Материалы Целевые бюджетные и внебюджетные фонды

Государственные внебюджетные и целевые фонды
Понятие и правовые основы образования внебюджетных фондов.
Пенсионный фонд, фонд социального страхования, фонд обязательного
медицинского страхования и т.д. Их правовой статус, характеристика и
состав бюджета. Понятие и характеристика целевых бюджетных фондов.
Внебюджетные средства - это финансовые ресурсы государства,
имеющие целевое назначение и не включаемые в бюджет.
Внебюджетные средства находятся в распоряжении органов
государственной власти соответствующего уровня и концентрируются в
специальных фондах, предназначенных для финансирования определенных
мероприятий. Таким образом, внебюджетные фонды - это способ
организации государственных финансовых ресурсов.
Необходимость создания внебюджетных фондов состоит в следующем:
в рамках бюджета практически отсутствует закрепленность доходов за
конкретными видами расходов, существует возможность перелива средств по
статьям расходов, сокращения финансирования по важным статьям расходов,
в частности, социальным. Выходом из такой ситуации является
формирование финансовых ресурсов за пределами бюджета и использование
их для финансирования отдельных общественных потребностей на основе
оперативной самостоятельности.
Специальные фонды, создаваемые государством, известны еще в эпоху
феодализма, когда с расширением деятельности государства возникли новые
виды расходов, которые отражались на особых счетах и покрывались из
источников, созданных для конкретных целей. Но такие специальные фонды
имели временный характер, количество их постоянно менялось. С
формированием капитализма происходит унификация специальных фондов.
Сегодня в отдельных развитых странах насчитывается от 30 до 80
специальных фондов, которые формируются, в основном, двумя способами:
- выделяются из государственных или местных бюджетов;
- создаются по особому решению законодательного органа.
Источниками внебюджетных фондов могут быть специальные налоги и
сборы, субсидии из бюджета, займы. Конкретный перечень источников
определяется задачами, для реализации которых создаются фонды.
По принадлежности фонды могут быть федеральными, региональными,
муниципальными (в соответствии с уровнями государственного управления).
В зависимости от целей использования они делятся на экономические и
социальные.
В российской практике с началом реформ в бюджетной системе право
создавать
внебюджетные
фонды
было
предоставлено
органам
государственной власти всех уровней управления. Только на федеральном
уровне было сформировано более 20 целевых внебюджетных фондов, в
которых сосредотачивалось до 20% ВВП, при этом на долю
централизованных фондов приходилось 60% всех внебюджетных ресурсов.
Каждый внебюджетный фонд имел самостоятельную структуру управления,
что ограничивало возможность контроля со стороны правительства за
движением денежных средств.
С 1994 года централизованные (федеральные) внебюджетные фонды,
доходы которых формировались за счет обязательных платежей
предприятий, были консолидированы в федеральном бюджете. Таким
образом, на федеральном уровне, как самостоятельные, существуют четыре
социальных
внебюджетных
фонда:
Пенсионный
фонд,
Фонд
государственного социального страхования, Государственный фонд
занятости населения, Фонд обязательного медицинского страхования.
Данные фонды имеют территориальные отделения.
Региональные и местные органы государственной власти обладают
полной самостоятельностью в решении вопросов формирования
внебюджетных фондов за счет местных источников. В частности, это могут
быть:
- фонды развития территорий;
- фонды природоохранных мероприятий;
- фонды социальной поддержки населения;
- валютные фонды и др.
По основным направлениям своей деятельности фонды освобождаются
от уплаты налогов, государственных и таможенных пошлин.
Внебюджетные фонды создаются двумя путями. Один путь- это
выделение из бюджета определённых расходов, имеющих особо важное
значение, другой- формирование внебюджетного фонда с собственными
источниками доходов для определённых целей.
Целевые внебюджетные фонды предназначены для целевого
использования. Обычно в названии фонда указана цель расходования
средств.
Материальным
источником
внебюджетных
фондов
является
национальный доход. Преобладающая часть фондов создаётся в процессе
перераспределения национального дохода. Основные методы мобилизации
национального дохода в процессе его перераспределения при формировании
фондов - специальные налоги и сборы, средства из бюджета и займы.
Специальные налоги и сборы устанавливаются законодательной
властью. Значительное количество фондов формируется за счет средств
центрального и региональных/местных бюджетов. Средства бюджетов
поступают в форме безвозмездных субсидий или определённых отчислений
от налоговых доходов бюджета. Доходами внебюджетных фондов могут
выступать и заёмные средства. Имеющиеся у внебюджетных фондов
положительное сальдо может быть использовано для приобретения ценных
бумаг и получения прибыли в форме дивидендов или процентов.
Разнообразие внебюджетных фондов обусловливает сложные
многоступенчатые связи между этими фондами и другими звеньями
финансовой системы. Различают односторонние, двусторонние и
многосторонние финансовые связи.
