Document 427965

"Казахстан: Обзор государственных расходов"
Краткое изложение
Предыстория и вопросы
1. С момента распада Советского Союза до середины 1990 г.г. в Казахстане наблюдался
резкий экономический спад и гиперинфляция 1. Политика экономических и структурных
реформ, внедрённых в последующий период, была довольно успешной в борьбе с
инфляцией, но проблема базового фискального дисбаланса оставалась нерешённой,
уровень сбережений и инвестиций на внутреннем рынке - низким и экономика находилась в
состоянии застоя 2. К концу 1990-х г.г. отношение внешнего и внутреннего долга к ВВП
быстро увеличилось и достигло неустойчивого уровня, поставив под угрозу возможность
возобновления экономического роста (Глава I, Том II) 3.
2. Среди государств с транзитной экономикой Казахстан относится к числу
осуществляющих реформы. Задача либерализации экономики и торговли в основном
выполнена. Идёт административная и финансовая реформа, формируется нормативнозаконодательная база. К концу 1990-х г.г., в результате приватизации большинства мелких
и средних предприятий, участие правительства в экономике значительно сократилось. Тем
не менее, уровень безработицы остаётся высоким, большинство показателей социальноэкономического развития не меняется, либо снижается; государственный сектор остаётся
неэффективным и несправедливым как в части сбора доходов, так и в части расходования
средств и оказания услуг (Главы II, III, IV и V) 4. Незавершённые реформы структурных
преобразований и неэффективная мобилизация внутренних ресурсов являются главным
препятствием, с которым Правительство сталкивается при решении устойчивой проблемы
дефицита финансовых ресурсов и поиске путей к экономическому возрождению,
основанному на эффективности и справедливости.
3. Данный отчёт подготовлен по просьбе Правительства Республики Казахстан и является
результатом совместных усилий работников Банка и Правительства. В отчёте установлены
и проанализированы наиболее насущные проблемы, касающиеся политики Казахстана в
области государственных расходов и расходных процессов, предложены варианты выбора
и рекомендации по преодолению текущих проблем. Первая и главная проблема,
идентифицированная в отчёте, - неадекватность системы мобилизации внутренних
ресурсов. Действующая система, с одной стороны, не способствует накоплению
сбережений и частных инвестиций и, с другой стороны, не поддерживает разумную и
стабильную программу государственных расходов (Глава I). Второй основной вопрос –
отсутствие прозрачности при определении приоритетов государственных расходов, что
ставит под угрозу управление на самых высоких уровнях (Глава II). Третья основная
проблема – по-прежнему неэффективное управление государственного сектора,
снижающее эффективность и качество услуг, предоставляемых государственными
учреждениями и предприятиями (Глава III). Четвёртая важная проблема - это
зарождающаяся система межправительственных финансовых отношений, пока ещё
весьма условно склоняющаяся к децентрализации процесса принятия решений (Глава IV).
И, наконец, несмотря на то, что Правительство использует большую часть своего бюджета
на социальную сферу (социальную помощь, здравоохранение и образование) 5, качество
услуг продолжает ухудшаться, услуги неэффективны и неодинаково доступны для всех
(Глава V).
Стратегия и варианты выбора
4. Казахстан должен начать с выработки стратегии резкого сокращения фискального
дефицита, одновременно реагируя на необходимость улучшения основных видов услуг,
оказываемых государственными учреждениями и предприятиями. Тем не менее,
международный опыт показывает, что подобная стратегия может оказаться
жизнеспособной только в том случае, если возобновление экономического роста
происходит на раннем этапе. К счастью, Казахстан располагает превосходной природносырьевой базой (основу которой составляют нефть и газ), которая, при надлежащем
использовании, может существенно поддержать экономический рост.
5. Основная стратегия, предлагаемая в данном отчёте, заключается в решении следующих
задач:
(a) ускорить структурные реформы (реформы, которые находятся в
стадии внедрения, и в минимальные сроки приступить к подготовке нового
«поколения» реформ, предлагаемых в данном отчёте), одновременно
добиваясь фискальной устойчивости, т. е. стабилизации отношения
государственного долга к ВВП, с его сохранением на нынешнем уровне;
(б) реформировать систему мобилизации внутренних ресурсов путём
перестройки налоговой и таможенной политики и администрирования
(включая принятие и внедрение нового Налогового Кодекса), и создать
независимый, отчётный механизм, с целью рационального использования
ренты за использование нефтегазовых ресурсов.
(в) сфокусировать действия Правительства на нескольких основных
сферах (исходя из несостоятельности рынка и/или соображений
справедливости) путем определения приоритетных программ на основе
итогов/результатов, долгосрочного планирования бюджета и оценки его
исполнения; и
(г) достичь консенсуса по вопросу о реформе системы финансовой
децентрализации (включая налоговые и расходные ассигнования и
механизмы трансфертов), в соответствии с этим пересмотреть Закон о
бюджетной системе и приступить к процессу увеличения потенциала на
региональном уровне с целью повысить независимость и подотчётность.
6. В идеале, эти реформы можно / следует внедрять одновременно. Тем не
менее, учитывая обширность и сложность политической повестки дня, с
одной стороны, и ограниченность потенциала, с другой, Правительство
может сделать выбор в пользу поэтапного реформирования, отдавая
приоритет самым насущным компонентам.
7. В следующих разделах обобщены отдельные факты, варианты выбора и
рекомендации; подробное изложение представлено в соответствующих
главах отчёта. Последовательность политических мероприятий
обсуждается в конце Краткого изложения и резюмируется в прилагаемой
«Матрице основных вопросов и рекомендаций».
Финансовая устойчивость и структурные реформы
8. Успех предлагаемой ниже программы реформирования в решающей
мере зависит от устойчивости финансового положения. Как указывалось
выше, после обретения независимости в Казахстане систематически
наблюдался высокий дефицит финансовых ресурсов и быстрое накопление
долга (особенно в последние три года), достигающее неустойчивых
уровней. Прогнозы, представленные в Главе I, говорят о том, что для
стабилизации отношения государственного долга к ВВП и сохранения его
на нынешнем уровне, профицит Казахстана должен составлять примерно
1.4% ВВП 6. Поскольку фактический дефицит за последние три года (199799) составил -5.6%, расчётный фискальный разрыв равняется 7%. Так как
речь идёт о достаточно крупных преобразованиях, рекомендуется искать
решение проблемы в контексте среднесрочной макроэкономической
перспективы, когда последовательная мобилизация ресурсов должна
осуществляться параллельно с реализацией рекомендуемых структурных
реформ и эффективным и справедливым ассигнованием государственных
расходов. Даже если в ближайшие два-три года Правительство сможет
использовать временные поступления от приватизации в качестве
инструмента покрытия избыточного дефицита, как это делалось в недавнем
прошлом 7, потребуется изыскать ещё столько же дополнительных средств,
для достижения финансовой устойчивости на промежуточном этапе.
Подобная попытка определённо потребует применения более
целенаправленных критериев приоритетности государственных расходов,
как описано ниже и в Главах II и V, и повышения мобилизации внутренних
ресурсов (Глава I).
9. Самым главным вопросом политики является необходимость усилить
акцент на сокращении бюджетного дефицита, вместо обычной практики,
при которой объём общих расходов колеблется в зависимости от
собираемости доходов и постоянно присутствует нуждающийся в покрытии
базовый дефицит (Глава II). Приверженность власти цели быстрого
приближения к финансовой стабильности является неотъемлемым
условием стабилизации цен и создания возможностей для возобновления
частных инвестиций и роста. Тем не менее, эта приверженность заслужит
доверие только в том случае, если политика будет эффективной и
последовательной, конкретные данные будут указывать на ускорение
структурных преобразований: как действующих реформ, так и
одновременно эффективной подготовки второго «поколения» реформ,
необходимых для завершения перехода к нормально функционирующей
рыночной экономике. Действующие реформы, связанные с большой
приватизацией (особенно с программой «голубых фишек»), финансовым
сектором, нормативной базой и администрированием государственного
сектора (особенно продолжением реформы государственной службы на
региональном уровне), имеют решающее значение и нуждаются в
безотлагательном проведении с целью восстановить конкуренцию и
улучшить распределительную и операционную эффективность всей
экономики. Последующие разделы отчёта посвящены текущим финансовым
проблемам и выбору необходимых реформ.
