Налоговая политика государства в отношении третьего сектора

НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА В ОТНОШЕНИИ
ТРЕТЬЕГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ
Грищенко Алексей Валерьевич,
к.э.н., доцент кафедры Общественных финансов и финансового права
МГУУ Правительства г. Москвы
(grishchenko7@gmail.com)
Некоммерческие организации (НКО) представляют один из фундаментальных
самостоятельных секторов экономики. Три основные категории организаций имеются в
каждом обществе: коммерческие, государственные и некоммерческие1.
Некоммерческие организации как вид организационно-правовой формы ведения
деятельности, как правило, описываются множеством терминов: организации социальной
политики, некоммерческие организации, неправительственные организации, организации
гражданского сотрудничества, благотворительные организации, благотворительные фонды,
добровольные общества, массовые движения, организации третьего сектора, независимые
организации, организации социального сектора2.
В средствах массовой информации и в литературе общественные объединения, которые
не преследуют политические цели в своей деятельности и которые не финансируются
правительствами своих стран, часто носят название "неправительственные организации", или
сокращенно НПО (nongovernmental organization). Этот термин был введен в оборот в 1945 г.
Уставом ООН, впоследствии закреплен в целом ряде международных документов и
воспринят внутренним законодательством многих государств. По существу речь идет о
синониме термина "некоммерческие организации".
Российский некоммерческий сектор – это почти 416 тыс. организаций, которые
работают на местном, региональном и федеральном уровнях. В этот перечень входят
организации, имеющие статус «исключенных» - 191 тыс.
По своим основным показателям российский некоммерческий сектор заметно отстает
от «третьего сектора» в развитых странах (преимущественно государств Западной Европы).
Так, в РФ доля доходов НКО в ВВП составляет 0,6%. В развитых государствах этот
показатель — 6,5%3. В России в организациях «третьего сектора» занято около 1% от общей
численности занятых, в развитых странах число занятых — 7,1%. Доля социальноориентированных НКО (СО НКО) в РФ — 13,5%. В европейских государствах — 60-70%
(таблица 1).
Таблица 1
Уровень развития сектора НКО в России и развитых странах
1
В России
В развитых странах
(средней показатель)
1
2
3
Доля НКО в ВВП
0,6%
6,5%
Доля занятых в «третьем секторе»
1,1%
7,1%
Доля социально ориентированных НКО от
13,5%
60-70%
Weisbrod, Burton Allen. The nonprofit economy. Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts, London,
England. 1988. С. 16.
2
James R. Hines. Jr. Nonprofit Business Activity and Unrelated Business Income Tax. Cambridge, 1998.
общего числа НКО
Основные организационно-правовые формы некоммерческих организаций в России
предусмотрены ст. 50 ГК РФ, ст. 116–123 ГК РФ и Федеральным законом от 12 января 1996
г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».
В Законе №7-ФЗ закреплены основные принципы функционирования некоммерческих
организаций и имеют более широкое толкование организационно-правовые формы,
предусмотренные ГК РФ.
Согласно п. 3 ст. 50 ГК РФ некоммерческие организации могут осуществлять
предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению
целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.
Спектр социально-экономических, политических, иных потребностей и интересов,
который представляют ныне существующие некоммерческие организации, огромен. Причем
с постоянным расширением числа новых видов некоммерческих организаций, сфера
правового регулирования их деятельности постоянно расширяется и обогащается, что не
способствует достижению правового единства, а напротив, порождает большое количество
проблем в сфере законодательного, правоприменительного и налогового регулирования
деятельности некоммерческих организаций.
Следует отметить, что современная российская система налогообложения
некоммерческих организаций формировалась в течение последних 20 лет в значительной
мере спонтанно под влиянием текущих политических и экономических соображений.
Появление первых кодифицированных норм о некоммерческих организациях относится
к середине 90-х гг. и связано с принятием 30 ноября 1994 г. части первой Гражданского
кодекса РФ.