При односторонних связях денежные средства идут в одном
направлении: от финансовых звеньев к внебюджетному фонду. Такая связь
появляется при формировании фондов или использования ими средств.
При двусторонних связях денежный поток движется между
внебюджетными фондами и другими звеньями финансовой системы
В двух направлениях. Так фонды социального страхования образуются
не только за счёт страховых взносов, но и средств центрального бюджета.
Одновременно при наличии активного сальдо они приобретают
государственные ценные бумаги и становятся кредитором бюджета.
При многосторонних связях один внебюджетный фонд одновременно
приходит в соприкосновение с разными финансовыми
С помощью внебюджетных фондов государство решает следующие
важные социальные задачи:
- социальная защита населения;
- повышение жизненного уровня населения;
- сохранение и улучшение здоровья населения;
- социальная ориентация безработного населения;
- оказание социальных услуг населению.
Государственные внебюджетные фонды относятся к федеральной
собственности, имеют социальную, экономическую, благотворительную и
другую направленность.
Итак, государственный внебюджетный фонд- фонд денежных средств,
образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и
предназначенный для реализации конституционных прав граждан на
пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в
случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и
доходы государственных внебюджетных фондов формируются в порядке,
установленном
федеральным
законом,
либо
в
ином
порядке,
предусмотренном Бюджетным кодексом. В их состав на сегодняшний день
входят:
Пенсионный фонд РФ;
Фонд социального страхования;
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.
Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов
составляются органами управления данных фондов и представляются
органами исполнительной власти на рассмотрение законодательных органов
в составе документов с проектами соответствующих бюджетов на очередной
финансовый год. Рассматриваются и утверждаются их бюджеты
Федеральным собранием в форме федеральных законов одновременно с
принятием закона о федеральном бюджете. Проекты бюджетов
территориальных фондов представляются органами исполнительной власти
субъектов РФ на рассмотрение законодательных органов субъектов РФ и
утверждаются одновременно с принятием закона о региональном бюджете.
Доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет:
- обязательных платежей, установленных законодательством РФ;
- добровольных взносов физических и юридических лиц;
- других доходов, предусмотренных законодательством.
Сбор и контроль за поступлением доходов осуществляет Министерство
по налогам и сборам.
Расходование средств государственных внебюджетных фондов
осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством
РФ, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами
указанных фондов, утвержденными законами РФ и субъектов РФ.
Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов
осуществляется Федеральным Казначейством РФ.
Отчет об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда
составляется органом управления фонда и представляется Правительством
РФ на рассмотрение и утверждение Федеральному собранию в форме закона.
Отчет об исполнении бюджета территориального государственного
внебюджетного фонда составляется органом управления фонда и
представляется органом исполнительной власти субъекта РФ на
рассмотрение и утверждение законодательному органу субъекта РФ в форме
закона.
Контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных
фондов осуществляется органами, обеспечивающими контроль за
исполнением бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы.
Основным источником доходов государственных внебюджетных
фондов является сейчас единый социальный налог (ЕСН) (страховой взнос).
Его плательщиками выступают организации-работодатели всех форм
собственности, а налогооблагаемой базой являются все выплаты,
начисленные работодателем в пользу работника по всем основаниям. Налог
взимается по регрессивной ставке. (Налоговый кодекс РФ, часть 2, ст. 236242). Законодательство предусматривает некоторые льготы по уплате ЕСН.
Существуют также внебюджетные фонды межотраслевого и
отраслевого назначения, целью которых является финансовая поддержка
конкретных институтов, проектов, развитие и стимулирование производства.
Стабилизационный фонд РФ
Стабилизационный фонд Российской Федерации (далее - «Фонд»),
основанный 1 января 2004 года, является частью федерального бюджета.
Фонд призван обеспечивать сбалансированность федерального бюджета при
снижении цены на нефть ниже базовой (установлена с 1 января 2006 года на
уровне 27 долларов США за баррель сорта Юралс).
Фонд способствует стабильности экономического развития страны,
является одним из основных инструментов связывания излишней
ликвидности, уменьшает инфляционное давление, снижает зависимость
национальной экономики от неблагоприятных колебаний поступлений от
экспорта сырьевых товаров.
Формирование и использование средств Фонда
Фонд аккумулирует поступления средств вывозной таможенной
пошлины на нефть и налога на добычу полезных ископаемых (нефть), при
цене на нефть сорта Юралс, превышающей базовую цену.
Средства Фонда могут быть использованы на покрытие дефицита
федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой цены.
Если накопленный объем средств Фонда превышает 500 млрд. рублей, сумма
превышения может быть использована на иные цели. Объем использования
средств Фонда определяется федеральным законом о федеральном бюджете
на соответствующий финансовый год.
