Территориальное общественное самоуправление: предпосылки, функции, оценка Л. Полищук, И. Шагалов Самоорганизация граждан для решения общественных проблем принимает различные формы – от политических и общественных движений, имеющих целью повлиять на деятельность государственных органов, до низовых коллективных инициатив («субботников»), когда члены местных сообществ обходятся собственными силами и ресурсами. Указанные формы коллективных действий требуют особых разновидностей социального капитала – в первом случае речь идет о гражданской культуре, т.е. навыках и готовности использования институтов демократии для достижения подотчетности власти, а во втором – об аполитичном «горизонтальном» социальном капитале, который является альтернативой государству. Институт территориального общественного самоуправления (ТОС) занимает промежуточное положение между этими вариантами – местные сообщества по-прежнему проявляют инициативу в решении локальных проблем, но делают это при поддержке муниципальных властей, как правило в виде грантов. ТОСы правомерно рассматривать как аутсорсинг муниципальных услуг местных сообществам с частичным бюджетным финансированием. Преимуществами такой модели являются лучшая информированность граждан по сравнению с бюрократией о потребностях общества и возможностях их удовлетворения, а также о прямой заинтересованности участников ТОС в эффективном использовании имеющихся средств. Вдобавок ТОСы дают опыт участия в коллективных начинаниях и тем самым способствуют накоплению социального капитала, который принято считать ценным ресурсом развития. Нередко бюджетное финансирование выступает в качестве катализатора дополнительного сбора средств и ресурсов самими участниками ТОС, что является важной предпосылкой успешного фандрэйзинга (Andreoni). В целом ТОСы удовлетворяют большинству условий успешной самоорганизации, сформулированных Э. Остром, в том числе постоянное общение участников друг с другом, четко очерченные границы проекта, и поддержка государства (Ostrom, 2000). Вместе с тем у ТОСов может быть и «теневая сторона», особенно в тех случаях, когда муниципальные гранты распределяются непрозрачно или с использованием неподходящих критериев, что может быть источником коррупции или вести к неэффективному использованию бюджетных средств. Кроме того, система «целевых грантов» перенацеливает энергию и внимание гражданского общества на решение локальных повседневных задач под выборочным патронажем власти, и может ослабить таким образом общественный контроль над государством, что снижает эффективность бюджетной сферы (Nannicini et al, 2013; Menyashev, Polishchuk, 2015). В настоящем докладе представлены результаты институционального анализа ТОС с использованием разнообразных источников информации, в том числе ряда опросов, проведенных в г. Киров, где действует несколько сотен ТОС (Шагалов, 2015). Перед исследованием были поставлены следующие вопросы: При каких обстоятельствах и предпосылках наиболее вероятно создание ТОС? Кому принадлежит инициатива создания ТОС – властям, жителям, и/или активистам гражданского общества? Как выглядит «разделение труда» между ТОС и муниципальными властями? В чем заключаются сравнительные достоинства и недостатки ТОС по сравнению муниципальными органами? Какие факторы влияют на эффективность ТОС? Опросами были охвачены жители города, активисты и менеджеры ТОС, а также муниципальные служащие. Из анализа следует, что основным мотивом создания ТОС является возможность получение поддержки муниципальных властей; следующей по частоте упоминания является недовольство жителей муниципальными услугами и городским управлением и желание взять дело в собственные руки. В подавляющем большинстве ТОСы возникают по инициативе снизу; роль власти состоит в том, чтобы обещать поддержку наиболее перспективным проектам, и установить с ТОСами партнерские отношения. Исследование выявило «эффект мультипликатора» в деятельности ТОС: бюджеты реализованных проектов на протяжении ряда лет в 2-2,5 раза превышали первоначальное бюджетное финансирование. По мнению почти половины респондентов, польза ТОС в том, что они позволяют реализовать проекты, для которых у власти не хватает средств или «не доходят руки»; каждый шестой респондент полагает, что ТОСы успешно заменяют действующую власть, а каждый пятый – что они способствуют развитию ценных навыков коллективных действий. Проведенное исследование позволило охарактеризовать особенности общества, при которых наиболее вероятно создание ТОС. Оценка регрессионных моделей показывает, что к таковым относятся развитые социальные связи, доверие и готовность к взаимопомощи, т.е. традиционные составляющие социального капитала. При этом ТОСы скорее возникают там, где люди не верят в коллективную способность общества добиться подотчетности и эффективной работы муниципальных властей в пределах города или городского района, но в то же время ощущают ответственность за свой дом, двор или микрорайон, и стремятся получить поддержку власти в решении локальных проблем. Таким образом, можно констатировать, что ТОСы отражают дефицит гражданской культуры в современном российским городе, вследствие чего конвенциональные демократические механизмы замещаются и, возможно, вытесняются вниманием к локальным проблемам под патронажем власти. Такая переориентация энергии гражданского общества, как следует из (Nannicini et al., op. cit., Menyashev, Polishchuk, op. cit.) ослабляет стимулы местных властей к должному исполнению своих обязанностей перед населением, и может стать источником серьезных потерь общественного благосостояния и эффективности бюджетной сферы. Необходимо учитывать данное обстоятельство при оценке института ТОС в современных российских городах. Литература Andreoni, J. (2006). Leadership Giving In Charitable Fund-Raising. Journal of Public Economic Theory, 8(1), 1-22. Menyashev, R., and L. Polishchuk. (2015). Social Capital and Governance: Bright and Dark Sides, Mimeo. Nannicini, T., A. Stella, G. Tabellini, and U. Troiano. (2013). Social Capital and Political Accountability. American Economic Journal: Economic Policy, 5(2): 222-50. Ostom E., (2000). Collective action and the Evolution of Social Norms. Journal of Economic Perspectives 14 (3), 137-158. Шагалов И. (2014). Особенности влияния социального капитала объединений по месту жительства на городское развитие. Журнал новой экономической ассоциации, 22 (2), 133-151.