Принято на заседании Совета 16 ноября 2015 г. № 147-6/2015 ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Принято на заседании Совета
16 ноября 2015 г.
№ 147-6/2015
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по проекту поправок Правительства Российской Федерации к проекту
федерального закона № 817991-6 «О внесении изменений в Федеральный
закон «О защите конкуренции» и иные законодательные акты
Российской Федерации»
I. Проект поправок Правительства Российской Федерации к проекту
федерального закона № 817991-6 «О внесении изменений в Федеральный закон
«О защите
конкуренции» и
иные законодательные акты
Российской
Федерации» (далее – Проект поправок) направлен на экспертизу в Совет при
Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию
гражданского законодательства (далее – Совет) Государственно-правовым
управлением Президента Российской Федерации (письмо от 2 ноября 2015 г. №
А6-12500). К Проекту поправок прилагается пояснительная записка.
II. Во исполнение пункта 3 плана мероприятий «Развитие конкуренции и
совершенствование
антимонопольной
политики»,
утвержденного
распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. №
2579-р, Проектом поправок предлагается внести в Федеральный закон от 26
июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» ряд изменений,
предусматривающих запрет создания государственных и муниципальных
унитарных
предприятий
без
предварительного
согласования
с
антимонопольным органом. Как следует из пояснительной записки, Проект
поправок предусматривает порядок получения предварительного согласия
антимонопольного органа на создание таких предприятий, процедуру принятия
антимонопольным органом решения по соответствующим ходатайствам,
возможность
выдачи
антимонопольным
органом
предписания
при
осуществлении контроля за созданием государственных и муниципальных
унитарных
предприятий,
а
также
ликвидацию
в
судебном
порядке
2
государственного или муниципального предприятия по иску антимонопольного
органа.
В целях обеспечения соблюдения антимонопольных требований к
созданию таких предприятий Проект поправок также предусматривает
внесение изменений в ряд нормативных актов.
III. По данным ФАС России, 80 процентов государственных и
муниципальных унитарных предприятий работают неэффективно. Нередко
основным видом деятельности указанных предприятий является сдача
государственного и муниципального имущества в аренду и, поскольку они,
зачастую, находятся в симбиозе с местной властью, подрывают здоровую
конкуренцию.
Деятельность указанных предприятий оказывает негативное влияние на
малый бизнес. Конкурировать с ними крайне сложно.
По мнению Совета, Проект поправок в принципе может разрешить
данную проблему, и в целом может быть поддержан.
IV. Вместе с тем предложенные в Проекте поправок средства достижения
поставленных целей и решения названных проблем вызывают замечания.
1. В Экспертном заключении от 22 сентября 2014 г. № 133-4/2014 по
проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О
защите конкуренции», иные законодательные акты Российской Федерации и
признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов
Российской Федерации» Совет указал, что предлагаемый в названном
законопроекте
перечень
документов,
подлежащих
представлению
антимонопольному органу для получения от него согласия на создание
унитарного предприятия, а также иные положения законопроекта не позволяют
выявить критерии, на основании которых будет даваться согласие или отказ
антимонопольного органа.
Аналогичное принципиальное замечание должно быть сделано и в
отношении Проекта поправок.
3
Предусматривая в качестве основания для согласия на создание
унитарного предприятия тот факт, что такое предприятие «создается для
осуществления деятельности на товарном рынке с неразвитой или недостаточно
развитой конкуренцией» (статья 213 Федерального закона «О защите
конкуренции»
в
редакции
устанавливает
каких-либо
Проекта
поправок),
критериев
Проект
определения
поправок
степени
не
развитости
конкуренции на товарных рынках. Более того, согласно названному положению
Проекта
поправок
антимонопольного
такое
органа
определение
и
должно
отнесено
к
регламентироваться
компетенции
в
порядке,
установленном этим же органом.
Ситуация, при которой антимонопольный орган дает согласие на
создание унитарного предприятия на основании факта, установленного этим же
органом и в им же утвержденном порядке, создает почву для злоупотреблений.
2. Предлагаемое в Проекте поправок основание ликвидации унитарных
предприятий вызывает замечания.
Часть 3 статьи 214 Федерального закона «О защите конкуренции» в
редакции Проекта поправок в качестве одного из оснований ликвидации
унитарного предприятия в судебном порядке предусматривает осуществление
им деятельности на товарном рынке, не соответствующем описанным выше
критериям,
при
том,
что
при
получении
необходимого
согласия
антимонопольного органа этот товарный рынок не указывался в сфере
деятельности предприятия.
В данном случае при создании юридического лица отсутствовало
нарушение закона, поскольку порядок получения согласия на создание
унитарного предприятия был соблюден и унитарное предприятие было законно
зарегистрировано в едином государственном реестре юридических лиц.
Принудительная его ликвидация в такой ситуации не может рассматриваться
как следствие признания недействительной государственной регистрации
юридического лица.
4
Таким образом, складывается ситуация, при которой ликвидация
юридического лица может быть вызвана изменениями конъюнктуры рынка,
правомерными
действиями
предприятия
по
освоению
новых
видов
деятельности и др. Более того, антимонопольный орган сам может создать
условия для своего обращения с иском о ликвидации унитарного предприятия,
признав тот или иной товарный рынок рынком с неразвитой или недостаточно
развитой конкуренцией. Такая ситуация может породить злоупотребления (в
том числе, в интересах частных коммерческих организаций) и неблагоприятные
экономические последствия (например, связанные с прекращением трудовых
отношений в связи с ликвидацией предприятий).
3. В то же время Совет считает целесообразным в ходе дальнейшей
работы над Проектом поправок проработать вопрос о мерах по ограничению
создания и сохранения предприятий муниципальными образованиями в
конкурентных сферах экономической деятельности, например:
- разрешить создавать муниципальные унитарные предприятия только в
сферах деятельности, отнесенных к вопросам местного значения Федеральным
законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации»;
- установить перечень видов экономической деятельности, в которых
необходимо ограничение или ликвидация муниципальных предприятий;
- учитывать долю малого бизнеса при предоставлении трансфертов
муниципалитетам.
х х х
Вывод: проект поправок Правительства Российской Федерации к проекту
федерального закона № 817991-6 «О внесении изменений в Федеральный закон
«О защите
конкуренции» и
иные законодательные акты
Российской
Федерации» может быть в принципе поддержан при условии учета замечаний,
сделанных в настоящем Заключении.
5
Председатель Совета
В.Ф.Яковлев