сравнительный анализ

Самойлова Мария, группа ЮЧБВ-1-1а
Юридический факультет
ФГОБУ ВПО «Финансовый университет
при Правительстве Российской Федерации»
Научный руководитель старший преподаватель
кафедры «Гражданское право»
Виноградова Н.Н
Правовое регулирование государственных закупок вчера и сегодня
(сравнительный анализ)
С 1 января 2014 года Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О
размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг
для государственных и муниципальных нужд" (далее – Закон № 94-ФЗ)
признан утратившим силу, а вместо него вступил в силу новый Федеральный
закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров,
работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее
- Закон № 44-ФЗ, новый федеральный закон).
Причиной принятия нового федерального закона является несовершенство
Закона № 94-ФЗ, который вызывал множество нареканий со стороны
участников процесса и контролирующих органов (в частности, множественные
случаи
представления
нелегитимного
обеспечения
исполнения
государственных контрактов и масштабная коррупция, угрожающая не только
бюджету, но и политической стабильности, участие в конкурсах фирм «однодневок», неквалифицированных и демпингующих организаций). Начиная
с 2010 года, поправки в Федеральный закон № 94-ФЗ "О размещении заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд" вносились 27 раз1.
Какие
преимущества имеются у нового Закона № 44-ФЗ перед своим
предшественником?
Рассмотрим
наиболее
интересные
на
наш
взгляд
нововведения.
Новый закон регулирует полный цикл отношений, направленных на
обеспечение государственных и муниципальных нужд, его целью является
повышение эффективности, результативности осуществления закупок товаров,
работ, услуг, обеспечение гласности и прозрачности осуществления таких
закупок, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере таких
закупок.
Таким образом, очевидно, что Закон № 94-ФЗ ограничивался только
регулированием отношений, возникающих при размещении госзаказов, путем
регламентации процедуры выбора поставщика, оставляя неурегулированными
другие стадии, в то время как Закон № 44-ФЗ формирует комплексный подход
к системе государственных закупок и регулирует всю цепочку отношений в
данной сфере, начиная от планирования и размещения заказа и заканчивая
контролем и аудитом.
Несмотря на то, что в Законе № 44-ФЗ сохранены многие положения
Закона «№ 94-ФЗ, в ходе сравнения текстов двух законов становится заметно
наличие множества нововведений.
Так, например, новым законом вводится понятие «контрактная система в
сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд» (далее - контрактная система в сфере закупок), которое
определяется как «совокупность участников контрактной системы в сфере
закупок
и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой
информационной системы в сфере закупок, в соответствии с законодательством
Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о
Информационно-правовой портал ГАРАНТ.РУ «Новый закон о контрактной системе: оптимизация
госзакупок»
[Электронный
ресурс]
–
М.
сор.
2014
–
Режим
доступа:
http://www.garant.ru/actual/contracts/#ixzz3CQWEGvfb
1
контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение
государственных и муниципальных нужд».
Эксперты в сфере организации государственных закупок отмечают, что
идеологически контрактная система направлена на борьбу с коррупцией в
сфере государственных закупок и в законе немало правильных слов. Но для
того, чтобы данная система полноценно заработала, необходимо принять
множество подзаконных актов, и от того, как быстро власти смогут это сделать,
какими будут эти документы, и зависит в итоге качество новой системы.
Большую
часть
из
них
должно
утвердить
Правительство Российской Федерации. На сегодняшний день принято около
половины таких документов. Согласно установленному Правительством
Российской Федерации плану мероприятий по реализации Закона № 44-ФЗ все
необходимые подзаконные акты должны быть приняты до октября 2015 года2.
Одним из «минусов» Закона № 94-ФЗ являлось ограничение возможности
устанавливать
требования
к
квалификации
поставщиков,
подрядчиков,
исполнителей. На практике требования к квалификации поставщика не
являются существенными для поставки стандартизированных товаров. Но в
случае, когда речь идет, например, о поставке сложной техники, требующей
монтажа, технического обслуживания, обучения персонала заказчика, то
наличие требований к квалификации, включая организационные и технические
возможности осуществления поставки или выполнения работ, становятся
крайне важными.
Законом № 44-ФЗ также вводится такое понятие, как «конкурс с
ограниченным участием». Согласно статье 56, «под конкурсом с ограниченным
участием понимается конкурс, при котором информация о закупке сообщается
заказчиком
неограниченному
кругу
лиц,
но
к
участникам
закупки
предъявляются единые требования и дополнительные требования и победитель
такого конкурса определяется из числа участников закупки, прошедших
"План мероприятий по реализации Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе
в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (утв.
