ознакомиться здесь - исследовательский центр частного права

Принято на заседании Совета
16 ноября 2015 г.
№ 147-2/2015
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по проекту федерального закона № 879343-6 «О внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях
повышения гарантий реализации прав и свобод недееспособных
и не полностью дееспособных граждан»
(в части норм гражданского законодательства)
Проект федерального закона № 879343-6 «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях повышения
гарантий реализации прав и свобод недееспособных и не полностью
дееспособных граждан» (далее – Проект) направлен в Совет при Президенте
Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского
законодательства (далее – Совет) Государственно-правовым управлением
Президента Российской Федерации (письмо от 15 октября 2015 г. № А611565).
Проект внесен в Государственную Думу группой членов Совета
Федерации и находится на стадии предварительного рассмотрения.
Проект уже был предметом рассмотрения Совета (экспертное
заключение от 24 ноября 2014 г. № 136-1/2014) и получил принципиальное
одобрение. В указанном заключении были отмечены предлагаемые Проектом
позитивные меры, направленные на улучшение качества жизни лиц с
ментальной инвалидностью. Наряду с этим указывалось на необходимость
доработки ряда положений Проекта с целью более точного и детального
регулирования затрагиваемой им сферы отношений.
С учетом изложенного, вновь представленный на рассмотрение Совета
Проект в части, касающейся изменения норм гражданского законодательства,
вызывает определенные замечания.
1. Применительно к изменениям Гражданского кодекса Российской
Федерации (далее - ГК РФ), следует принять во внимание общее замечание
2
юридико-технического характера. Предлагаемые к включению в текст ГК РФ
положения,
отсылающие
к
Федеральному
закону
«Об
опеке
и
попечительстве», как представляется, необходимо переформулировать из
отсылочных норм в бланкетные нормы. Иными словами, вместо ссылки на
конкретный закон или норму такого закона следует делать указание более
общего порядка – на «закон об опеке и попечительстве». Это предотвратит
необходимость внесения корректив в кодифицированный акт в случае, если
будет принят новый закон, регулирующий эту сферу отношений, и (или)
изменятся наименование или реквизиты такого закона.
2. В Проекте предлагается дополнить пункт 2 статьи 20 ГК РФ
положением об определении места жительства подопечного при назначении
нескольких опекунов или попечителей. Это положение нуждается в
доработке.
В частности, в целях реализации поставленной в пояснительной
записке к Проекту задачи приоритета исполнения функций опекуна,
попечителя физическим лицом необходимо установить общее правило о
проживании подопечного с опекуном, попечителем – физическим лицом.
Наряду с этим, возможно, механизм определения места жительства
подопечного необходимо согласовать с правилами определения места
жительства
ребенка,
родители
которого
проживают
раздельно,
установленными пунктом 3 статьи 65 Семейного кодекса Российской
Федерации (далее - СК РФ). Так, по общему правилу, место жительства
ребенка определяется соглашением родителей, а при отсутствии такого
соглашения – исходя из интересов детей и с учетом мнения детей. При этом
суд учитывает привязанность ребенка к каждому из родителей, братьям и
сестрам, возраст ребенка, нравственные и иные личные качества родителей,
отношения, существующие между каждым из родителей и ребенком,
возможность создания ребенку условий для воспитания и развития (род
деятельности, режим работы родителей, материальное и семейное положение
родителей и другое). Приведенная формулировка СК РФ, как представляется,
3
более полным образом определяет круг обстоятельств, которые подлежат
учету, чем, например, в пункте 2 статьи 3:20 Европейских принципов
семейного права (CEFL). В этой связи, следует распространить это правило
на случаи определения места жительства подопечного.
Однако с учетом особенностей института опеки и попечительства,
вероятно, такое соглашение между опекунами, попечителями необходимо
утверждать в органе опеки и попечительства (как это предлагается в
приведенном положении CEFL).
В этой связи, вероятно, следует включить в пункт 2 статьи 20 ГК РФ
отсылочную норму к указанному положению СК РФ, применяемую с учетом
особенностей,
установленных
настоящей
статьей
(в
частности,
необходимость утверждения соглашения органом опеки и попечительства).
Такое решение, помимо прочего, позволит учитывать мнение опекуна,
попечителя – физического лица при устройстве подопечного в медицинскую,
образовательную или иную организацию, на которую возлагаются функции
опекуна, попечителя, и тем самым предупреждать возникновение возможных
конфликтных ситуаций при совместном осуществлении функций опекуна,
попечителя.
Аналогичным образом следует разрешать коллизии, связанные с
изменением места жительства опекунов, попечителей либо места нахождения
организации, на которую возложены обязанности опекуна, попечителя.
Кроме того, имеет смысл исправить неточность, допущенную в пункте
2 статьи 20 ГК РФ: противительный союз «или» между словами
«несовершеннолетних, не достигших четырнадцати лет» и «граждан,
находящихся под опекой» следует заменить союзным словом «а также».