По мнению Е. Темичевой «…на протяжении 90-х, когда система налогообложения в
целом, можно сказать, еще не сложилась для всех секторов общества и была во многом
противоречивой, НКО, как и остальные субъекты экономики, как-то приспособились к ней».
Дискуссия о необходимости предоставления льгот и степени преференциальности
системы налогообложения некоммерческих организаций ведется давно. Законодательство по
этому вопросу не отличается постоянством: отмена практически всех льгот при принятии с
начала 2000-х годов отдельных глав Налогового Кодекса РФ и постепенное расширение
преференций в течение последних 5 лет.
Определение существенной роли НКО для общества и государства позволяет
предположить, что налоговое регулирование государством деятельности НКО должно
работать на снижение уровня налоговой нагрузки на некоммерческий сектор, что
способствует расширению спектра предоставляемых им услуг, повышения их качества,
привлечению в сектор добровольцев и доноров.
Непосредственно для НКО наиболее эффективный инструмент налогового
регулирования - налоговые льготы. Вместе с изменением массы налоговых начислений,
маневрированием способами и формами обложения, дифференциацией ставок налогов,
изменением сферы их распространения налоговое льготирование является одним из
основных практических инструментов проведения государственного налогового
регулирования. Налоговые льготы как элемент налогообложения и инструмент налоговой
политики государства представляют собой совокупность способов и правил уменьшения
налоговых обязанностей в целях государственного налогового регулирования НКО и
решения социальных задач.
Негативное отношение к налоговым льготам обусловлено тем, что льготы являются
прямым вычетом по налоговым поступлениям, причитающихся государству, т.е. по сути это
недополученные бюджетом средства. Вполне обоснованно государство пытается
минимизировать масштаб и результат предоставления налоговых льгот.
По оценкам Счетной Палаты, бюджет ежегодно с 2010-2013 гг. недополучает 1 трлн.
руб. из-за применения различного вида налоговых льгот.
Так, например, на долю некоммерческого сектора экономики приходится:
- сумма НДС, не поступившая в бюджет в связи с предоставлением НКО налоговых
льгот за 2012 год - 271 млрд. руб.;
- операции НКО освобождаемые (целевое финансирование, поступления от
собственников НКО и пр.) от уплаты налога на прибыль за 2012 год составили 1 540 млрд.
руб.;
- сумма налога на имущество, не поступившая в бюджет в связи с предоставлением
НКО налоговых льгот за 2012 год - 512 млн. руб.
Снижение налогового бремени при формально высоких налоговых ставках в России
доступно для большинства некоммерческих организаций, хотя и носит избирательный
характер. Например, существуют особые льготы для организаций, осуществляющих
социально значимые виды деятельности, в рамках которых применяются значительные
льготы, вплоть до полной отмены ряда налогов. Так, с 1 января 2011 года образовательные и
медицинские организации получили право платить налог на прибыль по ставке 0 процентов.
Нулевая ставка введена Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 395-ФЗ. Фактически
пользоваться льготной ставкой эти организации смогут с 2012г. Для целей применения
ставки 0% образовательной и медицинской деятельностью признается деятельность,
включенная в Перечень видов образовательной и медицинской деятельности, установленный
Правительством Российской Федерации.
Выпадающие доходы по налогу на прибыль в связи с применением нулевой ставки
организациями, осуществляющих образовательную и (или) медицинскую деятельность на 1
января 2013 г. составили около 3,5 млрд. руб.
При этом необходимо принимать во внимание, что в конечном итоге налоговые льготы
и освобождения могут отрицательно воздействовать на экономический рост. При появлении
дополнительных льгот сокращается эффективная налоговая база, а экономические
искажения растут. Правительство может оказаться в ситуации, когда будет вынуждено
повысить основные ставки налогов, чтобы компенсировать упущенные доходы. Такая
тенденция прослеживается в отношении увеличения налоговой нагрузки на нефтегазовую
отрасль, роста налоговой нагрузки в целом на коммерческий сектор экономики, повышении
ставок страховых взносов, при одновременном увеличении количества льгот для
некоммерческих организаций.
