два противоречащих друг другу
принципа: этнический и территориальный. Данное обстоятельство порождает
этнические противоречия и конфликты, определяет сложности федеративных
отношений.
Еще одной особенностью территориального устройства России является
особая «матрешечная» структура федерации, т.е. одни ее субъекты входят в
состав других. Неопределенным является положение автономных округов и
автономной области: с одной стороны, они имеют по конституции равные с
другими субъектами права, с другой - входят в состав краев или областей. Это
152
создает правовой парадокс: равноправие субъекта в составе другого субъекта.
Автономные округа и область обладают элементами учредительной власти:
могут иметь свои уставы, законы и иные нормативные акты, образуют свои
органы власти, являются равноправными участниками международных
отношений и внешнеэкономических связей. Взаимоотношения между
автономными округами, находящимися в составе краев и областей,
определяются уставами этих краев и областей а также уставами
соответствующих автономных округов. На практике органы власти
автономного округа и соответствующего края или области строят свои
отношения на основе договоров и соглашений о разделе полномочий с учетом
взаимных интересов, при этом не исключается возможность передачи со
стороны области (края) части полномочий автономным округам. В целом
данная схема построения федерации не исключает конфликтов.
Управленческой проблемой номер один является асимметричность
Российской Федерации, что порождает целый ряд противоречивых тенденций,
которые необходимо отслеживать и учитывать при выработке основ
региональной политики. Дело в том, что равноправные по Конституции РФ
субъекты федерации имеют разные государственно-правовые статусы:
республики признаются государствами и могут иметь свои конституции,
государственный язык и государственную символику;
края, области, города федерального значения, автономная область,
автономные округа - административно-территориальные образования, имеют
свой устав и свое законодательство.
Таким образом, республики обладают практически всеми признаками
государственности, в результате чего складывается политико-правовая
асимметрия между статусами национальных республик и остальных субъектов
федерации.
Федеративное устройство предполагает разграничение предметов
ведения между федеральными и региональными уровнями власти. Поэтому
наиболее важной управленческой проблемой регулирования федеративных
отношений в России является проблема разделения властей «по вертикали».
Несмотря на то, что Конституция РФ разграничивает полномочия федерального
центра и регионов (субъектов федерации), проблема разделения властей по
вертикали остается неурегулированной до конца. Наибольшую проблему по
разграничению полномочий составляют вопросы совместного ведения. Дело в
том, что в Конституции Российской Федерации выделяются вопросы,
относящиеся:
- к исключительному ведению федерации;
- к совместному ведению федерации и ее субъектов; — к ведению
субъектов федерации.
Подобная практика имеется и в конституциях других стран. При этом к
вопросам совместного ведения Конституция РФ относит 14 позиций. Этот
слишком широкий перечень создает правовую неопределенность. В результате
очень большое количество вопросов совместного ведения требует дальнейшего
правового регулирования, например такие, как природопользование,
153
лесопользование,
разграничение
государственной
собственности,
землепользование и т.п. Всего по оценкам специалистов требуется
разграничить предметы ведения по 44 направлениям (70 вопросов совместного
ведения).
Вопросы же, отнесенные к ведению субъектов, не перечисляются, а в
Конституции РФ отмечается, что вне пределов ведения федерации и
совместного ведения субъекты «обладают всей полнотой государственной
власти» (ст. 73). В результате такой неопределенности многие субъекты
федерации, особенно республики, относят к «своим» ряд вопросов,
относящихся к ведению федерации.
В результате политико-правовая асимметрия субъектов федерации
значительно усугубляется имеющим место несоответствием республиканского
законодательства федеральному, что порождает разбалансированность между
федеральной властью и властью субъектов федерации. В большинстве
Конституций республик, особенно тех, которые были приняты до вступления в
силу Конституции РФ 1993 г., содержится много противоречий с федеральной
Конституцией. В конституциях республик Саха (Якутия), Тыва, Башкортостан,
Дагестан и других закрепляется государственный суверенитет, прослеживается
различная степень суверенности в вопросах государственного устройства,
разграничения предметов ведения и полномочий с федеральным центром,
провозглашается верховенство республиканских законов. Ряд республик
стремится взять на себя решение вопросов, относящихся к ведению Российской
Федерации в таких сферах, как оборона, экономика, гражданство, внешняя
политика. В конституции некоторых республик введены нормы, закрепляющие
особую роль титульных наций, без учета многонационального их состава.
Внутреннее
государственно-политическое
устройство
субъектов
федерации также имеет большие различия. Региональный уровень власти
можно определить как «многоуровневый». Конституция РФ и ФЗ «Об общих
принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» не определяют конкретную структуру органов государственной
власти субъекта федерации. В результате в национальных республиках
сложились различные формы правления:
•президентская - в Чувашской, Бурятии, Коми, Саха (Якутии);
• парламентская - в Хакасии, на Алтае, в Удмуртской, Карелии, Марий
Эл;
• смешанная - в Адыгее, Башкортостане, Карачаево-Черкесской,
Мордовии, Северной Осетии-Алании, Татарстане и др.
С точки зрения принципов организации федерации могут быть
договорные и конституционные. Российская Федерация пошла по пути
заключения отдельных дифференцированных договоров с каждым своим
субъектом. Смешанное конституционно-договорное построение является еще
одной важной особенностью Российской Федерации. Следует отметить, что
заключение сепаратных договоров между отдельными субъектами федерации и
центром - прецедент, не имеющий аналогов в мировой практике. Поэтому
154
очевидно, что отсутствует достаточная правовая база для дальнейшего развития
федеративных отношений на договорной основе. Требуется создание более
четкой правовой основы для заключения таких соглашений. Негативный аспект
существующей практики заключается в том, что из процесса заключения
договоров с субъектами федерации исключаются федеральные и региональные
законодательные органы власти. Это ставит такой договор как бы над
Конституцией и законами, делает его подготовку и заключение не
подконтрольными соответствующим законодательным представительным
органам власти. Неоднозначными являются и последствия заключения таких
договоров: выравнивают ли они политико-правовую и экономическую
асимметрию субъектов Российской Федерации или усугубляют ее. Например,
особые статусы республик Татарстан, Башкортостан и Саха (Якутия) получили
дальнейшее закрепление в договорах о разграничении полномочий, которые
дают им огромные льготы. Так, Саха (Якутия), добывающая 98% российских
алмазов, получила монопольное право на их добычу и продажу. В Татарстане и
Башкортостане выведены из под юрисдикции федерального центра основные
рентабельные отрасли: нефтепереработка, нефтедобыча, энергетика.
Беспрецедентные региональные контрасты представляют собой и
экономические статусы различных субъектов федерации. Их политикоправовая асимметрия дополняется экономической асимметрией. Можно
считать, что именно она лежит в основе многих остальных различий. Переход к
рыночным механизмам хозяйствования усилил неравномерность социальноэкономического развития регионов. На конец 1999 г. из 89 субъектов
Российской Федерации только 10 являются прибыльными, остальные в разной
степени дотационные (в 1994 г. их было 64, в 1995 г. - 75). В результате все
регионы
России
можно
разделить
на
две
неравные
группы:
«приспособившихся» к новым условиям и «неприспособившихся». В
неблагоприятной
перспективе
это
означает
деление
федерации
неразвивающуюся и стагнирующую части.
Характер взаимоотношений между центром и регионами определяется в
основном объемом и порядком распределения финансовых ресурсов. Через
федеральный бюджет на нерыночной основе перераспределяется между
регионами 10% валового внутреннего продукта. Методы распределения (какие
регионы и в каких размерах должны получать трансферты из федерального
бюджета) несовершенны. В результате оказывается, что ни один регион не
способен покрывать свои текущие расходы за счет собственных доходов.
Регионы-доноры тоже финансируются из федерального бюджета. Между тем за
счет федерального бюджета финансируется около 70% общих расходов на
народное хозяйство, 80 - на образование, 88 - на здравоохранение и 70% - на
социальное обеспечение. Ввиду этого нагрузка на регионы-доноры постоянно
возрастает. При этом некоторые регионы, получающие поддержку, живут
лучше доноров. Данное обстоятельство вызывает нарастающее напряжение в
федеративных отношениях. Например, многие специалисты считают, что
Москва превратилась в финансовый центр России, сконцентрировав более 60%
хозяйственного оборота страны и основную часть капиталов. Складывается
155
союз регионов-доноров, который может обернуться диктатом экономически
развитых регионов и сокращением перечислений в федеральный бюджет.
Центр пока не научился регулировать федеративные отношения с помощью
существующей трансфертной схемы, что способствует усугублению
экономической асимметрии.
Таким образом, особенности современного государственного устройства
России порождают целый ряд проблем, связанных с развитием и
регулированием федеративных отношений. Все это свидетельствует в пользу
того, что необходима дальнейшая разработка научных основ региональной
стратегии и специальной региональной политики в рамках государственного
управления.
Обозначенные особенности федеративного устройства Российской
Федерации - асимметрия, различие политико-правовых статусов субъектов
федерации, сложный, многоуровневый характер федерации - оказывают
существенное влияние на формирование и функционирование органов власти
субъектов федерации.
В соответствии с основами конституционного строя система органов
государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими
самостоятельно. Правовой основой образования и деятельности органов
государственной власти субъектов федерации являются Конституция РФ,
федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов федерации.
Конституция РФ определяет основные базовые принципы, на которых
должна строится их деятельность:
- самостоятельность и независимость органов власти субъектов
Российской Федерации, которые вне предметов федерального и совместного
ведения обладают всей полнотой государственной власти;
-государственная целостность и единство органов государственной
власти;
- защита прав граждан на всей территории Российской Федерации; разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными
органами и органами государственной власти субъектов федерации.
Государственную власть
в
субъекте
Российской
Федерации
осуществляют образуемые в нем законодательные (представительные) и
исполнительные органы власти а также федеральные органы исполнительной
власти и суды, образованные и действующие на его территории. Федеральный
закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» более детально определяет полномочия и основы деятельности
законодательных (представительных) и исполнительных органов власти
субъектов федерации. Согласно закону систему органов государственной
власти в субъекте Российской Федерации составляют законодательный
(представительный) орган власти, высший орган исполнительной власти, а
также иные органы государственной власти, образованные и действующие на
территории
субъекта
федерации
в
соответствии
с
российским
законодательством.
156
Существенно отличаются системы органов государственной власти в
президентских и парламентских республиках, в других субъектах Российской
Федерации.
Закон предусматривает две схемы организации власти в субъектах
Российской Федерации. Согласно первой субъект федерации может иметь
институт «высшего должностного лица» (президента или главы
администрации), согласно второй такого института может не быть. В
результате на региональном уровне складывается несколько моделей
организации государственной власти по выбору субъектов федерации.
Законодательные представительные органы власти субъектов
Российской Федерации являются постоянно действующими органами
государственной власти. Структура их, официальное название и численность
депутатов определяются самими субъектами с учетом местных, национальных
и иных исторических особенностей.
Федеральный
закон
определяет
полномочия
регионального
законодательного представительного органа власти по 29 основным позициям.
Наиболее важные их них - принятие конституции (устава) субъекта Российской
Федерации, соответствующих законов и иных правовых актов; утверждение
бюджета, схемы управления и в соответствии с ней - структуры органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, программ и планов
социально-экономического развития; установление основ организации и
деятельности органов местного самоуправления, налогов, сборов, пошлин,
тарифов, платежей и порядка их взимания, общего порядка управления и
распоряжения
собственностью,
утверждение
договоров;
толкование
конституции (устава) и законов, осуществление контроля за их соблюдением, а
также за исполнением бюджета и программ социально-экономического
развития.
Виды региональных, представительных законодательных органов власти
имеют своеобразные отличия. Среди них можно выделить институты с разными
правовыми статусами:
• республиканские парламенты;
• краевые законодательные собрания;
• областные думы;
• городские думы (Москва, Санкт-Петербург);
• представительные органы власти автономных округов и области.
Только республиканские парламенты имеют право принимать
конституции соответствующих республик и носят название «парламент»;
другие региональные представительные органы власти имеют право принимать
устав области, края или города.
В президентских республиках, которых большинство, полномочия
представительных законодательных органов власти весьма ограничены,
практически лишены контрольных функций над правительством, за
исключением принятия бюджета; высшее должностное лицо, подписывает
законы принятые представительным законодательным органом, самостоятельно
формирует исполнительные органы власти.
157
В полупрезидентских республиках законодательный представительный
орган участвует в формировании правительства и обладает частично
контрольными полномочиями по отношению к нему; имеется должность главы
правительства, председателя, т.е. повторяется общефедеральная схема, однако
высшее должностное лицо не имеет права роспуска своих парламентов.
В парламентских республиках полномочия парламентов весьма широки.
Так, Государственное Собрание Эл Курултай является высшим
представительным, законодательным, контрольным и распорядительным
органом власти на территории Республики Алтай. По Конституции Республики
Марий Эл Государственное Собрание - не только высший представительный,
но и постоянно действующий законодательный и контрольный орган
государственной власти.
Различия проявляются и в названиях республиканских парламентов.
Свыше 20 различных названий используется для их обозначения: народные,
государственные, законодательные собрания, государственные советы,
народные или великий хуралы, верховные советы, думы и т.д. Отличаются они
по численности и структуре. Наиболее крупным парламентом является
Государственное Собрание Республики Башкортостан (188 депутатов), самым
малочисленным - Государственное Собрание Республики Алтай (27 депутатов).
Абсолютное большинство региональных депутатов работает на непостоянной
основе. Так, из 188 депутатов Государственного Собрания Башкортостан
только 42 работают на постоянной основе, в Народном Хурале Бурятии из 65
депутатов - только 15. Подобная ситуация наблюдается и в законодательных
органах власти краев и областей. В Московской Городской Думе и СанктПетербургском Законодательном Собрании депутаты работают на постоянной
основе.
По структуре большинство региональных парламентов - однопалатные и
только четыре имеют двухпалатную структуру: парламенты Республики Саха
(Якутия),
Республики
Карелия,
Кабардино-Балкарской
Республики,
Башкортостана.
Парламенты в большинстве своем состоят из комитетов и комиссий. Так,
Государственное Собрание Алтайского края состоит из семи комиссий: по
законодательству, по местному самоуправлению, по экономической политике,
по социальной защите, по экологии, По аграрным вопросам, по культуре и
образованию. Верховный Совет Хакасии состоит из восьми комиссий,
парламент Чувашской Республики - из семи комитетов. Сложную структуру
имеет парламент Башкортостана. Он состоит из двух палат: Палаты
представителей и Законодательной палаты с равным количеством комитетов
(по семь).