Мобилизация внутренних ресурсов
10. Если будет налажена хорошо спланированная стратегическая
мобилизация внутренних ресурсов (главным образом, ренты за
эксплуатацию возобновляемых природных ресурсов, включающих нефть и
газ), Казахстан сможет надеяться на обеспечение стабильного
финансирования приемлемой программы государственных расходов с
одновременной поддержкой основной экономической диверсификации и
гарантировать постоянный поток доходов на благо будущих поколений. Тем
не менее, таможенная и налоговая политика и администрирование пока не
эффективно применяются для мобилизации внутренних ресурсов,
оставаясь не действенными. Несмотря на реформы середины 1990-х годов,
три основные фактора оказали влияние на слабую активность налоговой (и
таможенной) системы: (a) использование налоговой и таможенной системы
в нескольких - противоречащих друг другу - целях, подрывающих самую
важную её функцию, состоящую в максимизации сбора доходов; (б)
чрезмерно щедрые и широко распространённые налоговые привилегии и
льготы (налоговые льготы, налоговые каникулы, отсрочка финансовых
обязательств), представляющие моральную опасность, (в) отсутствие
прозрачности (включая фактическое получение ренты за использование
нефтегазовых ресурсов), координации (особенно с таможенной службой) и
подотчётности (включая двойное подчинение республиканской налоговой
инспекции), ослабление налогового администрирования и управления на
высшем уровне.
11. В переходный период 1990-х годов, параллельно с распадом налоговой
системы, реальный сектор казахстанской экономики претерпел
значительные структурные изменения. Производство в сельском хозяйстве
и промышленности снизилось в абсолютном и относительном выражении, в
то время как добывающие отрасли (главным образом, нефтегазовая)
заняли ведущее положение в экономике страны, и началось быстрое
развитие неформальных секторов (в основном, сферы услуг). Налоговая и
таможенная системы не адаптировались к структурным изменениям
реальной экономики. Этот факт имел далеко идущие последствия для
мобилизации ресурсов, стабильности и экономического роста в Казахстане.
Если эти тенденции оставить без внимания, они могут привести к
появлению нежелательной модели, характеризуемой: (a) однобокой
экономической структурой (с доминированием анклава экспортного сектора
минеральных ресурсов, укреплением курса тенге, низким уровнем
занятости и широким распространением неформальных видов
деятельности), (б) повышенной внешней уязвимостью (подверженностью
колебаниям цен на товары и влиянию «голландской болезни») и (c)
слабыми государственными финансами (программа государственных
расходов подвержена непредсказуемым колебаниям её доходной части).
12. В долгосрочной перспективе, при преобладании недостатков
действующей налоговой и таможенной политики и администрирования и
слабого управления мобилизацией не возобновляемых ресурсов, ресурсы
могут исчерпать себя в результате их потребления вместо использования в
целях реинвестирования в недобывающие отрасли экономики; доходы
будущих поколений могут сократиться в результате истощения запаса
природных ресурсов.
13. Рекомендации. Рациональная мобилизация внутренних ресурсов в
целях укрепления государственных финансов, исключающая
дискриминацию накопления капитала и сбережений на внутреннем рынке и
предполагающая развитие недобывающих отраслей экономики является
наиболее оптимальной стратегией, которую государству следует
реализовать путём:
(a) реструктуризации налоговой и таможенной политики и
администрирования. Налоговая политика должна быть направлена на
диверсификацию и расширение налоговой базы (особенно при помощи
правильных стимулов, обеспечивающих включение неформальной
деятельности в регулярную экономику) за счёт накопления сбережений на
внутреннем рынке, отмены санкций за накопление капитала и развития
частного сектора в недобывающих отраслях экономики. Первым важным
шагом может стать анализ и последующая отмена чрезмерных льгот по
уплате налогов, особых условий (особенно для добывающего сектора),
привилегий, фискальных льгот (включая льготы для промышленного
сектора) и принятие и внедрение нового Налогового Кодекса. Налоговая и
таможенная службы должны стремиться исключительно к максимизации
сбора правительственных доходов с предельно высокой эффективностью,
на основе принципов справедливости (в пределах, установленных
существующей налоговой политикой).8
(б) откладывания значительной части ренты за использование
нефтегазовых ресурсов. Резерв на истощение недр и непредсказуемую
прибыль не возобновляемых ресурсов следует откладывать (и сберегать за
границей, наращивая при этом местный технический и административный
потенциал и возможности освоения); следует создать независимый и
подотчётный Нефтяной Фонд Стабилизации и Наследия (НФСН),
администрирование и аудит которого будет проводиться независимыми
компаниями. Создание НФСН преследует три цели: (1) изоляцию
недобывающих отраслей экономики (включая программы государственных
расходов) от непредсказуемых колебаний цен на внешнем рынке, (2)
нейтрализацию потенциального влияния «голландской болезни» и (3)
защиту постоянного потока доходов на благо будущих поколений.9
Роль Правительства и приоритеты при распределении
государственных расходов
14. Приоритеты, определённые в долгосрочной программе развития
Казахстана до 2030 года и текущем Плане действий Правительства, в
общих чертах соответствуют роли Правительства в государстве с
транзитной экономикой. Предполагается, что в переходный период
Правительство из громоздкого, вездесущего и «всеобъемлющего» субъекта
преобразуется в орган поддержки, наделённый, в основном, функциями
регулирования, приоритеты которого постепенно смещаются в сторону
обеспечения инфраструктуры, регулирования экономической деятельности,
администрирования социальной справедливости, защиты окружающей
среды и бедных. В рыночной экономике частный сектор занимает ведущее
положение, и вмешательство со стороны Правительства может быть
обосновано лишь настойчивыми проявлениями дефектов рыночного
регулирования (например, общественных благ 10, внешнего вида / внешних
эффектов и неконкурентных рынков 11), а также соображениями социальной
справедливости (например, доступности основных товаров и услуг).
15. В течение 1990-х г.г. прогресс в рационализации роли Правительства
нашёл отражение в сокращении доли государственного сектора в ВВП с
80% до примерно 45%. Тем не менее, хотя большинство мелких
предприятий приватизировано, крупномасштабная приватизация
отстаёт и проводится отдельно для каждого предприятия. Кроме того,
Правительство без веских оснований сохранило за собой значительную
долю в собственности многих «приватизированных» предприятий. Так
как государство по-прежнему активно вовлечено в деятельность частного
сектора, Казахстан сильно страдает от вялости бюджета, являющейся
следствием государственной поддержки предприятий-банкротов. Более
того, Правительство до сих пор сохраняет значительное косвенное
влияние на производственные предприятия, предоставляя им налоговые
стимулы, правительственные гарантии при кредитовании и оказывая
прямую поддержку сельскому хозяйству и предприятиям малого и среднего
бизнеса, что искажает распределение ресурсов в масштабе всей экономики
(Глава II).
16. Установленные Правительством приоритеты в сфере прямого
обеспечения государственными услугами (нашедшие определённое
отражение в бюджете последних лет) заключались, с одной стороны, в
сокращении расходов на «социальный сектор» (старую систему привилегий,
пособия по безработице и прямую поддержку средних и
специализированных школ и больниц) и административных расходов
(включая военные и оборонные расходы) и, с другой стороны, в увеличении
расходов на базовую инфраструктуру и социальную защиту (включая
социальную поддержку бедных). В то время как вопрос расходования
средств является вопросом в высшей степени политическим, технический
анализ бюджетного ассигнования указывает на то, что структура расходов
в Казахстане нуждается в эффективных критериях отбора,
позволяющих отдать приоритет программам, максимально способствующим
росту и/или социальной справедливости. Это означает, что определение
приоритетности позволяет предвидеть процесс расходования
государственных средств и то, что «покупается» на эти средства (например,
продукция/результат, отражающийся в количестве и качестве услуг
государственного сектора), вместо того, чтобы замыкаться исключительно
на расходовании средств, являющихся в этом процессе лишь ресурсом.
(Главы II, III и V)
17. Экономическая структура расходов в Казахстане относительно
стабильна, но, по сравнению со странами со средним доходом, расходы на
заработную плату ещё высоки (их доля составляет примерно 1/4), а
капиталовложения и расходы на обслуживание слишком низки (примерно
8%). Так как фактический уровень зарплаты государственных служащих
низкий, высокая доля заработной платы в общих расходах является
результатом излишней занятости, особенно на региональном уровне (Глава
I, Приложение I.1, и Глава II). Низкий уровень капиталовложений и расходов
на обслуживание являются следствием отсутствия установленных
приоритетов и неблагоприятно скажутся на бюджете в последующие годы.
В то время как доля "чистого кредитования" (на выход из экономических
трудностей частных и государственных предприятий-банкротов) всё ещё
велика, инвестиции на развитие инфраструктуры, восстановление и
обслуживание существующих сооружений игнорируются до такой степени,
что в некоторых случаях эти сооружения едва пригодны для эксплуатации.
Проценты по долгам, как часть бюджета, быстро растут; это означает, что
Казахстан увеличивает текущие расходы за счёт будущих. Это говорит о
том, что при высоком дисбалансе бюджета расходы на погашение долга
продолжают увеличиваться, и возможности ассигнования средств на
основные услуги госсектора в предстоящие годы уменьшатся. Хотя общая
тенденция расходов на другие товары и услуги и субсидии и трансферты,
похоже, свидетельствует о постепенном движении в направлении
возмещения затрат, частного финансирования и предоставления частным
сектором государственных услуг, а также снижении акцента на субсидиях, в
пользу трансфертов целевого назначения. (Глава V).