В 2005 году средства Фонда превысили уровень в 500 млрд. рублей, и
их часть была направлена на выплату внешнего долга Российской Федерации
и покрытие дефицита Пенсионного фонда Российской Федерации в
следующих объемах:
93,5 млрд. рублей (эквивалент 3,3 млрд. долларов США) было
направлено на погашение долга перед Международным валютным фондом;
430,1 млрд. рублей (эквивалент 15 млрд. долларов США) - на
погашение долга перед странами-членами Парижского клуба;
123,8 млрд. рублей (эквивалент 4,3 млрд. долларов США) - на
погашение долга перед Внешэкономбанком по кредитам, предоставленным
Министерству финансов Российской Федерации в 1998-1999 годах для
погашения и обслуживания государственного внешнего долга Российской
Федерации;
30 млрд. рублей (эквивалент 1,04 млрд. долларов США) направлено на
покрытие дефицита Пенсионного фонда Российской Федерации.
Управление средствами Фонда
Структура управления
Средствами Фонда управляет Министерство финансов Российской
Федерации. Порядок управление определяется Правительством Российской
Федерации. Отдельные полномочия по управлению средствами Фонда могут
осуществляться Центральным банком Российской Федерации по договору с
Правительством Российской Федерации.
Согласно предназначению Фонда
- служить стратегическим
финансовым резервом государства, его средства могут размещаться в
долговые обязательства иностранных государств, перечень которых
утверждается Правительством Российской Федерации.[5]
Правительство Российской Федерации наделило Министерство
финансов Российской Федерации полномочиями по распределению активов
Фонда в разрезе валют, весов и сроков и утвердило порядок управления
средствами Фонда.[6]
В соответствии с утвержденным порядком управление средствами
Фонда может осуществляться следующими способами (как каждым по
отдельности, так и одновременно):
- путем приобретения за счет средств Фонда долговых обязательств
иностранных государств;
- путем приобретения за счет средств Фонда иностранной валюты и ее
размещения на счетах по учету средств Стабилизационного фонда в
иностранной валюте в Банке России. За пользование денежными средствами
на указанных счетах Банк России уплачивает проценты. Порядок расчета и
зачисления указанных процентов утверждается Министерством финансов
Российской Федерации.
В настоящее время Министерство финансов Российской Федерации
управляет средствами Фонда согласно второму методу (путем размещения
средств на валютных счетах в Банке России). При этом согласно
утвержденному Министерством финансов Российской Федерации порядку
расчета и зачисления процентов, начисляемых на счета по учету средств
Стабилизационного фонда в иностранной валюте, Банк России уплачивает на
остатки на указанных счетах проценты, эквивалентные доходности
портфелей, сформированных из долговых обязательств иностранных
государств, требования к которым утверждены Правительством Российской
Федерации.
Правила инвестирования средств Фонда
Правительство Российской Федерации определило, что к долговым
обязательствам иностранных государств, в которые могут размещаться
средства Фонда, относятся:
- долговые обязательства в форме ценных бумаг правительств Австрии,
Бельгии, Финляндии, Франции, Германии, Греции, Ирландии, Италии,
Люксембурга, Нидерландов, Португалии, Испании, Великобритании и США,
номинированные в долларах США, евро и английских фунтах стерлингов;
- долговые обязательства, страны-эмитенты которых имеют рейтинг
долгосрочной кредитоспособности не ниже уровня «ААА» по классификации
рейтинговых агентств «Фитч Рейтинг» или «Стандарт энд Пурс» (FitchRatings или Standard & Poor's) либо не ниже уровня «Ааа» по классификации
рейтингового агентства «Мудис Инвесторс Сервис» (Moody's Investors
Service);
- долговые обязательства, срок погашения которых является
фиксированным, условия выпуска и обращения не предусматривают права
эмитента осуществить досрочно их выкуп (погашение) и права владельца
долговых обязательств досрочно предъявить их к выкупу (погашению)
эмитентом;
- долговые обязательства, ставка купонного дохода (в случае купонных
долговых обязательств) и номиналы которых являются фиксированными;
- долговые обязательства, объем выпуска которых, находящийся в
обращении, составляет не менее 1 млрд. долларов США для долговых
обязательств, номинированных в долларах США, не менее 1 млрд. евро – для
долговых обязательств, номинированных в евро, и не менее 0,5 млрд. фунтов
стерлингов – для долговых обязательств, номинированных в фунтах
стерлингов;
- долговые обязательства, выпуски которых не являются выпусками,
предназначенными для частного (непубличного) размещения.
Резервный фонд
Резервный фонд является частью средств федерального бюджета. Фонд
призван обеспечивать выполнение государством своих расходных
обязательств в случае снижения поступлений нефтегазовых доходов в
федеральный бюджет.