Правительством РФ) // СПС Консультант-плюс, 2014.
2
предквалификационный отбор». В законе указан перечень случаев и порядок
проведения конкурса с ограниченным участием. Одним из пунктов как раз
является приведенный выше пример: «если поставки товаров, выполнение
работ, оказание услуг по причине их технической и (или) технологической
сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного
характера
способны
осуществить
только
поставщики
(подрядчики,
исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации».
Одной из проблем во время действия Закона № 94-ФЗ являлся демпинг.
Демпинг — это продажа товаров по искусственно заниженным ценам. По
ранее действующему закону при проведении конкурсов и аукционов выигрывал
тот поставщик, который предлагал лучшую цену (более низкую, чем у других).
При этом, не брался в расчет такой не менее важный фактор, как качество
выполнения заказа. В связи с этим, никаких сомнений не вызывала
необходимость
внедрения
механизмов,
прецедентам необоснованного
заказчиков
приобретать
которые
демпинга и
продукцию
с
бы
поставили
заставляли
высокими
заслон
государственных
качественными
и
техническими характеристиками.
Закон № 44-ФЗ исправил
этот пробел. Статьей 37 предусмотрены два
способа подтверждения возможности исполнения контракта:
1. Если цена контракта составляет более 15 млн. рублей, то контракт
заключается после предоставления участником закупки увеличенного в 1,5 раза
обеспечения исполнения контракта, указанного в документации о проведении
конкурса или аукциона. Если контрактом предусмотрена выплата аванса, то
размер обеспечения исполнения контракта должен быть не менее аванса.
2. Если цена контракта составляет 15 млн. рублей и менее, то контракт
заключается после предоставления участником закупки увеличенного в 1,5 раза
обеспечения исполнения контракта, но не менее чем в размере аванса, либо
участником закупки должна быть предоставлена информация, подтверждающая
его
добросовестность.
Требования
к
информации,
подтверждающей
добросовестность участника закупки, также установлены в статье 37 Закона 44ФЗ.
Таким образом, новый федеральный закон впервые вводит механизм
антидемпинговых мер при заключении государственных контрактов.
Следующим пробелом в Законе № 94-ФЗ было отсутствие норм,
препятствующих созданию поставщиками, исполнителями и подрядчиками,
внесенными в реестр недобросовестных поставщиков, новых юридических лиц
и новому участию в процедурах закупок. Сведения о недобросовестных
поставщиках,
исполнителях
и
подрядчиках
вносятся
в
реестр
недобросовестных поставщиков. Решением этой проблемы могло бы стать
ограничение права участия в процедурах закупок всех юридических лиц,
управление которыми осуществляет физическое лицо, сведения о котором
включены в реестр недобросовестных поставщиков. Но подобных мер в Законе
№ 44-ФЗ закреплено не было. Несмотря на то, что в перечень информации,
включаемой в реестр недобросовестных поставщиков, согласно ч. 3 ст. 104
Закона № 44-ФЗ были добавлены фамилии, имена, отчества учредителей,
членов коллегиальных исполнительных органов, лиц, исполняющих функции
единоличного исполнительного органа юридических лиц, включаемых в реестр
недобросовестных поставщиков, какого-либо ограничения деятельности этих
лиц не предусмотрено.
Важным стало изменение, обязывающее заказчиков, создавать контрактные
службы и назначать контрактных управляющих. Указанные институты
призваны стать воплощением принципа профессионализма заказчика в сфере
закупок, регламентированного статьями 6 и 9 Закона № 44-ФЗ. Контрактная
система в сфере закупок предусматривает осуществление деятельности
заказчика в сфере закупок на профессиональной основе с привлечением
квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и
навыками в сфере закупок (ч. 1 ст. 9 Закона № 44-ФЗ).
Рассмотрев некоторые из произошедших изменений в связи с принятием
нового Закона № 44-ФЗ, можно сделать следующие выводы. Данный закон
призван существенно повысить качество обеспечения государственных нужд
за счет реализации систематизации формирования, размещения и исполнения
государственных контрактов. При этом, новый федеральный закон о
контрактной системе нацелен на обеспечение прозрачности всего цикла
закупок
от
планирования
до
приемки,
предотвратить
коррупцию
и
злоупотребления. Данный закон подает большие надежды, однако пока трудно
полноценно оценить его эффективность, ввиду неокончательного вступления в
силу данного закона и сопутствующих подзаконных актов.