Устав МОУ

Руководителям органов
управления образованием
Исполнительных комитетов
муниципальных образований
Республики Татарстан
Об устранении нарушений
законодательства об образовании
и содержании уставов
образовательных учреждений
Министерство образования и науки Республики Татарстан по результатам проверки исполнения
Закона Российской Федерации «Об образовании» (далее Закон), проведенной Прокуратурой Республики
Татарстан совместно с бригадой Генеральной прокуратуры Российской Федерации, считает
необходимым указать общеобразовательным учреждениям на ряд типичных противоречий с
действующим законодательством положений уставов учреждений образования.
Статьей 13 Закона предусмотрено, что каждое образовательное учреждение должно иметь свой
устав, в котором в обязательном порядке должно быть указано наименование, место нахождения
(юридический, фактический адрес), статус образовательного учреждения, его организационно-правовая
форма, учредитель и прочие сведения.
Уставы учреждений образования трансформируют право на образование, закрепленное в Законе, в
конкретные права личности, предусматривая соответствующие гарантии и порядок их осуществления.
Уставы и концентрированном виде регламентируют правомочия участников отношений и сфере
образования.
По имеющимся данным ряд образовательных учреждений руководствуется в своей деятельности
уставами, принятыми до вступления в силу Закона (1992 г.) либо без учета соответствующих изменений
и дополнений, внесенных в Закон. В некоторых учреждениях образования уставы находятся в стадии
разработки. Немало учреждений образования в пределах региона приняли однотипные уставы,
повторяющие одни и те же недостатки.
Изучение уставов ряда учреждений образования показало, что они редко соответствуют
требованиям законодательства и зачастую существенно ущемляют права личности на образование.
1. При разработке устава образовательного учреждения должна учитываться двойная, обозначенная
в Законе функция данного правового акта. С одной стороны, он является правовой базой, на основе
которой осуществляется деятельность образовательного учреждения. В соответствии с Законом
образовательное учреждение является в настоящее время юридическим лицом (п. 2 ст. 12). Устав
регламентирует его цели и задачи, организационную структуру, форму управления, экономический и
хозяйственный аспект деятельности и т.п. С другой стороны, устав является основным нормативным
актом, регламентирующим правовой статус участников образовательного процесса и в первую очередь
учащихся (п. 1 ст. 50 Закона).
В соответствии с этим устав образовательного учреждения должен в равной мере охватывать
регламентацию двух вышеуказанных функций. На практике это не всегда учитывается. В большей мере
обращается внимание на непосредственное отражение в них права на образование и в меньшей мере
регламентируется организационная, управленческая и хозяйственно - экономическая деятельности
учебного заведения. При этом упускается из виду, что благодаря такому подходу не создаются
необходимые социально - экономические гарантии права на образование в условиях деятельности
конкретного образовательного учреждения.
При регламентации в уставе норм хозяйственно - экономической деятельности образовательного
учреждения образовательным учреждениям следует учитывать не только требования Закона (ст. 39 41,43 - 47 и др.), но и Гражданского кодекса РФ и других нормативно - правовых актов.
2. Устав образовательного учреждения требует, прежде всего, уточнения его государственноправового статуса. На основании ст. 12 Закона в понятие этого статуса включаются указания:
- на организационно - правовую форму образовательного учреждения, подчиненность
(государственное, муниципальное, негосударственное - п. 3 ст. 12 Закона);
- на его тип (п. 4 ст. 12 Закона) и вид (п. 6 ст. 12 Закона) и категорию, определяемые в соответствии
с уровнем и направленностью реализуемых им образовательных программ.
Определение статуса образовательного учреждения дает возможность получить уточненное
представление о правовой базе устава. В нее входят общие нормы Закона, регулирующие деятельность
любого образовательного учреждения, и специальные нормы, относящиеся к учреждениям
определенной организационно-правовой формы, и соответствующее Типовое положение учебного
заведения.
3. Помимо этого, при разработке устава образовательного учреждения следует учитывать
требования ряда нормативно-правовых актов:
- Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних (ст. 10), утвержденное Указом Президиума
ВС РСФСР от 03.06.1967г.
- Федеральный закон от 30.03.1999г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии
населения» (ст. 22 и др.).