На уровне краев, областей и городов федерального значения наблюдается
большее единообразие. Здесь в основном повторяется общефедеральная схема
функционирования органов государственной власти.
Следует отметить факт становления областных законодательных
собраний, так как области никогда не имели в полной мере самостоятельных
законодательных представительных органов власти. Теперь по Конституции
158
РФ они вправе иметь такой орган власти. Перед областными и краевыми
представительными органами власти стоит новая задача - формирование
собственного областного законодательства.
Законодательными представительными органами власти областей и краев
являются областные и краевые думы. Их деятельность строится в соответствии
с Конституцией РФ, другими федеральными законами, положением о думе и
регламентом ее работы. Спецификой областных представительных органов
власти является их небольшой состав, основной организационной формой их
деятельности являются заседания. Несмотря на небольшой количественный
состав в областных думах образуются комитеты и комиссии. Для обеспечения
деятельности областных дум создаются аппараты, состоящие из отделов.
Руководство ими осуществляет руководитель аппарата думы. В некоторых
областных думах предусмотрено существование фракций, но здесь они
формируются индифферентно и спорадически. Большинство областных и
краевых региональных парламентов можно считать беспартийными, так как ни
избиратели, ни сами депутаты чаще всего не отождествляют себя с какимилибо партиями.
Таким образом, характерным отличием региональных представительных
органов власти является их огромное разнообразие, они отличаются по
структуре, размерам, по выполняемым ими функциям. В целом можно
отметить, что региональные законодательные представительные органы власти
прошли стадию своего организационного и правового становления и
оформились как полноценные органы государственной власти.
На основе сложившихся конституционных схем можно выделить
несколько видов правовых статусов высшего должностного лица в субъектах
Российской Федерации.
В республиках высшее должностное лицо субъекта Российской
Федерации является:
1) главой республики, избирается всенародно и одновременно главой
исполнительной власти, возглавляет правительство и всю систему
исполнительных органов власти. Это характеризует систему органов власти
президентских республик: Коми, Бурятии, Чувашской и др.;
2) главой субъекта федерации и главой исполнительной власти, при этом
имеется должность председателя правительства, которого высшее должностное
лицо назначает с предварительного согласия парламента; высшее должностное
лицо назначает и освобождает от должности министров, руководителей
государственных комитетов. Такая модель характерна для Республики Саха
(Якутия);
3) главой субъекта федерации (республики), гарантом конституции, но не
главой исполнительной власти непосредственно. Имеется должность
председателя правительства, который назначается с согласия парламента;
правительство ответственно как перед президентом, так и перед парламентом.
Такая схема характерна для республик Башкортостан, Татарстан и др.
Правовое положение высшего должностного лица в краях, областях и
городах федерального значения также различается:
159
- глава администрации (губернатор) избирается всенародно и
одновременно является главой правительства (администрации). Это характерно
для большинства областей и краев;
- глава администрации (губернатор) не является одновременно главой
правительства (администрации), т.е. не возглавляет непосредственно
исполнительную власть (например, в Свердловской области).
В целом высшее должностное лицо субъекта федерации имеет
следующие полномочия: представляет субъект федерации в отношениях с
иными субъектами Российской Федерации, органами государственной власти;
подписывает законы, принятые законодательным органом власти; формирует в
установленном конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации
порядке и в соответствии со структурой органов исполнительной власти
высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, он
вправе требовать внеочередного заседания парламента субъекта Российской
Федерации, участвовать в работе законодательного представительного органа
власти субъекта Российской Федерации, осуществляет иные полномочия в
соответствии с законодательством.
Главы администраций субъектов Российской Федерации занимают
посты в результате выборов. Глава является должностным лицом
самостоятельного органа государственной власти и не является должностным
лицом вышестоящего органа власти. Глава администрации отвечает перед
населением за социально-экономическую и политическую ситуацию на
территории данной, выполнение предвыборных обещаний.
Система органов исполнительной власти устанавливается субъектами
Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами
конституционного строя, федеральными законами и общими принципами
организации представительных и исполнительных органов государственной
власти.
Основной особенностью организации исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации является
двухуровневая система правового регулирования, обусловленная следующими
факторами: во-первых, разграничением предметов ведения и полномочий
между Российской Федерацией и ее субъектами; во-вторых, необходимостью
обеспечения единства системы органов исполнительной власти. С одной
стороны, субъекты Российской Федерации самостоятельно формируют систему
органов исполнительной власти на своей территории. С другой, - федеральные
органы исполнительной власти и органы власти субъектов федерации образуют
единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. В
результате на территории каждого субъекта федерации взаимодействуют
различные системы органов исполнительной власти: федеральные органы
власти; органы исполнительной власти данного субъекта федерации, а также
муниципальные органы местного самоуправления. Следует отметить, что пока
слабо разработан механизм оптимального взаимодействия исполнительных
органов власти всех уровней.
Органы исполнительной власти в республиках РФ функционируют, как
160
правило, на основе одного из вышеперечисленных вариантов.
1. Высший орган исполнительной власти республики возглавляет и
формирует высшее должностное лицо самостоятельно. В этом случае высший
орган исполнительной власти (правительство) полностью ответственно перед
высшим должностным лицом субъекта федерации. Это характеризует систему
органов исполнительной власти президентских республик.
2. Высший орган исполнительной власти имеет «двойную
ответственность»: перед высшим должностным лицом субъекта РФ и
законодательным органом субъекта федерации. Высшее должностное лицо не
является главой исполнительной власти непосредственно, поскольку имеется
должность председателя правительства. Это характерно для смешанных,
полупрезидентских республик и большинства краев и областей.
3. При коллегиальной системе формирования и организации
исполнительной власти в парламентских республиках исполнительная власть
(правительство) формируется представительным законодательным органом
власти. Это имеет место в Удмуртской Республике, Республике Дагестан.
Структура
республиканских
органов
исполнительной
власти
характеризуется большим многообразием, что вытекает из разнообразия
моделей организации системы органов исполнительной власти в республиках.
Высшим органом исполнительной власти в республиках является
правительство. К его основным полномочиям относятся: осуществление мер по
обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и
общественного порядка; разработка бюджета субъекта Российской Федерации,
обеспечение его исполнения; разработка и представление на утверждение
законодательного представительного органа власти проектов планов
социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, отчетов
об их исполнении; формирование органов исполнительной власти субъекта
Российской Федерации; управление и распоряжение собственностью субъекта
Российской Федерации.
Органами отраслевого управления в системе органов власти республик
являются министерства.
В составе субъекта Российской Федерации обычно выделяются города и
районы
в
качестве
административно-территориальных
единиц.
Конституционный Суд РФ подтвердил (в связи с рассмотрением дела,
поступившего из Удмуртской Республики) право республик создавать на
уровне района, города республиканского значения органы государственной
власти с включением их в единую систему исполнительной власти Российской
Федерации. На одном уровне, т.е. параллельно, могут существовать органы
государственной власти и местного самоуправления. Территориальные
единицы иного уровня не имеют такого статуса и в них не могут быть созданы
органы государственной власти. На этом уровне публичная власть
осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не
входящих в систему органов государственной власти.
Орган государственной власти субъекта Российской Федерации не может
произвольно по каким-либо мотивам (превышение полномочий, нарушение
161
прав граждан, отсутствие материально-технического обеспечения и т.д.)
ликвидировать
орган
государственной
власти
административнотерриториальной единицы, входящей в состав субъекта Российской Федерации,
так как это противоречило бы принципам разделения властей и разграничения
полномочий.
Система органов исполнительной власти краев, областей, автономных
округов и городов федерального значения формируется ими самостоятельно в
соответствии с основами конституционного строя и общими принципами
организации власти в субъектах РФ и имеет некоторые особенности по
сравнению с республиками. Для организации органов исполнительной власти
краев, округов, областей и городов федерального значения характерна
двухуровневая система правового регулирования.
Возглавляет систему органов исполнительной власти на уровне края,
области, автономного округа, автономной области администрация. Она
обладает собственной компетенцией для самостоятельного решения задач
социально-экономического развития всей территории и использования для этих
целей всех имеющихся ресурсов. Наименования органам исполнительной
власти (администрация, правительство и т.п.) и их главам даются с учетом
исторических, национальных и других условий и традиций соответствующими
органами субъекта Российской Федерации. Состав администрации формируется
главой администрации. Администрация выполняет следующие основные
функции:
• разрабатывает и представляет на утверждение представительному
органу бюджет и обеспечивает его исполнение:
• распоряжается и управляет имуществом, относящимся к собственности
субъекта Российской Федерации;
• разрабатывает и осуществляет программы в области управления
экономикой, социальной сферой;
• осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан,
охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
• принимает в пределах своей компетенции правовые акты
(постановления, распоряжения).
Администрация состоит из главы администрации, его заместителей,
других подчиненных управленческих структур.
Губернатор сам возглавляет непосредственно исполнительную власть, но
может и не являться непосредственно главой областного или краевого
правительства (администрации).
Наиболее типичное для большинства краев и областей построение
системы органов исполнительной власти, когда глава администрации
руководит ее деятельностью на основе принципа единоначалия. Глава
администрации своими постановлениями назначает и освобождает от
должностей своих заместителей, руководителей управлений, комитетов,
отделов администрации, а другие работники назначаются и освобождаются от
должностей приказами управляющего делами; Для осуществления своих
функций глава администрации формирует аппарат главы администрации.
162
Основные его функции — организационно-методическое руководство и анализ
деятельности управлений, комитетов, отделов краевой, областной
администрации, отраслевых объединений, действующих на территории
области. Аппарат включает в себя заместителей главы администрации,
управление делами, возглавляемое управляющим делами аппарата главы
администрации, который состоит из отделов, секретариатов, секторов. В
структуру аппарата входит ряд отраслевых отделов, которые работают под
руководством соответствующих заместителей главы администрации.
Систему органов исполнительной власти края, области, автономного
округа и т.п. образуют три основные группы органов: 1) органы, составляющие
аппарат главы администрации, 2) управления, комитеты, отделы, и другие
службы краевой, областной администрации, находящиеся в двойном
подчинении
с
преобладанием
горизонтального
подчинения
главе
администрации; 3) территориальные органы федеральных министерств и
ведомств, также входящие в систему областных, краевых органов
исполнительной власти, но имеющие ярко выраженное вертикальное
подчинение.
Для выполнения функций исполнительной власти в администрации
создаются структурные подразделения: комитеты, управления, отделы
краевой (областной) администрации. Они непосредственно осуществляют
управление соответствующими отраслями экономической, социальнокультурной и административно-политической сфер государственного
управления, что на федеральном и республиканском уровнях соответствует
работе министерств.
Проблемой является отсутствие единого подхода к определению видов
органов власти на этом уровне. В регионах имеются разные по наименованию
органы. Так, в сфере образования в республиках это министерства, в областях и
краях - департаменты, комитеты, главные управления или просто управления и
т.д. Эти органы находятся в двойном подчинении: по вертикали они
подчиняются соответствующему федеральному органу власти, а по
горизонтали - главе краевой, областной администрации и входят в структуру
администрации. Управления, комитеты и отделы краевой (областной)
администрации имеют, как правило, в районах и городах края (области)
подчиненные органы, образуя соответствующие системы управления
отраслевого и межотраслевого характера в границах края (области).
Следует отметить существующую неравнозначность вертикального и
горизонтального подчинения для различных органов власти. Такие
специфические структуры, как управление внутренних дел, а также
территориальные органы налоговой службы, налоговой полиции и некоторые
другие, имеют федеральное подчинение. Частично вопрос двойного
подчинения находит свое разрешение в договорах о разграничении предметов
ведения и полномочий, которые по Конституции РФ могут заключать между
собой федеральные органы исполнительной власти и субъектов федерации.
Однако в целом вопрос двойного подчинения не нашел пока разрешения ни в
законодательстве, ни в науке.
163
К настоящему времени на основе расширения полномочий региональных
органов власти и реорганизации отраслевых министерств была проведена
децентрализация управления государством, практически упразднившая жестко
соподчиненную пирамиду органов исполнительной власти. Чтобы в результате
такого реформирования не было подорвано централизованное начало,
используются новые организационные формы управления.
Президент РФ Указом от 13 мая 2000 г. создал семь федеральных
округов, каждый из которых охватывает территории нескольких субъектов
Российской Федерации: Дальневосточный (с центром в Хабаровске),
Приволжский (Нижний Новгород), Северо-Западный (Санкт-Петербург),
Северо-Кавказский (Ростов-на-Дону), который вскоре был переименован в
Южный, Сибирский (Новосибирск), Уральский (Екатеринбург), Центральный
(Москва). В соответствии с этим был преобразован институт президентских
представителей, которые до этого были во всех 89 субъектах федерации. Теперь
полномочные представители Президента РФ назначаются в федеральные
округа и наделяются значительно более широкими полномочиями. Они должны
информировать Президента РФ о состоянии дел в регионах, входящих в
соответствующий федеральный округ, вносить предложения о кадровых
назначениях, координировать согласованное взаимодействие федеральных
органов исполнительной власти на территории федерального округа,
осуществлять контрольные функции.
Наряду с этим в целях совершенствования федерализма и укрепления
вертикали власти в стране Президент РФ внес в Государственную Думу пакет
законопроектов, которые направлены на реформирование механизма
обеспечения единства и законности деятельности органов государственной
власти всех уровней и местного самоуправления.
Итак, становление современной российской государственности
базируется на принципах федерализма. Особенности российского федерализма
придают
новый
аспект
государственно-управленческим
процессам.
Становление современной системы управления тесно связано с особенностями
государственного устройства, тенденциями развития федеративных отношений
в России и требует выработки особого направления региональной политики,
специфической региональной стратегии государственного управления.
Контрольные вопросы
1. Охарактеризуйте особенности российского федерализма.
2. Дайте характеристику системы органов исполнительной власти в
республиках Российской Федерации.
3. Охарактеризуйте структуру органов исполнительной власти в краях,
областях и автономных округах.
4. Дайте характеристику законодательных представительных органов
власти субъектов Российской Федерации и их особенностей.
5. Охарактеризуйте правовой статус высшего должностного лица в
различных субъектах Российской Федерации.
Нормативные акты
Конституция Российской Федерации / Принята всенародным
164
голосованием 12 декабря 1993 года. Официальный текст.
Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации» от 24 июня 1999 г. - Собрание законодательства Российской
Федерации. 1999. № 26. Ст. 3176.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. - Российская газета.
1999. 19 октября.
Указ Президента РФ «О создании федеральных округов» от 13 мая 2000
г. № 848. - Российская газета. 2000. 16 мая.
Положение о Полномочном представителе Президента Российской
Федерации в федеральном округе / Утверждено Указом Президента РФ от 13
мая 2000 г. № 849. - Российская газета. 2000. 16 мая.