Резервный фонд способствует стабильности экономического развития
страны, уменьшая инфляционное давление и снижая зависимость
национальной экономики от колебаний поступлений от экспорта
невозобновляемых природных ресурсов.
Резервный фонд фактически заменил собой Стабилизационный фонд
Российской Федерации. В отличие от Стабилизационного фонда Российской
Федерации помимо доходов федерального бюджета от добычи и экспорта
нефти источниками формирования Резервного фонда также являются доходы
федерального бюджета от добычи и экспорта газа.
Максимальный размер Резервного фонда закреплен на уровне 10 %
прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема валового
внутреннего продукта Российской Федерации, что является гарантией
исполнения расходов федерального бюджета в течение трех лет при
снижении мировых цен на энергоресурсы. Указанный временной горизонт
связан с трехлетним периодом бюджетного планирования и необходимостью
адаптации бюджетной политики к изменяющимся внешнеэкономическим
условиям.
Начиная с 2008 года нефтегазовые доходы учитываются отдельно от
других доходов федерального бюджета. Нефтегазовые доходы федерального
бюджета формируются за счет:
- налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного
сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений
углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений
углеводородного сырья);
- вывозных таможенных пошлин на нефть сырую;
- вывозных таможенных пошлин на газ природный;
- вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти.
Определенная часть указанных нефтегазовых доходов в виде
нефтегазового трансферта ежегодно направляется на финансирование
расходов федерального бюджета. Величина нефтегазового трансферта
утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной
финансовый год и плановый период.
Объем нефтегазового трансферта установлен в процентах от
прогнозируемого на соответствующий год объема валового внутреннего
продукта:
- в 2008 году - 6,1 %;
- в 2009 году - 5,5 %;
- в 2010 году - 4,5 %;
- начиная с 2011 года и далее – 3,7 %.
После формирования нефтегазового трансферта в полном объеме
нефтегазовые доходы поступают в Резервный фонд. Нормативная величина
Резервного фонда утверждается федеральным законом о федеральном
бюджете на очередной финансовый год и плановый период в абсолютном
размере, определенном исходя из 10 % прогнозируемого на соответствующий
год объема валового внутреннего продукта. После наполнения Резервного
фонда до указанного размера нефтегазовые доходы направляются в Фонд
национального благосостояния.
Другим источником формирования Резервного фонда являются доходы
от управления его средствами.
Средства нефтегазовых доходов федерального бюджета, Резервного
фонда и Фонда национального благосостояния учитываются на отдельных
счетах по учету средств федерального бюджета, открытых Федеральным
казначейством в Центральном банке Российской Федерации.
Расчеты и перечисления средств в связи с формированием и
использованием
нефтегазовых
доходов
федерального
бюджета,
нефтегазового
трансферта, средств Резервного фонда и Фонда
национального благосостояния осуществляются Министерством финансов
Российской Федерации в порядке, установленном Правительством
Российской Федерации
Целями управления средствами Резервного фонда являются
обеспечение сохранности средств фонда и стабильного уровня доходов от его
размещения в долгосрочной перспективе. Управление средствами фонда в
указанных целях допускает возможность получения отрицательных
финансовых результатов в краткосрочном периоде.
Структура управления
Управление
средствами
Резервного
фонда
осуществляется
Министерством финансов Российской Федерации в порядке, установленном
Правительством Российской Федерации. Отдельные полномочия по
управлению средствами Резервного фонда могут осуществляться
Центральным банком Российской Федерации.
Управление средствами Резервного фонда может осуществляться
следующими способами (как каждым по отдельности, так и одновременно):
1) путем приобретения за счет средств фонда иностранной валюты и ее
размещения на счетах по учету средств Резервного фонда в иностранной
валюте (долларах США, евро, фунтах стерлингов) в Центральном банке
Российской Федерации. За пользование денежными средствами на указанных
счетах Центральный банк Российской Федерации уплачивает проценты,
установленные договором банковского счета;
2) путем размещения средств фонда в иностранную валюту и
финансовые активы, номинированные в иностранной валюте, перечень
которых определен законодательством Российской Федерации.
В настоящее время Министерство финансов Российской Федерации
управляет средствами Резервного фонда согласно второму способу, то есть
путем размещения средств на валютных счетах в Центральном банке
Российской Федерации. При этом согласно утвержденному Министерством
финансов Российской Федерации порядку расчета и зачисления процентов,
начисляемых на счета по учету средств Резервного фонда в иностранной
валюте, Банк России уплачивает на остатки на указанных счетах проценты,
эквивалентные доходности индексов, сформированных из долговых
обязательств иностранных государств, иностранных государственных
агентств и центральных банков, долговых обязательств международных
финансовых организации, в том числе оформленных ценными бумагами, в
которые могут размещаться средства Резервного фонда, требования к
которым утверждены Правительством Российской Федерации.
