Система мероприятий при переходе регулирования вредных воздействий на

Система мероприятий при переходе регулирования вредных воздействий на
окружающую среду на основе принципа наилучших доступных технологий
Веницианов Е.В., заведующий лабораторией, доктор физико-математических наук,
Звезденкова Г.А., аспирант
Институт водных проблем РАН
Ключевой проблемой регулирования качества природных вод в России является
неснижение антропогенной нагрузки на водные объекты, прежде всего загрязняющих
веществ. Для улучшения экологической ситуации в РФ необходимо реформировать
сложившееся и действующее много лет экологическое законодательство. Фактически
современное российское законодательство ориентировано на «нулевое воздействие»,
поскольку критерием допустимости сбросов сточных вод в водные объекты является ПДК
веществ, установленные для водных объектов рыбохозяйственного использования.
Подавляющее большинство водных объектов характеризуются качеством воды, когда ряд
компонентов имеет концентрации, превышающие ПДК. Альтернатива этого подхода
существует, по ним живут развитые страны. Этот подход основан на нормировании не
качества воды «на конце трубы», а технологий производственной деятельности. В качества
нормативы предприятие может выбрать одну из нескольких наилучших имеющихся
технологий (НДТ). Определение НДТ, данное в Директиве ЕС (Directive 2008/1/EU) от
15 января 2008 г., звучит следующим образом: «Наиболее эффективные новейшие
разработки для различных видов деятельности, процессов и способов функционирования,
которые свидетельствуют о практической целесообразности использования конкретных
технологий в качестве базы для установления разрешений на выбросы/сбросы
(загрязняющих веществ) в окружающую среду с целью предотвращения загрязнения, или,
когда предотвращение практически невозможно, минимизации выбросов/сбросов в
окружающую среду в целом». «Доступной» считается технология, которая достигла уровня,
позволяющего обеспечить ее внедрение в соответствующем секторе промышленности с
учетом экономической и технической обоснованности, принимая во внимание затраты и
выгоды. Такая технология является лучшей с точки зрения соблюдения экологических
требований.
Директива установила следующие критерии определения НДТ:
1) использование малоотходной технологии;
2) использование менее вредных веществ;
3) стимулирование регенерации и рециркуляции веществ, производимых и
используемых в производстве, а также отходов, где это возможно;
4) наличие сравнимых технологических процессов, производственного оборудования
или методов эксплуатации, которые были с успехом апробированы на промышленном
уровне;
5) технический прогресс и развитие научных знаний и концепций;
6) характер, воздействие и объем эмиссий;
7) дату ввода в эксплуатацию новых или существующих объектов;
8) период времени, необходимый для внедрения НДТ;
9) потребление и характер сырья (включая воду), используемого в технологическом
процессе, и эффективность энергопотребления;
10) необходимость предотвращения или сведения к минимуму общего воздействия на
окружающую среду и опасностей воздействия;
11) необходимость предотвращения аварий и сведение к минимуму их последствий для
окружающей среды.
Основным принципом природоохранного законодательства ЕС является постоянное
снижение степени воздействия на окружающую среду. В целях создания равновесия между
требованиями минимизировать загрязнение и реальными техническими возможностями
Директивой предусмотрено применение механизма расчета показателей воздействия на
основе НДТ. В директиве отмечено, что требование о применении НДТ распространяется
только на наиболее крупные отрасли экономики, эксплуатация предприятий которых связана
с существенным воздействием на окружающую среду. Принцип НДТ декларирован и в
законодательстве России.
В процедуре нормирования негативного воздействия используются Справочники по
НДТ (BREF – Best Available Techniques Reference Document). Подготовка справочников по
НДТ – это непрерывный процесс, включающий периодический пересмотр и обновление
справочных данных.
Перечни НДТ (BREF) применительно к различным отраслям промышленности
содержатся в рекомендательных справочных документах, подготовленных и регулярно
обновляемых специально созданным для этих целей Европейским бюро с участием
представителей профильных органов власти, отраслевых компаний и ассоциаций,
специалистов по охране окружающей среды.