3. В Проекте предполагается отказаться от необходимости ходатайства
попечителя или органа опеки и попечительства, чтобы в судебном порядке
ограничить или лишить гражданина, дееспособность которого ограничена
вследствие психического расстройства, права самостоятельно распоряжаться
своими доходами (абзац четвертый п. 2 ст. 30 ГК РФ). С одной стороны, это
4
расширяет возможности суда ex officio соотносить последствия психического
расстройства
гражданина
с
его
возможностью
разумно
оценивать
собственные действия по распоряжению доходами. Вместе с тем, по смыслу
этой нормы, с подобным ходатайством в суд может обратиться любое иное
лицо, что в определенной мере создает угрозу правам и законным интересам
ограниченного в дееспособности лица. В этом случае, общее ограничение,
установленное частью 1 статьи 3 Гражданского процессуального кодекса
Российской Федерации, вряд ли способно обеспечить разумный баланс
интересов.
Кроме того, предлагаемое нововведение противоречит положению,
изложенному в пункте «г» части 4 статьи 5 Проекта и наделяющему правом
подачи такого заявления попечителя и орган опеки и попечительства. Такое
противоречие должно быть устранено.
4. Проект взамен рекомендательного требования учитывать желание
подопечного при назначении опекуна, попечителя устанавливает обязанность
учета мнения подопечного или информации о его предпочтениях (новая
редакция пункта 3 статьи 35 ГК РФ). Однако ясно, что применение указанной
нормы невозможно в отрыве от статьи 15.2 Закона об опеке и
попечительстве,
сформулированной
в
Проекте,
поскольку
и
новые
формулировки, предлагаемые для ГК РФ, также имеют общий, абстрактный
характер. С учетом этого обстоятельства, видимо, нет большого смысла в
указанном исправлении действующей формулировки ГК РФ; внесение
изменений в кодифицированный акт требуется только тогда и там, когда и
где без таких изменений обойтись нельзя.
В новом изложении пункта 4 статьи 35 применительно к возложению
функций опекуна, попечителя на организацию используется (дублируется) та
же формулировка, что и в пункте 3 этой статьи. В целях экономии
законодательного материала в этом случае, пожалуй, достаточно ограничится
только ссылкой на пункт 3 указанной статьи.
5
В пункте 5 статьи 35 ГК РФ предлагается закрепить возможность
совместного исполнения функций опекуна, попечителя несколькими лицами.
Указанная новелла была положительно оценена Советом в ранее данном
заключении.
Вместе с тем в соответствующем положении не закреплен механизм
урегулирования разногласий в случае возникновения конфликта (спора)
между опекунами, попечителями. В предлагаемой к принятию статье 15.1 СК
РФ в общем виде сформулированы правила о согласовании действий
совместных опекунов, попечителей, однако не решается вопрос о приоритете
мнения одного из опекунов либо невозможности достижения консенсуса
между
опекунами,
попечителями
в
условиях,
когда
соглашение
о
распределении полномочий между указанными лицами не было заключено.
Необходимо
урегулировать
такие
конфликтные
ситуации,
например,
предусмотрев их разрешение органом опеки и попечительства.
Кроме того, проект нуждается в уточнении относительно того, кто
несет ответственность перед третьими лицами - все опекуны или только
некоторые из них.
5. Положение пункта 3 статьи 37 ГК РФ, предлагаемого к принятию в
новой редакции, является, очевидно, конкретизацией правила пункта 3 статьи
182 ГК РФ о недопустимости сделок в ущерб представляемому.
Установление
баланса
интересов
подопечного
и
его
опекуна,
попечителя, в особенности, в области дискреции опекуна, попечителя в
отношении определения судьбы имущества подопечного, - краеугольная
проблема института опеки и попечительства. В этом вопросе, действительно,
требуется серьезная детализация правового регулирования; расширения лишь
круга лиц, которые не вправе заключать сделки с подопечным, и
установления
необходимости
получать
разрешение
органа
опеки
и
попечительства на совершение такого рода сделок к выгоде подопечного
явно недостаточно.
6
Следует ясно и недвусмысленно определить последствия совершения
сделки опекуном от имени подопечного либо подопечным с согласия
попечителя в нарушение установленного запрета. При этом необходимо
провести дифференциацию между последствиями сделки, совершенной явно
против выгоды подопечного, о чём другая сторона сделки не могла не знать,
и последствиями сделки, совершенной к выгоде подопечного и в его
интересах, либо сделки, как предлагается в Проекте, «обусловленной
семейными отношениями». Во втором случае подобные сделки, повидимому, могут быть исцелены последующим одобрением органа опеки и
попечительства.
Наряду с этим необходимо установить, какое значение имеет для целей
оспаривания подобного рода сделок получение опекуном, попечителем
одобрения (разрешения) органа опеки и попечительства. Представляется, что
наличие такого согласия органа опеки и попечительства само по себе не
означает, что такая сделка не может быть оспорена. Более того, в этом случае
орган опеки и попечительства, давший согласие на совершенную во вред
подопечному сделку, также должен нести ответственность. Сходная позиция
применительно к ответственности лиц, входящих в состав органов
юридического лица, совершившего повлекшую негативные последствия
сделку, которая была одобрена коллегиальным органом юридического лица,
была сформулирована в пункте 7 постановления Пленума Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июля 2013 г. № 62.