18. Функциональный состав расходов показывает, что, по сравнению со
странами со средним доходом, Казахстан потратил (а) сравнительно
меньше на безопасность (военные расходы и расходы на поддержание
порядка); (б) сравнительно больше на (способствующие росту) образование
и здравоохранение и (в) в соответствии с международной практикой, социальное обеспечение, жильё и прочие государственные услуги.
Стабильность доли расходов на общее администрирование и поддержание
порядка показывает, что корректировка производилась в основном за счёт
социального сектора, хотя отчётливые тенденции не прослеживаются.
Более значительные колебания социальных расходов говорят о том, что
социальная сфера рассматривается как остаточная статья; это означает,
что совокупные социальные расходы не имеют высокого приоритета. Доля
расходов Правительства на «экономические услуги» в общих
государственных расходах была низкой (за последние три года 1%-1,6%);
такой результат приветствуется и свидетельствует о сокращении субсидий
на промышленность и коммунальное хозяйство, хотя непрозрачная
поддержка сельскохозяйственного сектора (субсидии хозяйствам,
государственные программы зернового резерва) продолжает действовать.
19. Внебюджетные механизмы, используемые при финансировании
строительства столицы, поднимают несколько фундаментальных вопросов,
касающихся приоритетности государственных расходов. Кроме
потенциальной неэффективности, связанной с открытием Специальной
экономической зоны, ассигнование значительного объёма государственных
средств (через акционерную компанию «Астана Файнэнс») на
строительство города Астаны без чёткого и своевременного представления
сведений о расходах для тщательной государственной проверки в бюджете
подрывает веру в честность государственного бюджета, мешает чёткому
определению приоритетов и, вероятнее всего, приводит к искажениям при
распределении ресурсов.
20. На приоритеты внутри секторов в Казахстане негативно повлияла
постоянная практика определения платёжных приоритетов на основе
категории расходов во время исполнения бюджета: в первую очередь зарплата, во вторую – коммунальные услуги, в третью – товары и услуги
или расходы на содержание объектов. Подобная практика имеет тенденцию
к искажению сочетания ресурсов на капиталовложения и переменные
расходы, направленного на достижение максимальной технической
эффективности использования бюджетных средств и улучшение качества
предоставляемых услуг. Действующая практика идёт вразрез с
установленными техническими критериями, в соответствии с которыми
приоритетность расходов определяется типом программы.
21. Рекомендации. Рационализация роли Правительства и определение
приоритетов в государственных расходах являются базовым стержнем
укрепления казахстанской экономики как жизнеспособной рыночной
системы. Со стратегической точки зрения, чтобы повысить веру
экономических субъектов в рыночную экономику и фискальную политику,
Правительство должно сосредоточить усилия на отдельных направлениях,
главным образом: (1) ускорении программы приватизации крупных
предприятий и (2) разработке ясных приоритетов программы
государственных расходов, исходя из наличных ресурсов.
22. Главная цель программы приватизации заключается в повышении
эффективности экономики в целом. Даже если программа приватизации
окажет значительное влияние на бюджет в ближайший период (учитывая
текущие финансовые проблемы), в масштабе среднесрочной перспективы
это влияние следует рассматривать как второстепенный фактор. Поэтому
Правительству следует изменить направление приватизационной
программы и ускорить приватизацию «голубых фишек» (охватывающую
банки, Казтелеком, энергетические компании и горнодобывающий сектор) и
полностью отделить государство от «приватизированных» субъектов
(препятствовать участию местных властей в коммерческой /
сельскохозяйственной / производственной / банковской деятельности.)
23. Чтобы повысить эффективность межсекторального распределения
ресурсов, Правительство может провести анализ приоритетности
искажающих рыночные цены фискальных льгот, действующих в
промышленности, торговле и сельском хозяйстве (включая программы
закупки зерна и поддержки малых и средних предприятий). Отдельные
скрытые и явные льготы/субсидии/финансирование любых внебюджетных
программ (таких, как строительство Астаны) следует пересмотреть и
открыто включить в государственный бюджет, либо полностью исключить.
Более того, внедряемая реформа государственной службы (которая должна
включать сектора здравоохранения и образования) предоставляет
Правительству редкую возможность повысить эффективность
государственного сектора путём идентификации и устранения в каждом
секторе избыточной занятости, определения функциональных
обязанностей, введения плана продвижения по службе и уменьшения доли
расходов по заработной плате путём внедрения системы компенсации,
основанной на заслугах.
24. Что касается прямых государственных расходов, наиболее успешный
опыт показывает, что приоритеты должны определяться типом программы,
а не категорией расходов. Если программа не оправдана, её следует
полностью закрыть и финансирование переменных расходов (например,
зарплаты, расходы на коммунальное хозяйство и обслуживание объектов)
прекратить. Чтобы лучше определить приоритеты государственных
расходов, потребуется также более эффективное распределение ресурсов,
предназначенных для выборочных капиталовложений в базовую
инфраструктуру (а также её восстановление и переменные затраты).
Более того, Правительство, продолжая отдавать приоритет социальному
сектору (образованию, здравоохранению и социальной помощи), должно
попытаться провести более эффективную рационализацию расходов
внутри секторов, обращая основное внимание на программы,
направленные на предоставление благ, и при необходимости,
предоставить дополнительные фонды на стабилизацию расходов в
социальном секторе (особенно для программы социальной защиты).
25. Казахстан может добиться значительного повышения эффективности
благодаря анализу приоритетов внутри секторов, акцентируя внимание на
программах. Например, Правительству следует пересмотреть приоритеты в
пользу начальной, а не средней и специальной системы обучения;
профилактической и первичной медицинской помощи, а не лечения
заболеваний; социальной поддержки бедного населения, а не
Специального государственного пособия; базовой сельскохозяйственной
инфраструктуры (например, сельских дорог, коллективной системы
орошения, а также сельскохозяйственных исследований и развития,
сельской службы обучения), а не управлений по сбыту, закупки зерна,
управляемых (монопольных) цен и субсидированных кредитов;
ограниченной технической помощи, информационной и правовой
поддержки и обеспечения надлежащей институциональной и конкурентной
среды для развития предприятий малого и среднего бизнеса, а не
искажения дискреционных финансовых стимулов (подробные
рекомендации для социального сектора смотри ниже).
Управление государственными расходами
26. Правительство Казахстана осознаёт важность разработки и создания
процедур и институтов, способных оказать влияние на приоритеты в
бюджетной политике. Тем не менее, прогресс в этой области был не
равномерным. Структура, подготовка и утверждение бюджета – это те
вопросы, в которых удалось добиться успеха, и Закон о бюджетной системе
1999 года является главным достижением. Руководство следует похвалить
и за другие важные достижения в этой области: (a) утверждение
международной классификации и стандартной системы отчётности; (б)
установление бюджетного потолка в зависимости от функций, программы и
руководителя программы; (в) введение в бюджет дополнительных
бюджетных фондов; (г) придание межправительственным отношениям
официального статуса и (д) придание официального статуса Бюджетной
Комиссии, ответственной за осуществление руководства бюджетным
процессом. С 1998 года предпринимается решительная попытка
разработать и реализовать Программу Государственных Инвестиций (ПГИ)
с трёхлетним переходящим циклом, и начатая в процессе подготовки
бюджета 2000 года, зарождающаяся Структура расходов в среднесрочной
перспективе (СРСП) кажется многообещающим шагом.
27. В исполнении бюджета, однако, по-прежнему наблюдается отставание.
Хотя разработка и реализация новых функций Казначейства началась
четыре года назад, сформулированы они пока не полностью. Из-за
отсутствия адекватного механизма контроля за этот период накопились
долги. На практике потенциал организаций, ответственных за исполнение
бюджета в части распределения ресурсов (на республиканском и местном
уровне), чрезвычайно ограничен и, в основном, сосредоточен на контроле
за поступлениями, организации не полностью подотчётны. Отсутствие
компьютеризированной системы заработной платы (составляющей 70%
текущих расходов) также препятствует эффективному исполнению
бюджета.
28. Если в отчётности наметились значительные сдвиги, то мониторинг и
оценка остаются наиболее слабым звеном бюджетного процесса
Казахстана, характеризуемого слабым внутренним аудитом и отсутствием
системы последующего независимого аудита и оценки. Хотя организации,
осуществляющие внутренний аудит, существуют, процедуры аудита не
независимы, поскольку аудиторы занимаются прочей деятельностью, тоже
требующей проверки. Система аудита нуждается в руководствах по
стандартным процедурам и политике аудита; аудиторская деятельность
главным образом сосредоточена на соблюдении законов и постановлений,
уделяет незначительное внимание методам финансового и бухгалтерского
учёта и почти вовсе не связана с аудитом эффективности использования
финансовых средств.
