Кузьмич И.П. Понятие государственного регулирования

Кузьмич, И.П.
ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Аннотация. В статье рассматривается в общетеоретическом аспекте
понятие государственного регулирования сельского хозяйства, имеющее
важное терминологическое значение для науки аграрного права. Исследуются
различные точки зрения по данному вопросу, получившие распространение как
в отечественной аграрно-правовой науке, так и некоторых других стран,
раскрывается сущность данного понятия, а также его соотношение с
понятием государственного управления.
Summary. The article considers general theoretical aspects of state regulation
in agriculture that are important to agricultural science terminology. It studies
various points of view received in domestic agrarian science as well as in other
countries, and reveals the essence of this notion and its correlation with notion of
governance.
Введение. Проблемы социально-экономического развития села с каждым
годом приобретают все более возрастающее значение для современного
общества и напрямую влияют на обеспечение безопасности и независимости
страны. Существенная роль в развитии села отводится аграрной политике
государства, которая реализуется посредством государственного регулирования
соответствующих экономических и социальных отношений, возникающих в
процессе сельскохозяйственного производства с учетом особенностей
проживания в сельской местности.
Само понятие государственного регулирования, как и аграрной политики
государства до настоящего времени напрямую не нашло закрепления в
отечественном законодательстве, в то время как в общетеоретическом плане
этим терминам уделяется достаточно много внимания не только в рамках
экономической, но и юридической науки. Во многом это обусловлено уже
давно назревшей необходимостью принятия унифицированного комплексного
нормативного правового акта в сфере регулирования аграрных отношений,
каковым должен стать Закон «О государственном регулировании
агропромышленного производства». В этой связи исследование понятия
государственного регулирования в правовом аспекте, как с точки зрения
содержания, так и посредством определения основных задач, методов и
принципов такого регулирования представляет несомненный интерес, учитывая
накопленный опыт правового регулирования аграрных отношений в нашей
стране, достаточный для формирования понятийного аппарата в
рассматриваемой сфере и закрепления его на законодательном уровне.
Основная часть. Правовое регулирование аграрных отношений во
многих странах, в том числе и на постсоветском пространстве свидетельствует
о существовании потребности в наличии базового нормативного акта,
определяющего развитие сельского хозяйства в целом, который должен
воплотить в себе в определенной степени элементы унификации и
систематизации аграрного законодательства, сохранив комплексный подход в
правовом регулировании аграрных отношений. Причем, эта потребность
вполне оправдана. Уже давно общеизвестным и общепризнанным является тот
факт, что сельское хозяйство в силу своей специфики объективно
неконкурентоспособно по сравнению с другими отраслями экономики и
требует эффективной государственной поддержки [1, с.1-3].
Кроме этого, напрямую закрепление в законодательстве основных
направлений, методов и принципов государственного регулирования аграрных
отношений может существенно повлиять на дальнейшее развитие аграрного
законодательства, так как привнесет определенную стабильность и
единообразие в правовое регулирование общественных отношений в указанной
сфере, будет являться дополнительной гарантией защиты экономических и
социальных интересов их участников и в первую очередь наиболее уязвимых в
этой сфере – сельскохозяйственных товаропроизводителей.
В сфере юридической науки государственное регулирование сельского
хозяйства является одним из основных институтов аграрного права, поскольку
имеет определяющее значение для всех участников аграрных правоотношений,
затрагивая не только их правовой статус, но и устанавливая единые принципы и
правила ведения сельскохозяйственного производства.
Рассмотрим
те
подходы,
сформировавшиеся
в
понимании
государственного регулирования сельского хозяйства, которые получили
наибольшее распространение в науке аграрного права.
