Зенков М. * Эволюция административно

М. ЗЕНКОВ,
доцент кафедры государственного и муниципального управления
Сибирской академии государственной службы, г. Новосибирск
ЭВОЛЮЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ТЕОРИИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО ОРГАНА КАК СПЕЦИАЛЬНОЙ
ТЕОРИИ ВЛАСТНЫХ КОЛЛЕКТИВНЫХ СУБЪЕКТОВ
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
В рамках теории государства и права, конституционного и административного права самостоятельно развивается теория органа
государства. Предпосылками ее возникновения послужили потребности практики — необходимость распределения функций
государства между разделенными ветвями государственной власти; эти ветви власти должны обладать такими полномочиями,
чтобы они не могли узурпировать власть, подчинить одну другой.
Истоки публичноправовой теории, в том числе теории органа, исследователи находят в теории правового государства. «Административно-правовая наука является результатом и одновременно
частью так называемого рационального опытного знания, развившегося на Западе уже в Новое время»1. Развитие российской государственности на протяжении XVII–XIX вв. подтверждает эту позицию: постепенно в рамках абсолютистского монархического
правления возникает министерская власть, выделяется судебная,
задумываются и проводятся (не все) реформы государственного
управления.
Формирование российской теории органа происходило в конце
XIX в. Наиболее известны труды И.Т. Тарасова, Н.Н. Лазаревского, В. Гессена. В центре изучения оказался вопрос об организации
административных учреждений, проводилось жесткое различение
по целям, преследуемых органами власти, местного самоуправления и частными лицами (гражданами и юридическими лицами по
частному праву): органы власти преследуют государственные и
Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право:
история развития и основные современные концепции. — М.: Юристъ,
2002. — С. 11.
1
политические цели, органы местного самоуправления — местные
интересы; частные лица «ведают единичные задачи, вытекающие
из личных интересов, общность которых соединяет людей в разнообразные союзы (соединства) для удовлетворения или защиты этих
интересов»1. Органы рассматривались как система (совокупность)
единоличных должностей, но вместе с этим не исключалась возможность сочетания единоличного и коллегиального начал2, подчеркивалось, что чиновники, занимающие должности в органах
управления, обладают специальным правовым положением, включающим обязательно права, правоограничения и обязанности.
Для русских юристов была ясна природа общественных отношений, субъектами которых выступают должностные лица и органы власти. Во-первых, «все интересы в публичноправовой сфере
охраняются и защищаются не ради потребностей и желаний отдельных лиц, а ради целого, ради государства»3. Публичноправовой характер выражался, по их мнению, в особом порядке формирования органов власти, поступления на государственную службу,
характере подчинения в иерархической структуре органа. Среди
характеристик органа власти подробно рассматривалась компетенция административных учреждений, в том числе право на принуждение, организацию и делопроизводство учреждений, порядок их
формирования и взаимодействия с другими органами власти.
К 20 годам XX в. окончательно сложилось понимание существенных различий публично- и частноправовых отношений, их
природы и метода их регулирования. Российские исследователи
испытали влияние германской и французской школ административного права4, что проявилось в использовании единой терминологии для обозначения общественных и правовых явлений. Наиболее яркими представителями оформившейся теории органа в это
время были А.И. Елистратов, А.Ф. Евтихиев и В.Д. Кобалевский.
Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права. — М.: Печатня
С.П. Яковлева, 1897. — С. 45.
2
Лазаревский Н.Н. Лекции по русскому государственному праву: Том 2,
часть 1. — СПб.: Слово, 1910. — С. 21.
3
Тарасов И.Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. —
М.: Изд-во Московского ун-та, 1908. — С. 201.
4
Ивановский В.В. Учебник административного права. — Казань: Изд-во
Казанского ун-та, 1908. — С. 37.
1
5
А.И. Елистратов создал основу административного права, которую впоследствии восприняла советская и российская административно-правовая наука. Под органом государства он понимал
совокупность должностных лиц, группируемых по их компетенции
в сфере государственного управления1, указывал и на особый характер прав учреждений публичной власти, имеющих характер
прав-обязанностей.
В.Д. Кобалевский указывал на различие правового статуса
субъектов публичноправового отношения: «…одна сторона в нем
всегда определена в самом законе и гражданин не может выбрать
для себя партнера публичноправового отношения совершенно свободно, как это имеет место в частном праве»2. Компетенция органов власти точно нормирована в законе, она-то и определяет заранее субъекта юридического отношения между властью и гражданами. Вступая в частноправовое отношение, гражданин сам выбирает себе контрагента, закон не принуждает его вступить в гражданскую сделку с тем или иным субъектом гражданского права. В
публичноправовых отношениях он должен вступать в отношение
только с тем должностным лицом или органом власти, в чью компетенцию входят те или иные функции, права и обязанности.
