Публичные слушания как форма участия населения в местном

Корнеева Ирина Евгеньевна - научный сотрудник
Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ
E-mail: ikorneeva@hse.ru
Публичные слушания как форма участия населения в местном самоуправлении:
факторы вовлеченности
В настоящее время участие населения в управлении является особенно актуальным и
востребованным на уровне местного самоуправления [Мерсиянова, 2004; Мерсиянова, 2011;
Мерсиянова, Якобсон, 2011]. Местное самоуправление является «лабораторией гражданского
общества» в России, так как именно здесь происходит апробация новых форм взаимодействия
власти и общества [Зенин, 2009].
Одной из таких форм, обеспечивающих обсуждение различных вопросов местного
значения, являются публичные слушания, которые проводятся по инициативе населения,
представительного органа муниципального образования или главы муниципального
образования для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного
значения с участием жителей муниципального образования. Согласно Федеральному закону
«Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ от 6 октября
2003 года, на публичные слушания могут быть вынесены:
1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового
акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;
2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
3) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил
землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания
территорий, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ,
проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на
условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального
строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства,
реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида
разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на
другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и
застройки;
4) вопросы о преобразовании муниципального образования.
По данным исследования, проведенного Центром исследований гражданского общества и
некоммерческого сектора НИУ ВШЭ (описание исследования приведено ниже), лишь 3%
населения России принимали участие в публичных слушаниях.
1
Среди факторов, влияющих на участие граждан в публичных слушаниях: факторы микроуровня,
а
именно
социально-демографические,
экономические,
психологические,
психографические, поведенческие характеристики; факторы мезо-уровня, а именно
инфраструктурные возможности участия граждан в местном самоуправления, и, наконец,
факторы макро-уровня, в первую очередь политика государства в области содействия
реализации права граждан на участие в управлении. Существует множество исследований,
посвященных взаимосвязи различных форм гражданского участия, в том числе участия в
деятельности НКО, в денежных пожертвованиях, в добровольческой работе, протестной
активности и пр. и социально-демографических и экономических характеристик индивидов.
В тоже время было найдено только одно зарубежное исследование, посвященное социальнодемографическому анализу участников публичных слушаний в европейских странах [Midden,
Cees, 1995]. В России таких исследований не проводилось вообще. Стремясь исправить
существующий пробел, в данной работе мы сфокусируемся на факторах микро-уровня и
рассмотрим как опыт участия в публичных слушаниях зависит от гендерной принадлежности,
возраста, уровня образования и дохода, профессионального статуса, вероисповедания и
проживания в населенных пунктах различных типов.
Данное исследование базируется на данных всероссийского опроса населения по
технологии Георейтинг, проведенного Центром исследований гражданского общества и
некоммерческого сектора НИУ ВШЭ при поддержке программы фундаментальных
исследований в 2011 году (N = 33200, статистическая погрешность не превышает 1,0%). Опрос
проводился в 83 субъектах РФ в 2259 населенных пунктах по многоступенчатой
стратифицированной территориальной случайной выборке домохозяйств. Метод опроса личное интервью (face-to-face) по месту жительства респондента. Программа исследования и
инструментарий разработаны Л.И. Якобсоном и И.В. Мерсияновой. Сбор эмпирической
информации осуществлен Фондом «Общественное мнение». Для оценки влияния различных
социально-демографических и экономических характеристик на участие россиян в публичных
слушаниях наряду с описательным анализом была построена модель бинарной логистической
регрессии. Зависимая переменная - участие россиян в публичных слушаниях - фиксировалась
при помощи ответов на вопрос: «Приходилось ли Вам в течение последнего года участвовать
в публичных слушаниях»? и принимала значение 1, если респондент участвовал в публичных
слушаниях, и 0 - в противном случае. Независимые переменные - социально-демографические
и экономические характеристики индивидов, а именно пол, возраст, образование, доход, род
деятельности индивида, религиозная принадлежность и тип населенного пункта.
Результаты бинарной логистической регрессии показали, что при прочих равных россияне
скорее окажутся участниками публичных слушаний, если они: женщины, принадлежат к
2
возрастной группе 31-65 лет, имеют высшее образование, статус руководителя высшего звена,
проживают в поселке городского типа или в селе (таблица 1).
Таблица 1.
