Заключение РХ \"КАРАТ\"

Замечания и предложения Рыбопромышленного холдинга «Карат»
к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О
рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и отдельные
законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования
распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов, в том числе
предусматривающего обоснованные обязательства к пользователям таких ресурсов
по повышению эффективности их использования»
В настоящее время Минсельхозом России разработан и проходит публичное
обсуждение проект федерального закона О внесении изменений в Федеральный закон «О
рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и отдельные
законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования распределения
квот добычи (вылова) водных биоресурсов, в том числе предусматривающего
обоснованные обязательства к пользователям таких ресурсов по повышению
эффективности их использования» (далее – «Законопроект»). Предлагаемый Законопроект
содержит как положительные для развития рыбохозяйственный отрасли изменения, так и
новации, не отвечающие целям развития отрасли. Ниже представлены основные
замечания и предложения к данному Законопроекту.
1. Меры по обеспечению стабильности и инвестиционной привлекательности в
рыбодобывающую отрасль
Законопроект предусматривает ряд мер, которые призваны обеспечить
стабильность и инвестиционную привлекательность рыбохозяйственной отрасли. Такие
меры основаны на сохранении базовых принципов распределения прав на добычу (вылов)
водных биоресурсов и внесении изменения в действующее регулирование для повышения
эффективности использования таких прав, в частности:
- сохранение «исторический» принцип, как механизм определения объёма права
лица на осуществление добычи (вылова) водных биоресурсов;
- распределение права на добычу (вылов) водных биоресурсов на 25 лет, что
существенно увеличит горизонт планирования и позволит существенно увеличить
инвестиционную привлекательность отрасли;
- ограничение использования арендованных судов для осуществления добычи
(вылова) водных биоресурсов (не более 30 % квоты) за исключением аренды судна
в рамках одной группы лиц, как мера борьбы с «рантье»;
- увеличение порога ежегодного освоения промышленных квот и прибрежных квот
добычи (вылова) водных биологических ресурсов с 50% до 70%.
Данные меры, во многом, поддерживаются рыбацким сообществом, а их
эффективность не вызывает сомнения у большинства экспертов рыбохозяйственной
отрасли.
2. Введение нового вида квот для государственная поддержка в сфере рыболовства
Законопроект предусматривает введение нового вида квот для государственная
поддержка в сфере рыболовства (далее – «квоты государственной поддержки»)»,
выделяемых в приоритетном порядке. Предлагаемая инициатива перераспределить до
20% от общего количества квот компаниям, имеющим суда, построенные в РФ, трудно
реализуема на практике. Так в настоящее время подавляющее большинство верфей,
способных осуществить данный вид работы на высоком техническом уровне, не имеет
возможности принять данные заказы в силу загрузки по государственным оборонным
2
заказам. Также выведение из оборота 20% доли от общего количества квот и их
резервирование под будущее строительство судов создает неэффективную систему, при
которой часть квот будет не использовано. При этом при превышении спроса на данные
квоты в будущем создадутся непрозрачные механизмы выбора победителя данного вида
квот.
Предлагаемые изменения не отвечают целям развития рыбохозяйственной отрасли
по следующим основаниям:
1. Выделение квот государственной поддержки в приоритетном порядке создаёт
дискриминационный порядок распределения прав на добычу (вылов) водных
биоресурсов. Фактически предлагается закреплять долю квоты на добычу
(вылов) водных биоресурсов за лицом, которое ранее не осуществляло
рыболовство, а единственным условием для возникновения права на такую
квоту государственной поддержки является факт постройки на территории
Российской Федерации нового судна рыбопромыслового флота (возраст судна
не более одного года). В результате лица, которые до 2018 г. инвестировали свои
средства в строительство новых судов или модернизацию эксплуатируемых
судов рыбопромыслового флота не смогут получить право на такую квоту
государственной поддержки.
2. Выделение квот государственной поддержки в приоритетном порядке приведёт
к ущемлению прав других лиц, имеющих право на осуществление
промышленного и прибрежного рыболовства. В Законопроекте предлагается
выделять до 20 % суммарного объема части ОДУ водных биоресурсов в каждом
районе. В результате совокупный объём квот для промышленного и
прибрежного рыболовства может уменьшится на 20%, что существенно
скажется на эффективности работы рыбодобывающих компаний и приведёт к
появлению излишних промысловых мощностей, что в общем окажет негативный
социо-экономический эффект на работу рыбохозяйственной отрасли.