Российский опыт в отношении использования принципа НДТ при получении
разрешений на сбросы отсутствует, хотя некоторые отечественные производители с начала
90-х годов инициировали применение технологических нормативов, основанных на
применении наилучших имеющихся (доступных) технологий в целях регулирования
выбросов/сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и образования отходов.
Однако вследствие отсутствия законодательно-нормативной базы этот положительный опыт
субъектов экономики до сих пор остается неучтенным и нереализованным.
Законодательство в отношении НДТ в РФ. В настоящее время в Государственной
Думе РФ во втором чтении находится законопроекта «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования нормирования в
области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования
хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий)».
Согласно пояснительной записке принятие законопроекта направлено на достижение
следующих целей:
– формирование новой системы нормирования воздействия на окружающую среду,
предусматривающей установление оптимального соотношения мер государственного
регулирования при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, позволяющей
снизить негативные воздействия до уровней, соответствующих наилучшим экологически
безопасным мировым технологиям;
– введение мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов,
осуществляющих мероприятия по снижению негативного воздействия и применяющих
наилучшие технологии.
Достижение заявленных целей предполагается за счет внесения изменений в ряд
федеральных законов, направленных на установление:
– дифференцирования предприятий по значимости воздействия на окружающую среду
и применения к ним пропорциональных мер государственного регулирования;
– создания основ технологического нормирования и установления области его
применения, закрепления основных понятий, принципов внедрения и регулирования НДТ в
Российской Федерации;
– устранения пробелов в правовых нормах установления временных нормативов
(лимитов) выбросов и сбросов загрязняющих веществ и планов поэтапного снижения
загрязнения;
– введения методов экономического стимулирования хозяйствующих субъектов,
применяющих НДТ;
– закрепление поэтапного перехода к системе нормирования в области охраны
окружающей среды.
При разработке нормативно-правовых актов при принятии указанного закона
целесообразно адаптировать положительный опыт европейских государств с учетом
территориальной, экономической и социальной специфики РФ.
В этих документах следует задать и параметры перспективных программ по
модернизации производства. Важно также отметить, что ужесточение административной
ответственности юридических лиц, как и повышение платы за воздействие на окружающую
среду, неэффективны без использования экономических рычагов в целях обеспечения
рациональной и экологически ответственной организации производства. Только такой
подход позволит пройти период финансово-экономического кризиса с наименьшими
потерями и повысить качество промышленного развития.
Внешние и внутренние факторы необходимости перехода к НДТ представлены на
схеме рис.1.
Рис. 1
Фактическому переходу предприятий на НДТ должны предшествовать разработка
перечней НДТ и утверждение порядка осуществления такого перехода.
Наилучшие доступные технологии сегодня – это технологии, которые уже внедрены
на одном или нескольких предприятиях и обеспечивают минимальное воздействие на
природные комплексы в существующих экономических условиях. Для каждой технологии
определяются конкретные показатели по выбросам, сбросам, потреблению воды и энергии в
расчете на единицу произведенной продукции. Эти показатели в дальнейшем и
принимаются за основу новой системы нормирования.
Для разработки перечней НДТ необходимо провести работу по определению видов
деятельности, для которых необходимо установление НДТ и систематизации типовых для
каждой отрасли промышленности технологий и технологических процессов. Данная работа
должна проводиться как заинтересованными органами государственной власти, так и
представителями промышленности, различными отраслевыми объединениями и экспертами.
Необходимо создать орган, аналогичный Европейскому IPPC-Бюро (EIPPC – European
Integrated Pollution Prevention and Control). Участниками процесса разработки (переработки)
справочных документов по НДТ являются:
– Форум обмена информацией – головная структура, объединяющая представителей
правительств стран – участниц Евросоюза, промышленных ассоциаций, других
неправительственных организаций;
– Европейское Бюро по IPPC;
– 35 специализированных технических рабочих групп (ТРГ).