В российских учебниках аграрного права под государственным
регулированием развития агропромышленного производства признается
экономическое воздействие государства на производство, переработку и
реализацию сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также
на производственно-техническое обслуживание и материально-техническое
обеспечение агропромышленного производства, организацию хозяйственной
деятельности предприятий АПК [2, с. 110]. Данный подход основывался на
нормах
Федерального
закона
«О государственном регулировании
агропромышленного производства» от 14 июля 1997 г. [3] При этом
отмечалось, что данное определение нельзя считать всеохватывающим, ибо оно
ограничивает
государственное
регулирование
агропромышленного
производства лишь мерами экономического воздействия. В этой связи,
например, Н.Н. Веденин предлагает рассматривать государственное
регулирование агропромышленного производства, в том числе и сельского
хозяйства, как систему форм и методов государственного воздействия на
основе норм права на общественные отношения по производству, переработке
и реализации сельскохозяйственной продукции и их производственнотехническому и социальному обеспечению [4, с.47]. Он справедливо отмечает,
что «в условиях рыночной экономики необходимы не только меры
экономического воздействия на производство, но и меры административного
регулирования». Поэтому «при переходе к рыночной экономике происходит не
отмена административных методов и замена их экономическими, а переход от
преимущественно административных методов, характерных для командноадминистративной системы, к преимущественно экономическим, свойственным
рыночной экономике» [4, с.47].
Профессор Г.Е. Быстров государственное регулирование сельским
хозяйством обозначает, как «деятельность государства по воздействию на
систему
аграрного
предпринимательства,
функционирующего
преимущественно на рыночной основе с применением методов экономического
регулирования (цен, налогов, кредитов, пошлин), а также государственных
заказов, лицензий, квот, иных административных методов воздействия» [5, с.
19].
Некоторые авторы вообще основной акцент делают не на
государственном регулировании, а на государственном управлении, как более
определенном и устойчивом понятии с правовой точки зрения [6, с.42-45],
раскрывая содержание этого правового института через следующие
составляющие: законодательно закрепленные основные направления и
методы государственного управления, полномочия органов государственной
власти, осуществляющих функции управления в аграрной сфере [7, с.64]. В
данном случае, возвращаясь к выводам Н.Н. Веденина, следует отметить, что
появление термина и соответствующего правового института «государственное
регулирование сельского хозяйства и АПК» не свидетельствует об отказе от
государственного управления в этой сфере, а лишь отражает процесс коренных
преобразований правового регулирования аграрных отношений и в первую
очередь, методов воздействия на них, в условиях существования различных
организационно-правовых форм хозяйствования и форм собственности.
Поскольку в основе управления лежат отношения власти и подчинения,
использование данного термина, применительно ко всем участникам аграрных
правоотношений, прежде всего, основанных на частной форме собственности,
уже не представляется возможным. В этой связи государственное
регулирование выходит на первый план, по сравнению с государственным
управлением. Произошло смещение приоритетов. От прямого воздействия и
указания со стороны государства, к определению общих условий и правил,
оставляющих за субъектами право выбора выгодного для них варианта
поведения.
О важном терминологическом значении используемых в отношении
сельского хозяйства понятий свидетельствует и опыт правового регулирования
аграрных отношений в советский период. В частности, особо обращалось
внимание на разграничение таких понятий как «управление» и «руководство».
В этой связи отмечалось: «Поскольку в сельском хозяйстве имеются две формы
сельскохозяйственных предприятий – совхозная и колхозная, необходимо
строго дифференцировать руководство колхозами и совхозами. Совхозами
государство не только руководит, но и управляет. Колхозами государство
только руководит… в отношении колхозов государство прежде всего
применяет метод рекомендаций. Однако следует иметь в виду, что метод
рекомендаций
применяется
главным
образом
при
регулировании
внутриколхозных отношений (организация труда, формы управления и т.д.). Но
когда возникает вопрос об обеспечении общенародных интересов, о
ликвидации нарушений Устава колхоза и об охране колхозной собственности,
социалистическое государство применяет метод властного предписания» [8, с.
9-10].
Таким образом, понятия «регулирование» и «управление» не являются
синонимами, однако вопрос об их соотношении остается открытым. Так,
представители украинской аграрно-правовой науки приходят к выводу, что под
регулированием следует понимать «функцию государства, которая
реализуется через установление правовых основ для принятия управленческих
решений в тех или иных сферах общественно-экономической жизни.
Управление же – это процесс целенаправленного воздействия государства на
объект управления. Поэтому государственное регулирование является частью
государственного управления» [9, с.51].
