Влияние недостатка политической конкуренции в России на

К.В. Криничанский
Влияние недостатка политической конкуренции в России на эффективность
политики регионального развития
K.V. Krinichansky
The impact of the lack of political competition in Russia on the effectiveness of regional
development policy
Усилия в направлении построения вертикали власти в России, предпринимавшиеся
в последние годы, своими целями имели укрепление авторитета власти (прежде всего,
центральной), предотвращение угрозы распада страны, обеспечение политической и
социальной стабильности как важнейших условий экономического роста.
Сформировавшаяся в итоге модель государственного и политического устройства и
управления России как федеративного правового государства, в основах которого в числе
прочего заложены принципы политического многообразия и многопартийности, получила
ряд особенностей, не отраженных в ее Конституции. Так, российский случай федерализма
долгое время включал институт непрямых выборов глав субъектов федерации, что
противоречило присущему федерализму принципу децентрализации государственной
власти. И даже недавно изменившийся порядок выдвижения кандидатов и выборов таких
должностных лиц при фактически сложившейся в государстве системе
полуторапартийной демократии не дает гарантий восстановления должного уровня
демократизма в управлении государством. В свою очередь, губернаторы увлеклись
переназначением глав муниципальных образований, из уставов многих из которых также
были исключены положения о прямых выборах таких глав.
Проведенное исследование концентрируется на проблеме влияния на выбор
инструментов политики и общественных проектов дефицита соревновательности среди
политиков и последствиях асимметрии информации как непременной спутнице моделей
«принципал-агент», в нашем случае – в отношениях между различными уровнями
государственной власти и управления в стране. Работа носит преимущественно
теоретический характер с проецированием результатов на выявляемые эмпирические
данные.
Теоретической базой исследования являются работы У. Викри (1945), И. Миррлиса
(1971), Дж. Стиглера (1971, 1982), Р. Познера (1974), Дж. Беккера (1983, 1985), Ж.Ж. Лаффона (1994), Ж. Тироля (1994), В. Мау (2007, 2012), В. Тамбовцева (2012) и других
авторов.
1. Де-юре демократическая модель институтов государственной власти в России
часто получает характеристики как иерархическая централизованная модель, так как
содержит следующие элементы: порядок избрания губернаторов до недавнего времени
являлся непрямым, а с весны 2012 года предполагает выдвижение кандидатов
политическими партиями и включает обязательность прохождения ими «муниципального
фильтра»; административный ресурс правящей партии позволяет ей доминировать на
политическом рынке, а ограниченность конкуренции между партиями (отдельными
политиками) на политическом рынке приводит к формированию «ручных» региональных
парламентов; органы государственной власти субъектов федерации формируются при
существенном давлении из центра; центр задает также систему целеполагания; за
центральной властью закреплено определение критериев оценки эффективности работы
глав субъектов и решающее суждение об эффективности работы органов управления
региона.
Так как цели формируются вне региона, а ответственность за достижение целей
возлагается на глав регионов, искаженной оказывается система разграничения предметов
ведения и полномочий.
Модель «электорат – демократически избранный политик» фактически
подменяется моделью «центр – губернатор», в которой отношения «принципал – агент»
имеют свою специфику в части возникновения и перераспределения информационных
рент. Во-первых, в эту игру оказываются вовлечены различные группы интересов – как
региональные, так и центральные, и между ними складываются отношения, как чистого
соперничества, так и сговора. Во-вторых, политик регионального уровня, находящийся в
зависимости от центра, начинает играть по правилам, установленным центром, прилагая
усилия к тому, чтобы его деятельность ассоциировалась с достижением важных для
центра (по мнению центра) результатов, и в расчете на минимальное внешнее
вмешательство в происходящие в регионах процессы. Это создает дефицит усилий
политика в части решения проблем регионального развития. Характерная иллюстрация
здесь может быть такой: губернатор выигрывает в отношениях с центром, демонстрируя
лучшие данные о вводе нового жилья, при этом жителей региона не устраивает ни
качество вновь вводимого жилья, ни способы решения вопроса о выделении земельных
участков под застройку (уплотнение), ни нерешенность сопряженных вопросов
(автодороги и автостоянки, способ управления домами, стоимость услуг ЖКХ и пр.).