29. Возможно, из-за отсутствия истории внешнего аудита бюджетной
системы в бывшем Советском Союзе (БСС) в Казахстане пока нет
основательного внешнего аудита и проверки исполнения бюджета.
Действующая Счётная Комиссия пока зависима от исполнительной власти,
и её кадровое обеспечение, финансирование и отчётность находятся в
прямом подчинении Президента, а не Парламента, как рекомендует
наиболее успешный опыт. На республиканском и местном уровне
«аудиторские комиссии» нуждаются в дополнительных кадрах и обучении.
Хотя с усилением финансовой децентрализации как никогда важное
значение приобретает задача эффективного использования фондов и
достижения желаемых стандартов государственных услуг, оценка
эффективности и функции мониторинга в Казахстане практически
отсутствуют.
30. Более того, приоритеты государственных расходов в Казахстане имеют
тенденцию к пониженной эффективности по следующим причинам: (a)
финансовая деятельность Правительства пока не полностью
консолидирована в Государственный бюджет (например, бюджетом не
учитываются «налоговые расходы», связанные с фискальными стимулами,
финансирование строительства Астаны и гарантийные обязательства
Правительства); (б) показатели, используемые при подготовке бюджета, не
реалистичны и/или не точны (например, прогноз доходов либо завышен,
либо занижен); (в) проблемы мягкого бюджета до сих пор сохранились и
заложены в видах кредитования (мягкие займы), просроченных платежах и
налоговых компенсациях и (г) пока отсутствует систематический план
сохранения приоритетов на случай финансового кризиса. 12
31. Рекомендации. Укрепление управления государственными расходами
имеет решающее значение для реализации приоритетов бюджетной
политики и достижения цели эффективного оказания государственных
услуг. Хотя Казахстан уже приступил к реформированию бюджетного
процесса и соответствующих институтов, стратегическим направлением
должно стать ускорение и развитие реформ с целью завершить подготовку
базовых бюджетных инструментов, роли агентов, правил игры и
механизмов стимулирования.
32. В части структуры, подготовки, и утверждения бюджетного процесса
Правительство может выбрать новый стратегический подход и начать с
немедленного внедрения некоторых институциональных механизмов, как
показано в следующем параграфе. Новая ориентация стратегии для
бюджетного процесса, для полной реализации которой может
потребоваться длительное время, будет достигнута посредством:
(a) фокусирования структуры бюджета и бюджетного процесса на (1)
секторальных программах, количественных показателях продукта и
качестве предоставленных услуг и (2) измеримых результатах, которых
необходимо добиться. (Контроль за вложениями и эксплуатацией объектов
становится вспомогательным механизмом реализации);
(б) интеграции ПГИ со Структурой расходов в среднесрочной перспективе
(СРСП), официально учитывающей переменные затраты инвестиционных
проектов;
(в) периодической оценки и учёта всей внебюджетной фискальной
деятельности государства в государственном бюджете на основе
прозрачности путём: (1) включения в бюджетный документ приложения, в
котором полностью представлены компьютеризированные налоговые
расходы; (2) учёта в бюджете скрытой статьи на «фонд риска», которая
должна отражать ожидаемые расходы на покрытие условных
обязательств (включая обязательства по «правительственным гарантиям
под кредиты») и (3) включения в бюджет статьи «субсидии и
административные расходы на правительственные кредиты», скрытые в
операциях по мягким займам;13
(г) прогноза более точных бюджетных показателей, поручив подготовку
прогноза нескольким организациям и улучшив наличие, качество и
распространение финансовой информации и
(д) систематической подготовки подробного плана условных обязательств,
исходя из предполагаемого списка приоритетов линейных министерств,
используемого в качестве инструмента возможного сокращении расходов
на этапе исполнения бюджета.
33. Выбирая такой стратегический подход, Правительство может
незамедлительно приступить к внедрению следующих институциональных
механизмов:
(a) определение специфической институциональной ответственности
при подготовке бюджета и укрепление совещательного механизма,
связывающего ведомственные организации (Бюджетную Комиссию,
Министерство финансов, Агентство по стратегическому планированию и
реформам, Министерство экономики - Агентство по экономическому
планированию и Комиссию по ПГИ);
(б) реформирование Бюджетной Комиссии посредством: (1) придания ей
постоянного статуса и полномочий по осуществлению надзора за
результатами бюджетной политики, пересмотру будущих приоритетов и
принятию решений, выходящих за рамки текущего бюджета; (2)
определения состава членов комиссии не на основе ежегодного
назначения, исходя из индивидуальных возможностей, а на основе
автоматического назначения, исходя их функциональных возможностей
членов комиссии; (3) более адекватного представительства в комиссии
разных секторов экономики;
(в) усиление участия линейных министерств в подготовке бюджета
посредством введения требования по систематизации секторальных
стратегий и установления связи между программами расходов и
измеримыми результатами.
(г) внесение следующих изменений в Закон о бюджетной системе: (1)
разъяснение условий, при которых можно утвердить «чрезвычайный
государственный бюджет»; (2) определение условий, при которых
предлагаемые Парламентом нововведения или изменения к проекту
бюджета (или новому финансовому законодательству), ведущие к
сокращению или повышению расходов, должны сопровождаться
предложением о сокращении других расходов или увеличении поступлений
на такую же сумму и (3) сокращение календарных сроков утверждения
республиканского бюджета, не позднее 15 ноября. 14
34. Что касается фазы исполнения бюджета, Правительству следует
рассмотреть возможность ускорения темпов реформы в целях
модернизации Казначейства и упорядочения задолженности: (a) внести
изменения в Административный Кодекс и наделить руководителей
государственных организаций прямой и полной ответственностью за любые
расходные обязательства, превышающие бюджетные ассигнования; (б)
компьютеризировать систему заработной платы правительства; (в)
вернуться к практике подготовки ежемесячных и ежеквартальных рилизов
об исполнении бюджета; (г) прекратить практику установления Бюджетным
Департаментом лимита финансирования для Казначейства; (д)
придерживаться жизнеспособной программы, чтобы погасить текущую
задолженность и избежать накопления новой; (е) положить конец системе
«отсрочки налоговых платежей», являющихся механизмом погашения
долгов. Эти меры должны помочь Правительству избежать затянувшегося
выхода предприятий из экономических трудностей, а региональной
администрации – из затруднительного финансового положения и
предотвратить появление опасных моральных стимулов.
35. Более того, Правительству следует установить эффективную систему
мониторинга и оценки бюджета посредством: (a) укрепления
центрального подразделения при Казначейском Комитете, ответственного
за внутренний аудит (наделить его ответственностью за установление
стандартов, наём и продвижение кадров, обучение и ежегодную
отчётность); (б) ускорить утверждение проекта Закона о внутреннем аудите,
предусматривающего независимость Счётного Комитета от исполнительной
власти и (в) создать институты проверки эффективности программ и оценки
соответствия результатов исполнения бюджета целям бюджетной политики.
Межправительственные финансовые отношения
36. Межправительственные отношения, унаследованные от прежней
системы, характеризовались проблемами мягкого бюджета, поскольку не
были основаны на официальных правилах ассигнования расходов и
поступлений. Передача ресурсов и урегулирование финансовых
обязательств между разными уровнями правительства осуществлялись по
отдельной схеме в каждом отдельном случае. На заре реформы
образования и здравоохранения 1990-х г.г. эти отношения претерпели
некоторые изменения и только в последние два года начали официально
трансформироваться в результате реформы системы социальной защиты,
принятия Закона о местной администрации, Закона о государственных
гарантиях по заимствованиям и долгу и Закона о бюджетной системе. Тем
не менее, Казахстану предстоит пройти долгий путь, учитывая масштабы
финансовой децентрализации и необходимость создания правильной
системы стимулов, обеспечивающей эффективность расходов и
предоставление качественных услуг. Внедрение реформ остановилось на
областном уровне, не установив связь между областным и местным
(районным и городским) правительством, и пока не охватило такие объекты,
как школы и больницы.
37. Особенно на региональном уровне, системе не хватает чёткого
распределения обязанностей и полномочий, независимости при
выполнении функций и отчётности по результатам работы. Хотя
существуют предложения сделать должность акима выборной, пока
существует лишь иерархическая система отчётности, руководители
местной исполнительной власти (на районном, областном и городском
уровне) не являются участниками горизонтального механизма отчётности
перед местным населением. Межправительственные финансовые
отношения также нуждаются в координации и руководстве
республиканского правительства, гарантирующих устойчивость процесса
децентрализации.