3. В Законопроекте предлагается, что квоты государственной поддержке будут
выделяться для осуществления промышленного рыболовства (предлагаемая ст.
33.7 Законопроекта). В результате квоты прибрежного рыболовства
уменьшаться, что неминуемо приведёт к снижению объёмов сырья,
поставляемого на отечественные рыбоперерабатывающие предприятия. При
этом уловы водных биоресурсов, добываемые (вылавливаемые) по квотам
государственной поддержки могут без каких-либо ограничений идти на
производство продукции с низкой степенью переработки и полностью уходить
на экспорт, что приведёт к увеличению ресурсной ориентированности экспорта
отечественной рыбопродукции.
4. Отсутствует прозрачный механизм определения размера квоты государственной
поддержки исходя из вида биоресурса, характеристик судна и рентабельности
промысла, что уже само по себе является явным коррупциогенным фактором,
т.к. размер квоты может определяться исходя из субъективного мнения
чиновника. В результате лицо, построившее такое судно может получить квоты
в районах с плохими промысловыми условиями, т.к. квоты в районах с
хорошими промысловыми условиями уже выделены.
5. Законопроект не устанавливает, что лицо, получившее квоты государственной
поддержки, должно осваивать такую квоту с использованием именно того судна,
постройка которого стала основанием для получения квоты государственной
поддержки. В результате построенное судно может быть передано в
долгосрочную аренду другому лицу, а промысел по квоте государственной
поддержки будет осуществляться на устаревшем судне для производства
продукции с низкой степенью переработки для последующего экспорта.
6. Законопроект не предусматривает чёткой регламентации случаев, когда
3
собственниками нового судна являются два и более лиц. Такая
неопределённость может привести к коррупционным схемам распределения
квот государственной поддержки среди лиц, которые являются долевыми
собственниками одного судна.
7. Предлагаемые в Законопроекте изменения не создают стимула долгосрочного
развития отечественного гражданского судостроения и судоремонта, т.к. под
такие квоты государственной поддержки можно построить только ограниченное
количество судов. Даже если исходить из того, что 20 % ОДУ будет осваиваться
новыми судами, получается, что остальные 80 % можно осваивать устаревшими
судами рыбопромыслового флота. Вместе с тем, ставится задача постепенно
долгосрочного обновления всего отечественного рыбопромыслового флота на
долгосрочной перспективе, а не части флота. Предлагаемые поправки никак не
обеспечивают достижение такой цели.
8. В случае ежегодного «резервирования» 20 % квот для государственной
поддержки, достаточно большой объём водных биоресурсов «выпадает» из
распределения для осуществления промышленного и прибрежного рыболовства,
а в случае отсутствия заявок на предоставление таких квот в связи с постройкой
новых судов Законопроект не предусматривает механизм «возврата» таких квот
и распределения среди лиц, имеющих право на осуществление промышленного
и прибрежного рыболовства. Такая неопределённость в вопросе дальнейшего
использования существенного объема водных биоресурсов приведёт к
коррупционным схемам распределения квот в интересах ограниченного круга
лиц.
Предложения:
Вместо предлагаемых в Законопроекте изменениях в части выделение квот
государственной поддержки предлагается создать несколько единых центров
судостроения и судоремонта, ориентированных на строительство и ремонт судов
рыбопромыслового флота: в Западном и Дальневосточном кластерах путем создания
совместных предприятий с иностранными партнерами (Норвегия, Южная Корея) с
привлечением передовых иностранных технологий. Развитие таких центров стимулирует
отечественное судостроение на базе зарубежных аналогов, способствует обучению и
перенятию иностранного опыта российскими инженерами-конструкторами и
судостроителями.
Данная инициатива также позволит обеспечить рабочими местами как прибрежные
субъекты Российской Федерации, так и субъекты Российской Федерации к ним
прилегающие.