Этот вывод находит свое подтверждение в энциклопедической
юридической и экономической литературе, в которой термины управление и
регулирование характеризуются следующим образом. Под управлением в
самом широком смысле понимается руководство, направление чьей-либо
деятельности. В более узком аспекте - это процесс планирования, организации,
мотивации и контроль, необходимый для того, чтобы сформулировать и
достичь целей организации [10, с.1124]. В свою очередь отмечается, что
регулирование происходит от латинского слова regulare, что означает
приводить в порядок. Это функция управления, обеспечивающая
функционирование управляемых процессов в рамках заданных параметров [10,
с.873].
Если же обратиться непосредственно к понятиям государственного
управления и государственного регулирования, можно встретить следующие
определения:
Государственное управление – деятельность государственной власти,
направленная на осуществление государственных целей; организованный
процесс руководства, государственного регулирования и контроля со стороны
государственных органов за развитием экономики и культуры, иных сфер
государственной жизни; высшая форма сознательного регулирования
процессов функционирования и развития системы [11, с.169; 12, с.199].
Государственное регулирование – целенаправленное воздействие
государства на организацию определенной сферы жизнедеятельности
общества путем издания законов и др. нормативных правовых актов,
определяющих, предлагаемые государством правила деятельности в
соответствующей сфере. Государственное регулирование предполагает, с одной
стороны, формирование механизмов и стимулов определенной организации
деятельности, а с другой – применение мер государственного принуждения к
лицам, нарушающим требования, выраженные в правовых актах. Правовые
акты в данном случае являются юридической формой, в которые облекаются
различные методы и средства государственного воздействия. Эти методы и
средства представляют собой сложную систему экономических, правовых,
организационно-административных, социальных и других мероприятий [12,
с.199].
Можно
отметить
также
и
достаточно
емкое
определение
государственного регулирования экономики, предложенное Тотьевым К.Ю. –
как «нормативная, индивидуально-регулятивная и организационная
деятельность государства в лице уполномоченных органов, воздействующая
на рыночный (экономический) процесс с целью защиты публичных интересов»
[13, с.25].
В юридической литературе отмечается, что государственное
регулирование сельского хозяйства отличается значительным своеобразием [5,
с.19], что требует формирования самостоятельного подхода при определении
данного понятия.
В отечественной аграрно-правовой науке государственное регулирование
в сельском хозяйстве и АПК рассматривается как «система организационноправовых мер, предпринимаемых государством в целях эффективного
развития аграрного сектора экономики» или как «целенаправленное
воздействие государства на хозяйственную деятельность сельскохозяйственных
производителей и других субъектов АПК». Отсюда делается общий вывод, что
«государственное регулирование представляет собой организационноэкономическую деятельность соответствующих государственных органов
управления, направленную на обеспечение устойчивого функционирования
всех отраслей агропромышленного производства» [14, с.31]. Приводятся и иные
определения государственного регулирования, однако в целом они совпадают с
уже вышеназванными. Например, государственное регулирование определяется
как система мер воздействия государства на аграрный сектор [15, с.16], или как
целенаправленное воздействие государства на организацию хозяйственной
деятельности коммерческих организаций в указанной сфере путем издания
нормативных актов [16, с.119; 17, с.33; 18, с.118] и т.п. В свою очередь, Елисеев
В.С. использует термин «государственно-правовое регулирование аграрных
отношений» [19].
Итак, как мы видим, что возможны различные варианты при определении
сущности такой правовой категории как государственное регулирование
сельского хозяйства: как «экономическое воздействие государства», «система
форм и методов государственного воздействия», «функция государства»,
«целенаправленное воздействие государства», «система организационноправовых
мер»,
«организационно-экономическая
деятельность
соответствующих государственных органов управления».
Не существует и однозначной определенности при выявлении основного
объекта в сфере государственного регулирования аграрных отношений.