Наряду с этим устанавливаемый в пункте 3 статьи 37 ГК РФ круг лиц,
которые не вправе совершать сделки с подопечным, является неполным. В
частности, к лицам, имеющим конфликт интересов с подопечным, могут
быть отнесены также (а) работники (служащие) органов опеки и
попечительства,
(б)
лица,
входящие
в
состав
органов
управления
организации, исполняющей функции опекуна, попечителя, но не состоящие в
трудовых отношениях с такой организацией, (в) работники организации,
7
являющейся учредителем организации, исполняющей функции опекуна,
попечителя.
Учитывая, что круг лиц, которые не вправе заключать сделки с
подопечным, определен законом, норма пункта 3 статьи 37 ГК РФ может
восприниматься ограничительно. В этой связи в отношении сделок,
совершенных с кем-либо из перечисленных выше лиц, осуществлять даже
контроль ex post на основании пункта 3 статьи 183 ГК РФ, как
представляется, будет крайне затруднительно. Нужно либо расширить
указанный перечень, либо отказаться от формулирования исчерпывающего
перечня таких лиц, ограничившись формулировкой общего характера.
Кроме того, следует отметить, что вводимое в текст закона понятие
«сделка, обусловленная семейными отношениями» ввиду его крайней
неопределенности может трактоваться как опекунами, попечителями, так и
органами опеки и попечительства весьма широко, что может создать почву
для злоупотреблений в ущерб интересам подопечных.
6. В абзаце втором пункта 2 статьи 39 ГК РФ не имеет большого
смысла дополнительно указывать на организации, осуществляющие функции
опекуна, попечителя, поскольку цель, которую преследует это дополнение,
легко достигается путем системного толкования норм ГК РФ. Аналогичное
замечание может быть адресовано и другим положениям Проекта (например,
п. 2, абзац второй подп. «б», абзац третий подп. «б» п. 5, подп. «б» п. 6 ст. 2
Проекта).
7. Вызывает сомнения установление в статье 15.1 СК РФ солидарной
ответственности опекунов, попечителей, действующих совместно, за вред,
причиненный подопечному. На необходимость более гибкого регулирования
в этом вопросе уже обращалось внимание в ранее данном заключении Совета
от 24 ноября 2014 г.
Наиболее правильным решением было бы закрепление в качестве
общего правила положения о том, что опекун несет ответственность перед
подопечным за убытки, причиненные последнему нарушением опекуном
8
своих обязанностей, если он действовал виновно, как это сделано, например,
в пункте 1 § 1833 ГГУ. Привлечение лиц, совместно исполняющих функции
опекуна, попечителя, к солидарной ответственности возможно лишь в
случае, когда действия (бездействие) всех этих лиц находятся в причинноследственной связи с причинением вреда подопечному и установлена их
вина. Вне этих условий закрепление в Проекте солидарной ответственности
нескольких опекунов, попечителей не является справедливым решением, и,
помимо прочего, может вызвать опасения частных лиц выступать опекунами,
попечителями.
Наряду с этим возложение на опекуна, попечителя в случае нарушения
обязанностей иным – «частичным» опекуном, попечителем (п. 3 ст. 15.1 СК
РФ) солидарной ответственности также представляется несправедливым.
8. Предлагаемое проектом создание Службы защиты прав пациентов
вызывает сомнение в смысле избыточного администрирования. Кроме того,
совмещение указанной Службой полномочий опекуна и контрольнонадзорных функций может вызывать конфликт интересов.
9. Следует учесть замечания и предложения, высказанные в ранее
данном заключении Совета:
а) необходимо урегулировать порядок наделения некоммерческих
организаций полномочиями Службы по защите прав граждан, помещенных в
медицинские учреждения для оказания психиатрической помощи;
б) следует ясно и недвусмысленно установить, какие последствия
наступают для сделок, совершенных одним опекуном без согласия иных
опекунов, а также закрепить возможность одного из опекунов, попечителей,
действующих совместно, реализовывать такие функции самостоятельно в
нетерпящих отлагательства случаях;
в) требуется решить вопрос о том, какое значение в отношении третьих
лиц имеет соглашение между опекунами, попечителями о распределении их
полномочий;
9
г) нужно предусмотреть более гибкое регулирование ответственности
опекунов, попечителей, действующих совместно, нежели их солидарная
ответственность, которая должна применяться только в крайних случаях.
д) следует рассмотреть возможность с опорой на германский опыт
внедрения таких институтов как «замещающий опекун» (Ersatzbetreuer),
«дополнительный
опекун»
(Ergänzungsbetreuer)
и
«контр-опекун»
(Gegenbetreuer);
е) полезно рассмотреть возможность назначения опекунами не только
некоммерческих организаций, но и коммерческих юридических лиц, более
компетентных в вопросах управления имуществом подопечного.
х х х
Вывод: проект федерального закона № 879343-6 «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в
целях повышения гарантий реализации прав и свобод недееспособных и не
полностью дееспособных граждан» в части норм, касающихся гражданского
законодательства, заслуживает одобрения при условии учета высказанных в
заключении Совета замечаний.
Председатель Совета
В.Ф.Яковлев