- Закон Российской Федерации от 02.07.1992г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях
прав граждан при ее оказании» (ст. 42 и др.).
- Федеральный закон от 29.04.1999г. № 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской
Федерации».
- Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденные ВС
РФ 22.07.1993г. № 5481-1.
4. Содержание устава, на основе которого действует образовательное учреждение определяется в
статье 13 Закона. При разработке устава необходимо реализовать требования ст. 13 Закона,
определяющей структуру устава. Изучение практики составления этих документов показало, что
названная норма в полной мере не исполняется. В уставах нередко отсутствует ряд обязательных
разделов, что снижает и нормоустанавливающую ценность, делая правоотношения, складывающиеся в
образовательном процессе, крайне неопределенными.
Отмечая наиболее типичные пробелы уставов целесообразно учитывать следующие рекомендации,
относящиеся к оценке конкретных нарушений. В уставах часто не указывается:
- учредитель образовательного учреждения и его компетенция (пп. 2, пп. "а" пп. 7 п. 1 ст. 13
Закона). Следует учитывать, что ст. 11 Закона, определяющая статус учредителя, обязывает его
заключить с образовательным учреждением договор. Отсутствие такого договора на практике создает
возможность для превышения своих полномочий учредителем или администрацией школы. Наличие
договора обеспечивает правовую четкость в определении функций сторон и их ответственности.
Отражение в уставе наименования учредителя и его (определенной договором) компетенции создает
дополнительную возможность контроля за исполнением этого договора со стороны участников
образовательного процесса (учащихся, родителей, учителей), общественности;
- типы и виды реализуемых образовательных программ (пп. 4 п. 1 ст. 13). Реализация этого
требования является необходимой предпосылкой использования предоставленного Законом права на
выбор образовательного учреждения и форм получения образования. Без обозначения в уставе вида
реализуемых программ выбор образовательного учреждения лишается смысла, а право на него
становится формальностью;
- регламентация оформления отношений образовательного учреждения, обучающихся и их
родителей (пп. "з" пп. 5 п. 1 ст. 13). Закон предусматривает в ряде случаев необходимость договорных
отношений между образовательным учреждением и родителями обучающихся (п. 4 ст. 18, п. 3 ст. 46).
Такой договор не только придает четкость правоотношениям участников образовательного процесса, но
и является необходимой гарантией защиты их прав (к примеру, когда произведена заранее оплата
дополнительных услуг, но они не оказаны или оказаны не в полной мере, либо некачественно и др.);
- структура финансовой и хозяйственной деятельности образовательного учреждения (пп. 6 п.
1 ст. 13). Отсутствие в уставе данной регламентации не позволяет оценить, насколько эта деятельность
соответствует уставным целям образовательного учреждения и регламентирующим ее нормам Закона
(ст. 39-41, 43 - 47). Все это создает базу для бесконтрольности за действиями администрации
образовательного учреждения со стороны различных структур, участвующих в управлении учебным
заведением и т.п.;
- платная образовательная, предпринимательская и иная приносящая доход деятельность
образовательного учреждения (ст.ст. 45, 47). Платные образовательные услуги являются основным
источником дохода и, кроме того, занимают важное место в финансировании деятельности
государственных образовательных учреждений.
Образовательные учреждения, как и любые другие хозяйствующие субъекты, имеют право
самостоятельно устанавливать цены на свои услуги, учитывая конъюнктуру рынка, уровень
себестоимости услуг, желаемую рентабельность, потребности в обновлении и расширении
материально-технической базы и т.д.
Вместе с тем при оказании платных образовательных услуг учебные заведения должны выполнять
ряд требований, предусмотренных законодательством.
В частности, наличие платных услуг и порядок их предоставления на договорной основе должны
быть обязательно указаны в уставе образовательного учреждения. Такое положение предусмотрено в
пп."ж" пп. 5 п. 1 ст. 13 Закона.
Государственные и муниципальные образовательные учреждения вправе оказывать населению,
предприятиям, учреждениям и организациям не в рамках и не взамен основных образовательных
программ, финансируемых из соответствующего бюджета дополнительные платные образовательные
услуги:
- обучение по дополнительным образовательным программам;
- преподавание специальных курсов и циклов дисциплин;
- репетиторство;
- занятия по углубленному изучению предметов;
- подготовку и переподготовку работников квалифицированного труда (рабочих и служащих) и
специалистов соответствующего уровня образования сверх финансируемых за счет средств
соответствующих бюджетов заданий (контрольных цифр) по приему обучающихся.