38. На сегодняшний день ассигнование расходов республиканского и
местного бюджетов, в основном, соответствует установленным принципам,
и в местных бюджетах социальные расходы преобладают. 15 Образование
продолжает финансироваться главным образом из средств местного
бюджета (на него приходится 80% общих расходов на государственное
образование), а финансирование здравоохранения вновь передано в
местный бюджет, после отмены в 1998 году внебюджетного Фонда
обязательного медицинского страхования (Глава V, Раздел A) 16. Этот шаг
может породить проблему, так как базовую медицинскую помощь можно
рассматривать как национальную программу, но медицинские услуги могут
оказаться доступными не для всех граждан вследствие неравных
возможностей мобилизации ресурсов в регионах. Кроме того, реформа
социальной защиты 1998 года перевела "категорическое" Специальное
государственное пособие в республиканский бюджет, в то время как
пособие по безработице и прочие программы социальной поддержки были
полностью переданы на баланс местных администраций. Этот шаг также
можно поставить под вопрос, учитывая обратную связь между
потребностью в социальной помощи и возможностью мобилизовать
ресурсы на областном уровне.
39. Экономическая структура местных бюджетов, с одной стороны, слишком
сосредоточена на текущих расходах (в основном, «заработной плате» и
«коммунальных услугах», немного на «сырье и материалах» и
«эксплуатации и обслуживании»), в то время как доля капиталовложений в
расходах очень низка ввиду: (a) отсутствия ясного ответа на вопрос: «Кто
отвечает за капиталовложения?»; (б) отрицательных стимулов для
местного правительства (вследствие «братского» отношения
республиканского правительства) и (в) отсутствия развитого финансового
рынка. С другой стороны, повышенные местные расходы на
«экономический сектор» подтверждают предположения о том, что
областные и районные акимы склонны продолжать незаконную поддержку и
вмешательство в коммерческую/производственную деятельность.
40. После консолидации внебюджетных фондов социальной защиты 1999
года в государственный бюджет, закрытия нескольких специальноэкономических зон (СЭЗ) (кроме СЭЗ Астаны), перераспределения НДС
(100%) и акцизного налога (50%) в республиканский бюджет и принятия
Закона о бюджетной системе 1999 года система разделения доходов
фундаментально изменилась в трёх направлениях: (a) уровень
распределения доходов стал единым для всех областей, что повысило
предсказуемость, но увеличило различия в сборе налогов в областях; (б)
новый социальный налог (отчисления работодателя из зарплаты
работников предприятия) стал самым важным источником дохода местного
бюджета (35%, включая трансферты), следующими по значимости явились
подоходный налог с физических лиц (20%) и подоходный налог с
юридических лиц (10%), в то время как местные налоги (налог на
имущество, включая здания, землю и транспорт) остались примерно на
уровне 14%; как следствие, (в) вертикальный фискальный дисбаланс (как
это понимает республиканское правительство) обернулся в пользу местного
бюджета, что Правительство расценивает как оправдание введения чистых
изъятий (трансферта доходов из местного бюджета в республиканский).
41. Социальный налог и подоходный налог с физических лиц (ПНФЛ)
распределены неадекватно: налоговой базой является место работы, а не
место проживания, таким образом, налоговые платежи отделены от
выгоды, получаемой от государственных услуг. Более того, функцию
перераспределения прогрессивного подоходного налога с физических лиц
будет лучше осуществлять на республиканском, а не местном уровне.
Кроме того, подоходный налог с юридических лиц (ПНЮЛ) является не
идеальным налогом для прямого поступления в местный бюджет, так как
его легко вывезти, выручка от него в высшей степени неустойчива, вопросы
охвата этим налогом не входят в компетенцию местных властей и налог
имеет тенденцию усугублять горизонтальные различия из-за
неравномерного распределения налоговой базы.
42. Два решающих вопроса, которые пока не решены в рамках реформы
разделения и ассигнования доходов в Казахстане, – это независимость
местной администрации в принятии решений и управлении. Отсутствие у
местных администраций независимости в принятии решений по вопросам
распределения доходов (за исключением земельного налога), лишает
население стимула принимать даже самые незначительные решения.
Отсутствие независимости в использовании налоговых поступлений
исключает возможность добиться максимальной эффективности
финансовой децентрализации и ухудшает отчётность и вертикальный
баланс. На возможности управления организацией и сбором налогов (и на
республиканском и на местном уровне) могло повлиять двойное
подчинение налоговых инспекторов, и существующая лояльность
служащих по отношению к региональной власти, в противовес
республиканскому руководству.
43. Действующая система межправительственных трансфертов, хоть и
функционирует на основе нового механизма разделения доходов
(повернувшего вспять вертикальный фискальный дисбаланс), по сути,
дублирует старый механизм «латания дыр» методом регулирования
изъятий и субвенций на довольно сомнительной основе, уравновешивая
бюджеты областей. Нынешняя система трансфертов не принесла
удовлетворительного решения проблемы вертикального и горизонтального
дисбаланса в Казахстане и воспринимается местными властями как
непрозрачный и запутанный инструмент микроуправления, сомнительно
используемый республиканским правительством. Исходное намерение
заключалось в том, чтобы утвердить «братский» подход к финансированию
выравнивающих трансфертов. Но поскольку методология, основанная на
формуле, предложенной в Постановлении Правительства №529/99, не
утверждена Парламентом и в принципе не применялась, стимулы ложной
эффективности сохраняются, и в стране пока отсутствует истинный
механизм выравнивающих трансфертов. Даже в формуле, предложенной
Правительством, не учтены очень важные факторы региональных различий
(включая отсутствие индикатора финансового потенциала).
44. Задолженность местных казахстанских администраций не высока,
заимствование производится, в основном, у Министерства финансов.
Некоторые из этих заимствований всё ещё сохраняют характеристики
мягких займов и предоставляются на беспроцентной и/или безвозвратной
основе. Подобная практика создаёт прецедент моральной угрозы. Хотя
нормативная база, касающаяся вопросов о долгах местных администраций,
адекватна, местным администрациям ещё предстоит преодолеть трудности,
связанные с получением доступа к долгосрочным кредитам, осложнённого
проблемами некредитоспособности и неразвитости финансовых рынков.
45. Рекомендации. Продолжение процесса финансовой децентрализации
может позволить Казахстану получить выгоду от более эффективного
распределения ресурсов за счёт повышения эффективности и
справедливости при распределении государственных расходов.
Правительство может поразмыслить над следующими вариантами: (a)
увеличить и укрепить масштабы и координацию процесса децентрализации;
(б) определить и более подробно описать полномочия распоряжения
финансами, повышающие независимость руководителей и
устанавливающие отчётность местных властей по результатам
деятельности, и скорректировать схему распределения налогов и
механизмов трансфертов (выравнивающих и кондиционных грантов
соответственно).
46. Казахстан может получить выгоду от продолжения внедрения реформы
фискальной децентрализации на районном и городском уровнях, а также на
объектах реформы, например, школах и больницах. Местные власти могут
сделать более эффективный выбор, поскольку лучше владеют
информацией о потребностях на местах. Для этого необходимо выполнить
три основных условия, которые Правительство должно рассмотреть до
начала реализации: (a) полная отчётность местных властей
(представителей маслихата и акимов) перед местным населением; (б)
местный административный потенциал, достаточный для успешной
реализации политики и (в) официальный центральный орган,
осуществляющий руководство и координацию межправительственных
отношений, развивающий связь и способствующий разрешению споров
между республиканскими ведомствами/линейными министерствами и
региональным правительством (включая распространение информации,
управленческого опыта и наиболее успешных методов), особенно по
вопросам финансов, образования, здравоохранения и социальной защиты.
47. Ответственная децентрализация предполагает предоставление
финансирования после распределения ответственности, а не просто
передачу новой ответственности на места, без обеспечения необходимого
административного потенциала, независимости и надёжного механизма
мониторинга и отчётности. Чтобы предотвратить распространение
обязательств, не подкрепленных финансированием, необходимо: (a)
введение ограничений Парламентом и Республиканским Правительством;
(б) контрольно-ревизионные комитеты, постоянно анализирующие проекты
законодательных документов; (в) скоординированный диалог между
правительством на разных уровнях, (г) более чёткое распределение
обязанностей. Республиканское правительство также имеет возможность
одновременно развить механизмы стабилизации местных доходов, сделать
подготовку бюджета и отчётность прозрачными и предоставить местному
правительству соответствующую степень независимости (в вопросах
минимальной корректировки доходов и структуры поступлений). С одной
стороны, можно добиться повышения независимости в распоряжении
минимальной частью доходов посредством: (1) делегирования местной
власти права самостоятельного введения местных налогов и определения
их минимальной ставки и полномочий распоряжаться минимальным
процентом налоговых поступлений от действующих республиканских
налогов; (2) увеличения ставки налогов на имущество (после внедрения
хорошо разработанного кадастра); (3) использования, при необходимости,
дополнительных сборов и добавочного подоходного налога и (4) передачи,
в среднесрочной перспективе, после создания необходимого
административного потенциала, ответственности за администрирование
местных налогов (таких, как налог на имущество и землю) местным
администрациям.