Литература
Гранкин И. В. Законодательные органы власти субъектов Российской
Федерации.-М., 1998.
Ефимов В.И. Система государственной власти. - М., 1994. Политические
аспекты государственного управления: федеральный и региональный опыт: Сб.
материалов. -М., 1997.
Кашанин Т.В., Каманина А.В. Основы российского права: Учебник. -М.,
1997.
Умнова И.А. Конституционные основы современного российского
федерализма.-М., 1998.
Федерализм: Энциклопедический словарь. -М., 1997. Распад и рождение
государств. - М., 1997.
Riker W.N. Federalism: Origin. Operation. Significance. Boston: Litie Brawn,
1964.
165
§ 2. Федеративные
управления
отношения
и
специфика
регионального
Когда мечи покрыты ржавчиной,
А лемехи плугов блестят,
когда тюрьмы пусты, а хлебные
амбары полны, когда на ступенях
судов растет трава, когда медики
ходят пешком, а мельники ездят
верхом — тогда государство
превосходно управляется.
Испанское изречение
Федеративные отношения - субъекты федеративных отношений регионализм - регионализация - регион - региональное управление региональные интересы - региональная автаркизация - экономический
сепаратизм - региональный монополизм - система регионального управления региональная политика - собственность субъекта федерации - бюджет субъекта
федерации - бюджетный федерализм - Федеральный фонд поддержки регионов
- инвестиционная деятельность - региональные инвестиции - отношения между
субъектами федерации
Рассматривая федерацию как форму государственного устройства, под
федеративными отношениями понимают отношения между субъектами
взаимодействия, которые строятся на добровольных договорах, соглашениях.
Главное их свойство - добровольность, согласие, компромисс, содружество,
совместное творчество, основанные на совокупности взаимных интересов.
Субъектами федеративных отношений могут быть: федерация и субъекты
федерации в лице их органов государственной власти; конкретные органы
государственной власти федерального и регионального (субъекта федерации)
уровня; субъекты федерации между собой в лице их органов государственной
власти; конкретные органы государственной власти субъектов федерации
между собой; межрегиональные объединения, ассоциации друг с другом и с
федеральными органами государственной власти; органы государственной
власти субъектов федерации и органы местного самоуправления. Практика
может выявить другие формы федеративных отношений. Основой
федеративных отношений в России служит Конституция РФ 1993 г.,
Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г., иные договоры о
разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти и органами государственной власти
субъектов федерации.
Представление о регионах часто и обоснованно увязывается с
экономическим районированием, территориями с особыми климатическими
условиями и национальным составом населения, территориями нового
166
освоения и депрессивными староосвоенными, экономическими зонами,
экологически неблагоприятными зонами и др.
Концентрация и дисперсия производительных сил всегда ведут к
неравномерному размещению хозяйства и населения по территории
государства, что способствует возникновению такого явления, как регионализм.
Под регионализмом следует понимать различные формы социальнокультурной,
политико-правовой,
хозяйственно-экономической
самоидентификации территориальных сообществ, проявляющей себя в идеях,
настроениях, действиях, направленных на сохранение самобытности
отдельного региона или повышение его статуса в системе единого государстванации. Регионализму противостоит регионализация, под которой понимается
не внутренне обусловленный, а внешний процесс регионального строительства,
осуществляемый центральными органами власти и управления.
С конца 1980-х гг. подъем политического регионализма оказывал
определяющее влияние на формирование федеративной системы в России. В
этот период проблема соотношения между регионализмом и федерализмом
вышла на первый план, приобретая форму вопроса о характере будущей
федерации. В результате сложного и противоречивого развития 1991-1993 гг.
для России был реализован компромиссный вариант, в котором переплелись
принципы конституционной и договорной федерации. Такое решение во
многом предопределило политический и экономический асимметризм
федеративного устройства России, что наложило свой отпечаток на развитие
федеративных отношений и системы регионального управления.
В российской науке и практике под регионом понимается часть
территории Российской Федерации, обладающая общностью природных,
социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион
может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо
объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации. Регион
представляет собой целостную систему жизнедеятельности, особенностью
функционирования которой в случае неблагоприятных обстоятельств является
невозможность
нормального
воспроизводства
экономических,
демографических
и
природных
процессов.
Насущные
проблемы
жизнеобеспечения населения решаются в субъектах федерации, органы
управления субъектов несут основную ответственность перед населением и
федеративным центром за положение в регионе. Для нормальной
жизнедеятельности субъект федерации как региональное звено единой системы
федеративного государства (в отличие от звеньев более низкого уровня города, района и т.д.) обладает всеми необходимыми полномочиями в
экономической, финансовой, правовой сферах. Все это усиливает роль
регионального управления в общей системе государственного управления.
Поскольку через регионы осуществляется руководство государством в целом,
региональное управление выступает проводником общероссийских интересов с
учетом региональной специфики.
Региональное управление в настоящее время наиболее четкие научные,
правовые и организационные очертания получило в административных
167
границах субъектов Российской Федерации. Под региональным управлением
понимают государственное управление, которое осуществляется органами
государственной власти субъектов Российской Федерации в административнотерриториальных границах всеми подведомственными отраслями и сферами,
входящими в их компетенцию, и в соответствии с разграничением предметов
ведения и полномочий на основе федеративных отношений. Региональное
управление отождествляется с управлением в границах территорий субъектов
Российской Федерации, т.е. территорий республик, краев, областей,
автономных округов и области, городов федерального значения. Такое
понимание территориального управления является базовым. При этом следует
учитывать, что правовое, организационное, финансово-организационное
обеспечение регионального управления не может быть отвлечено от местного
самоуправления, имеющего, как известно, территориальную основу в
административных границах субъектов Российской Федерации. Главной целью
регионального управления является повышение степени удовлетворения
социально-экономических потребностей населения, проживающего на
территории конкретного региона, на основе комплексного развития.
Обоснованный с точки зрения способности региональной власти осуществлять
свои функции уровень хозяйственно-экономической самостоятельности
региона влияет на эффективность регионального управления. По мере
приобретения
регионами
реальной
самостоятельности
(обособления
хозяйственных и финансовых структур, децентрализации управления)
формируется новая, собственно региональная сфера интересов и
ответственности. К наиболее значимым региональным интересам относятся:
а) соответствие уровня и образа жизни населения государственным и
иным стандартам;
б) наличие бюджетно-финансовых и прочих материальных источников
(собственности и др.);
в) потенциальные возможности для использования имеющихся ресурсов,
мест приложения труда, интеллекта;
г) наличие инфраструктуры для развития внутри- и межрегиональных
связей;
д) природоресурсный и экологический потенциал региона;
е) стабильность общественно-политической и национально-этнической
ситуации.
С учетом региональных интересов формируются и активизируются цели,
задачи и система регионального управления.
Многообразие региональных проблем, зависящих от различных
особенностей
регионов,
предполагает
разработку
конкретных
общегосударственных и региональных мер, обеспечивающих рост
регионального социально-экономического развития. Все это также влияет на
систему органов управления, на их структуру, состав функций и полномочия.
Управление в границах территорий субъектов Российской Федерации
осуществляется в пределах общегосударственного управления, имея свою
организационно-правовую
самостоятельность
и
значение.
Если
168
общегосударственное управление увязывать с региональными интересами, то
оно также является региональным в том смысле, что распространяется на
территории либо всех субъектов Российской Федерации, либо конкретного
региона. Это означает, что те или иные региональные проблемы должны
решаться и решаются на уровне общегосударственного управления.
Регионы, являясь едиными комплексами жизнедеятельности, отличаются
природно-географическими,
демографическими,
национальными
особенностями, многие из них узкоспециализированы в тех или иных сферах
деятельности. Все это обязательно отражается на организационной системе и
функционировании исполнительной власти Российской Федерации и ее
субъектов. При организации федеральных органов исполнительной власти учет
этих особенностей и организационное обеспечение связей исполнительной
власти с территориями реализуется в различных формах: создание органов,
специализирующихся на общих (Министерство по делам федерации,
национальной и миграционной политики) или конкретных направлениях связей
(Госкомитет
по
рыболовству,
Федеральная
служба
специального
строительства); образование для этих целей подразделений в составе
заинтересованных органов; возложение соответствующих функций на орган
или его подразделение; образование иных формирований из представителей
регионов и вышестоящих органов для выработки согласованных решений;
создание
в
регионах
вышестоящими
органами
своих
органов,
взаимодействующих с заинтересованными органами регионов.
Учет региональных интересов в деятельности органов управления разных
уровней, укрепление самостоятельности регионов являются базовыми
принципами построения системы государственного управления в целом.
Между тем необоснованное увлечение использованием этих принципов в
реальной деятельности органов управления разных уровней может привести к
развитию симптомов таких явлений, как региональная автаркизация и
региональный монополизм. Региональная автаркизация — это стремление
отдельных регионов (прежде всего экономически развитых) приобрести
экономическую, а затем, как правило, политическую независимость. В основе
этого лежит идеология экономического сепаратизма, проявляющегося в том,
что региональные власти, не считаясь с требованиями федерального
законодательства, игнорируют законодательно установленный налоговый,
финансовый, лицензионный, экспортно-импортный механизмы. Региональный
монополизм - это попытки решения внерыночными методами проблемы
кризисного социально-экономического положения в регионе. Среди таких
методов могут быть запреты на межрегиональное перемещение товарных масс
или капиталов, которые искусственно продуцируют монопольное положение
отдельных региональных производителей. Учитывая, что развитие таких
явлений может иметь опасные последствия для государства в целом,
необходимо выбрать сбалансированный, взвешенный, экономически и
организационно обоснованный подход в учете федеральных и региональных
интересов при осуществлении регионального управления как федеральными
органами, так и органами субъектов федерации.
169
Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, являясь органами общей компетенции,
учитывают федеральные и региональные интересы в осуществлении
межотраслевого и отраслевого управления. Президент РФ, соблюдая
Конституцию РФ и федеральные законы, вправе решать различные вопросы по
организации и руководству всеми отраслями и сферами управления. И хотя его
полномочия в этой области неконкретизированы, на практике он издает
правовые акты по самым разнообразным вопросам.
Важная роль по руководству отраслями и сферами управления в
общероссийском масштабе отводится Правительству РФ. Организационное и
юридическое обеспечение региональных интересов в деятельности
Правительства РФ достигается благодаря тому, что оно объединяет и
направляет деятельность федеральных органов межотраслевого и отраслевого
управления; принимает по вопросам своей компетенции нормативные акты,
обязательные для исполнения на всей территории государства. Председателю
Правительства России по определенным вопросам подчинены главы
администраций субъектов Российской Федерации, на него возложен контроль
за осуществлением полномочий главы администрации региона в целях
обеспечения полномочий федеральных органов исполнительной власти на всей
территории Российской Федерации по предметам ведения Российской
Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов.
Органы исполнительной власти общей компетенции субъектов
федерации осуществляют координирующую деятельность непосредственно, а
также через подчиненные им органы отраслевого и межотраслевого
управления. Свою деятельность по осуществлению регионального управления
эти органы осуществляют с учетом: а) взаимоотношений региона и федерации;
б) взаимоотношений региональных органов и органов местного
самоуправления; в) обеспечения комплексного развития региона как единой
системы. Органы исполнительной власти общей компетенции любого уровня
осуществляют свои полномочия также и в зависимости от их характера
непосредственно и через подчиненные органы, призванные руководить
порученными им отраслями и сферами.
Таким образом, система регионального управления функционирует на
основе общих для федеральных и региональных органов целей и принципов
осуществления государственно-властного воздействия на жизнедеятельность
региона, выраженных обычно в правовых формах, и включает: а) систему
государственных органов (федеральных и региональных); б) систему
государственной службы; в) совокупность реализуемых государственными
органами функций и используемый комплекс методов, средств и ресурсов; г)
систему прямых и обратных связей между субъектами и объектами управления,
а также необходимые при этом информационные потоки, документооборот и
т.д. Решение вопроса формирования системы органов регионального
управления субъектов федерации требует выделения приоритетных для
конкретного субъекта сфер деятельности. В зависимости от специфических
170
особенностей региона (численного, национального и демографического состава
населения, климата, географического положения, удаленности от центра и т.д.)
набор приоритетных направлений, на которых сосредоточиваются основные
управленческие усилия, может быть различным. Между тем есть сферы
управления, которые одинаково важны для всех субъектов федерации. Среди
них выделяют управление:
• политической жизнью;
• сферой материального производства;
• финансово-кредитным комплексом;
• потребительским рынком;
• социально-бюджетным комплексом;
• использованием природных ресурсов;
• общественной безопасностью;
• информационной средой.
Важнейшие
ориентиры
в
области
рационального
сочетания
общегосударственных
и
региональных
интересов
в
деятельности
государственных органов, определяющие общие контуры региональной
политики, ее цели и задачи, представлены в Основных положениях
региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом
Президента РФ № 803 от 3 июня 1996 г. В нем под региональной политикой в
Российской Федерации понимается система целей и задач органов
государственной власти (федеральных и региональных) по управлению
политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а
также механизм их реализации.
Основными целями региональной политики в Российской Федерации
являются:
- обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных
основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического
пространства;
- обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной
социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных
Конституцией РФ, независимо от экономических возможностей регионов;
— выравнивание условий социально-экономического развития регионов;
- предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация
последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;
- приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное
стратегическое значение;
- максимальное использование природно-климатических особенностей
регионов;
- становление и обеспечение гарантий местного самоуправления. Среди
важнейших положений региональной политики в Российской Федерации;
- децентрализация власти путем закрепления за субъектами Российской
Федерации возможно большего числа полномочий в сферах совместного
ведения, а также усиление влияния населения на принятие решений
федеральными органами государственной власти;
171
- обеспечение действия принципа равноправия субъектов федерации
между собой и в их отношениях с федеральными органами государственной
власти с учетом специфики каждого из них путем достижения реального
конституционно-правового равенства субъектов федерации, соблюдения прав и
интересов субъектов федерации в ходе подготовки и принятия правовых актов
федеральных органов государственной власти.
Эти меры призваны способствовать повышению эффективности
взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов
государственной власти субъектов федерации, обеспечению стабильности
развития и укреплению единства России.
Региональная политика как со стороны регионов, так и со стороны
федерального центра реализуется преимущественно путем активного
проведения: а) региональной экономической политики; б) региональной
социальной политики; в) национальной политики.
Экономическую основу деятельности органов субъекта федерации
составляет собственность субъекта федерации, а финансовую - бюджет
субъекта федерации.