Модель бинарной логистической регрессии (зависимая переменная – участие в публичных
слушаниях)
Пол
мужской
женский
Возраст
18-30 лет
31-45 лет
45-65 лет
66 лет и старше
Уровень образования
неполное среднее или ниже
среднее общее (школа)
начальное профессиональное
среднее специальное
незаконченное высшее
высшее
Уровень дохода
до 10000 руб.
10001-20000 руб.
20001 руб. и выше
Род занятий
бизнесмен, предприниматель, фермер
руководитель высшего звена
руководитель подразделения
специалист
служащий, технический исполнитель
рабочий
неработающий пенсионер
не работаю и не планирую искать работу
не работаю, но ищу работу
студент, курсант и т.п.
другое
Вероисповедание
верующим человеком себя не считаю
православный
другие христианские конфессии
мусульманин
буддист
другое
Тип населенного пункта
город с населением 1 млн и более
город с населением от 500 тыс. до 1 млн
город с населением от 250 до 500 тыс.
B
S.E.
Sig.
Exp (B)
0,259
0,076
0,001
1,295
0,106
0,105
0,168
0,000
0,002
0,000
0,112
1,398
1,644
1,305
0,199
0,223
0,190
0,274
0,199
0,000
0,041
0,000
0,000
0,002
0,000
1,502
2,688
2,391
2,376
3,204
0,084
0,126
0,000
0,001
0,186
1,321
0,847
0,288
0,237
0,215
0,223
0,218
0,229
0,368
0,283
0,273
0,368
0,000
0,002
0,077
0,033
0,005
0,000
0,000
0,000
0,013
0,054
0,029
2,476
1,521
0,632
0,536
0,382
0,409
0,276
0,497
1,692
0,447
0,097
0,339
0,155
0,349
0,251
0,000
0,862
0,965
0,305
0,093
0,000
0,983
1,015
0,853
1,799
2,743
0,173
0,152
0,000
0,299
0,000
1,197
2,426
0,335
0,497
0,266
0,407
0,989
0,872
0,865
1,164
0,278
-0,166
0,907
0,419
-0,459
-0,624
-0,961
-0,895
-1,287
-0,700
0,526
-0,804
-0,017
0,015
-0,159
0,587
1,009
0,180
0,886
3
B
0,609
0,906
0,977
1,097
1,248
-4,803
город с населением от 100 до 250 тыс.
город с населением от 50 до 100 тыс.
город с населением менее 50 тыс.
посёлок городского типа
село
Constant
S.E.
0,158
0,166
0,145
0,161
0,130
0,328
Sig.
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
Exp (B)
1,839
2,474
2,658
2,994
3,484
0,008
Cut-offvalue = 0.1
Курсивом выделена «референтная» (базовая) категория
Общий % верно предсказанных случаев 96,4%
Перспективным видится продолжение исследований в данном направлении, что позволило
бы в дополнение к социально-демографическим и экономическим характеристикам выяснить,
как влияют на участие россиян в публичных слушаниях различные психографические и
поведенческие характеристики, а также рассмотреть инфраструктурные возможности
развития форм непосредственного управления населения в местном самоуправления,
созданные на территории конкретных муниципальных образований и охарактеризовать
политику государства в области содействия реализации права граждан на участие в
управлении.
Список литературы
1.
Midden, Cees J. H. Direct Participation in Macro-Issues: A Multiple Group Approach; An
Analysis and Critique of the Dutch National Debate on Energy Policy, Fairness, Competence, and
Beyond. In Fairness and Competence in Citizen Participation, edited by OrtwinRenn, Thomas
Webler, and Peter Wiedemann. 1995: 305-320. Dordrecht, Netherlands: KluwerAcademic
2.
Зенин С.С. Система правового регулирования публичных слушаний как формы участия
населения в осуществлении местного самоуправления // Государственная власть и местное
самоуправление. 2009. № 3. С. 2.
3.
Материалы исследования Всероссийского Совета местного самоуправления «Развитие
гражданской инициативы и общественного контроля на местном уровне», 2015
4.
Мерсиянова И.В. Добровольные объединения граждан в местном самоуправлении:
проблемы институционализации. М.: Academia, 2004.
5.
Мерсиянова И.В. Территориальное общественное самоуправление и предпосылки
участия в нем населения// Местное право. 2011. № 4. С. 31-44.
6.
Мерсиянова И.В., Якобсон Л.И. Сотрудничество государства и структур гражданского
общества в решении социальных проблем // Вопросы государственного и муниципального
управления. 2011. № 2. С. 5-24.
4