Средства Резервного фонда могут использоваться на финансовое
обеспечение
нефтегазового
трансферта
и
досрочное
погашение
государственного внешнего долга.
Использование средств Резервного фонда на формирование
нефтегазового трансферта происходит в случае недостаточности для этих
целей нефтегазовых доходов федерального бюджета, поступивших за
соответствующий финансовый год.
Такое использование средств Резервного фонда в периоды
неблагоприятной конъюнктуры мировых цен на энергоносители позволит
проводить сбалансированную бюджетную политику, обеспечить стабильное
социально-экономическое развитие страны, снизив его зависимость от
колебаний на мировых товарно-сырьевых рынках.
Министерство финансов Российской Федерации в ходе исполнения
федерального бюджета вправе использовать без внесения изменений в
федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и
плановый период средства Резервного фонда на финансовое обеспечение
нефтегазового трансферта в случае недостаточности для его осуществления
фактически поступивших в текущем финансовом году нефтегазовых доходов.
Предельный объем использования средств Резервного фонда для
финансового обеспечения нефтегазового трансферта утверждается
федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год
и плановый период.
Использование средств Резервного фонда на досрочное погашение
государственного внешнего долга Российской Федерации ориентировано на
снижение
долговой
нагрузки
федерального
бюджета
за
счет
незапланированных доходов федерального бюджета и экономию средств
федерального бюджета за счет сокращения расходов на обслуживание
долговых обязательств Российской Федерации.
Фонд национального благосостояния
Фонд национального благосостояния является частью средств
федерального бюджета. Фонд призван стать частью устойчивого механизма
пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации на длительную
перспективу. Целями Фонда национального благосостояния являются
обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений
граждан Российской Федерации и обеспечение сбалансированности
(покрытие дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.
Начиная с 2008 года нефтегазовые доходы учитываются отдельно от
других доходов федерального бюджета. Нефтегазовые доходы федерального
бюджета формируются за счет:
- налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного
сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений
углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений
углеводородного сырья);
- вывозных таможенных пошлин на нефть сырую;
- вывозных таможенных пошлин на газ природный;
- вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти.
Определенная часть указанных нефтегазовых доходов в виде
нефтегазового трансферта ежегодно направляется на финансирование
расходов федерального бюджета. Величина нефтегазового трансферта
утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной
финансовый год и плановый период.
Объем нефтегазового трансферта установлен в процентах от
прогнозируемого на соответствующий год объема валового внутреннего
продукта:
- в 2008 году - 6,1 %;
- в 2009 году - 5,5 %;
- в 2010 году - 4,5 %;
- начиная с 2011 года и далее – 3,7 %.
После формирования нефтегазового трансферта в полном объеме
нефтегазовые доходы поступают в Резервный фонд. Нормативная величина
Резервного фонда утверждается федеральным законом о федеральном
бюджете на очередной финансовый год и плановый период в абсолютном
размере, определенном исходя из 10 % прогнозируемого на соответствующий
год объема валового внутреннего продукта. После наполнения Резервного
фонда до указанного размера нефтегазовые доходы направляются в Фонд
национального благосостояния.
Другим
источником
формирования
Фонда
национального
благосостояния являются доходы от управления его средствами.
Средства нефтегазовых доходов федерального бюджета, Резервного
фонда и Фонда национального благосостояния учитываются на отдельных
счетах по учету средств федерального бюджета, открытых Федеральным
казначейством в Центральном банке Российской Федерации.
Расчеты и перечисления средств в связи с формированием и
использованием
нефтегазовых
доходов
федерального
бюджета,
нефтегазового
трансферта, средств Резервного фонда и Фонда
национального благосостояния осуществляются Министерством финансов
Российской Федерации в порядке, установленном Правительством
Российской Федерации.
Средства Фонда национального благосостояния могут быть
использованы только на софинансирование добровольных пенсионных
накоплений граждан России и обеспечение сбалансированности (покрытие
дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации. Объем
средств Фонда национального благосостояния, направляемых на указанные
цели, устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на
очередной год и плановый период.
Порядок софинансирования добровольных пенсионных накоплений
граждан Российской Федерации определен в Федеральном законе от 30
апреля 2008 г. № 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на
накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке
формирования пенсионных накоплений».
К вопросу о развитии целевых бюджетных фондов
Коровкина Е.Б.