К платным образовательным услугам, предоставляемым государственными и муниципальными
образовательными учреждениями, не относятся:
- снижение установленной наполняемости классов (групп), деление их на подгруппы при
реализации основных образовательных программ;
- основные общеобразовательные, а также общеобразовательные программы повышенного уровня и
направленности в школах (классах) с углубленным изучением отдельных предметов, гимназиях, лицеях,
ДОУ;
- факультативные, индивидуальные и групповые занятия, курсы по выбору за счет часов,
отведенных в основных общеобразовательных программах;
- права и обязанности участников образовательного процесса (пп. 8 п. 1 ст. 13). В уставах
нередко отсутствует раздел, соответствующий пп. 8 п. 1 ст. 13 в целом, либо в этом разделе нет
регламентации прав и обязанностей кого - либо из участников образовательного процесса. Отмеченный
пробел устава в любом его виде следует рассматривать грубым нарушением законодательства об
образовании.
Без раздела о правах и обязанностях участников образовательного процесса устав практически не
выполняет зафиксированную в Законе правозащитную функцию (п. 1 ст. 50 Закона);
- порядок комплектования работников образовательного учреждения и условия оплаты их
труда (пп. «в» пп. 7 п. 1 ст. 13 Закона). Согласно пп. 10 п. 2 ст. 32 Закона в компетенцию
образовательного учреждения входит установление заработной платы работников образовательного
учреждения, в том числе надбавок и доплат к должностным окладам, порядка и размеров их
премирования. Поэтому органы местного самоуправления по-прежнему могут принимать лишь
Примерные положения о материальном стимулировании работников образовательных учреждений,
определять минимальные размеры доплат и надбавок при выполнении определенных видов работ.
Конкретный размер должен устанавливаться муниципальным учреждением в Положении о
материальном стимулировании образовательного учреждения, которое разрабатывается и утверждается
высшим органом управления учреждения самостоятельно.
Меры материального стимулирования работников образовательного учреждения устанавливаются
приказом его руководителя. А вот по отношению к руководителю образовательного учреждения
материальное стимулирование осуществляется приказами руководителя органа управления
образованием, которому подведомственно учреждение.
Полномочия по установлению ставок заработной платы и должностных окладов работников
федеральных государственных образовательных учреждений, соответствующих профессиональноквалификационных групп относится к компетенции Российской Федерации (пп. 16 ст. 28 Закона).
5. С точки зрения содержания регламентации уставов заслуживает особого внимания вопрос о
приеме учащихся в то или иное учебное учреждение и отчислении из него. Изучение показало, что
уставы нередко содержат не основанные на Законе ограничения в приеме в образовательные
учреждения (вводятся дополнительные требования к уровню умственной и физической
подготовленности учеников, прием по конкурсу, отбор с учетом собеседования, тестирования и т.п.).
При этом не учитывается, что ограничения в приеме могут устанавливаться только Законом либо
учредителем в соответствии с законодательством Российской Федерации, с обязательным
фиксированием в договоре, Уставе (ст. 11,16 Закона).
Порядок приема в образовательные учреждения России регламентирован действующим
законодательством об образовании (прежде всего, Законом об образовании) и локальными
нормативными актами соответствующего образовательного учреждения. При этом нормы локальных
актов, устанавливающие порядок приема в государственные и муниципальные образовательные
учреждения, не могут регулировать вопросы, которые уже урегулированы в Законе об образовании и
других актах законодательства. Учредитель обязан устанавливать порядок приема граждан в
образовательное учреждение, которое закрепляется в уставе образовательного учреждения.
Одновременно, эту правовую норму следует рассматривать, как право учредителя самостоятельно
определять порядок приема граждан в образовательные учреждения в части, не урегулированной
Законом (например, установление первоочередного приема на обучение младших братьев и сестер, если
старшие дети обучаются в данном образовательном учреждении и др.).
Образовательное учреждение обязано осуществлять прием граждан на обучение в строгом соответствии
с правовыми нормами статьи 16 Закона и положениями порядка приема в образовательное учреждение,
определенного учредителем и закрепленного в уставе образовательного учреждения.