После распада Советского Союза утратили свое значение
административно-командная
система
хозяйствования
и
бывшая
государственная (общенародная) собственность СССР. Перед Российской
Федерацией встала проблема формирования новой системы институтов
собственности как экономической основы федеративных отношений.
Перед федеративными государствами, имевшими отличную от
социалистической систему отношений собственности и устойчивую систему
налогообложения, данная проблема никогда не стояла так остро, как перед
Россией. В них (с большим или меньшим успехом) применяются принципы
бюджетного федерализма, в то время как Россия находится в самом начале пути
по формированию экономического механизма федеративных отношений.
Современное российское законодательство и практика по вопросам
института собственности обладают некоторыми особенностями. Во-первых, в
законодательстве России отсутствуют единые критерии отнесения имущества к
федеральной собственности или собственности субъекта федерации. Вовторых, разграничение государственной собственности предполагает два часто
несовпадающих процесса: разграничение владения имуществом и
разграничение полномочий по управлению имуществом. Разграничение
владения имуществом интенсивно проходило в 1991-1995 гг. и к настоящему
моменту почти завершено. Поэтому в настоящее время в России в основном
идет процесс разграничения полномочий по управлению и распоряжению
собственностью.
В Гражданском кодексе РФ государственная собственность определяется
как имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации
и субъектам федерации. Это определение отражает лишь одну сторону
проблемы - кому принадлежит правомочие владения имуществом. Однако для
государства наиболее важными являются полномочия по управлению и
распоряжению. Некоторые объекты собственности могут находиться,
172
например, в собственности Российской Федерации, но управление ими
осуществляться совместно. К такому имуществу применяется понятие
«собственность, находящаяся в совместном ведении федерации и ее субъекта»,
поскольку наиболее важно знать кто этим имуществом управляет.
При определении понятия разграничения государственной собственности
следует говорить о трех аспектах его проявления: о разграничении предметов
ведения, связанных с государственной собственностью, о разграничении
полномочий по управлению имуществом и о разграничении самого имущества.
Разграничение предметов ведения осуществляется на основе
Конституции РФ и Федеративного договора. В соответствии со ст. 71
Конституции РФ к федеральному ведению, например, относятся: денежная
эмиссия; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
федеральный бюджет; федеральные энергетические системы; ядерная
энергетика; оборона и безопасность; метеорологическая служба; стандарты,
эталоны; федеральная государственная служба и т.д. В соответствии со ст. 72 к
совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относятся:
вопросы владения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными и
другими
природными
ресурсами;
природопользование;
обеспечение
экологической безопасности и т.д. Непосредственно вопрос о разграничении
государственной собственности относится к предметам совместного ведения.
Разграничение
предметов
ведения,
как
показала
практика,
осуществляется путем подписания договоров о разграничении предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов федерации.
Основные полномочия по управлению объектами собственности
определяются федеральными законами. До последнего времени таким путем
разграничивались полномочия в сфере управления природными ресурсами:
землей, недрами, лесами, водными ресурсами, животным миром и т.д.
Например, п. 2 ст. 4 Федерального закона «О соглашениях о разделе
продукции» от 30 декабря 1995 г. определяет, что лицензия на пользование
участком недр, которая удостоверяет право пользования таким участком,
указанным в соглашении о разделе продукции, выдается инвестору органом
исполнительной власти соответствующего субъекта федерации и федеральным
органом управления Государственным фондом недр или его территориальным
подразделением. Федеральными законами также регулируется разграничение
полномочий по управлению оборонным комплексом, средствами бюджетов и
внебюджетных фондов и т.д.
Соглашения о разграничении полномочий между Правительством РФ и
высшими органами исполнительной власти субъектов федерации или между
конкретными органами государственной власти заключаются на основе
договоров и являются их составными частями. В соглашениях проводится
разграничение полномочий по управлению отраслями промышленности,
сельским хозяйством, социальной сферой, энергетикой, транспортом, связью,
природопользованием и т.д.
Объекты, относящиеся к федеральной собственности или собственности
173
субъектов федерации, изначально определялись Постановлением Верховного
Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской
Федерации на федеральную собственность, государственную собственность
республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной
области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и
муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 г. № 3020-1, Положением
об определении пообъектного состава федеральной, государственной и
муниципальной собственности и о порядке оформления прав собственности,
утвержденным Распоряжением Президента РФ № 114-РП от 18 марта 1992 г.,
Указом Президента «О федеральных природных ресурсах» от 16 декабря 1993
г. РФ № 2144 и другими актами. После того как процесс разграничения
собственности в основном закончился, объекты федеральной собственности
стали передаваться в собственность субъектов «поштучно». Передача объектов
оформляется постановлениями Правительства РФ или решениями высшего
органа исполнительной власти субъекта федерации.
На федеральном уровне к органам, в ведении которых находится
разграничение государственного имущества, относится Правительство РФ,
которое осуществляет управление и распоряжение имуществом через
Министерство государственного имущества (ныне - Министерство
имущественных отношений) и отраслевые органы исполнительной власти.
Подобные органы действуют на уровне субъектов федерации.
Для координации деятельности по разграничению собственности и
подготовке решений о передаче имущества в собственность субъектов
федерации на федеральном уровне действует ряд комиссий. Это, например,
Комиссия при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении
предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, Комиссия Правительства РФ по координации
деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов
государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации
соглашений о разделе продукции и др.
Существует несколько направлений формирования собственности
субъектов федерации, среди которых можно выделить следующие:
1) перевод федеральной собственности в собственность субъектов
федераций на основе договоренностей с федеральным центром;
2) расширение собственности субъектов федерации через решения
региональной власти о «национализации» собственности в свою пользу
(прецедент - объявление федерального пакета акций КАМАЗа собственностью
Татарстана);
3) акционирование предприятий с переводом контрольного пакета акций
в распоряжение региональных комитетов Мингосимущества РФ. Для этого
региональные власти, формально действуя в рамках общероссийской
программы приватизации, пытаются осуществить полный контроль над этим
процессом на своей территории, часто оказывая прямое давление на
руководителей предприятий;
174
4) выкуп субъектами федерации значительных (в основном контрольных)
пакетов акций ранее акционированных и приватизированных предприятий,
если не остается иного способа предотвратить банкротство и развал социально
значимых предприятий (пример - выкуп Правительством Москвы пакета акций
завода ЗИЛ). Однако такая тенденция не получает широкого распространения
,так как большинство регионов не обладает достаточными ресурсами для
осуществления подобных действий;
5) формирование собственности субъектов федерации за счет получения
пакетов акций или целостных имущественных комплексов предприятий
добывающего и энергетического комплекса. При этом следует учитывать
целесообразность владения таким имуществом с получением от
соответствующих федеральных органов выгодных лицензий, квот и прочих
льгот на производство и экспорт производимой продукции;
6) создание новых предприятий путем инвестирования средств из
бюджета развития субъекта федерации, средств, полученных за счет
реализации различных программ заимствования на финансовых рынках.
Финансовой основой деятельности органов власти субъектов федерации
является бюджет субъекта федерации. Под последним понимается фонд
денежных средств правительства субъекта федерации, его финансовый план на
текущий финансовый год. Термин бюджет субъекта федерации употребляется
как правило в значении консолидированного бюджета, т.е. бюджета
собственно субъекта федерации и бюджетов местных органов власти,
расположенных на территории данного субъекта федерации. Доходы бюджета
формируются за счет собственных налогов, различных форм разделения
федеральных налогов и неналоговых поступлений. К неналоговым
поступлениям относятся различные виды доходов от внешнеэкономической
деятельности, поступлений из федерального бюджета, займы и кредиты
различных видов и т.д.
Основными направлениями расходов бюджета региона являются:
народное хозяйство; содержание органов власти и управления субъекта
федерации, органов охраны правопорядка, здравоохранения; образование,
социальное обеспечение, культура, искусство; финансовая помощь местным.
бюджетам, финансовые ссуды.
Бюджеты субъектов федерации являются одним из уровней бюджетной
системы государства. В странах с федеративным устройством формой
функционирования бюджетной системы является бюджетный федерализм,
который базируется на соблюдении таких основных принципов, как: 1)
равноправие всех членов федерации в их финансовых взаимоотношениях с
центром, допускающее при определенных условиях выбор того или иного типа
взаимоотношений членов федерации с центральным бюджетом при
соблюдении законодательно установленных режимов этих отношений; 2)
разграничение сфер деятельности и ответственности между федеральным
центром и членами федерации, т.е. фактическое разграничение сфер
финансирования расходов за счет бюджетов того или иного уровня; при этом
могут иметь место устанавливаемые законодательно как наличие права
175
финансировать какие-либо расходы вне пределов компетенции того или иного
уровня власти, так и , отсутствие такого права; 3) самостоятельность бюджетов
различных уровней, предполагающая, что каждый из них имеет
самостоятельные источники финансирования и право самостоятельно
принимать решения о направлениях использования бюджетных средств.
В идеальной схеме объем доходных полномочий субъектов федерации
полностью адекватен расходным полномочиям, закрепленным за данным
Уровнем власти. Однако реальная ситуация в России другая. К настоящему
времени на территории Российской Федерации сформировались три группы
регионов с качественно различным состоянием экономики и социальной сферы.
Важным
инструментом
преодоления
(выравнивания)
региональной
экономической и социальной асимметрии является основанная на принципах
бюджетного федерализма система межбюджетных отношений.
Действующая в настоящее время в Российской Федерации модель
межбюджетных взаимоотношений в существующем в настоящее время виде в
основном сложилась в 1994 г. Она характеризуется едиными нормативами
расщепления федеральных налогов между федеральным центром и субъектами
федерации и едиными подходами к выделению централизованных дотаций из
Федерального фонда финансовой поддержки регионов России (ФФПР).
Одновременно продолжают существовать некоторые иные формы финансовой
поддержки.
В принципе можно выделить четыре основных направления оказания
финансовой поддержки субъектам Российской Федерации.
Во-первых, - в ходе межбюджетных расчетов через ФФПР выделяются
дотации, субвенции, оказывается поддержка завоза продукции в районы
Крайнего Севера и др.
Во-вторых, - через финансирование базовых отраслей народного
хозяйства и промышленности по линии различных министерств и ведомств,
(например в ходе осуществления государственной поддержки угольной отрасли
учитываются потребности в поддержке ее социальной сферы).
В-третьих, - в ходе исполнения различных федеральных программ
(особенно это характерно для программ, направленных на социальноэкономическое развитие субъектов федерации).
В-четвертых, - через выделение средств из федерального бюджета на
возвратной основе (бюджетные ссуды и кредиты, выдача гарантий
Правительства РФ под кредитование социальной сферы и др.).
Вместе с тем межбюджетные отношения не исчерпывают всего спектра
мер, которые должны быть применены для исправления региональной
социально-экономической асимметрии. Важное значение имеют:
- система налоговых, таможенных, кредитных, ценовых, тарифных и
иных льгот и привилегий, предоставляемых регионам;
- инвестирование строительства производственных объектов, объектов
инфраструктуры и социальной сферы, в том числе в рамках федеральных
целевых региональных и отраслевых программ;
- государственные заказы на производство продукции и оказание услуг
176
предприятиям поддерживаемой территории;
- товарные интервенции для ценового регулирования рынков;
- субсидирование научно-исследовательских, проектно-конструкторских,
геологоразведочных работ, проводимых для нужд региона;
- изменение хозяйственного законодательства в интересах создания более
благоприятного климата для предпринимательской деятельности в регионах.
Правовое регулирование отношений государственного управления
должно обеспечивать рациональное сочетание, с одной стороны, единообразия
и централизации управления, а с другой - дифференциации и децентрализации
с учетом особенностей регионов России.
В соответствии с Конституцией РФ принцип единства системы органов
государственной власти непосредственно закрепляется в отношении системы
органов исполнительной и судебной власти. Роль и полномочия федеральных
органов исполнительной власти в области правового обеспечения
регионального управления ограничены законодательством и связаны с его
исполнением. Их реализация должна исключать ущемление прав и интересов
субъектов Российской Федерации.
Отсутствие единства органов законодательной (представительной) власти
выражает особенность федеративных отношений, специфику разделенного
законотворчества на федеральном и региональном уровнях в федеративном
государстве. Создание органов законодательной власти субъектов федерации
является непременным условием эффективного функционирования субъекта
федерации.
Главной задачей органов законодательной власти субъектов федерации
является принятие законов, а также осуществление в пределах своих
полномочий, непосредственно или через специально созданные органы,
контроля за исполнением федерального и регионального законодательства.
Для эффективного функционирования законодательной власти
федеративного государства важное значение имеет взаимодействие
законодательных органов власти субъектов федерации (как правило,
географически близко расположенных), и прежде всего взаимодействие в
форме межпарламентского сотрудничества. Так, законодательные органы
власти субъектов федерации Северо-западного региона России образовали
Северо-западную
Парламентскую
Ассоциацию
как
консультативносовещательный орган в целях выработки согласованных подходов к
осуществлению конституционной и экономической реформ. Деятельность
такого межрегионального органа позволяет осуществлять обмен нормативными
документами для ускорения создания правовой базы всех субъектов Северозападного региона, проводить согласованную политику на уровне палат
Федерального Собрания Российской Федерации.
Стандартной модели правового обеспечения управления в субъектах
Российской Федерации не существует. Общие принципы и начала управления в
той или иной мере определены в основных законах (конституциях, уставах)
субъектов федерации. Положения конституций и уставов детализируются
законами и иными правовыми актами субъектов федерации. Встречаются
177
ситуации, когда статус органов исполнительной власти субъектов федерации не
регламентируется нормативными актами. В ряде субъектов федерации
отсутствуют законы или иные правовые акты о правительствах, министерствах,
ведомствах, в которых бы определялась и разграничивалась их компетенция.
Часто указанные органы действуют в соответствии с актами об их образовании
либо нормами актов, регулирующих отдельные вопросы их компетенции.
Практическая деятельность тех или иных органов исполнительной власти
субъектов федерации во многом определяется их назначением.
Решение
вопросов,
связанных
с
формированием
системы
государственного управления в российских регионах, прямо зависит от
создания непротиворечивого регионального законодательства, позволяющего
четко определить организацию, функции, полномочия органов власти
субъектов
федерации.
Таким
образом,
поступательное
развитие
демократического процесса преобразования России в подлинно федеративное
государство делает проблему совершенствования правового обеспечения
организации государственного управления в регионах особенно актуальной.
Значимость определенности в разрешении данных проблем очевидна. От этого,
несомненно, зависит оптимум единства и дифференциации в установлении
правовых основ федерального и регионального управления с точки зрения
рациональной организации и эффективного осуществления.