Для создания условий судостроения и судоремонта в России также необходимо
предусмотреть программу льготного кредитования лиц, имеющих право на осуществление
добычи (вылова) водных биоресурсов, для целей строительства новых судов
рыбопромыслового флота и модернизации используемых судов. В качестве критерия
предоставления такого льготного кредитования предусмотреть, что степень локализации
новых судов рыбопромыслового флота в России должна составлять не менее 30 % от
стоимости судна. В случае выполнения такого критерия (30 % построено в России), ввоз
такого судна на таможенную территорию Евразийского экономического союза должен
осуществляться без уплаты НДС и таможенной пошлины в течение первого года после
окончания строительства такого судна.
4
3. Излишнее ограничение срока действия договора о закреплении долей квот,
предоставляемых России в районах действия международных договоров
Законопроект предусматривает, что международные квоты, предоставленные
Российской Федерации, распределяются путём заключения договоров о закреплении доли
квоты добычи (вылова) водного биоресурса на срок не более срока действия
международного договора РФ в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов
или на двадцать пять лет, в случае, если такой международный договор заключён на срок
двадцать пять и более лет или является бессрочным.
Россия является участницей ряда международных договоров, по которым России
предоставляются квоты добычи (вылова) водных биоресурсов. В рамках таких
международных договоров могут создаваться смешанные комиссии (в случае
двусторонних договоров), которые определяют размер ОДУ и/или квоты РФ, могут
создаваться комиссии, как региональные международные организации по управлению
рыболовством (многосторонние договоры, как правило, управление рыболовством в
открытом море), или же иные органы (проводятся консультации и т.д.). В рамках таких
договоров ежегодно принимаются решения, которые оформляются протоколами.
В законопроекте говорится о «международных договорах Российской Федерации в
области рыболовства и сохранения водных биоресурсов». Легального определения
данного понятия законодательство РФ не даёт. Вместе с тем, ФЗ «О международных
договорах РФ» от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ чётко указывает, какие договоры относятся к
понятию «международный договор», а постановление Пленума Верховного Суда РФ от
10.10.2003 № 5 разъясняет место международных договоров в правовой система России. В
частности, понятие «международный договор» охватывает все международные договоры
РФ, заключаемые на разных уровнях (включая субъекты РФ и отдельные ведомства) не
зависимо от названия таких договоров (соглашение, протокол и т.д.). По своей
юридической силе согласно разъяснениям ВС международные договоры, согласие на
обязательность исполнения которых принято в форме федерального закона (т.е.
ратифицированные) имеют приоритет над федеральными законами, остальные – только
над нормативно-правовыми актами ведомств, заключивших такие договоры. Таким
образом, и сами межправительственные соглашения и протоколы смешанных комиссий
или консультаций являются международными договорами, хотя и отличаются по своей
юридической силе.
В результате неопределённости в вопросе о том, какие международные договоры
имеют в виду разработчики законопроекта, возникает неопределённость с периодом, на
который будут заключаться договоры о закреплении долей квот. Так, в вопросе
распределения квоты на вылов трески, пикши, синекорого палтуса, мойвы и морского
окуня, квоты на вылов которых определяются в рамках двух международных договоров
(Соглашения СССР и Норвегии 1975 и 1976 гг.), такие договоры могут заключаться как на
срок действия Соглашений 1975 и 1976 гг., или же ежегодно на срок действия протоколов,
заключаемых в рамках СРНК. Аналогичные проблемы могут возникнуть и при
исполнении других международных договоров (с Фарерскими островами, Гренландией и
т.д.).
В результате, неопределённости в вопросе срока заключения договора о
закреплении долей квот может привести к возникновению таких коррупциогенных
факторов, как широта дискреционных полномочий и/или выборочное изменение объёма
прав.
Предложения:
Предлагается исключить из Законопроекта норму, предусматривающую излишнее
ограничение срока действия договора о закреплении долей квот, предоставляемых России
в районах действия международных договоров.