Применительно к отчислению учащихся в уставах указываются незаконные основания (хроническая
неуспеваемость, систематическое неподчинение администрации, педагогическим работникам и другие),
не приводятся разграничения понятий исключения из образовательного учреждения и оставление
образовательного учреждения по согласию родителей, комиссии по делам несовершеннолетних и
защите их прав и местного органа управления образованием до получения общего образования (пп. 6 и
7 ст. 19 Закона). При этом не учитываются процедурные различия этих форм отчисления (исключение и
добровольное оставление). Решение об исключении из образовательного учреждения принимается
органом управления образовательного учреждения с учетом мнения его родителей (законных
представителей), согласуется с комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав, и если оно
применяется в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, то необходимо
согласие и органов опеки и попечительства (п. 7 ст. 19 Закона).
6. Помимо этого, при разработке устава образовательного учреждения следует обратить внимание на
регламентацию в нем иных прав учащихся, реализация которых обеспечивает право на образование. К
ним относятся:
- право на доступность и адаптивность образования (п. 6 ст. 5 Закона), в связи с чем желательно,
чтобы в уставе были отражены формы педагогической поддержки, оказываемой отстающим
обучающимся (организация классов компенсирующего обучения, индивидуальных занятий,
консультаций и т.п.).
- право на бесплатность образования. Изучение показывает, что с учащихся и их родителей
нередко требуют плату "за дополнительные занятия со обучающими, пропускающими занятия по
неуважительной причине", "за сдачу ими зачетов по пропущенным темам" и т.п., несмотря на то, что
обучение в данном случае осуществляется в рамках основной образовательной деятельности. Взимание
платы в этом случае запрещено п. 3 ст. 45 Закона. В уплаты нередко включаются формулировки типа
"школа оказывает учащимся дополнительные образовательные услуги, плата за которые взимается по
договоренности с родителями". При этом не уточняется характер услуг, что обусловливает
вышеуказанные нарушения.
- право на участие в управлении образованием (ст. 2 Закона).
- право на охрану здоровья (ст. 51 Закона), включающее обучение: а) в нормальных санитарно гигиенических условиях (в их число входит наполняемость классов. Уставами она нередко
определяется выше нормативной - 25 человек); б) сопровождающееся медицинским обслуживанием
учащихся в образовательных учреждениях (п. 4 ст. 51 Закона); в) при организации питания учащихся и
создании для этого надлежащих условий (п. 5 и 6 ст. 51 Закона); г) физической культуре д) право на
охрану чести и достоинства учащихся (п. 6 ст. 15, п. 3 ст. 56 Закона), сочетающееся с защитой
авторитета учителя (п. 1 - 3 ст. 55 Закона).
7. Нередко в уставах закрепляются незаконные штрафные санкции к обучающимся и их родителям.
Устанавливаются штрафы за курение в образовательном учреждении и за его пределами, за драки, бег
по коридорам, выбрасывание предметов из окон, порчу и утрату учебников, за грубость
преподавателям, пропуски занятий, неподготовленность к занятиям, плохую успеваемость; штрафы с
родителей за порчу обучающимися имущества учреждения, за систематическое невыполнение детьми
домашнего задания и т.п. Эти самоуправные действия администрации противоречат нормам
Гражданского кодекса РФ, Кодексу об административных правонарушениях и подлежат
незамедлительному исключению.
8. Закон (пп. 9 п. 1 ст. 13) требует указать в уставе перечень локальных актов, регламентирующих
деятельность образовательного учреждения и подлежащих регистрации в качестве дополнений к уставу
образовательного учреждения. Локальные акты должны быть разработаны, приняты и утверждены
уполномоченными на то Уставом, договором с Учредителем органами управления образовательного
учреждения. В перечень как минимум должны входить должностные инструкции, определяющие
обязанности работников образовательного учреждения, правила внутреннего распорядка, правила
приема, правила поведения учащихся.
Сознавая важность факта принятия основанных на Законе уставов всеми учреждениями
образования, учитывая возникающие затруднения из-за юридической неосведомленности многих
педагогических работников при их разработке, целесообразно в целях защиты интересов обучающихся
органам местного самоуправления оказать администрации образовательных учреждений необходимую
помощь.