Наиболее часто при обозначении объекта используются следующие термины:
«агропромышленное производство», «сельское хозяйство» и «АПК». Нередко, в
качестве общих, используются и такие термины как «село», «аграрный сектор»,
«социальная сфера села», «сельские территории». Во многом это обусловлено
нормами действующего законодательства. Например, когда в РФ действовал
Федеральный закон «О государственном регулировании агропромышленного
производства» от 14 июля 1997 г. в качестве общего объекта государственного
регулирования выступало агропромышленное производство. С принятием ФЗ
«О развитии сельского хозяйства» от 29 декабря 2006 г. [20] таковым объектом
стало являться сельское хозяйство, что нашло соответствующее отражение в
учебниках аграрного права.
Подводя определенный итог всему вышеизложенному, можно прийти к
следующему выводу: в отечественной аграрно-правовой науке еще не
сформировалось единого и однозначного понятия государственного
регулирования сельского хозяйства, что обусловлено сложностью
рассматриваемого явления как с правовой, так и с экономической точки зрения,
отсутствием должного правового регулирования указанных отношений на
законодательном уровне.
Исследуя проблемы государственного регулирования в сельском
хозяйстве, следует иметь в виду, что в процессе сельскохозяйственного
производства участвуют различные субъекты, как по организационно-правовой
форме, так и форме собственности, имеющие статус как юридического, так и
физического лица. Таким образом, государство не только осуществляет
функцию государственного регулирования, но и само выступает
непосредственным участником сельскохозяйственного производства, через
организации государственной формы собственности (унитарные предприятия,
государственные объединения), либо через участие в формировании имущества
организаций. Данная особенность отечественного сельскохозяйственного
производства
обуславливает
необходимость
разграничения
методов
государственного регулирования, а именно способов воздействия на
участников аграрных правоотношений в зависимости от их правового статуса.
Причем это разграничение должно быть закреплено на законодательном
уровне. На указанную проблему обращает внимание в своем исследовании и
В.С. Елисеев, рассматривая механизм государственно-правового регулирования
аграрных отношений в государственном секторе экономике [20].
Заключение. Таким образом, как представляется, различия между
государственным управлением и регулированием можно провести по объекту,
предмету и используемым методам. Если объектом выступает государственная
собственность, отношения носят характер власти и подчинения, используются
императивные методы воздействия (указаний и предписаний), то в данном
случае будет иметь место управление. Если же объектом воздействия со
стороны государства будет являться частная собственность, либо в целом
экономическая деятельность в сфере сельскохозяйственного производства
должен применяться механизм государственного регулирования.
Исследуя термин «государственное регулирование» можно прийти к
следующей характеристике данного понятия:
- государственное регулирование можно рассматривать как одну из
важнейших функций государства, наряду с такой функцией, как
государственное управление;
- в более узком аспекте, регулирование является составной частью
государственного управления;
- основу государственного регулирования составляет правовое
регулирование общественных отношений;
- государственное регулирование предполагает преимущественное
использование экономических методов воздействия на участников аграрных
отношений, не исключая, при необходимости, применение методов
административного характера.
В этой связи, термин «государственное регулирование» может
использоваться и используется как в качестве самостоятельного понятия,
наряду с государственным управлением, так и в качестве структурного
элемента государственного управления, как один из способов реализации
указанной функции.
Список используемых источников.
1. Петрусевич И. «Поддерживать» - не значит «потакать» // Бел. Нива. –
2009. - 12 июня. - С.1-3.
2. Аграрное право: учебник для вузов / С.С. Акманов [и др.]; под ред. проф.
Г.Е. Быстрова и проф. М.И. Козыря. 2-е изд. испр. и доп. – М.: Юристъ,
2000. – 534 с.
3. О государственном регулировании агропромышленного производства:
Федеральный закон, 14 июля 1997 г. № 100-ФЗ // Собрание
законодательства РФ. – 1997. - № 29. – Ст. 3501.
4. Веденин Н.Н. Аграрное право: Учебник / Н.Н.Веденин. – М.:
Юриспруденция, 2000. – 368 с.