Контрольно-счетная палата Москвы
Начиная с середины 90-х годов на федеральном и региональном
уровнях управления в качестве одной из форм организации финансовых
отношений, призванной обеспечить финансирование на постоянной основе
определённых направлений расходов, широко использовались целевые
бюджетные фонды (ЦБФ). Однако с переходом на казначейскую систему
исполнения бюджета все они на федеральном уровне были упразднены
(кроме Фонда Министерства РФ по атомной энергии). Вместе с тем многие
субъекты РФ не только не спешат отказываться от их применения, но и
продолжают развивать систему своих ЦБФ, упраздняя одни и создавая новые
в зависимости от изменения потребностей социально-экономического
развития того или иного региона. Кроме того, отдельные экономические
последствия проведённых преобразований в бюджетной и налоговой сферах
заставляют задуматься о восстановлении некоторых ЦБФ на федеральном
уровне.
Причиной резкого сокращения числа целевых бюджетных фондов в
рамках федерального бюджета стал осуществляемый в последние годы в
соответствии с задачами долгосрочной бюджетной политики переход к
казначейской системе исполнения бюджетов разных уровней, которая в
сложившихся экономико-политических условиях считается наиболее
эффективным инструментом контроля за расходованием бюджетных средств.
Вместе с тем отказ органов власти, в частности, федерального уровня, от
использования ЦБФ в качестве инструмента бюджетной политики
представляется не вполне обоснованным. Целевые бюджетные фонды могут
существовать и при казначейской системе, органично вписываясь в неё и
выполняя свои специфические функции по стабильному обеспечению
финансовыми ресурсами таких имеющих важное значение для всей страны и
отдельных регионов направлений расходов, как дорожное хозяйство,
экология и др., в связи с чем в большинстве субъектов РФ не стремятся к их
полной консолидации в бюджет. Использование системы ЦБФ позволяет
путём установления конкретных направлений расходования средств
сохранить экономический смысл взимания таких налогов, как плата за
пользование водными объектами, транспортный налог, а также целевую
направленность расходования субвенций, выделяемых на финансирование
дорожного хозяйства, и других подобных видов доходов. Функционирование
целевых бюджетных фондов в данном случае не просто способствует
обеспечению соблюдения п. 3 ст. 3 Налогового кодекса, в соответствии с
которым «налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не
могут быть произвольными», но и представляется наиболее приемлемой
формой его реализации, поскольку ст. 35 Бюджетного кодекса запрещает
увязывать доходы бюджета и поступления из источников финансирования
его дефицита с определенными расходами бюджета, за исключением доходов
целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а
также в случае централизации средств из бюджетов других уровней
бюджетной системы Российской Федерации.
Специфика ЦБФ состоит в том, что в отличие от традиционного
бюджета, удовлетворяющего потребности всего общества, такие, как
национальная оборона, образование, здравоохранение и пр., целевые
бюджетные фонды функционируют в большинстве случаев либо для
обеспечения нужд именно тех налогоплательщиков, за счёт чьих средств эти
фонды формируются (например, дорожные фонды, фонды воспроизводства
минерально-сырьевой базы), либо для компенсации использования
отдельными экономическими субъектами благ, принадлежащих всему
обществу в целом: окружающей природной среды, водных и биологических
ресурсов (экологические фонды, фонды восстановления и охраны водных
объектов, фонды управления, изучения, сохранения и воспроизводства
водных биологических ресурсов и др.). Хотя в соответствии со ст. 8
Налогового кодекса под налогом понимается индивидуально безвозмездный
платеж, налогоплательщик, уплачивая целевые налоги и сборы, получает
возмещение потраченных средств в виде воспроизводства тех благ, которые
он непосредственно использует в своей деятельности для получения личной
прибыли или иной выгоды. Данное обстоятельство способствует повышению
заинтересованности экономических субъектов в формировании подобных
ЦБФ, в частности, путём уплаты предусмотренных для этих целей налогов и
сборов, при условии, что государство обеспечит расходование средств
фондов исключительно по целевому назначению посредством, в том числе,
казначейской системы исполнения бюджетов.
Рассматривая результаты экономического развития РФ, можно
отметить, что в отдельных сферах, финансирование которых ранее
осуществлялось посредством ЦБФ, после упразднения фондов положение не
улучшилось, поскольку решение одних проблем привело к возникновению
новых, не менее серьёзных.
Ликвидация Федерального дорожного фонда привела к резкому
ухудшению финансирования дорожного хозяйства. В 2003 г. одним из
основных источников финансирования дорожного хозяйства субъектов
Российской Федерации должны были стать поступления от акцизов на
нефтепродукты. Однако, по информации МНС, в январе-феврале 2003 года
85% поступлений от акцизов на нефтепродукты были сконцентрированы в
бюджетах 22 субъектов Федерации и лишь 15 % в остальных субъектах.
Подобная ситуация с исполнением в 2003 г. доходной части
большинства территориальных дорожных фондов может привести в итоге к
срыву выполнения заданий федеральной целевой программы «Модернизация
транспортной системы России (2002 - 2010 годы)» в части
совершенствования и развития сети автомобильных дорог. В отдельных
субъектах Федерации неисполнение планируемых доходов территориальных
дорожных фондов уже сегодня привело к существенным трудностям в
обеспечении устойчивого функционирования автомобильных дорог.