5
4. Установления обязанности доставлять уловы водных биоресурсов, добытые
(выловленные) при осуществлении прибрежного рыболовства в определенные места
на рыбоперерабатывающие заводы, в соответствии с утверждённым перечнем
Данная инициатива содержит как положительные, так и отрицательные моменты. С
одной стороны, данная инициатива призвана исключить неопределённость в
законодательство в части исполнение требования о доставке уловов на
рыбоперерабатывающие предприятия, т.к. отсутствовали чёткие критерии для
определения таких предприятий. С другой стороны, возникает неопределённость с
порядком исполнения такой нормы. Так многие крупные рыбодобывающие компании, как
правило интегрированные в холдинги, осуществляют продажу своей рыбопродукции
через свои торговые компании, также входящие в структуру такого холдинга. В
результате первичным покупателем рыбопродукции, подлежащей поставке на
рыбоперерабатывающие заводы, будет не сам завод, а торговая компания. В результате,
несмотря на то, что в дальнейшем такой улов будет доставлен на отечественный
рыбоперерабатывающий завод и переработан, как того требует норма Законопроекта,
формально такая поставка может быть признана несоответствующей требованиям
законодательства. Признание же таких поставок несоответствующими требованию
законодательства об обязательной доставке на рыбоперерабатывающие заводы может
стать основанием для принудительного прекращения права на добычу (вылов) водных
биоресурсов. Такой подход представляется нецелесообразным.
Предложения:
Предлагается доработать данную норму, чтобы исключить неопределённость в
порядке исполнения требования о доставке уловов водных биоресурсов, добытых
(выловленных) при осуществлении прибрежного рыболовства, на рыбоперерабатывающие
заводы, включенные в перечень прибрежных рыбоперерабатывающих заводов,
утвержденный федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства.
5. Введение повышающего коэффициента 1,2 для прибрежного рыболовства
Законопроект предусматривает введение механизма стимулирования
освоения квот, выделяемых для осуществления промышленного рыболовства, в
режиме прибрежного рыболовства с последующей доставкой на отечественные
рыбоперерабатывающие предприятия. Данная новация призвана увеличить объем
сырья, поставляемого на российские рыбоперерабатывающие предприятия, т.к. в
случае освоения выделенной промышленной квоты в режиме прибрежного
рыболовства лицо имеет право на увеличение размера квоты с применением
повышающего коэффициента 1,2.
Вместе с тем, предлагаемый порядок носит дискриминационный характер,
т.к. не учитывает следующие обстоятельства:
1. Применение повышающего коэффициента призвано стимулировать
поставки сырья на российские рыбоперерабатывающие предприятия для
производства продукции с высокой степенью переработки. Однако при
осуществлении промышленного рыболовства часть уловов также
используется для производства продукции с высокой степенью
переработки на судах рыбопромыслового флота (филе рыбы, фарш
рыбный и т.д.). В результате создаётся дискриминационный механизм,
6
который стимулирует только рыбопереработку на береговых
предприятиях, а переработка в море такой поддержки не получает.
2. Предлагаемый в Законопроекте механизм позволяет увеличить
промышленную квоту лица с применением повышающего коэффициента
только в полном размере. В результате лицо, обладающее большой
квотой ставится перед выбором – выбирать всю квоту в промышленном
режиме или в прибрежном режиме с применением повышающего
коэффициента.
Такой
подход
делаем
регулирование
очень
неэффективным, т.к. не позволяет выбирать часть квоты в режиме
промышленного рыболовства, а другую часть в режиме прибрежного с
применением
повышающего
коэффициента.
Таким
образом,
предлагаемый механизм является очень негибким и малоэффективным.
3. В результате применения такого механизма квота для осуществления
прибрежного рыболовства выделяется по остаточному принципу, т.е.
после распределения квоты для осуществления промышленного
рыболовства, в том числе и в режиме прибрежного с применением
повышающего коэффициента. Такой подход может привести к
существенному снижению объёмов квот лиц, за которыми закреплены
только доли прибрежных квот. В результате это окажет негативный
социо-экономические эффект на предприятия прибрежного рыболовства,
которые, как правило, являются предприятиями малого и среднего
бизнеса.
4. Переход
к
более
сложной
системе
распределения
квот,
предусматривающей несколько этапов, может привести к тому, что вся
система распределения станет менее прозрачной, будет зависеть от ряда
критериев, не определённых в Законе о рыболовстве, и может привести к
возникновению ряда коррупциогенных факторов.