Существующая система налоговых льгот в России далека от совершенства. Ее
неэффективность подтверждается динамикой показателей качества жизни населения,
которые изменяются не в сторону сглаживания различий в доходах, а в сторону усиления
социальной дифференциации.
В России фактически реализуется так называемая европейская модель социальной
политики, направленная на защиту трудящихся в целом. Но для России европейская модель
социальной политики оказалась деформированной ввиду советского социалистического
прошлого.
Западные экономисты определяют налоговую льготу, как субсидирование государством
путем установления отдельным категориям налогоплательщиков более благоприятных
условий налогообложения. Следует отметить, что во многих странах, придерживаются
данной точки зрения, когда использование налоговых льгот возможно лишь в
исключительных случаях, при этом должно быть обоснованно и установлено законом.
Сторонники налоговых льгот настаивают на их значимой стимулирующей функции,
объективно необходимой для созданий благоприятных условий развития отдельных видов
экономической деятельности, а также их социальной функции, предназначенной для
снижения налогового бремени социально не защищенных слоев населения.
Российское законодательство, по мнению автора, пытается исходить из сочетания обеих
изложенных выше позиций. Компромисс в данном случае обеспечивается установлением
незначительного количества налоговых преимуществ, которые в Налоговым кодексе прямо
поименованы как льготы, и введением в него значительно большего объема различного рода
преференций, которые юридически никак не связываются со льготами, хотя ими фактически
являются.
В налоговой политике на плановый период до 2013 года было включено
совершенствование системы налогообложения некоммерческих организаций, так на
среднесрочную перспективу были предложены и реализованы следующие направления
деятельности:
- расширение налоговых стимулов для участия в благотворительной деятельности и
снижение налоговых издержек, связанных с осуществлением благотворительной
деятельности;
- исключение из налоговой базы по НДФЛ выплат добровольцам за наем жилого помещения
и проезд, связанных с осуществлением добровольческой деятельности;
- предоставлено право некоммерческим организациям учитывать при определении налоговой
базы по налогу на прибыль расходы по формированию резервов предстоящих расходов для
уставной деятельности;
- уточнен перечень необлагаемых налогом на прибыль доходов некоммерческих организаций
- собственников целевого капитала;
- расширен перечень видов деятельности, поддержка (гранты) которых не учитывается при
определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций;
- освобождены от налогообложения доходы в виде целевых поступлений на содержание
некоммерческих организаций и ведение ими уставной деятельности;
- освобождены от налогообложения доходы в виде целевых поступлений, полученные на
формирование фондов поддержки научной, научно-технической, инновационной
деятельности;
- содействие развитию благотворительной деятельности через институт социальной рекламы,
внесение в законодательство изменений, позволяющих установить разграничение между
понятиями «реклама» и «социальная реклама»;
- освобождены от НДС услуги по уходу за нуждающимся в социальной поддержке и защите
и т.д.
На современном этапе развития некоммерческие организации занимают существенную
нишу во всестороннем развитии государства как центра экономических и социальных
отношений.
Таким образом, развитие некоммерческого сектора в России происходит под
воздействием национальных особенностей. Также для некоммерческого сектора России
характерны тенденции быстрого роста и усиливающегося влияния на развитие национальной
экономики.
Анализируя всю совокупность принятых нормативных актов в рассматриваемой сфере,
можно сделать вывод о необходимости выработки четкого концептуального подхода к
формированию системы правовой и налоговой идентификации некоммерческих
организаций, который необходимо проводить одновременно с совершенствованием
законодательства о коммерческих организациях.
При наличии единой системы организационно-правовых форм станет возможным
предоставление со стороны государства налоговых преференций надлежащим субъектам.
Выделяя среди некоммерческих организаций получателей льгот, необходимо, прежде всего,
обращать внимание на виды деятельности таких организаций и источники их
финансирования.