Обзорный материал по практическому моделированию

Практическое моделирование ГЧП
Развитие организационно-экономических механизмов ГЧП в финансировании ОУ и
управлении их имуществом является важнейшей задачей развития взаимодействия
государства и частного сектора в сфере образования.
Основные направления совершенствования механизмов:

Внедрение форм и методов, которое не требует изменения законодательства. На
практике
могут
быть
использованы:
контрактный,
институциональный,
общественного взаимодействия, а также не влекущий за собой возникновения
гражданско-правовых обязательств.

Внедрение перспективных форм и методов и механизмов, которые еще не
получили распространения в том числе в связи с отсутствием законодательных
норм

Формирование и развитие механизма эндаумент-фондов как перспективной модели

Создание системы регулирования и мониторинга ГЧП в сфере образования
В мировой практике распространены различные типы и формы взаимодействия
государственного и частного капитала. Ряд из них,
которые соответствуют нашему
законодательству и хозяйственной практике, нашли применение в России. 1
Типы ГЧП, применяемые в мировой практике и используемые в России
№
1.
Принятое название
(англ.)
BOT
Расшифровка
Построить
Build/Operate/Trasfer УправлятьПередать
Содержание
– Концессионный механизм: создание, право
пользования (без права собственности) в
течение срока соглашения и передача в
государственную
(муниципальную)
собственность
2.
BTO
Build/
Operate
1
ПостроитьTrasfer/ ПередатьУправлять
http://www.ppp-russia.ru/analitica/item-1.html
Строительство
собственность
и
передача
объекта
в
государства
(муниципалитета) сразу после завершения
строительства.
обслуживает
Частный
объект
партнер
в течение срока
действия соглашения, а государственный
(муниципальный)
регулярными
возмещает
затраты
платежами
(контракт
жизненного цикла)
3.
BOO
Построить
– Аналогично BTO (Построить, владеть,
Build/ Own/ Operate
Владеть-
управлять),
Управлять
соглашения
но
по
истечении
объект
срока
остается
в
собственности частного партнера
На практике типы взаимодействия государства и частного бизнеса реализуются в
конкретных формах:

Контракты на обслуживание

Контракты на управление

Договор об аренде

Контракты на строительство эксплуатацию передачу (СЭП) и их разновидности

Концессии
Основные формы ГЧП, применяемых в России 2
Собствен
Форма ГЧП
ность на
активы
Контракт
Г
Эксплуата
ция и
Капитальные
обслужива
вложения
Риск
Срок
(годы)
Вид договора
ние
ГиЧ
Г
Г
1-2
На
Контракт на
обслуживание
обслуживание
Контракт
на
Г
Ч
Г
Г
3-5
управление
Договор
управление
об
Г
Ч
аренде
2
Контракт на
http://dic.academic.ru/dic.nsf/ruwiki/1190500;
http://www.regec.ru/articles/2013/vol3/5.pdf
Г
Коллективный
8-15
Договор об
аренде
СЭП
(англ.
ЧиГ
Ч
Ч
Ч
20-30
Контракт на
СЭП (англ.
BOT)
Построить-
BOT)
передатьуправлять
Концессия
Г
Ч
Ч
Ч
25-30
Договор о
концессии
Примечание: Г-государственная (муниципальная); Ч- частная
В России применяемые
формы
ГЧП подразделяются на несколько
групп в
зависимости от различий в юридическом оформлении отношений в рамках партнерства с
учетом российской специфики.
Контрактная форма- без образования юридического лица (механизмы ГЧП
контрактной формы в сфере образования оформляются, как правило, соответствующими
гражданско-правовыми договорами – подряда, дарения, безвозмездного пользования
имуществом) реализуется в следующих юридических отношениях:
.