Контрольные вопросы
1. Каково значение правового статуса субъекта Российской Федерации
для организации системы регионального управления?
2. Какова роль конституций (уставов) субъектов Российской Федерации в
организации системы регионального управления?
3. Как можно классифицировать правовые акты, принимаемые
субъектами Российской Федерации?
Нормативные акты
Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации» от 28 июня 1999 г. - Собрание законодательства Российской
Федерации. 1999. № 26. Ст. 3176.
Указ Президента РФ № 1969 «О мерах по укреплению единой системы
исполнительной власти в Российской Федерации» от 3 марта 1994 г. - СЗ РФ1994. №24. Ст. 2598.
Литература
Алехин АЛ., Кармолицкий А.Д., Козлов ЮМ. Административное право:
Учебник.-М., 1996.
Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А.Ф.
Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. - М., 1996.
Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А.
Окунькова.-М., 1996.
Осавелюк A.M. Зарубежный федерализм: организация государственной
власти в субъектах Российской Федерации. — М., 1996.
178
Конституции республик в составе Российской Федерации / Под ред. Н.А.
Михалевой. - М., 1995.
Конституции республик в составе Российской Федерации. Ч. 1-2. - М.,
1996.
Умнова И.А. Конституционные основы современного российского
федерализма.-М., 1998.
Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной
области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 1-3. -М., 1995-1997.
179
§ 4. Управление развитием регионов России
Все искусство управления и политики
состоит в том, чтобы своевременно
учесть и знать, где сосредоточить
свои главные силы и внимание.
В.И. Ленин
Регион как объект и субъект государственного управления депрессивный регион - санация депрессивных регионов - региональное
развитие - системное регулирование регионального развития - управление
развитием региона: методы, инструменты - федеральная целевая программа система управления развитием регионов: блоки формирования, ресурсов,
реализации, контроля
Любые реформы и программы обновления России, ее социальноэкономического устройства могут быть осуществлены в процессе
государственного управления развитием регионов. Тем не менее в настоящее
время все еще не существует общеприемлемой концепции региональной
политики, а практика управления развитием регионов непомерно сложна и
противоречива.
С началом рыночных преобразований необходимость управления
региональным развитием лишь формально рассматривалась в качестве одного
из ключевых элементов общей экономической стратегии. Принятая в 1990-х гг.
модель общефедеральной региональной политики была сориентирована на
экономически не подкрепленную передачу все большего числа социальных
функций регионам, на перенесение финансирования социальных расходов с
федерального бюджета на местные бюджеты, на доходы и сбережения граждан.
Однако в такой огромной стране, как Россия, со сложной территориальной
организацией общества достижение стабильности и желательной социальной
ориентации оказывается возможным лишь при условии определенной
однородности социального и экономического пространства. Поэтому
государственное управление региональным развитием имеет своим объектом
регион как административно-территориальное и территориально-хозяйственное
образование. Региональное образование, с точки зрения управления его
развитием, имеет совокупность пространственно совпадающих частей
социального, природно-ресурсного, экономического и иных потенциалов
государства, по отношению к которому можно производить соответствующие
регулятивные действия как со стороны общегосударственных органов, так и со
стороны органов государственной власти и местного самоуправления данной
территории. В лице региональных (субъектов Российской Федерации) органов
государственной власти регион как субъект управления реализует себя в
планировании и регулировании социально-экономических процессов на
территории, что конкретно проявляется в совершенствовании социальной и
производственной инфраструктуры.
180
Ни о какой устойчивости, сбалансированности и социальном прогрессе в
масштабах страны не может быть и речи, если социально-экономические
параметры отдельных регионов в несколько раз хуже средних по стране, если
соседствуют относительно стабильные, так называемые доноры-реципиенты, и
абсолютно
депрессивные
территории.
В
России
проблемы
общегосударственной устойчивости, сбалансированности и социальной
ориентации усугубляются естественными и привнесенными диспропорциями
северных и несеверных территорий. К примеру, на российском Севере
проживает 12 миллионов человек, а его территории составляют примерно
половину всей северной территории мира, но на зарубежном Севере живут
всего 500 тысяч человек. При этом северные территории - это, как правило,
всегда дотационные регионы, которые без государственной поддержки не
могут обеспечить даже необходимый минимум социальных гарантий
населению.
Ослабление государственного регулирования усилило остроту и
противоречивость территориальных проблем. Почти вся территория России
относится теперь к разного рода проблемным регионам. Передача государством
своих полномочий по решению значительной части социальных проблем на
места при фактическом отказе от объективно необходимых регулирующих
функций в данной сфере привела к нарастанию социально-демографической
напряженности, к продолжению разрушения общности социального
пространства страны, усугубляемых еще и тем, что различия между
отдельными российскими регионами гораздо больше, чем между европейскими
государствами. Если в США, например, разница в развитии самого
«продвинутого» (Техас) и «отсталого» (Аляска) штатов определяются в 1,8
раза, то в России разница в уровне экономического развития отдельных
регионов составляет от 6 до 20 раз. Затраты на одного человека разнятся в 20-30
раз. По данным официальной статистики разница в денежных доходах на душу
населения в субъектах Российской Федерации возросла с 3,5 раза в 1991 г. до
9,2 - к началу 1996 г. Отсутствие управленческого механизма социальноэкономического выравнивания территорий на фоне общего кризиса ведет к
дальнейшей дифференциации в развитии регионов по экономическим и
социальным показателям, что является одной из причин их стремления к
суверенизации. Отсутствие целенаправленной, научно обоснованной
региональной политики государства и эффективных механизмов ее реализации,
является угрозой не только проводимым реформам, но и целостности страны.
Региональная политика в условиях федеративного государственного
устройства - стержень для всех других сфер жизнедеятельности общества.
Децентрализация управления экономикой привела к ослаблению роли региона
как объекта федерального уровня и возрастанию роли управленческих функций
на региональном уровне. Поэтому целью государственной региональной
политики в настоящих условиях является разработка программных механизмов
ее реализации на основе поиска новой роли государства, эффективных форм,
методов, средств и ресурсов его деятельности, направленной на развитие
регионов, обусловленное характером политических, экономических и
181
социальных реформ, особенностями переходного периода.
Региональная политика государства должна быть прежде всего политикой
недопущения и сглаживания резких территориальных диспропорций. Отсюда и
неизбежное вмешательство по этому поводу в развитие практически каждой
территориальной единицы. Здесь необходим тонкий баланс централизации и
децентрализации, державности и автономности, естественных различий и
неизбежного нивелирования. В соответствии с этим региональное развитие
следует рассматривать как многоаспектную проблему, требующую для своего
решения системы мер в различных «плоскостях», включая социальную,
экономическую, политическую, правовую, культурную, демографическую,
этническую и др.
Преодоление кризиса в любой сфере жизни региона, с одной стороны,
связано с уровнем экономической активности. Социальное развитие, хотя и
обладает относительной самостоятельностью, в значительной степени
определяется ресурсными возможностями, которые, в свою очередь, зависят от
степени экономического развития. С другой стороны, односторонняя
ориентация рыночного хозяйства только на экономические приоритеты в ущерб
социальным ставит под угрозу существование рыночной экономики и
государства в целом. Поэтому необходим баланс социальной и экономической
составляющих государственного регулирования, представляющих собой
соотношение целей развития общества и средств их достижения (стоит
отметить, что чрезмерное увлечение социальной составляющей ведет к
порождению коллективного иждивенчества, снижает значение стимулов к
труду). Пропорционально развивая экономическую и социальную
составляющие, можно осуществить прорывы на разных направлениях в
жизнедеятельности региона и поднять уровень благосостояния населения, что в
конечном счете определяет степень успеха той или иной региональной
государственной политики.
К важнейшим политическим задачам, которые должны решаться в
процессе управления развитием российских регионов, на наш взгляд, следует
отнести:
- укрепление социально-экономических основ Российского государства,
сохранение его целостности путём обеспечения социально-экономической
интеграции российских территорий, укрепление единого социального и
экономического пространства;
- сглаживание изначальных различий в уровнях экономического и
социального развития регионов, обеспечение достойного уровня и качества
жизни населения;
- создание действенного социально-экономического механизма
федеративных отношений, способного обеспечить функционирование
национальной экономики как единого целого через сочетание интересов
государства и отдельных его региональных составляющих;
-формирование многоукладной экономики на основе равноправного
развития различных форм собственности, социальной и рыночной
инфраструктуры.
182
В качестве основных направлений государственного управления
региональным развитием следует определить:
- оказание помощи регионам в решении социальных проблем, вызванных
переходом к рынку при неблагоприятных
стартовых
условиях,
предопределяющих недостаток собственных финансовых ресурсов для
социального развития и депрессию профилирующих отраслей хозяйства в связи
с осуществлением структурной перестройки;
- регулирование миграционных процессов, обусловленных структурной
перестройкой хозяйства регионов и массовой безработицей, конфликтными
ситуациями на национальной почве, иммиграцией россиян из нового зарубежья
в Россию, крупномасштабной демобилизацией воинских контингентов,
ликвидацией последствий экологических катастроф;
— содействие решению социальных проблем, связанных с резким
нарушением состояния окружающей среды;
- помощь в реализации региональных проблем национального
возрождения;
- участие государства в решении социальных проблем, связанных с
перепрофилированием, санацией и закрытием предприятий;
- создание рабочих мест в развивающихся отраслях, в потребительской
сфере, а также в организациях рыночной инфраструктуры;
- обеспечение одинаковых минимальных стандартов и равной социальной
защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных
Конституцией РФ, независимо от экономической возможности регионов;
-максимальное использование природно-климатических особенностей
регионов и их производственно-экономического потенциала.
Управление региональным развитием предполагает использование форм
и методов согласования интересов между центром и регионами, усиления
взаимосвязи между использованием межрегиональных и внутрирегиональных
материальных ресурсов и финансовых потоков, способов совершенствования
механизма государственной поддержки социально-экономического развития
субъектов Российской Федерации, особенно депрессивных регионов.
Неравномерное развитие регионов относится к фундаментальным
мировым процессам. В каждой стране есть относительно процветающие и
отсталые регионы - это естественные территориальные различия,
обусловленные социально-экономическим фоном, природно-климатическими,
ресурсными и иными условиями. Задачей государства является недопущение
аномально высокой территориальной дифференциации. Что есть норма и что аномалия территориальной дифференциации, решает не государство, а само
население региона посредством перемены места жительства, выбора работы,
политических выступлений. При этом социальными индикаторами
территориальных депрессий и снижения уровня жизни становятся сокращение
(по сравнению с другими регионами) рождаемости, продолжительности жизни,
искажение демографической структуры, рост преступности и т.п.
Аномальные территориальные различия в уровне и качестве жизни во
многом
определяются
экономическими,
природно-климатическими,
183
ресурсными и инфраструктурными особенностями регионов, они являются
основанием для осуществления государством политики «выравнивания». В
число основных задач управленческого механизма реализации этой политики
входит последовательное, приближение параметров уровня жизни и
экономического развития в худших (по этим параметрам) регионах как
минимум к среднему уровню. Важной задачей в данном случае является
стимулирование государством регионов к саморазвитию: поддержка
социальной мобильности населения (помощь при переселении в более
благоприятные места); инициирование правительством перетока капиталов и
инвестиций в ранее отсталые регионы.
Наиболее отсталые регионы принято называть депрессивными, т.е.
такими, в которых по экономическим, социальным, экологическим и иным
причинам перестали действовать основания и стимулы развития. Эти регионы
не могут рассчитывать на саморазрешение депрессивной ситуации и требуют
для этого чрезвычайной, специальной поддержки извне, со стороны
государства. В этом заинтересованы как депрессивный регион, так и
государство в целом, потому что точки депрессии рано или поздно становятся
центрами
политической,
социально-экономической и
экологической
напряженности в стране. Специфика депрессивных территорий в том, что они
раньше таковыми не являлись, а их депрессивность определяется относительно
других территорий и по сравнению с их собственным прежним состоянием.
Основными критериями депрессивности региона являются:
-темпы спада производства;
- снижение уровня жизни населения (низкий доход на душу населения);
- нарастание негативных тенденций в сфере занятости (высокий уровень
безработицы);
- усиление проблем в сфере демографии, экологии, предоставления
социальных услуг и пр.
Система регулятивных государственных мер по снятию депрессивного
напряжения называется санацией (оздоровлением). Для достижения
положительных результатов в преодолении депрессивности регионов
необходимы системные механизмы санаций, способные одновременно
воздействовать на ситуацию в сфере экономики, социальных отношений,
экологии и др., и предполагающие применение многофункциональных
экономико-правовых, социально-организационных и других регуляторов
неблагополучных ситуаций. Необходима также целенаправленность и
селективность санации.
Варианты санации депрессивных территорий определяются ее
индивидуальными целями и могут выступать в виде:
- временной консервации депрессивных регионов (когда средства
государственной поддержки не приносят результатов и не устраняют причин
депрессивности);
-реструктуризации
(трансформации
экономического
потенциала,
социальной разгрузки региона, устранения причин экологических катастроф и
т.п.);
184
-тотальной санации (полного вывода из зоны депрессии промышленных
объектов, переселения из нее жителей);
-установления особых правовых режимов хозяйствования (особого
правового статуса, различных льгот и пр.).
Варианты санации могут различаться по степени интенсивности, по
ориентированности на развитие или поддержку, по направленности (на
создание рабочих мест или на инфраструктурное обеспечение - дороги, связь и
пр.).
Принципы санации депрессивных регионов:
- целевая ориентация (ни один механизм не должен быть
индифферентным по отношению к предмету регулирования, он должен быть
настроен на достижение конечных результатов санации регионов);
- системность воздействия;
-многоуровневая поддержка (федеральный, региональный и местный
уровни);
- концентрация ресурсов (аккумулирование ресурсов и их
перераспределение между приоритетными направлениями санации);
-упреждающие
действия
(предупреждение
появления
новых
депрессивных ситуаций);
-операциональность (все меры должны укладываться в рамки
действующей правовой системы);
- реальность;
- контролируемость.
Главным управленческим аспектом в развитии регионов на современном
этапе являются взаимодействие и сочетание федеральных и региональных
программ, установление оптимальных соотношений в динамике происходящих
изменений. Практически все российские территориальные образования
являются своеобразным типом системо-конгломеративных структур, для
которых единство и целостность следует рассматривать как «идеальное»
состояние. Конгломерат - объединение разнопрофильных структур,
обладающих
большой
долей
самостоятельности
и
имеющих
децентрализованное управление.