48. С другой стороны, кроме ответственности, определённой Законом о
бюджетной системе, республиканское правительство может рассмотреть
возможность взять на себя ответственность за: (1) препятствие участию
региональных правительств в коммерческой/производственной
деятельности; (2) прекращение практики мягкого кредитования
региональных правительств; осуществление кредитования на основе
рыночных процентных ставок, со взысканием платежей по основному долгу
и требованием о предоставлении залогового обеспечения под кредиты
Минфина; (3) передачу ответственности за капиталовложения местным
администрациям – дать соответствующее пояснение в Законе о бюджетной
системе - и рассмотрение вопроса о введении правила о равных
отчислениях в местные бюджеты на цели инвестирования на региональном
уровне; (4) отмену кредитования регионального правительства
республиканским правительством в долгосрочной перспективе, когда
финансовые реформы на местном уровне начнут приносить плоды, и
финансовая система получит развитие. (Глава IV, Раздел Б.)
49. Кроме того, более адекватный механизм распределения налогов
потребует: (a) обложения социальным налогом должно осуществлять по
месту проживания, а не месту работы; (б) полной передачи подоходного
налога с юридических лиц в республиканский бюджет и (в) разделения
подоходного налога с физических лиц на два компонента: (1)
прогрессивную ставку, отчисляемую в республиканский бюджет и (2)
отдельную пропорциональную дополнительную ставку, отчисляемую в
местный бюджет; в случае внедрения реформы данные изменения не
окажут влияния на размеры налоговых платежей. (Глава IV, Раздел В.)
50. Существуют три варианта, позволяющие усовершенствовать систему
межправительственных трансфертов в Казахстане. Вариант I:
корректировка механизма действующей «братской» системы посредством
улучшения (среди прочих, показателя финансового потенциала) и
систематического применения формулы эффективного распределения;
более удачный Вариант II: реформирование системы распределения
налогов (как описано в предыдущем параграфе плюс отмена специальной
экономической зоны (СЭЗ-Астана) и создание Регионального Фонда
выравнивания (РФВ) с вертикальной схемой финансирования,
основанный на стабильных правилах финансирования (основанных на
фиксированной доле подоходного налога с юридических лиц и подоходного
налога с физических лиц, поступающей в республиканский бюджет) и
распределения (основанного на финансовых возможностях,
нормализуемых показателями «потребностей») и самый желательный
Вариант III: сочетание Варианта II с финансируемым из республиканского
бюджета механизмом «кондиционных грантов», с целью гарантирования
эффективного и справедливого внедрения системы социальных гарантий
(базового образования и здравоохранения, оказание социальной помощи
бедным). 17
51. И, наконец, следует принять во внимание, что финансовая
децентрализация - это ещё и политический процесс, требующий
кропотливых усилий, направленных на достижение консенсуса, времени,
легитимности и достаточно представительного уровня власти. Поэтому
Правительство может рассмотреть вопрос о создании Комитета по
реформе межправительственных связей с участием местных
представителей, с целью обсуждения вопросов децентрализации на самом
высоком уровне.
Социальные сектора
52. Следующие причины оправдывают обращение основного внимания при
внутрисекторальном анализе социальному сектору (здравоохранению,
образованию и социальной защите): (a) экономический кризис, поразивший
страну после обретения независимости, привёл к резкому падению уровня
жизни населения, отразившемуся в совокупных социально-экономических
показателях; (б) на социальный сектор приходится основная часть расходов
правительства Казахстана (за последние три года примерно половина всего
государственного бюджета и 3/4 областных бюджетов) и (в) эти сектора
имеют решающее значение, если целью политики правительства является
внесение вклада в рост страны на продолжительный период времени.
53. В Казахстане здравоохранение и образование имеют более высокий
приоритет по сравнению с «социальной защитой и благосостоянием»
(включая пенсии, специальные государственные пособия, пособия по
безработице и социальную помощь); в процессе размещения
государственных расходов социальная защита и благосостояние по сути
представляют собой остаточную статью бюджета. После провозглашения
независимости ответственность за финансирование базового образования
была возложена на региональное правительство, причём образование
поглощало более 40% бюджетных средств; с внедрением реформы
социальной защиты доля расходов на социальную помощь в местном
бюджете увеличились (с 13% до 29%). В 1999 году примерно 4/5 расходов
на образование и здравоохранение финансировалось из средств местных
бюджетов. Тем не менее, несмотря на попытку децентрализации в рамках
реформы системы социальной защиты 1998 года, примерно 86% общих
расходов на «социальную защиту и благосостояние» в части пенсионных
выплат и специального государственного пособия по-прежнему
финансировалось из республиканского бюджета (Глава V, Раздел A).
54. В Казахстане непрофинансированные обязательства и неэффективное
размещение ресурсов внутри сектора усугубляются значительным
вертикальным и горизонтальным финансовым дисбалансом. Региональные
различия в уровне расходов на душу населения велики и могли повыситься
в результате реформы системы социальной защиты и внедрения нового
механизма распределения доходов, вследствие обратной связи между
финансовым и административным потенциалом областей мобилизовать
ресурсы в соответствии с распределением их социальных потребностей.
55. Рекомендации. Повышение эффективности государственных расходов
и качества услуг является главной целью реформы государственного
сектора. Суть общей стратегии, рекомендуемой в данном отчёте,
заключается в следующем: чтобы компенсировать региональные
различия, следует пересмотреть механизм распределения налогов и
механизм трансфертов совместно с региональными правительствами
(как предлагается в предыдущем разделе и Главах IV и V). Подробные
рекомендации для каждого сектора изложены в следующих трёх пунктах.
Социальная помощь
56. Несправедливость особенно ярко выражена в распределении
социальной помощи, и могла увеличиться после передачи ответственности
региональным правительствам по причине низких финансовых
возможностей самых бедных областей. Более того, вразрез официальным
намерениям, размещение ресурсов на социальную помощь продолжает
оставаться в высшей степени неэффективным, потому что критерием
отбора потенциальных получателей социальной помощи является не
«бедность», а «категория».
57. Рекомендации. Чтобы добиться лучших результатов и изменить
нынешнюю динамику социально-экономических показателей в Казахстане,
Правительство может рассмотреть возможность направить социальную
помощь исключительно на поддержку бедного населения и:
(a) принять ряд правовых мер и стимулов (кондиционных грантов,
финансируемых из республиканского бюджета), которые приведут к
размещению минимального объёма ресурсов на социальную помощь 18 для
охвата по крайней мере половины от числа живущих за чертой бедности
(что составит примерно 25% расходов на помощь населению ниже черты
бедности в 1998 году) 19, (в соответствии с предложением реформировать
систему межправительственных трансфертов, Вариант III, Глава IV.; 20
(б) направить помощь в виде (1) денежных пособий для нетрудоспособных
(например, бедных, одиноких, престарелых, не имеющих кормильцев;
бедных многодетных матерей) и (2) хорошо разработанных, целевых
государственных программ занятости для работоспособных;
(в) прекратить следующие неэффективные программы социальной помощи:
(1) «Государственную Программу специальной помощи» (основанную на
категориях); (2) "Субсидированную Программу общественных работ" и
(г) осуществлять более тесный мониторинг бедности и адресности путём:
(1) введения модуля «социальной помощи» при проведении предстоящего
обследования сельских хозяйств Агентством Республики Казахстан по
статистике и (2) проведения и оценки выборочного обследования
получателей социальной помощи независимым специализированным
органом.
Здравоохранение
58. Вследствие крайней ограниченности государственных ресурсов в
переходный период осуществлялось комбинированное финансирование и
обеспечение медицинских услуг, с участием местных администраций и
частного сектора. После провозглашения независимости усилились
различия между регионами в уровне расходов на медицинское
обслуживание на душу населения, состояние здоровья населения
ухудшилось, причём бедные пострадали несоразмерно. Несмотря на
инициативу правительства провести реформу системы здравоохранения
(включающую реструктуризацию/ приватизацию/закрытие медицинских
объектов с середины 1990-х годов), операционная неэффективность,
унаследованная у советской системы, повысилась в результате того, что не
была внедрена реформа государственной службы, практически не
проводился ремонт и замена оборудования, состояние инфраструктуры
ухудшалась.
59. Низкий уровень исполнения бюджета здравоохранения отражает
неадекватный выбор приоритетов и приводит к задержке платежей и
накоплению задолженности в секторе. Из-за отсутствия ясной политики
приоритетов, фактическое размещение расходов привело к тому, что
акценты пришлись на: (1) лечебную, а не профилактическую помощь; и (2)
дорогостоящее стационарное обслуживание в больницах и
специализированных клиниках, а не услуги семейных врачей и
амбулаторное лечение.