Формальный показатель качества жизни – обеспеченность жильем одного жителя может
возрастать, тогда как качество жизни, удовлетворенность жителей и доступность жилья –
снижаться. Таким образом, политика, как и следовало ожидать, могут интересовать
способы раздувания бюджетов и получения трансфертов, притом, что лишенные права на
оценочное суждение избиратели (закрепленного, прежде всего, в праве поддержки на
выборах определенной партии, но ослабленного в силу доминирования
полуторапартийной модели1), оказываются исключенными из политического процесса.
Все это размывает понятия меры компетенции и ответственности губернатора и
сформированного при нем исполнительного органа и снижает качество проводимой
субъектами федерации политики развития.
Обратной стороной описываемой модели является устойчивая востребованность
прибегания к механизму «ручного управления». До федерального уровня не доходит
существенная информация о тенденциях в сферах производства, занятости, социальной
стабильности в регионах. Это, в свою очередь, порождает периодические всплески
общественной активности, когда жители регионов, не находя должного понимания на
уровне государственного управления и местного самоуправления на местах, вынуждены
обращаться к руководителям государства, призывая их вмешаться в решение проблем
занятости, низкого уровня жизни, неудовлетворительного качества услуг ЖКХ. Первые
лица государства в ответ включают механизм «ручного управления».
2. Говоря о влиянии дефицита соревновательности среди политиков на выбор
инструментов и проектов, отметим, что такой дефицит усугубляет проблему
Политическое соперничество в данных условиях лишается содержания, так как утрачивается
возможность ответственно давать предвыборные обещания, на что избиратели реагируют отказом
в доверии силе, оппонирующей партии власти и ее представителям.
1
асимметричной информации при выборе общественных проектов. В известной модели
Коата и Морриса (1995) политики делятся на «хороших» и «плохих» (и те, и другие
действуют в пользу групп интересов). Первые выбирают проект, распределяющий
богатство в пользу групп интересов, только если он оказывается эффективным. Вторые
осуществляют проект, даже если он неэффективен. Несмотря на то, что в равновесии
оказываются оба типа политиков, политическое соревнование может обеспечить
структурирование политической игры для избежания больших отклонений от второго
наилучшего. Дефицит соревновательности среди политиков лишает нас этого шанса.
Электорат вовсе утрачивает возможность дифференциации политиков, а существующие
«хорошие» политики теряют стимул сигнализировать гражданам о своем типе в силу
высоких издержек такого сигнализирования и т.д. Это порождает такие последствия, как
низкое качество строительства и ремонта дорог, низкие стандарты предоставляемых услуг
в системе ЖКХ и т.п. при возрастающей плате граждан за подобные блага и услуги.
3. Логично полагать, что выбор того или иного набора инструментов политики
обязан следованию определенной доктрине (концепции), но так происходит только до
известной степени. Применяемый органами управления инструментарий почти одинаков
и выбор состоит в том, чтобы усилить либо ослабить воздействие того или иного
инструмента. Существуют проблемы в том, чтобы достичь этого. Они состоят в том, что
часто инструменты политики – это закрепленные за определенными федеральными либо
региональными ведомствами полномочия с соответствующим финансированием. Поэтому
процесс выбора инструментов политики оказывается не простым техническим действием,
а игрой торга или дележа. Отсюда проистекают проблемы завышения затрат бюджетов на
подготовку и реализацию различных программ и стратегий, необоснованными становятся
издержки на администрирование и оценку эффективности работы органов управления.
Таким образом, в условиях бюрократической системы, не сдерживаемой фактором
политической конкуренции, инструменты, облеченные в ведомственные полномочия,
начинают жить своей жизнью, теряют связь с целями политики.
4. Наконец, консервация существующей системы межбюджетных отношений с ее
порядком производства изъятий и дотаций, лишающей региональные власти стимула к
улучшению бизнес-среды и повышению инвестиционной привлекательности регионов,
также обязана отсутствию реальной политической конкуренции. Группы интересов,
стоящие за правящей партией, извлекают свою ренту в процессе борьбы за трансферты и
распределение дотаций. Издержки изменения модели оказываются как для них, так и их
конкурентов запретительно высоки.
Однако для центра данная модель остается приемлемой лишь при сохраняющихся
условиях возможности закрывать региональные бюджетные бреши за счет
перераспределения нефтяной ренты. При этом центр сталкивается с угрозой нарастания
региональных дефицитов, роста расходов на их покрытие и углубления проблемы
неравномерного регионального развития. К сожалению, это единственный на сегодня
фактор, который мог бы побудить к соответствующим реформам.
Общий вывод: эффективность политики регионального развития, равно как
построение новой модели роста в России требуют изменения дизайна политической
системы и повышения роли политической конкуренции.