В соответствии с этим региональное развитие как обеспечение
устойчивости,
сбалансированности
и
социальной
ориентации
функционирования
территориальных
образований
немыслимо
без
ориентированных на социально-экономические приоритеты системных
преобразований, т.е. без
- стремления к структурной сбалансированности;
- создания недостающих звеньев управления;
- преодоления деструктивности отдельных элементов;
- стимулирования внутри- и межрегиональных территориальных связей.
Такое понимание регионального развития принципиально отличает его от
процессов механического роста или структурных усложнений. Например,
нельзя отнести к подлинному региональному развитию одностороннее
насыщение территории промышленными объектами (практика освоения
185
русского Севера).
Из мировой практики известны три возможных варианта развития
территорий, которые заключаются в том, чтобы:
1) развивать и поддерживать передовые и богатые районы, а остальные
могут существовать за счет богатых (США);
2) поддерживать примерно равные условия жизни у всех районов,
регулируя в них уровни налогообложения, занятости, уровень жизни
(Германия);
3) поддерживать только бедные районы, богатые могут развиваться
самостоятельно (Скандинавские страны).
Региональное развитие - это режим функционирования региональной
системы, который ориентирован на позитивную динамику параметров уровня и
качества жизни населения, обеспеченную устойчивым, сбалансированным и
многофакторным воспроизводством социального, хозяйственного, ресурсного и
экологического потенциалов территории.
Следует отметить, что «устойчивость», «сбалансированность» и
«социальная ориентация» — не умозрительные категории, а вполне реальные
взаимосвязанные характеристики состояния территорий.
Устойчивость - важнейший признак территориального развития предполагает длительность сохранения условий для воспроизводства
потенциала территории (его социальной, природно-ресурсной, хозяйственной,
экологической и других составляющих) в режиме сбалансированности и
социальной ориентации. Поэтому, например, чрезмерная интенсивность
использования природных ресурсов (даже обещающая мощное разовое
обогащение территорий) никак не укладывается в концепцию устойчивого
территориального развития.
Сбалансированность — особая для каждой региональной системы
пропорция ранее указанных составляющих ее потенциала, обеспечивающая
устойчивость и социальную ориентацию развития системы. В современных
условиях наиболее уязвимыми являются экологическая, природно-ресурсная и
социальная составляющие потенциала регионального развития. В то же время
территориальное развитие не предполагает искусственного поддержания уже
имеющихся пропорций, наоборот, часто развитие возможно лишь при их
корректировке (например, во многих районах крайнего севера переход к
социальному и устойчивому развитию немыслим без сокращения чрезмерной
социальной нагрузки на территорию, возникшей в период экстенсивного
индустриального освоения Севера).
Социальная ориентация - наиболее очевидный и наименее учитываемый
признак территориального развития — это оценка направленности и
количественных параметров региона по тому, как они влияют на уровень и
качество жизни населения. Динамика реального уровня потребления
социальных благ, рождаемость и детская смертность, параметры физического и
духовного здоровья, образования, продолжительности жизни должны стать
результирующими показателями территориального развития. Естественно, что
социальная доминанта территориального развития должна быть устойчиво
186
сбалансированной с природными, экономическими и другими ресурсами
территории. Ведь временное благополучие может быть достигнуто и за счет
хищнической эксплуатации природных ресурсов.
Все эти составляющие находятся во взаимосвязи и взаимозависимости
друг с другом, являются звеньями одной системы - системы устойчивого
развития. Игнорирование любой составляющей приведет к невозможности
функционирования всей системы в режиме развития.
Таким образом, системное регулирование регионального развития - это
целенаправлено организуемая совокупность социальных, экономических,
административных, идеологических, правовых и других воздействий на
условия,
приоритеты
и
ограничения
трансформации
отдельных
территориальных образований и взаимосвязей между ними с целью разрешения
территориально-хозяйственных, административно-территориальных и иных
противоречий и обеспечение на этой основе воспроизводства регионального
потенциала как системы.
Управление развитием региона предполагает комплекс мер, которые
реализуются на трех уровнях:
-федеральном;
- субъектном (республиканском, краевом, областном);
- местном (городском, районном).
Органы власти региона выполняют две основные функции: управление
функционированием региона и управление развитием региона. Управление
социально-экономическим развитием региона осуществляется с помощью
широкого спектра различных стратегий, программ, конкретных действий и
одноразовых мероприятий, посредством которых власть стремится
стимулировать развитие экономики региона, создать новые рабочие места,
увеличить налоговую базу, расширить возможности для определенных видов
экономической активности. Не умаляя значения первой функции, можно
сказать, что функция экономического развития становится все более значимой,
включая в себя вопросы формирования и развития рыночной инфраструктуры и
преодоления кризисных явлений. В то же время экономическое развитие
региона - это результат взаимодействия как внутренних, так и внешних
факторов. Управление развитием региона - это управление взаимно
согласованными
программами
(проектами)
развития
всех
сфер
жизнедеятельности региона в соответствии с поддержанными населением
приоритетами, федеральными и региональными интересами, принятыми к
исполнению на законной или договорной основе, предусматривающими
использование необходимых ресурсов, с определенными мерами и
установленными сроками.
Основные этапы управления развитием региона в период разработки
программы развития:
- сбор и обработка информации; — целеопределение (выбор целей);
- выработка стратегических установок и критериев развития;
- оценка потенциала и ресурса развития;
-разработка
концепции
комплексного
социально-экономического
187
развития;
- разработка и принятие комплексной программы регионального
развития.
Основные этапы управления развитием региона в период реализации
программы развития:
- разработка и принятие бюджета развития;
- исполнение бюджета развития в соответствии с программой;
- контроль, сбор, обработка информации и выработка предложений по
корректировке бюджета (программы, концепции).
Для того, чтобы проводить политику регионального развития, органам
разных уровней государственной власти необходимо осуществлять
выравнивание регионального развития страны, создавать необходимые
предпосылки для этого.
В общем виде функции органов управления заключаются в обеспечении
соблюдения принципа социальной справедливости, который не может
осуществляться через рыночные отношения. Применительно к услугам
отраслей социальной сферы необходимо наличие предпосылок равных
возможностей в их потреблении. Должна быть обеспечена доступность
(достигаемая через бесплатность предоставления услуг или его льготность) и
обязательность потребления основных социальных благ (обеспечение таких
прав человека, как право на определенный стандарт благосостояния).
Следовательно отрасли социальной сферы либо управляются нерыночными
методами, либо действие в них рыночных механизмов, исходя из интересов
развития всего общества, должно быть ограничено, поскольку рыночный
механизм никоим образом не дает гарантированного уровня благосостояния.
В обширном спектре проблем государственного управления
региональным развитием целесообразно выделить ряд ключевых моментов, к
которым относятся:
- выбор объектов регулирования;
- определение источников финансового и материального обеспечения;
-определение критериев оценки социально-экономического состояния
регионов;
- выработка приемов и инструментов управления развитием региона;
- отношения региональных органов управления с федеральными.
При формировании государственной региональной политики на
федеральном уровне формируется стратегия и идеология политики в различных
областях и сферах жизнедеятельности, решаются вопросы ее законодательного
регулирования, разрабатываются основные механизмы ее реализации. Формы и
методы решения проблем регионального значения должны находиться в
компетенции региональных органов власти - субъектов Российской Федерации.
Причем необходимо четкое разграничение управления развитием региона
между Российской Федерацией и ее субъектами. Разработка приоритетных
направлений федерального, регионального и федерально-регионального
финансирования должна строиться, исходя из общей стратегии развития
регионов с учетом специфических проблем отдельного региона.
188
Управление региональным развитием должно исходить из следующих
основных принципов:
-создания условий для сохранения и рационального использования
социальных ресурсов каждого региона и страны в целом;
-определения приоритетных направлений, требующих значительных
капитальных вложений;
- поисков альтернативных некапиталоемких или малокапиталоемких
вариантов поддержания отдельных (наиболее приоритетных, нуждающихся )
сфер.
Управление процессами развития регионального потенциала России в
условиях рыночной экономики требует применения адекватных методов и
подходов, не свойственных административно-бюрократической системе.
Методы жесткого административного планирования и централизованного
распределения ресурсов, определяющие плановую систему хозяйства, потеряли
свое монопольное значение, постепенно заменяются новыми, рыночными.
Опыт передовых индустриальных стран наглядно свидетельствует, что
государственное регулирование рыночных отношений обоснованно и
эффективно не только в таких традиционных сферах, как установление пошлин,
налогов, субсидий, но и в сохранении и развитии инфраструктуры, социального
обеспечения населения.
Государственное регулирование развития социальной сферы региона на
всех уровнях управления затрагивает такие области, как доходы населения,
рынок труда и политика занятости, охрана труда, развитие отраслей социальной
сферы ( образование, здравоохранение, культура и т.д.). Решение этих вопросов
обеспечивается не только на федеральном, но и на региональном и
муниципальном уровнях. Управление развитием социальной сферы регионаэто разрабатываемая и осуществляемая органами власти различного уровня
система мероприятий по оптимизации социального развития, по созданию
социально-экономических,
правовых
и
организационных
условий,
способствующих свободному и всестороннему развитию каждого человека на
основе совершенствования контролируемой этими органами власти системы
(федеральной, региональной, местной) общественных отношений. Главной
целью такого управления является создание каждому трудоспособному
гражданину условий, позволяющих ему своим трудом, предприимчивостью
поддерживать собственное благосостояние и благосостояние семьи, при
усилении адресности социальной поддержки со стороны государства в первую
очередь слабо защищенных групп населения.
Выработка эффективных мер управления социальным развитием
предполагает использование соответствующей системы оценок и показателей
развития социальной сферы. Очень важно при формировании действенной
социальной политики использовать критерии, адекватные по сути и
содержанию. Такими критериями в первую очередь являются критерии уровня
и качества жизни населения региона. Именно они с наибольшей
содержательной
адекватностью
способны
отобразить
социальную
направленность всех проводимых в регионе экономических реформ. Прежде
189
всего целесообразно обратиться к концепции уровня жизни, отражающей
экономические параметры жизнедеятельности человека. Согласно определению
ООН (1961), концепция уровня жизни человека включает в себя следующие
понятия и показатели:
- здоровье;
- потребление продуктов питания;
- образование, занятость и условия труда, жилищные условия, социальное
обеспечение;
-одежда, отдых и свободное время, права человека.
Концепция качества жизни формирует совокупность условий,
определяющих физическое, умственное и социальное благополучие человека
или группы людей. Причем речь идет не только о внешних факторах,
обеспечивающих благополучие человека (питание, жилище, занятость,
обслуживание, образование и т.п.), но и (правда, в меньшей степени) о его
субъективном понимании благополучия и таких жизненных состояний, как
удовлетворение, удовольствие, счастье. Так, необходимым компонентом
жизненной удовлетворенности является удовлетворенность состоянием
здоровья, семейными отношениями, работой, домашними условиями,
финансовым
положением,
возможностями
получения
образования,
самооценкой, способностью к созиданию и пр. Таким образом, концепция
качества жизни включает все аспекты взаимосвязи человека и окружающей
среды, т.е. аспекты, характеризующие степень удовлетворения потребностей и
соответствия между ожиданиями и осознанием реальности.
Управление развитием региона проходит через решение многофакторной
управленческой задачи: как при имеющихся ресурсах обеспечить максимальное
улучшение наиболее значимых показателей качества жизни, которое
разделялось бы общественным мнением населения. Выбор инструментов
управления развитием регионов Российской Федерации, арсеналом которых
пользуются как федеральные, так и региональные органы, крайне узок. В
основном он состоит из инструментов контрольного типа, доставшихся от
прежней экономической системы. По большей части это финансовая
безвозмездная поддержка предприятий, государственной собственности,
находящихся в бедственном положении. И чем скорее правительство и органы
государственной власти начнут пользоваться другими инструментами рычагами косвенного влияния, тем меньше препятствий будет возникать на
пути реформ. Эти инструменты будут действенными еще и потому, что
регионы России обладают большой самостоятельностью и не находятся под
прямым управлением со стороны государства.
Инструменты управления развитием региона представлены на схеме (см.
схему). Выбор конкретного инструмента зависит от задач управления и
специфических условий их решения, сложившихся на данный момент в
регионах России. Хотя задачи и условия довольно разнообразны и сильно
отличаются по регионам, есть некоторые общие закономерности, которые
позволяют выделить инструменты решения тех или иных проблем.
Естественным способом управления развитием региона в условиях
190
рыночной экономики является метод программирования. В настоящее время
этот метод признан правительством и широко используется в практике.
Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 утвержден
«Порядок разработки и реализации Федеральных целевых программ, в
осуществлении которых участвует Российская Федерация». В этом документе
дано определение федеральной целевой программы как «увязанного по
ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекса научноисследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социальноэкономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий,
обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного,
экономического, социального и культурного развития Российской Федерации».
Для того, чтобы программа управления развитием региона могла быть
эффективно реализована, она должна быть согласована с объемами реальных
ресурсов; иметь адекватный выбор регулятивных мер в соответствии с каждой
конкретной ситуацией; контролировать выполнение намеченных действий. В
этой связи система управления развитием регионов должна включать блок
формирования, блок ресурсов, блок реализации, блок контроля.
Элементы формирующего блока управления развитием региона в их
совокупности должны вводить в законное русло саму возможность, а также
допустимые формы и методы, направления и объекты государственного
регулирования территориального развития. К числу этих элементов прежде
всего относятся Конституция РФ и федеральные законы, определяющие
федеративные отношения и государственное устройство, распределение
полномочий между уровнями и ветвями власти, социальные права граждан и
соответствующие нормативы (социальные обязательства государства),
бюджетный процесс и налоговую систему, отношения собственности и ее
распределение по территориальным уровням, порядок и правила
природопользования и т. п. Важнейшим элементом рассматриваемого блока в
этой связи становится собственно узаконение организационных структур,
механизмов и процедур принятия соответствующих решений и согласования
интересов федерации и ее субъектов.
В рассматриваемый блок должны входить и такие элементы, как
информационно-аналитическое и прогнозно-аналитическое обеспечение
принятия соответствующих решений. На основе этой группы элементов можно
формировать макроэкономические и общесоциальные параметры и пропорции
государственной поддержки регионального развития, давать оценки,
устанавливать критерии и ограничения использования для этих целей
общегосударственных ресурсов. При недостаточности или игнорировании
таких обоснований государственное управление региональным развитием
неизбежно трансформируется в набор политических акций.