60. Эффективность расходов на здравоохранение и качество медицинских
услуг в Казахстане ухудшились вследствие: (a) избыточного потенциала и
занятости, отсутствия у руководителей независимости в принятии решений
и ограниченной отчётности местных властей за результаты деятельности;
(б) частной практики в государственных медицинских учреждениях,
открывающей возможности для коррупции и расходования скудных
государственных фондов на субсидирование частной практики; (в) оплаты
медицинских услуг, исходя из фактических текущих расходов
соответствующих медицинских учреждений, а не минимальный стоимости
пакета первичной медико-санитарной помощи на душу населения; (г)
монопольное положение некоторых местных больниц, препятствующих
проведению тендеров на выполнение государственных заказов в
соответствии с установленными правилами и, (д) в некоторых случаях,
недостаточная децентрализация финансирования и обеспечения
медицинских услуг на местном уровне (районном и городском), которая
может привести к дублированию функций, препятствующих объединению
ресурсов и росту экономики (Глава V, Раздел В).
61. Рекомендации. Любая стратегия реформы здравоохранения в
Казахстане должна непременно включать поэтапную реализацию реформы
занятости и заработной платы в секторе и выборочное восстановление
инфраструктуры и оборудования, с параллельной
приватизацией/перепрофилированием/ объединением/закрытием
учреждений здравоохранения с целью оптимизации потенциала,
повышения конкуренции, эффективности и качества предоставляемых
услуг.
62. Так как для полной реализации этой стратегии может потребоваться
длительное временя, следует в короткие сроки приступить к её разработке,
соблюдая следующие принципы управления ресурсами в секторе
здравоохранения Казахстана: (a) определить приоритетность программ
профилактической помощи, лечения инфекционных заболеваний и
первичной медико-санитарной помощи; (б) предоставить руководителям
государственных медицинских учреждений достаточную независимость
при выполнении работы (особенно при определении структуры ресурсов) и
установить их подотчётность за результаты (продукт и качество услуг);
(в) чётко определить ответственность местных властей за решения
по вопросам распределения ресурсов и ввести полную отчётность с их
стороны за результаты реализации политики; (г) утвердить многосекторальный подход путём разработки адекватных положений об
улучшении обеспечения качественной питьевой водой и основных
санитарно-гигиенических мероприятиях и (д) поощрять участие частного
сектора, обеспечивая надёжную правовую и нормативную базу,
способствующую созданию благоприятной среды для развития инициативы
частного бизнеса в секторе, включая рынки медицинского страхования.
63. Специфические шаги, которые рекомендуется предпринять в секторе
здравоохранения, включают:
(1) улучшение координации политики в области здравоохранения под
руководством республиканского правительства 21, предполагающее
выполнение руководителями областных департаментов здравоохранения и
медицинских учреждений роли механизма идентификации и
прогнозирования проблем, а также инструмента разрешения споров и
распространения успешного опыта управления здравоохранением на
региональном уровне;
(2) пересмотр механизма выравнивающих трансфертов, с учётом
специфических потребностей и финансовых возможностей каждого
региона, с целью создать условия для доступа населения к одинаковому
уровню медицинского обслуживания и сократить различия в расходах на
душу населения между областями; 22
(3) оптимизация уровня децентрализации и рационализация
использования ресурсов на оказание медицинских услуг с учётом
региональных особенностей, с целью сохранения конкуренции между
поставщиками услуг, создания условий для оптимальной эффективности
экономики сектора, избежания дублирования функций и максимизирования
потенциальной выгоды от децентрализации, к примеру, за счёт: (a) слияния
городских и областных департаментов здравоохранения на уровне
областного центра с целью оптимизации использования ресурсов и (б)
установки измерительных приборов во всех медицинских учреждениях с
целью сокращения энергетических расходов (в соответствии с
предложениями Проекта Всемирного банка по здравоохранению);
(4) отделение частной медицинской практики от государственных
медицинских учреждений путём приватизации учреждений
здравоохранения и/ или привлечения услуг частного сектора на контрактной
основе;
(5) пересмотр постановления Правительства, поощряющего
вмешательство в управление учреждений здравоохранения (Указ #
1314/98) для обеспечения руководителей свободой оптимизации ресурсов и
ввести подотчётность руководителей за результаты деятельности;
(6) присуждение государственных заказов поставщикам медицинских
услуг на конкурсной основе, с распределением ресурсов из расчёта на
душу населения и минимальной стандартной стоимости пакета услуг
первичной медицинской помощи;
(7) освобождение бедного населения от платы за медицинское
обслуживание с целью обеспечить гарантированный доступ к базовым
медицинским услугам;
(8) мониторинг предоставления услуг, исходя из объёма, качества и
результата, а также мониторинг и оценка результата действующих
реформ в секторе здравоохранения (в соответствии с предложениями
Проекта Всемирного банка по здравоохранению).
Образование
64. С обретением независимости Казахстан унаследовал хорошо развитую
сеть образовательных учреждений и высокие показатели в образовании,
включая довольно высокий процент поступления в учебные заведения и
почти универсальный процент грамотности взрослого населения (97.5 % в
начале 1990-х годов). В условиях финансового кризиса переходного
периода Казахстан боролся за сохранение былых достижений в области
образования, одновременно проводя реформу системы образования,
основанную на принципах независимого государства и рыночной экономики.
65. В результате экономического спада ассигнование расходов на
образование сильно сократилось, и структура расходов внутри сектора
претерпела значительные преобразования: (a) государственные расходы на
физические капитальные затраты резко сократились и стали
незначительными; (б) хотя периодические государственные расходы как
часть ВВП поддерживались с середины 1990-х, в реальных ценах они
сократились; (в) доля заработной платы увеличилась и осталась высокой
(хотя уровень заработной платы низкий); (г) расходы на основные
образовательные материалы и товары остались низкими; (д) значительно
сократились расходы на эксплуатацию и обслуживание образовательных
учреждений 23 и (е) расходы на обучение персонала стали
незначительными (Глава V, Раздел Г). Большое количество школ (особенно
дошкольных учреждений), было закрыто, существенно возросли прямые
расходы родителей на образование детей (например, официальные и
неофициальные взносы и вклады в натуральном выражении), увеличилась
численность частных учебных заведений.
66. Из-за сложной экономической ситуации сохраняется проблема
недостаточного финансирования, что не позволяет региональному
правительству полноценно выполнять свои полномочия в секторе
образования. Тем не менее, учитывая полномочия, эти недостатки можно
успешно преодолеть с оживлением экономики. Кроме данного аспекта, к
основным проблемам, имеющим отношение к государственным расходам
на образование, относятся: (a) значительная неэффективность
использования ресурсов (например, слишком низкое отношение
численности студентов к численности учителей, сравнительно небольшое
число учеников в классе, низкая фактическая загруженность
преподавателей, чрезмерно высокая численность не преподавательского
персонала, широкое использование устаревшей инфраструктуры и
оборудования); (б) увеличивающееся неравенство на региональном
уровне в доступе к образовательным услугам бедного сельского населения;
(в) ухудшение качества образовательных услуг на всех уровнях и (г)
структура системы образования, не соответствующая потребностям
зарождающейся рыночной экономики.
67. Рекомендации. Учитывая важность образования для сокращения
уровня бедности и экономического развития, а также проблему дефицита
государственных ресурсов в Казахстане, стратегия реформы образования
должна быть направлена главным образом на повышение эффективности
использования ресурсов, улучшение качества образовательных услуг и
сокращение неравенства в доступе к услугам, особенно в сфере базового
образования (Глава V, Раздел Г).
68. В частности, Правительство Казахстана может активно использовать
политику государственных расходов в качестве стимулирующего
инструмента в секторе образования для:
(a) Повышения эффективности и обеспечения финансовой устойчивости
путём рационализации существующих образовательных учреждений
(слияния и закрытия бесполезных/неэффективных/лишних программ и
учреждений), включая: (1) сокращение численности преподавательского и
не преподавательского персонала; (2) ликвидацию излишнего потенциала
площадей (особенно в специализированных учебных заведениях и
технических институтах); (3) пересмотр программ социальной помощи в
секторе (стипендии и питание) и (4) повышение эффективности
использования площадей и тепла (Глава V).
(б) Повышения качества образования (в основном, финансируемого за
счёт экономии заработной платы, коммунальных услуг и средств программы
социальной защиты), при этом отдавая приоритет: (1) обеспечению
основными обучающими материалами и товарами; (2) повышению
квалификации преподавателей; (3) введению новой системы оценки и
мониторинга студентов (переместить акцент со входящего контроля на
продукт/результат) и (4) повышению потенциала руководства;
(в) Повышения справедливости доступа к образованию с обращением
основного внимания на особые потребности в образовании и условия
бедного населения, и региональным неравенстве в доступе к образованию
и: (1) бесплатного обеспечения основными обучающими материалами; (2)
предоставления субсидий на образование и обучение, особенно в сельской
местности и (3) соизмерения формулы распределения ресурсов,
учитывающей подушный фактор, с уровнем бедности местного населения.