В работе ТРГ участвуют представители:
– министерств стран – участниц и Еврокомиссии;
– промышленных ассоциаций и отдельных компаний, в том числе поставщиков
оборудования и технологий;
– экологических неправительственных организаций;
– университетов, научно-исследовательских институтов и центров;
– консалтинговых компаний.
Разрабатываемые справочники BREF используются регулятивными органами в
качестве документов, дающих возможность четко сформулировать требования, которые
могут быть предъявлены к предприятиям (и включены в соответствующие разрешения).
Правительством РФ устанавливается перечень видов производственной деятельности, в
отношении технологических процессов которых будет устанавливаться НДТ и порядок
формирования и ведения справочников НДТ.
Технологический норматив предприятия. Показателем эффективности перехода
предприятия на использование наилучших доступных технологий будет являться
технологический норматив предприятия, т.е. его удельные показатели, которые
представляют собой:
1. удельные показатели образования загрязняющих веществ, т.е. количество
загрязняющих веществ, образующихся в результате применения технологических
процессов в промышленном производстве, выраженные в кг на тонну (или единицу)
выпускаемой продукции или единицу энергии;
2. удельные показатели выбросов/сбросов, т.е. количество поступающих в окружающую
среду веществ, выраженное в кг на тонну (или единицу) выпускаемой продукции или
единицу энергии.
Удельные показатели следует применять при расчете планируемых объемов
выбросов/сбросов загрязняющих веществ с учетом максимальной производительности
(мощности) производства, что позволяет получать данные об объемах выбросов/сбросов
загрязняющих веществ за любой отчетный период.
Фактические значения удельных показателей должны служить характеристикой не
только применяемой на предприятии технологии и осуществляемой деятельности, но и
браться за основу при установлении лимитов воздействия на окружающую среду и
разработке планов модернизации предприятия в целях перехода на НДТ.
Создание указанного организационно-правового механизма позволит осуществить
переход на более эффективную систему нормирования, стимулирующую переход
предприятий на НДТ и позволяющую устанавливать нормативы, отражающие реально
достижимые параметры. В результате перехода также произойдет улучшение системы
мониторинга и контроля за негативным воздействием на окружающую среду. Создание
условий для перехода предприятий на НДТ займет предположительно 3-5 лет, в зависимости
от сроков подготовки перечней НДТ и согласования проектов нормативно-правовых актов.
При подготовке нормативно-правовой базы первоочередное внимание необходимо
уделить принятию подзаконных нормативно-правовых актов, реализующих механизм,
заложенный в нормах действующих законов. И уже в дальнейшем либо параллельно
необходимо вносить изменения в действующие федеральные законы, унифицируя
терминологию и детализируя необходимые аспекты нормирования.
Порядок реализации. Реализация концепции должна осуществляться в два этапа:
1. подготовительный,
характеризующийся
созданием
правовой
базы,
необходимой для совершенствования системы нормирования и перехода предприятий на
НДТ;
2. переходный, в течение которого будет осуществляться фактический переход
предприятий на НДТ.
Последовательность перехода на НДТ предприятий будет выглядеть следующим
образом:
1. Оценка
модернизации.
производственной
деятельности
предприятия
и
подготовка
плана
Подготовка плана модернизации необходима в случае, если объем выбросов/сбросов
предприятия не будет соответствовать устанавливаемому нормативу предельно допустимого
воздействия. План модернизации должен содержать описание производственной
деятельности и этапы внедрения НДТ, выбранной из перечня НДТ и достаточной для
достижения нормативов допустимого воздействия.
2. Согласование плана модернизации и установление временно согласованных
лимитов.
План модернизации подлежит согласованию с полномочным территориальным
органом управления, принимающим во внимание природные особенности территории, на
которой осуществляется деятельность, экономические, технологические и социальные
факторы. В результате согласования плана модернизации в отношении предприятия будут
установлены временно согласованные лимиты на выбросы/сбросы. Также будет согласована
программа зачета средств, направляемых предприятием на модернизацию, в счет платы за
негативное воздействие.