Сильное влияние на развитие регионов оказывает инвестиционная
деятельность на территории субъектов федерации. Инвестиционные процессы
по целям, задачам, ожидаемым результатам, источникам финансирования могут
отражать общегосударственные, региональные или местные экономические
интересы. В зависимости от этого строится и система регулирования
191
инвестиционной деятельности. Федеральное и региональное регулирование
инвестиционной деятельности с правовой точки зрения базируется на общих
правилах разграничения предметов ведения и полномочий и исходит из того,
что государство обязано формировать и поддерживать общегосударственный
благоприятный инвестиционный климат, сохранять единое экономическое
пространство, создавать равные условия для социально-экономического
развития субъектов федерации. Между тем регионы могут вводить свои
собственные правила регулирования (ограничивающие федеральные)
инвестиционной деятельности в случаях, если они не противоречат концепции
общегосударственной инвестиционной политики.
Выделяют прямое и косвенное регулирование инвестиционной
деятельности. Прямое регулирование осуществляется путем непосредственного
участия федеральных и региональных органов управления в разработке и
финансировании инвестиционных программ.
Косвенное регулирование предполагает разработку и реализацию
системы экономических методов (как правило, действующих одновременно и
дополняющих друг друга льгот и санкций), позволяющих стимулировать
расширение или ограничение какой-либо деятельности, создавать предпосылки
для достижения определенных результатов. Федеральный центр устанавливает
принципы осуществления мер косвенного регулирования путем проведения
единой общегосударственной налоговой, амортизационной, таможенной
политики. Политика регулирования регионов должна находиться в пределах,
регламентированных федеральным центром, при этом последний может, исходя
из общегосударственных интересов, ограничивать применение регионами тех
или иных мер (пример - ликвидация в Республике Ингушетия свободной
экономической зоны).
В практической деятельности сочетают применение мер как прямого, так
и косвенного регулирования инвестиционной деятельности. Преобладание тех
или иных мер зависит: а) от уровня социально-экономического развития
региона (в отсталых и депрессивных регионах используют прежде всего прямое
регулирование); б) от уровня развития рыночных отношений в регионе (в
регионах, где в достаточной степени созданы рыночные условия
хозяйствования, применяется прежде всего косвенное регулирование); в) на
степени приоритетности региона с точки зрения общегосударственного
развития и, соответственно от масштабов федеральной поддержки таких
регионов (там, где поддержка больше, шире применяется прямое
регулирование).
Инвестиционная деятельность регионов осуществляется за счет
региональных инвестиций, под которыми понимаются затраты различных
субъектов хозяйственной деятельности, в том числе субъектов федерации,
федерального центра, юридических и физических лиц, в форме долгосрочного
вложения капитала в различные отрасли экономики на конкретной территории.
Особенность региональных инвестиций заключается в том, что осуществляются
они преимущественно за счет региональных источников (региональных
бюджетов, средств предприятий, населения региона).
192
Инвестиции подразделяются на финансовые и реальные. Финансовые
региональные инвестиции - это вложения в ценные бумаги, эмитированные
расположенными на территории субъекта федерации банками, акционерными
обществами, органами исполнительной власти данного субъекта, а также
органами власти муниципальных образований, расположенных в его границах.
Реальные региональные инвестиции — это вложения в основной капитал
и затраты на прирост материально-производственных запасов, осуществляемые
на конкретной территории. Источники реальных инвестиций формируются под
воздействием как федеральной политики инвестиционной поддержки регионов,
так
и
финансового
положения
региона,
его
возможности
к
самофинансированию. В зависимости от этих факторов применяется сочетание
прямых (финансы регионов и федерального центра) и косвенных методов
регулирования инвестиционной деятельности (финансовые средства,
получаемые за счет введения различных льгот как со стороны региональных
органов власти, так и со стороны федерального центра).
Важным звеном федеративных отношений являются отношения между
субъектами федерации. Развитие таких отношений существенно влияет на
проведение региональной политики и на функционирование системы
регионального управления. В основе взаимоотношений субъектов Российской
Федерации лежит принцип конституционного равенства между ними, что
накладывает на них обязанность в своих действиях учитывать взаимные права и
интересы. Впервые право субъектов Российской Федерации вступать в
договорные отношения было закреплено в 1992 г. Федеративным договором.
В правовом регулировании отношений между субъектами Российской
Федерации возрастает роль договоров и соглашений, заключаемых на уровне
субъектов федерации. Субъектами договоров являются республики, края,
области, автономные округа, автономная область, города федерального
значения в лице соответствующих органов законодательной и исполнительной
власти.
Договоры и соглашения охватывают различные сферы общественнополитической жизни. Их предметом являются вопросы:
а) дружбы и сотрудничества между субъектами федерации;
б) социально-экономического сотрудничества;
в) взаимоотношений между высшими органами представительной
(законодательной) власти субъектов федерации;
г) разграничения предметов ведения и полномочий между субъектами
Российской Федерации (краями, областями и входящими в них автономными
округами);
д)
создания
межрегиональных
ассоциаций
экономического
сотрудничества.
Договоры о дружбе и сотрудничестве обычно ограничиваются
установлением общих принципов взаимоотношений. Они включают в себя
прежде всего признание сложившихся между сторонами дружественных
отношений и связей и взаимной заинтересованности в укреплении
равноправного сотрудничества во всех сферах жизнедеятельности общества.
193
Кроме того, некоторые договоры предусматривают создание на своей
территории благоприятных экономических, финансовых и правовых условий
для предпринимательской и иной деятельности, режима наибольшего
благоприятствования при взаимном товарообмене, а также в процессе обмена
информацией. Договорами и соглашениями в сфере социально-экономического
сотрудничества закрепляются обязательства сторон в торгово-экономической
сфере, в сфере науки и техники, культуры, торговли, народного образования и
т.д.
Основным в содержании договоров и соглашений о взаимоотношениях
между высшими органами законодательной (представительной) власти
является
взаимодействие
сторон
в
сфере
правотворчества
и
правоприменительной деятельности.
Договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и
полномочий между субъектами Российской Федерации - краями, областями и
входящими в них автономными округами - закрепляют исключительную
компетенцию краевых (областных) органов государственной власти, а также
предметы совместного ведения органов государственной власти края (области)
и округа.
Указанные договорные отношения между краями, областями и
входящими в их состав автономными округами должны развиваться на основе
конституционного принципа равноправия субъектов федерации. Договоры не
должны содержать положений, нарушающих права каждой из сторон как
субъектов федерации. Недопустимы заключение договоров и соглашений по
вопросам, непосредственно затрагивающим интересы третьих сторон субъектов федерации, не участвующих в их заключении, а также закрепление в
договорах и соглашениях односторонних обязательств, нарушающих
конституционный принцип равноправия субъектов федерации.
С целью координации действий субъектов федерации в лице
региональных органов государственного управления в решении проблем
социально-экономического развития и осуществления экономических реформ
активно развивается процесс образования добровольных объединений
республик, краев, областей и автономных округов - межрегиональных
ассоциаций экономического взаимодействия субъектов федерации. В
настоящее время существует восемь такого рода ассоциаций. Их деятельность
регулируется Указом Президента РФ «Об обеспечении условий по повышению
роли и взаимодействия республик в составе РСФСР, автономных образований,
краев и областей в осуществлении радикальной экономической реформы».
Готов к принятию Федеральный закон «Об общих принципах организации и
деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов
Российской Федерации».
Управление регионом как системой, обеспечение комплексности
развития региона - относительно новая задача, так как до 1991 г. региональное
управление сводилось по существу лишь к управлению местным хозяйством. В
современных условиях совершенствования федеративных отношений субъекты
Российской Федерации приобрели значительную самостоятельность, по многим
194
вопросам являются полноправными партнерами федерального центра, многие
проблемы политической и хозяйственной жизни способны решать полностью
автономно. Все это требует научно обоснованных подходов в вопросах
изучения складывающихся тенденций в развитии федеративных отношений,
анализа существующей практики отношений между федерацией и ее
субъектами, между субъектами федерации, внутри субъектов федерации, в
вопросах разработки и претворения в жизнь концепций системы
государственного управления и развития регионов России.
Контрольные вопросы
1. Что такое региональное управление и как оно соотносится с
региональными интересами?
2. Каковы особенности функционирования системы регионального
управления в условиях становления федеративных отношений?
3. Что такое бюджетный федерализм и как формируются экономическая и
финансовая основы деятельности органов власти субъектов федерации?
4. В каких формах происходит взаимодействие между субъектами
Российской Федерации?
Нормативные акты
Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации» от 28 июня 1999 г. № 119-ФЗ. — Собрание законодательства
Российской Федерации. 1999. № 26. Ст. 3176.
Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» от 30 декабря
1995 г. № 225-ФЗ. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1996.
№ 1. Ст. 18.
Указ Президента РФ «О мерах по укреплению единой системы
исполнительной власти в Российской Федерации» от 3 октября 1994 г. № 1969.
- СЗ РФ. 1994. № 24. Ст. 2598.
Указ Президента РФ «Об основных положениях региональной политики в
Российской Федерации» от 3 июня 1996 г. № 803. - СЗ РФ. 1996. № 23. Ст.
2756. Постановление Верховного Совета РФ «О разграничении
государственной собственности в Российской Федерации на федеральную
собственность, государственную собственность республик в составе
Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных
округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную
собственность» от 27 декабря 1991 г. № 3020-1. - Ведомости Съезда народных
депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 3. Ст. 89.
Литература
Основы теории и практики федерализма: Пособие для студентов высших
учебных заведений. - Институт Европейской Политики. Лёвен (Бельгия), 1999.
Социально-экономические аспекты деятельности региональных органов
власти в Российской Федерации. – М., 1994.
Оптимизация структур и механизмов федерального и регионального
управления. -М., 1994.
195
Региональная структура России в геополитической и цивилизационной
динамике.-Екатеринбург, 1995.
Федерализм: Энциклопедический словарь. - М., 1997. Федерализм власти
и власть федерализма. - М., 1998.
196
§ 3. Правовые основы организации регионального управления
Всегда найдутся эскимосы,
которые выработают для жителей
Конго инструкцию, как вести себя
во время жары,
Станислав Ежи Лец.
Правовой статус субъекта Российской Федерации - предметы ведения
федерации и субъектов федерации - принцип «остаточной» компетенции разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов - договор о
разграничении предметов ведения и полномочий - конфликт полномочий конфликт интересов - полномочия субъекта Российской Федерации - институт
делегирования полномочий - система регионального законодательства правовые акты субъектов федерации
Организация государственного управления на уровне российского
региона во многом определяется правовым статусом субъекта Российской
Федерации, который характеризуется следующими основными чертами.
1. Независимо от объема прав положение субъектов обусловлено тем, что
они являются частями единого федеративного государства, которому
принадлежит суверенитет на всей его территории.
2. Субъекты федерации не могут в одностороннем порядке определять
основы своего конституционно-правового статуса. Исходные начала статуса
субъекта определены в Конституции РФ.
3. Права субъектов в отношениях с центром гарантированы
представительством
субъектов
на
федеральном
уровне.
Такое
представительство осуществляются при условии, что: а) каждый субъект
Российской Федерации имеет двух представителей в Совете Федерации
Федерального
Собрания
Российской
Федерации;
б)
существуют
представительства субъектов на федеральном уровне; в) орган законодательной
власти субъекта федерации имеет право вносить проекты законов на
рассмотрение Государственной Думы (т.е. обладает правом законодательной
инициативы), а также предлагать Президенту РФ кандидатуры на вакантные
должности членов Конституционного Суда РФ; г) органы законодательной и
исполнительной власти субъектов федерации могут обращаться в
Конституционный Суд РФ с запросами об оценке конституционности
нормативных актов и договоров, а также по спорам о компетенции с органами
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
4. Субъект федерации имеет свой основополагающий акт — конституция
(для республик) либо устав (для иных субъектов). Кроме того, каждый субъект
имеет право на свое законодательство.
5. Субъект федерации имеет свою систему органов государственной
197
власти. Она устанавливается субъектом самостоятельно в соответствии с
Конституцией РФ и собственной конституцией (уставом).
6. Субъект федерации имеет свою территорию, которую нельзя изменить
без его согласия. Административные границы между субъектами могут быть
изменены федеральным центром с взаимного согласия этих субъектов.
7. Территория федерации представляет собой единое экономическое
пространство. Конституция РФ гарантирует: единство экономического
пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств,
разнообразие и равенство форм собственности, поддержку конкуренции,
свободу экономической деятельности.
8. На территории субъектов федерации обеспечивается единое ведение
государственных дел, государственный и общественный порядок, для чего
создаются соответствующие системы государственных органов.
9. Субъекты федерации имеют право на сотрудничество друг с другом.
Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти
все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (ч. 4 ст. 5
Конституции РФ). Это означает, что все они обладают одинаковыми правами в
своих взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
На практике, правда, это не совпадает с объемом прав, которыми пользуются
разностатусные субъекты федерации. Сам факт деления их на шесть видов
подчеркивает данное обстоятельство.
Вопреки конституционно декларированному равноправию субъектов
Российской
Федерации
регулирование
управления
в
отношении
разностатусных субъектов федерации развивается по-разному. Так, в
республиках по сравнению с другими субъектами федерации оно в меньшей
степени связано с федеральным регулированием, которое в своей основе имеет
общий характер и выражается в установлении определенных общих основ,
принципов и правил. В большей степени на федеральном уровне
регламентируются вопросы управления в субъектах федерации, не обладающих
статусом республики. Статус республики в составе Российской Федерации
определяется федеральной конституцией и конституцией республиканской, где
фактически признается наличие у них государственности. Все другие субъекты
Российской Федерации государственности в своем статусе, определяемом
федеральной Конституцией и уставами, не имеют. Эти обстоятельства
оказывают значительное влияние на организацию и осуществление
государственного управления в субъектах Российской Федерации.
Система государственного управления в субъектах Российской
Федерации определяется: а) составом предметов ведения, которые входят в
исключительную компетенцию субъектов федерации; б) разграничением
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
федерации и ее субъектов, основанным на правовом статусе конкретного
субъекта федерации.