Проблема сбалансированности территориальных бюджетов в 2004 г.
также связана с поступлением в территориальные дорожные фонды и
консолидированные бюджеты субъектов Федерации акцизов на
нефтепродукты. По данным Счётной палаты РФ, порядок уплаты акцизов на
нефтепродукты не обеспечил в 2003 г. поступления налоговых платежей по
регионам пропорционально объему потребленных нефтепродуктов. В
январе–июле 2003 г. в консолидированные бюджеты субъектов РФ поступило
акцизов на нефтепродукты в сумме 26,7 млрд. руб., из них более 50 %
поступили в консолидированные бюджеты 10 субъектов РФ.
В целях равномерного поступления указанных налоговых платежей по
субъектам
Федерации для формирования территориальных дорожных
фондов в 2004 г. Счетная палата РФ предложила все поступления от акцизов
на нефтепродукты направлять в федеральный бюджет, а затем распределять
между регионами пропорционально протяженности дорог и числу
зарегистрированных автомобилей.
Другой проблемой, связанной, в том числе, и с упразднением в 2001 г.
целевого бюджетного фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы,
стало значительное (1,5-1,8 раза) сокращение геологоразведочных работ, что
привело к существенному падению прироста промышленных запасов нефти с
газовым конденсатом. Если в 2001 г. общий объем финансирования
геологоразведочных работ на нефть и газ на территории Российской
Федерации составлял 46198,4 млн. руб., то в 2002 г. он сократился на 31,2% и
составил 31766,2 млн. руб. Финансирование работ поискового бурения в
нефтяной отрасли уменьшилось с 23347,7 млн. руб. в 2001 г. до 12145,1 млн.
руб. в 2002 г. Объемы финансирования разведочного бурения сократились с
6138,6 млн. руб. до 4711,8 млн. руб.
Несмотря на то, что почти все ЦБФ в составе федерального бюджета (в
т.ч. и Федеральный экологический фонд) были упразднены с 1 января 2001 г.,
уже в конце апреля 2001 г. в Государственной Думе обсуждался вопрос о
неотложности решения проблем обеспечения экологической безопасности,
связанных с прогнозируемым экономическим ростом и неизбежным,
сопряженным с ним, ухудшением состояния окружающей природной среды.
В качестве факторов, влияющих на ухудшение экологии, отмечались
изношенность
основных
фондов,
несовершенство
технологий,
неудовлетворительность состояния очистных сооружений и др.
Представляется, что решению изложенных выше проблем могло бы
способствовать
восстановление
Федерального
дорожного
фонда,
Федерального экологического фонда и Фонда воспроизводства минеральносырьевой базы в федеральном бюджете, причём функционирование
казначейской системы исполнения бюджетов позволило бы обеспечить
достаточный контроль за целевым использованием средств этих фондов.
Вместе с тем действующим законодательством чётко не определён
порядок создания и ликвидации ЦБФ, а также изменения существующей
организации функционирования целевых бюджетных фондов, не оговорены
сроки утверждения смет их доходов и расходов, возможности и границы
отклонения показателей смет от показателей, устанавливаемых в
приложениях к законам о бюджете на соответствующий год и содержащих
сведения о поступлении доходов и распределении расходов средств ЦБФ.
Поскольку ЦБФ присутствуют в бюджетах большинства регионов,
представляется целесообразным установить соответствующие положения в
Бюджетном кодексе РФ как общие для всех уровней бюджетной системы
России, в том числе и для местных бюджетов, среди которых также
встречаются многочисленные примеры функционирования целевых
бюджетных фондов.
Поскольку исходя из ст. 17 Бюджетного кодекса целевой бюджетный
фонд образуется в соответствии с законодательством, целесообразно в
качестве правовой основы для создания фонда вначале закреплять
соответствующее положение в законе о бюджете на год, следующий за
текущим, с указанием источников доходов и направлений расходования его
средств, а затем до конца текущего года принимать положение о фонде, более
подробно описывающее порядок его функционирования.
Что касается сроков утверждения сметы доходов и расходов фонда, то
представляется логичным, во-первых, распространить на неё нормы ст. 221
Бюджетного кодекса, касающиеся сметы бюджетного учреждения,
предусмотрев её корректировку по итогам I квартала на сумму остатка
средств, образовавшегося на начало года, а во-вторых, установить достаточно
жёсткую привязку показателей сметы к показателям, устанавливаемым в
приложении к закону о бюджете.
Хотя доля ЦБФ в консолидированном бюджете субъектов РФ в
последние годы снижалась, в отдельных регионах не только функционируют
уже существующие фонды, но и создаются новые.