3. Реализация плана модернизации и поэтапное внедрение НДТ.
В ходе реализации плана модернизации полномочный территориальный орган
управления будет вправе осуществлять контрольные мероприятия за соблюдением
предприятием установленных лимитов и этапов модернизации. В течение проведения
модернизации
целевые
нормативы
предельно
допустимых
выбросов/сбросов
пересматриваться не должны. Результатом внедрения НДТ будет являться достижение
предельно допустимых нормативов и перевод производственной деятельности предприятия
на более экологически чистые технологии. В дальнейшем нормативы могут быть
пересмотрены с целью стимулирования продолжения процесса модернизации и улучшения
экологической обстановки в России.
Таким образом, одним из наиболее важных следствий применения механизма НДТ,
помимо общего снижения уровня загрязнения, будет являться ускоренное технологическое
развитие.
Внедрение НДТ обеспечит:
1.
2.
3.
4.
улучшение экологической обстановки в Российской Федерации;
поддержание конкурентоспособности российских предприятий;
гармонизация экологического регулирования с практикой развитых стран;
снижение рисков введения торговых и иных ограничений для российских компаний
по основаниям экологической безопасности;
5. улучшение практики администрирования и повышение стандартов работы органов
исполнительной власти;
6. коррекция действий хозяйствующих субъектов на основе финансовой мотивации к
модернизации производства.
Принципиальным вопросом остается цена перехода на НДТ и оценка соответствия
предприятий этому принципу. В ЕС НДТ означают «самую передовую стадию развития
производственной деятельности», позволяющую обеспечить минимальные размеры
загрязнения на единицу продукции. В связи с этим, прежде всего, постепенно увеличивается
плата предприятий за негативное воздействие на ОС, особенно на предприятиях, не
предпринимающих никаких мер по модернизации своего производства. При этом для
предприятий, переходящих на НДТ, плата за негативное воздействие может быть полностью
зачтена в счет затрат на эти мероприятия, а после внедрения НДТ ставка платы
устанавливается равной нулю.
Кроме того, в процессе перехода на НДТ используются все имеющиеся инструменты
экономического стимулирования, такие как возмещение затрат на уплату процентов по
инвестиционным кредитам, отнесение платы в пределах норматива к себестоимости, а за
сверхнормативное воздействие – к прибыли предприятия, введение возможности
применения ускоренной амортизации для оборудования, работающего на принципах НДТ.
Внедрение НДТ связано со значительными инвестициями и потребует для обеспечения
конкурентоспособности российской экономики поддержки со стороны государства,
банковских структур, бизнес-сообщества, а также общественности.
Институциональные и правовые аспекты перехода к НДТ включают в себя:






внесение соответствующих поправок в существующее российское природоохранное
законодательство;
разработка закона о природоохранных разрешениях и подзаконных актов для его
выполнения;
определение и назначение компетентного органа для выдачи Комплексных
экологических разрешений на соответствующих административных уровнях
(национальном и/или региональном), его взаимосвязь с контрольно-надзорными
природоохранными ведомствами и координация процесса выдачи разрешений с
процессом ОВОС;
создание институционального потенциала для удовлетворения возрастающей
потребности в кадровых и финансовых ресурсах в новой разрешительной системе,
осуществление пилотных проектов на промышленных предприятиях;
классификация предприятий с учетом перспектив перехода к новым стандартам
технологического нормирования и наилучших доступных технологий;
участие в международном обмене опытом реформирования систем природоохранных
разрешений.
Предлагается трехэтапный переход к системе НДТ.
Этап 1. Разработка и утверждение полного комплекта правовых и нормативнометодических документов, необходимых для перехода на НДТ.
Этап 2. Оценка современного состояния отраслей российской промышленности и отбор
предприятий готовых к переходу на НДТ.
Этап 3. Постепенный переход на НДТ. Рекомендуемые нами стимулы и санкции при
переходе к принципу НСТ представлены на рис. 2 (указанные года носят условный
характер).
Рис. 2