Предметы ведения федерации и субъектов федерации - круг
конституционно зафиксированных вопросов, по которым в зависимости от
формы правления государства соответствующие государственные органы
198
федерации и ее субъектов компетентны принимать решения. В федеративных
государствах конституции обычно устанавливают три вида предметов ведения:
предметы исключительного ведения федерации; предметы совместного ведения
федерации и ее субъектов; предметы ведения субъектов федерации. Именно
таким образом определяются предметы ведения Российской Федерации и ее
субъектов. Наряду с этим в Конституции РФ, как и в конституциях ряда стран
(Австрия, США), установлен принцип «остаточной» компетенции. В
соответствии с ним все вопросы, не отнесенные конституцией к
исключительному ведению федерации (или совместному ведению), составляют
предмет ведения субъектов федерации. Причем российская Конституция (так
же как, и конституции США и ФРГ) допускает возможность перераспределения
предметов ведения путем издания обычного федерального закона. Однако в
сложившейся современной российской практике такая форма правового
регулирования разграничения полномочий фактически не используется.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов относится к
основам федеративного устройства государства наряду с такими
конституционными установлениями, как государственная целостность,
единство системы государственной власти, равноправие и самоопределение
народов России (ч. 5 ст. 5). Конституция РФ устанавливает пределы
полномочий для каждого вида федеральных органов власти, в которых они
должны действовать и за которые они не вправе выходить без согласования с
субъектами федерации. Разграничением полномочий создается система, в
которой каждый орган осуществляет государственные полномочия по строго
определенному кругу вопросов. При этом все государственные органы в своей
совокупности реализуют государственную власть в целом. Такое разграничение
компетенции между органами власти Российской Федерации и ее субъектов
базируется на добровольном признании самими субъектами федерации
приоритета стоящих перед всей Российской Федерацией общегосударственных
целей и решаемых ею задач в интересах страны в целом и ее регионов.
Особенностью российской правовой системы разграничения предметов
ведения является их регулирование в договорах, заключаемых между органами
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Такие договоры
по своей правовой природе не являются договорами между органами
государственной власти - они затрагивают вопросы разграничения предметов
ведения федерации и ее субъектов, т.е. являются договорами между федерацией
и ее субъектами. Договор о разграничении предметов ведения и
полномочий - базовое двустороннее соглашение между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти конкретных субъектов федерации, которое учитывает географическую,
экономическую, национальную специфику и иные региональные особенности,
присущие конкретным субъектам федерации. Такой договор заключается на
неопределенный срок и подписывается Президентом РФ и уполномоченным
лицом субъекта Российской Федерации. Обычно подписанию базового
договора предшествует заключение серии межправительственных соглашений
199
о разграничении по конкретным предметам совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов. Подобные соглашения по установившейся практике
заключаются сроком на пять лет и подписываются с одной стороны Председателем Правительства РФ либо уполномоченным им представителем
федерального органа исполнительной власти, а с другой - уполномоченным
лицом от исполнительной власти субъекта федерации. В большинстве случаев
заключенные соглашения признаются составной частью общего базового
договора и их вступление в силу может обусловливаться его подписанием (см.,
например, ч. 2 ст. 14 Договора со Свердловской областью, ч. 2 ст. 4 Договора с
Республикой Бурятия). Договоры и соглашения применяются в случаях, если
федерального
законодательства
недостаточно
для
урегулирования
определенных отношений. Например, в соответствии со ст. 67 Водного кодекса
РФ
разграничение
полномочий
между
федеральными
органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов
определяется данным Кодексом, а при необходимости - заключенными в
соответствии с ним договорами о разграничении предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти федерации и ее
субъектов.
Таким образом, формально-юридическое обеспечение разграничения
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
осуществляется на нормативно-правовой основе:
1) Конституции РФ, дающей основу разграничения предметов ведения и
полномочий, в частности ст. 71 и 72;
2) федеральных законов и законов субъектов федерации, принятых в
соответствии со ст. 76 Конституции РФ;
3) договоров (соглашений), заключенных в соответствии со ст. 11
Конституции РФ и направленных на развитие федерального законодательства.
Разграничение компетенции и полномочий между федеральными
органами государственной власти и органами субъектов федерации производно
от разграничения предметов ведения, закрепленных за Российской Федерацией
(ст. 71), Российской Федерацией совместно с ее субъектами (ст. 72) и по
принципу остаточной компетенции за самими субъектами федерации (ст. 73).
При этом конституционное разграничение предметов ведения не является
самодостаточным. В рамках Конституции РФ осуществить детальное
разграничение предметов ведения и полномочий невозможно. Общие правила
такого разграничения значительно конкретизирует Федеральный закон «О
принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г.
Но поскольку этот закон, как вероятно и другие специальные законы по
вопросам установления общероссийских основ, принципов и правил, не может
исчерпать во всей полноте управленческую деятельность органов
государственной власти разных уровней, сложилась практика, когда
компетенция разграничивается также в отраслевых законах, различных
200
кодексах с учетом особенностей отраслей и сфер деятельности. Такое
положение выдвигает на первый план разграничение компетенции
применительно к отраслям и сферам управления, а уже затем между
конкретными органами государственной власти.
Реализация компетенции Российской Федерации и ее субъектов
распределяется между их различными органами государственной власти. При
этом в субъектах федерации одни и те же функции и полномочия могут
осуществляться
различными
органами.
Нормальное
распределение
компетенции в управленческих системах не предполагает наделение
взаимодействующих структур одинаковыми полномочиями в решении одних и
тех же конкретных вопросов. Важнейшим условием компетенционной
самостоятельности и ответственности субъектов управления является то, что
они должны обладать взаимоисключающими полномочиями. Иначе, что
нередко встречается, допускается дублирование функций одного органа
другим. Из-за этого между ними могут возникать управленческие коллизии,
имеющие правовую природу. Наличие предметов и полномочий совместного
ведения не означает, что субъекты управления должны именно вместе
принимать решения по вопросам совместного ведения. Кроме того,
встречаются ситуации, когда субъекты Российской Федерации либо стремясь
заполнить правовой вакуум, либо стараясь закрепить за собой максимум
полномочий, издают правовые акты по вопросам, имеющим федеральное
значение.
Конфликты полномочий имеют правовую природу и возникают, когда
орган государственной власти одного уровня принимает нормативный акт,
вторгаясь в компетенцию органа власти другого уровня. В результате могут
нарушаться материальные (игнорирование закрепленного в Конституции РФ
или в федеральном законе принципа разграничения полномочий, когда решение
конкретного вопроса возложено на орган одного только уровня власти) или
территориальные (когда орган власти принимает нормативный акт,
действующий на территории, на которую его полномочия не распространяются)
полномочия соответствующего органа власти. Конфликты полномочий
разрешаются органами конституционной юстиции.
Конфликт интересов - понятие более широкое. Такой конфликт может
возникать не только на правовой почве, но и из-за разницы в политических
подходах к решению того или иного вопроса. О конфликте интересов говорят
тогда, когда федерация или субъект федерации способны нанести серьезный
ущерб интересам друг друга. Одним из способов решения конфликтов
интересов в федеративном государстве является создание объединений групп
субъектов федерации, федерально-региональных органов, имеющих целью
сглаживать возникающие противоречия.
Предметы и полномочия совместного ведения только в тех случаях не
будут потенциальным основанием для конфликтов интересов и полномочий,
споров о праве, когда они конкретно и четко разграничены между органами
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Разграничение компетенции между органами государственной власти
201
Российской Федерации и ее субъектов осуществляется не только Конституцией
РФ, но и договорами. Как показывает практика их заключения, они в
большинстве своем носят индивидуальный характер, так как заключаются с
отдельными органами власти субъектов федерации в каждом конкретном
случае. Отсюда следует, что тем или иным субъектам федерации могут быть
делегированы определенные права по осуществлению части федеральной
компетенции, которые не предоставлены другим субъектам федерации.
Наиболее отчетливо подобные различия проявляются в сравнении полномочий,
предоставленных республикам или другим субъектам Российской Федерации.
Для того чтобы определить полномочия каждого отдельного субъекта
Российской Федерации, следует обратиться к содержанию ст. 73 Конституции
РФ. В ней четко указывается, что вне пределов ведения Российской Федерации
и ее полномочий по предметам совместного ведения с входящими в ее состав
субъектами последние обладают всей полнотой государственной власти. При
этом Конституция РФ не перечисляет полномочия субъектов федерации. Она
лишь определяет предметы федерального ведения и дает Российской
Федерации право определять свои полномочия по предметам ее совместного
ведения с субъектами федерации, оставляя за ними право реализовать свои
полномочия в сфере совместного ведения. Это позволяет с необходимой для
практической деятельности всех государственных органов - федеральных и
субъектов федерации - точностью определять пределы полномочий субъектов
Российской Федерации, что, конечно, не исключает возможности
возникновения споров по вопросам определения предметов ведения федерации
и ее субъектов. В принципе, эти споры должны разрешаться при помощи
согласительных процедур, наличие которых предусмотрено в ст. 85
Конституции РФ. В случае же недостижения согласованного решения
Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение
соответствующего суда. Надо добавить, что согласно с п. 3 ст. 125 Конституции
РФ споры о компетенции между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов федерации вправе
решать и Конституционный Суд РФ.
Принимая свои конституции (уставы), субъекты федерации, как правило,
стремятся достаточно подробно детализировать состав предметов ведения, по
которым они обладают исключительными полномочиями.
Например, согласно Конституции Республики Бурятия (ст. 63), к
исключительному ведению республики относятся: принятие республиканской
Конституции, внесение в нее изменений и дополнений, контроль за ее
соблюдением; законодательство республики, ее территория и административнотерриториальное устройство; защита государственно-правового статуса
республики;
гражданство
в
республике;
установление
системы
республиканских органов государственной власти, порядка их организации,
формирования
государственных
органов
республики,
обеспечение
деятельности органов местного самоуправления; государственная служба
республики; государственные награды и почетные звания республики.
Республика Бурятия самостоятельно распоряжается своей государственной
202
собственностью, землей, недрами, лесами и водами, ведает охраной
окружающей среды. Она устанавливает республиканский бюджет,
республиканские и местные налоги, республиканские фонды экономического,
социального и культурного развития; осуществляет правовое регулирование
политического, экономического и социально-культурного развития. Республика
устанавливает научные и культурные связи с зарубежными странами,
представительство в международных организациях. В ее ведение входят
заключение межпарламентских и межправительственных договоров и
соглашений, а также другие вопросы, отнесенные Конституцией Республики
Бурятия к ведению ее органов государственной власти.
В соответствии с Государственным уставом Краснодарского края (ст. 20)
в исключительное ведение этого субъекта Российской Федерации входят:
принятие, изменение и дополнение Государственного устава, законов и иных
нормативных правовых актов края, контроль за их соблюдением; установление
системы органов законодательной и исполнительной власти края; определение
порядка формирования, организации и деятельности этих органов, исходя из
общих принципов, закрепленных законодательством Российской Федерации;
разработка и исполнение социально-экономических, научно-технических,
экологических программ края; распоряжение природными ресурсами,
имуществом и финансовыми ресурсами края; решение вопросов
административно-территориального деления края, организация и развитие
местного самоуправления; учреждение и присвоение почетных званий и
премии края; иные полномочия.
Закрепленный в конституциях республик и уставах других субъектов
федерации перечень их исключительных полномочий не является
исчерпывающим. К полномочиям субъектов федерации могут быть отнесены и
другие полномочия, если это не противоречит Конституции РФ.
В отношениях между федераций и ее субъектами большое значение
оказывает институт делегирования полномочий, суть которого заключается в
том, что федеральные органы исполнительной власти при согласии органов
исполнительной власти субъектов федерации могут передать этим органам
осуществление части своих полномочий, а органы исполнительной власти
субъектов федерации, в свою очередь, по соглашению с федеральными
органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части
своих полномочий.
Полномочия по предметам ведения, отнесенным к исключительной
компетенции субъектов федерации, предметам совместного ведения федерации
и ее субъектов осуществляются органами законодательной и исполнительной
власти субъектов федерации.
Система органов государственной власти субъектов Российской
Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с
Конституцией РФ и их конституциями (уставами). В ст. 77 Конституции РФ
каждому субъекту гарантируется право на установление своей системы органов
государственной власти в соответствии с основами конституционного строя
Российской Федерации и общими принципами организации представительных
203
и исполнительных органов государственной власти, установленными
федеральным законом. Кроме того, система государственной власти в
субъектах федерации в целом строится на тех же принципах, что и федеральная
власть (т.е. при наличии главы субъекта федерации, представительного органа,
органов исполнительной власти, судов, создаваемых в субъектах и включаемых
в единую федеральную судебную систему). Но это не значит, что система
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, как и
структура органов исполнительной власти, не обязательно повторяет аналоги
федеральных органов. В Конституции РФ закреплен принцип разделения
властей, распространяемый на систему как федеральных органов
государственной власти, так и субъектов (см. ст. 10-11 Конституции РФ).
На территории субъектов Российской Федерации обеспечивается единое
ведение государственных дел, государственный и общественный порядок, для
чего создаются соответствующие системы государственных органов.
Некоторые федеральные государственные органы имеют свои подразделения
(органы двойного подчинения) в субъектах федерации в качестве органов
управления этих субъектов, например, республиканские министерства или
краевые(областные) управления внутренних дел, юстиции и другие.
Федеральные органы имеют также в каждом субъекте, свои территориальные
органы находящиеся в вертикальной подчиненности федеральному
министерству (ведомству), но в ряде отношений взаимодействующие с
субъектами, например, военные комиссариаты системы Министерства обороны
РФ, территориальные управления Федеральной службы безопасности и др.
Организация эффективной системы государственного управления
субъектов федерации предполагает наличие внутренне непротиворечивой
системы регионального законодательства, необходимого для четкого
определения структуры, функций, полномочий управляющих органов. Многие
решения, касающиеся формирования системы управления, прямо зависят от
принятия в регионах соответствующих законов. Современное состояние
правового поля в субъектах федерации характеризуется отсутствием четкого
разграничения компетенции органов государственной власти субъектов
федерации и должностных лиц в вопросах организации управления на уровне
региона.
В каждом субъекте федерации существует потребность в принятии
общего правового акта об управлении. Между тем создать правовой акт,
который бы исчерпывающе регламентировал организацию управления,
довольно трудно. Необходимость решения задач разного уровня управления общих, отраслевых, межотраслевых, территориальных - предопределяет
многообразие принимаемых в субъектах федерации правовых актов.
Существующие правовые акты субъектов федерации могут быть
классифицированы по ряду критериев: а) по юридической силе; б) по
содержанию; в) по характеру их влияния на организацию управления. Такая
классификация позволяет получить предметное представление о правовых
основах организации управления на региональном уровне в современных
условиях.
204
По юридической силе выделяются:
а) конституции (уставы) субъектов федерации;
б) законы субъектов федерации;
в) постановления, распоряжения глав субъектов федерации;
г) постановления, распоряжения правительств (администраций)
субъектов федерации;
д) акты нормативного и ненормативного характера органов
государственной власти субъектов федерации.
Особое место среди перечисленных актов занимают постановления и
распоряжения главы субъекта федерации. С одной стороны эти акты не должны
противоречить конституции (уставу) субъекта федерации, его законам. С
другой - такие акты могут издаваться для регулирования общественных
отношений, которые прямо не урегулированы законами субъектов федерации.
Свобода главы субъекта федерации в регулировании общественных отношений
достаточно широка. Издаваемые им правовые акты могут не являться пря