Договор простого товарищества с закреплением существенных условий договора
прав и обязанностей участников ГЧП

Концессионное соглашение, по которому объекты сферы образования могут быть
переданы
от
концедента
концессионеру
для
строительства
нового
или
модернизации существующего имущества

Иной договор в соответствии с действующим гражданским законодательством, в
соответствии с которым стороны объединяют свои усилия для достижения
конкретного проекта в сфере образования

Договор аренды

Договор подряда

Договор займа или кредита

Договор страхования

Договор доверительного управления имуществом – передача в доверительное
управление имущество, находящееся в собственности государственного ОУ,
профессиональному управляющему

Договор поручения

Договор комиссии

Договор агентирования

Инвестиционный договор

Заключение соглашения о сотрудничестве либо подписание протокола о
намерениях по осуществлению совместных действий в сфере профессионального
образования (без наступления гражданско-правовых обязательств)
Среди механизмов контрактной формы существует практика взаимодействия
государственных и муниципальных ОУ и субъектов частного сектора по следующим
направлениям: 3

Совместные проекты с ОУ по проведению исследований и опытных разработок,
создание исследовательского центра, центров научно-технического творчества
молодежи

Поддержка и модернизация
материально-технической
инфраструктуры в рамках проектов- поддержка
базы,
проведение
реставрационных
и
ремонтно-
восстановительных работ

Строительство
новых
объектов
имущества
для
ОУ
путем
заключения
инвестиционных контрактов с органами государственной власти

Совместное финансирование ОУ государством и субъектами частного сектора

Грантовая и стипендиальная поддержка учащихся и преподавателей

Льготное кредитование и образовательные кредиты

Участие представителей субъектов частного сектора в разработке учебнометодического обеспечения, в образовательном процессе, руководство кафедрами

Проведение конференций и семинаров, информационно-издательская деятельность

Организация практики для студентов высших учебных заведений
Институциональная форма – с образованием нового юридического лица или
новой институциональной конструкции 4

Создание коммерческой организации, в которой участники партнерства будут
распределять доходы, риски и расходы, пропорционально принадлежащим им
долям, в форме полного или коммандитного товарищества, акционерного
общества,
а
также
общества
с
ограниченной
ответственностью
3
4
См. например http://www.mirkin.ru/_docs/_partnerfin/analit_mat.pdf
См. например http://www.mirkin.ru/_docs/_partnerfin/analit_mat.pdf
или
дополнительной

Создание некоммерческой организации на основе взносов участников партнерства
в форме фондов. Учреждений, некоммерческого партнерства или автономной
некоммерческой организации

Создание управляющей компании в целях обеспечения эффективного управления
движимым и недвижимым имуществом в сфере образования с фиксацией
приоритетных целей и задач, исходя из интересов общества и государства

Создание института общественного взаимодействия на основании решений
органов государственного управления в форме экспертных советов, рабочих групп
и др.
Практика
реализации
механизмов
институциональной
формы
ограничивается
единичными примерами по следующим направлениям

Учреждение субъектами частного сектора благотворительных фондов (в форме
некоммерческих организаций)

Создание исследовательских центров в форме некоммерческих организаций

Создание исследовательских центров и центров научно-технического творчества в
форме
юридических
лиц,
в
которых
участвуют
государственные
ОУ
(преимущественно высшей школы)

Открытие бизнес-школ, учредителями которых являются субъекты частного
сектора – физические и юридические лица
Основным
организационно-экономическим механизмом ГЧП институциональной
формы является долевое участие ОУ в деятельности других организаций. В этих целях
приобретаются акции и /или доли в уставном капитале юридического лица – частного
партнера.
Бюджетное учреждение может приобрести акции и/или доли в хозяйственном
обществе. Эта деятельность признается предпринимательской (ст.47 Закона об
образовании) источником ее осуществления являются собственные доходы ОУ, чтот не
требует согласия учредителя. Указанное направление использования средств требует
отражения в смете доходов и расходов бюджетного учреждения, утвержденной главным
распорядителем бюджетных средств. Для АУ участие в хозяйственных обществах
возможно только с согласия учредителя, даже если источником средств являются доходы
учреждения от использования имущества (п.6 ст. 3 Закона об АУ).
Долевое
участие
распространенных
в
форм
капитале
юридического
взаимодействия
лица
партнеров,
является
позволяющих
одной
из
обеспечить
максимальную защиту интересов обеих сторон, четкое распределение прав и обязанностей
сторон, эффективный контроль использования финансовых ресурсов и мониторинг
результатов деятельности юридического лица для реализации целей партнерства. Данный
механизм
широко
используется
в
отношениях
между
юридическими
лицами-
представителями частного сектора, однако не получил распространения в сфере
образования, где главным
участником выступает
государство в лице органов
государственной власти и местного самоуправления, а также ОУ.
Необходимо учитывать ряд особенностей участия ОУ в капитале юридических лиц,
которые выражаются в:

Необходимости отражения доходов от долевого участия ОУ в капитале других
юридических лиц в смете доходов и расходов, утверждаемой главным
распорядителем бюджетных средств

Соблюдении некоммерческих целей деятельности ОУ
Данная специфика, с одной стороны, ограничивает возможности ОУ по участию в
крупномасштабных проектах, требующих четкости и прозрачности юридических и
организационно-экономического оформления партнерских отношений, а с другой –
уменьшает финансовую базу деятельности ГЧП в части возможности получения
инвестиционного дохода от долевого участия.
К наиболее востребованным относятся механизмы ГЧП в области управления
имуществом. Эффективное управление имуществом ОУ является приоритетным
направлением государства и бизнеса в сфере образования, основанного на долгосрочных
партнерских отношениях ОУ и «уполномоченных компаний» - юридических лиц,
выполняющих работы в различных областях деятельности ОУ. Данная форма позволяет
решить комплекс проблем, связанных с недостаточным развитием материальнотехнической сферы образования. 5
Может выполняться в следующих формах:

Осуществление
фактических
и
юридических
действий
с
имуществом,
закрепленным за ОУ в интересах ОУЦ на основе гражданско-правовых отношений
5
См. например http://window.edu.ru/resource/217/66217/files/GCP.pdf
(договора
поручения
или
агентского
договора)
между
ним
и
лицом,
осуществляющим управление. Бюджетному учреждению предоставлено право
распоряжаться имуществом только с согласия собственника (ст. 298 ГК РФ), но доя
фактической реализации данного права требуется принятие нормативно-правового
акта, регламентирующего порядок отчуждения имущества в сфере образования.
Статус бюджетного учреждения требует, чтобы все доходы учреждения были
зачислены в доход соответствующих бюджетов (ст.42 Бюджетного кодекса РФ).

АУ
предоставлено
исключение
право
недвижимого
самостоятельно
распоряжаться
имущества
особенно
и
имуществом
ценного
за
имущества
закрепленного за учредителем или приобретенного за счет его средств (п.2 ст.3
Закона об АУ) , а также самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от
использования имущества (п.8 и 9 ст.2 Закона об АУ).

Эксплуатация и модернизация существующих объектов имущества на основе
заключения долгосрочных договоров подряда

Сдача объектов имущества в аренду, в том числе с наложением на арендатора
дополнительных обязательств по предоставлению возможности учреждению
использовать объекты аренды для целей , ради которых оно создано на основе
договоров аренды или субаренды.

Для бюджетного учреждения реализация механизма привлечения дополнительных
средств в счет использования имущества затруднена тем, что требуется получение
согласия от учредителя (если уполномоченная компания в рамках долгосрочного
партнерства
организует субарендные отношения, занимается эксплуатацией и
модернизацией объектов имущества переданных в аренду). В случае АУ порядок
значительно
проще:
согласие
учредителя
требуется
только
относительно
недвижимого имущества и особо ценного имущества , закрепленного за
учредителем или приобретенного за счет его средств.

Вклад
имущества,
приобретенного
за
счет
собственных
доходов
для
осуществления партнерских отношений без целей получения дохода, будет
использоваться для
достижения стратегических
в сфере образования по
управлению содержательным компонентом образовательного процесса, учету
требований бизнеса к качеству подготовки ОУ.

Возможен для договора простого товарищества (п.2 ст. 1041 ГК РФ) только с
согласия
учредителя,
поскольку
имущество,
вносимое
учреждением
и
принадлежащее ему на праве оперативного управления, становится общим
имуществом товарищей.
В ряду механизмов ГЧП существуют
отношений.
В
первую
очередь
можно
не налагающие гражданско-правовых
назвать
соглашение
о
долгосрочном
сотрудничестве, как наиболее гибкая форма для органа государственной власти или
местного самоуправления и для ОУ, поскольку оно не подпадает под действие
гражданского права. В рамках таких средне- и долгосрочных соглашений возможно
подписание отдельных гражданско-правовых договоров по выполнению работ или
оказанию услуг в рамках конкретных совместных проектов.
Может быть реализовано сотрудничество с учетом использования различных форм
общественного взаимодействия в форме экспертных советов, общественных комитетов,
что позволяет координировать деятельность государственных и муниципальных органов
управления ОУ, юридических и физических лиц – представителей частного сектора
экономики по построению ГЧП, а также выполняющих функции общественного контроля.