В качестве примера субъекта РФ, в котором развита система ЦБФ,
можно привести г. Москву. В соответствии с Законом г. Москвы «О бюджете
города Москвы на 2003 год» в состав бюджета города включены:
территориальный дорожный фонд; территориальный экологический фонд;
фонды развития территорий города Москвы; фонд безопасности дорожного
движения; инвестиционный фонд; фонд рекламы и городской информации;
фонд квотирования рабочих мест в городе Москве.
Порядок формирования и функционирования каждого целевого
бюджетного фонда в г. Москве определяется отдельным положением,
которое утверждается нормативным правовым актом Мэра Москвы или
Правительства Москвы. Состав ЦБФ в бюджете города ежегодно
устанавливается законом о бюджете на соответствующий год и меняется в
зависимости от целей бюджетной политики. Вместе с тем некоторые фонды
функционируют уже на протяжении нескольких лет. К таким можно отнести
дорожный, экологический, инвестиционный фонды, фонд безопасности
дорожного движения, фонд рекламы и городской информации. Как видно из
нижеприведённой таблицы, целевые бюджетные фонды играют большую
роль в бюджете города.
Причиной резкого снижения доли доходов ЦБФ в доходах бюджета г.
Москвы на 2003 год (с 21% в 2002 г. до 18% в 2003 г.) явилась отмена налога
на пользователей автомобильных дорог, поступления по которому составляли
в 2002 г. 87% доходов Территориального дорожного фонда. Таким образом, в
2003 г. доходы Фонда без учёта субвенций из федерального бюджета
уменьшились по сравнению с 2002 г. на 30%.
Вместе с тем система ЦБФ г. Москвы продолжает развиваться: новым
для города стал Целевой бюджетный фонд квотирования рабочих мест,
образованный в 2002 году для учета поступлений средств от работодателей и
их целевого использования. Работодатели ежемесячно вносят в бюджет
города Москвы обязательную плату за каждого нетрудоустроенного инвалида
в пределах установленной квоты в размере прожиточного минимума для
трудоспособного населения, установленного в Российской Федерации на
день внесения платы, в случае невыполнения или невозможности выполнения
установленной квоты для приема на работу инвалидов. Средства Фонда
направляются на финансирование мероприятий городских целевых программ
по созданию специальных рабочих мест, в том числе ученических, для
инвалидов, имеющих в соответствии с индивидуальной программой
реабилитации рекомендации к труду и других мероприятий, связанных с
трудоустройством граждан, особо нуждающихся в социальной защите.
Одним из основных условий функционирования целевых бюджетных
фондов на любом уровне бюджетной системы является осуществление
жёсткого государственного финансового контроля за их формированием и
использованием. При этом одной из задач контроля становится анализ
обоснованности существования того или иного ЦБФ, с тем чтобы не
допускать отвлечения бюджетных средств на малозначительные цели вместо
их использования на решение приоритетных проблем.
При этом контроль должен быть ориентирован не только на проверку
законности расходования бюджетных средств, но и на определение
эффективности их использования, поскольку ЦБФ создаются для решения
конкретных социально-экономических задач, и от того, насколько
эффективно и рационально потрачены средства ЦБФ, зачастую зависит
реализация тех целей, ради которых эти фонды создавались.
В настоящее время спорным является вопрос о том, является ли
целевым бюджетным фондом Стабилизационный фонд. В качестве аргумента
для защиты данной точки зрения приводят тот факт, что в соответствии с
Бюджетным кодексом Фонд образуется за счёт конкретных доходов целевого
назначения и подлежит обособленному учету,
управлению
и
использованию. В то же время между порядками функционирования целевых
бюджетных фондов и Стабилизационного фонда существует несколько
отличий, которые не позволяют в полной мере отнести данный
Стабилизационный фонд к ЦБФ:
цели создания всех действующих ЦБФ являются достаточно узкими и
связаны в большинстве случаев с поддержкой той или иной отрасли
экономики. Доходы, поступающие в ЦБФ, увязаны с конкретными
направлениями расходования. Стабилизационный фонд предназначен для
обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены
на нефть ниже базовой. Таким образом, увязки доходов данного фонда с
какими-либо направлениями расходов не происходит. Подобная цель
создания сближает его больше с резервными фондами, чем с целевыми
бюджетными;
поступление средств в доходы ЦБФ и их расходование происходит
каждый год в течение всего периода существования того или иного фонда. В
то же время поскольку превышение фактической цены на нефть над базовой
может складываться не каждый год, пополнения Стабилизационного фонда в
определённые годы может не происходить. Расходование средств данного
фонда также происходит только при возникновении необходимости
обеспечения сбалансированности федерального бюджета и при условии, что
накопленный объём средств превышает 500 млрд. руб.
Таким образом, представляется более корректным выделить
Стабилизационный фонд в отдельный вид фондов, не объединяя его с
целевыми бюджетными фондами.