24
(г) Улучшения подготовки бюджета и повышения прозрачности процесса
размещения ресурсов на основе: (1) Структуры расходов в среднесрочный
период (СРСП) для подготовки эффективного перспективного плана
приоритетов; (2) численности студентов, а не традиционных условных или
физических нормативов; (3) более гибкой и децентрализованной
финансовой политики и (4) отчётности перед местным населением (смотри
выше и в Главе II).
(д) Сокращения зависимости от государственного финансирования
благодаря расширению источников доходов сектора за счёт: (1) ускорения
внедрения новой политики обучения в системе высшего образования и
программы студенческого кредитования; (2) придания официального
статуса действующим неофициальным механизмам возмещения затрат с
«прозрачным» процессом сбора платы и (3) создания благоприятной среды
для дальнейшего развития частной инициативы в секторе образования
путём пересмотра и совершенствования нормативной базы, включая
процедуры подтверждения качества (например, аккредитование),
налогообложение частных школ и университетов, правила и процедуры
приёма.
Последовательность политических мероприятий
69. Сокращение бюджетного дефицита является главным вопросом
политики экономической стабилизации Казахстана. Тем не менее,
финансовой стабильности можно добиться только в том случае, если
политика сокращения бюджетного дефицита будет соответствовать: (a)
разумной структуре расходов и реалистическому «сценарию» мобилизации
ресурсов в среднесрочной перспективе (главным образом, от ренты за
использование нефтегазовых ресурсов), как показывают прогнозы в Главе I
и (б) реформе структурной перестройки республиканского и регионального
правительства, направленной на повышение эффективности и отчётности
расходования государственных средств.
70. Поэтому, в общем, стратегия сокращения бюджетного дефицита,
мобилизации ресурсов, определения приоритетности государственных
расходов и реформа межправительственных отношений дополняют друг
друга и, в идеале, должны внедряться одновременно, как единый пакет
мероприятий. Тем не менее, учитывая степень и важность реформ, с одной
стороны, и ограниченный потенциал, с другой, правительство может
выделить наиболее важные компоненты реформ и осуществлять из
поочередную реализацию. В связи с этим, возникает вопрос
последовательности политических мероприятий, требующий рассмотрения
порядка очерёдности и взаимозависимости различных компонентов
предлагаемых реформ.
71. Фактически, большинство предлагаемых реформ не имеет жёстких
сроков реализации, и их внедрение может проходить при минимальных
предварительных условиях. Тем не менее, существуют особые случаи, в
которых реализация политики требует последовательности или
одновременности мероприятий. На практике, передача администрирования
местных налогов региональным властям (как предлагается в Главе IV)
имеет тенденцию быть эффективной только в том случае, если
осуществляется после прочного установления предлагаемых механизмов
мониторинга и отчётности и, если наращивание местного потенциала
администрирования налогов находится на продвинутом этапе реализации
хотя бы в самых важных регионах (Главы III и IV). Кроме того, добиться
успешного осуществления крупномасштабной приватизации, реформы
государственной службы и заработной платы (которая начинает внедряться
на региональном уровне) и передачи финансовой ответственности за
соответствующие капитальные расходы региональным властям будет
намного проще в условиях гибких и динамичных рынков, созданных
благодаря ускорению реализации действующего Закона о труде, реформы
финансовой и нормативной систем.
72. Реформа межправительственных отношений требует одновременной
реализации компонентов. Чтобы сохранить макроэкономическую
стабильность и вертикальный финансовый баланс, реализация
предлагаемой реформы «межправительственного механизма трансфертов,
финансируемого из республиканского бюджета» (Главы II и III) и реформы
«системы распределения налогов» (переподчинения подоходного налога с
физических лиц и подоходного налога с юридических лиц) должны
осуществляться одновременно (Глава IV).
73. В любом случае, для реализации политики необходимо время, поэтому
Правительство может приступить к подготовке практически всех реформ
уже в ближайшее время, поскольку продвинутая стадия реализации одних
политических мероприятий может явиться непременным условием начала
реализации и успешного завершения других. К счастью, в Казахстане
Правительство уже внедрило большую часть структурных реформ первого
поколения в переходный период – либерализацию цен, обменного курса,
процентной ставки, систему торговли, приватизацию малых и средних
предприятий, часть реформ находится в стадии внедрения – правовая и
нормативная база, либерализация рынка труда и финансового сектора,
приватизация крупных предприятий, реформа государственной службы,
реформа налоговой политики и администрирования налогов, реформа
финансовой системы (см. Главу I, Приложение I.1). Как уже упоминалось,
решающее значение имеет ускоренное завершение действующих
структурных реформ с целью создания необходимых рыночных стимулов и
укрепления среды, благоприятствующей развитию бизнеса. Это будет
способствовать успешной реализации второго поколения реформ
государственного сектора, как предлагается в данном отчете. В
прилагаемой «Матрице основных вопросов и рекомендаций» содержится
краткое изложение стратегических направлений политики и предлагаются
сроки выполнения отдельных мероприятий.
За этот период реальный ВВП снизился на 50%, а инфляция в 1993 и 1994
г.г. выражалась четырёхзначными цифрами.
1
За 10 лет население ежегодно сокращалось на 1.6 %, и в 1999 году
составило 15 миллионов. Расчётный номинальный ВВП на душу населения
составил $1,036 в 1995 году и $1,025 - в 1999 году.
2
Пределы колебания фискального дефицита составили 4%-9% от ВВП.
Печатание денег было незначительным источником дефицитного
финансирования. Половина дефицита бюджета была покрыта за счёт
доходов от приватизации, вторая половина – из средств внешних займов.
Как следствие, в 1995 году государственный и внешний долг увеличился с
12% до 21% и в 1999 году - с 30% до 50%.
3
В период с 1993 по 1997 г.г. средняя продолжительность жизни снизилась
c 67 до 64 лет, a процент охвата населения базовым образованием - с 92%
до 89%.
4
Социальные расходы составляют примерно половину государственного
бюджета и 3/4 совокупного местного бюджета.
5
При условии, что годовые темпы роста составят 3% и процентная ставка
по долгам – 8% в течение нескольких лет. (Глава I, Раздел Б.)
6
За последние три года составили, в среднем, 3.5% ВВП—Таблица I.1,
Глава I
7
8
Глава I , раздел Б, «Мобилизация внутренних ресурсов», пункт б
9
Глава I, Раздел Б. «Мобилизация внутренних ресурсов», пункт a
Например, государственной обороны, государственного порядка и
безопасности, чистого воздуха и воды.
10
Основанием для государственного вмешательства совсем не
обязательно является прямое государственное обеспечение и/или
производство (доставка) товаров и услуг; эти функции можно передать
частному сектору. На практике, некоторые услуги сектора образования и
здравоохранения можно передать частному сектору, при этом
Правительство должно следить за финансированием и эффективным и
своевременным предоставлением этих услуг. В случае появления
негативных (например, загрязнение) и позитивных (например, иммунизация)
внешних эффектов, вмешательство государства может стать намного
эффективнее, если оно осуществляется через налогообложение или
субсидирование с целью обеспечить условия, при которых частный сектор
трансформирует социальные затраты и привилегии во внутренние
издержки производства и адекватно удовлетворяет потребности клиента.
Государственное вмешательство через регулирование может также
дисциплинировать неконкурентные рынки коммунальных услуг (и, отчасти,
телекоммуникаций) и позволит избежать сокращения затрат, выводящего из
борьбы конкурентные силы. (Глава II).
11
По поводу последнего, единственная попытка подготовить такой план
была предпринята в рамках программы МВФ в 1999 году.
12
Примеры наиболее успешных методов и практики приведены во вставках
III.1 - III.4, Глава III.
13
Таким образом местные акимы и маслихаты получат достаточно времени,
чтобы обдумать вопросы местного бюджета. (Глава III. РазделA.
«Формирование и утверждение бюджета, пункт б)
14
В местных бюджетах 1997-98 годов ассигнования на образование
составили в среднем 40%, здравоохранение – 16% и социальное
обеспечение и благосостояние - 21% (Глава V, Раздел A).
15
В консолидированном государственном бюджете 1999 and 2000 г.г.
местные бюджеты представлены соответственно под № 44 и 43 (Глава II,
Таблица II.7).
16
17
Глава IV, Раздел Г. «Механизмы трансфертов», пункт в)
В рамках периодически пересматриваемой республиканской программы
социальных гарантий, составляемой в соответствии с региональными
различиями в потребностях.
18
В 1998 году уровень расходов на социальную помощь был примерно
таким же.
19
20
Глава IV, «Механизм трансфертов», пункт в)
Республиканское Агентство по делам здравоохранения, комиссия по
здравоохранению и Министерство финансов.
21
22
Как предлагается в Главе IV, Разделе Г. «Механизм трансфертов», пункт
в
За исключением расходов на коммунальные услуги, доля которых
значительно возросла, вытеснив расходы на приобретение необходимых
учебных материалов и оборудования.
23
24
Глава IV, Раздел Г. « Механизм трансфертов»