5. Быстров Г.Е. Государственное регулирование сельского хозяйства в
России (понятие, функции, формы, методы): теория, практика, проблемы
/ Г.Е. Быстров // Правовое регулирование аграрных отношений в России,
Украине, Белоруссии, Казахстане, других странах СНГ и государствах
ЕС: состояние, проблемы, пути совершенствования: международный
сборник научных трудов аграрных и юридических высших учебных
заведений России, Украины, Белоруссии, Казахстана, других стран СНГ и
государств ЕС. Т. 1. – Москва, ООО «Торжокская типография». – 2009. –
576 с.
6. Аграрное право: Учебное пособие / С.А. Боголюбов [и др.]; отв. ред.
д.ю.н., проф. С.А. Боголюбов и к.ю.н. Е.Л Минина. – М.: Издательство
НОРМА, 2001. – 480 с.
7. Аграрное право: Учебник / С.А. Боголюбов [и др.]; под ред. С.А.
Боголюбова, Е.Л. Мининой. – М.: Эксмо, 2008. – 368 с.
8. Сторожев Н.В. Колхозная демократия – основа управления колхозным
производством / Н.В. Сторожев. - Минск, 1983. – 18 с.
9. Курило В.I. Адмiнiстративнi правочини у сiльському господарствi
Украiни: сучасно парадигма: Монографiя / В.I. Курило / За заг. Ред. В.К.
Шкарупи. – К.: Магiстр – ХХI сторiччя, 2007. – 312 с.
10.Большой экономический словарь / Под ред. Азрилияна. – 5-е изд.доп. и
перераб. – М.: Институт новой экономики, 2002. – 1280 с.
11.Право и экономика. Большой энциклопедический словарь высшего
управленческого
персонала.
Серия:
«Библиотека
высшего
управленческого персонала» / В.Г. Гавриленко, П.Г. Никитенко, Н.И.
Ядевич. – Мн.: Издательство «Право и экономика». 2001. – 1364 с.
12. Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия.
Издание 5-е, дополненное и переработанное / Под ред. М.Ю. Тихомирова.
– М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю. Отпечатано в ППП
«ТИПОГРАФИЯ «НАУКА». – 2001. – 972 с.
13.Тотьев К.Ю. Предпринимательское право. Публично-правовой статус
предпринимателя / К.Ю. Тотьев. - М. - 2003. – 280 с.
14.Шингель Н.А. Аграрное право: ответы на экзаменац. вопр. / Н.А.
Ширнгель. – 2-е изд., перераб. и доп. – Минсак: ТетраСистемс, 2008. –
160 с.
15.Кондаревич О.С. Аграрное право: учеб.-метод. Комплекс. 4-е изд.,
перераб. и доп. / О.С. Кондаревич; Минский ин-т управления. – Минск:
Изд-во МИУ, 2008. – 116 с.
16.Шиманская А.С. Аграрное право: учеб.-метод. Пособие / А.С.
Шиманская. – Мн.: БИП-С Плюс, 2005. – 485 с.
17.Тимчишен Ю.Е. Аграрное право Республики Беларусь: курс лекций /
Ю.Е. Тимчишен. – Барановичи: УО БарГУ, 2006. – 196 с.
18.Исайчева Е.А. Сельскохозяйственное право: Учебник для ссузов / Е.А.
Исайчева. – М.: «Приор-издат», 2005. – 288 с.
19.Елисеев В.С. Механизм государственно-правового регулирования
аграрных отношений в государственном секторе экономике (на примере
законодательства Республики Беларусь и Российской Федерации):
автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.06 /В.С.Елисеев; НАН Беларуси,
Институт государства и права. – Минск, 2002. – 20 с.
20.О развитии сельского хозяйства: Федеральный закон, 29 декаб. 2006 г., №
264-ФЗ / Собрание законодательства РФ. – 2007. - № 1 (ч. 1). – Ст. 27.
Кузьмич, И.П. Понятие государственного регулирования сельского
хозяйства: теоретико-правовой аспект // Право в современном белорусском
обществе : сб. науч. тр. / редкол.: В.И. Семенков (гл. ред.) [и др.] ;
Национальный центр законодательства и правовых исследований Респ.
Беларусь. – Минск : Право и экономика, 2010. – Вып. 5. – С. 363–370.