Для целей анализа публичноправового отношения В.Д. Кобалевский использовал введенное им новое понятие «активный субъект публичноправового отношения». Именно его наличие в правоотношении придает последнему публичноправовой характер. Возлагая на активного субъекта осуществление функций государственного управления, закон, естественно, отдает явное предпочтение этому субъекту перед гражданами, действующими в своих
личных интересах.
В.Д. Кобалевский поддерживал точку зрения на применение к
описанию статуса органа власти понятия «юридическое лицо»,
указывая, что «теоретически понятие юридического лица не равносильно понятию гражданской правоспособности, но технически в
применении к органам власти этот прием оправдывает себя краткостью формулировки, так как публичная правоспособность органа власти вне сомнений и, говоря о предоставлении ему прав юриЕлистратов А.И. Очерк административного права. — М.: Госиздат,
1922. — С. 42.
2
Кобалевский В.В. Советское административное право. — Харьков: Издво Наркомюста УССР, 1929. — С. 43.
1
6
дического лица в том смысле, в котором этот термин употребляется в Гражданском кодексе, закон дает краткое определение того,
что мы понимаем под гражданской правоспособностью юридического лица, т. е. того правового единства, которое, не будучи физическим лицом, выступает в юридических отношениях как субъект прав и обязанностей»1.
Наиболее ярким отличием правового положения активного
субъекта, считал В.Д. Кобалевский, является присущий ему, хотя и
не во всех случаях, характер публичного властвования. Правовыми
формами, в которых выражается эта черта юридического положения активного субъекта, служат односторонний характер исходящих от него приказов и распоряжений, административное принуждение и особая правовая защита исходящих от него требований.
Впоследствии, во-первых, вследствие неадекватного отношения к административно-правовой науке со стороны политических
властей на полтора десятилетия прекратились публичноправовые
исследования. Это противоречило известному высказыванию
В.И. Ленина о том, что «ничего частного у нас нет». Во-вторых,
усиливается роль партийных и общественных структур в управлении государством и происходит рост государственного аппарата. В
частности, один из главных идеологов советской административно-правовой науки, Е. Пашуканис, активно критиковал позицию
ведущих административистов. В своем «Обзоре литературы по административному праву» он призвал их «перестроить на соответствующий лад инструментарий своих юридических определений и
категорий»2. В рамках советского права эта позиция стала доминирующей. Определяя орган власти как юридическое лицо, исследователи перестали подчеркивать сущностные различия юридических лиц по частному и публичному праву. Подобное разделение
права (на публичное и частное) советская наука неоправданно игнорировала и рассматривала как не соответствующее марксистской
классовой концепции права, теории разделения властей, правового
государства и др. Дополнительным аргументом в поддержку этой
позиции являлась идея последующего отмирания государства при
построении коммунистического общества.
Там же. — С. 45.
Пашуканис Е.П. Обзор литературы по административному праву // Революция права. — 1927. — № 3. — С. 174, 175.
1
2
7
Практика показала, что, напротив, аппарат государства рос,
множились органы управления обществом и государством, усиливались тенденции авторитарной личной власти. В конечном счете,
в Советском Союзе была построена мощная административнокомандная система, основанная на жестких иерархических связях.
Существенную («руководящую»), конституционно закрепленную
роль получила Коммунистическая партия СССР, определявшая
всю внутреннюю и внешнюю политику государства, принимавшая
важные решения, непосредственно контролировавшая деятельность органов власти и управления. При этом парадоксальным образом, будучи субъектом столь обширных правомочий, КПСС не
являлась субъектом советского права, в том числе не была юридическим лицом, хотя и вела обширную хозяйственную деятельность.
В 40 — начале 50-х годов прошлого века административноправовые исследования возобновились1, но не достигли прежнего
уровня анализа и обобщения общественных явлений. В частности,
упор делался на изучении системы государственных органов, советского государственного аппарата, но не на организации деятельности органа государственной власти.
Большинство исследователей подчеркивали, что органы государственной власти являются элементами, составными частями
государственного аппарата. Первоначально доминировало мнение
о том, что в состав органов государства входят государственные
социально-культурные и иные учреждения, государственные предприятия. Н.А. Волков2 считал, что деление на государственные органы и государственные организации надуманно. «Каждый госорган организован государством», поэтому и является государственной организацией, иная точка зрения — дань буржуазному праву и
Анализ материалов ведущего юридического журнала «Советское государство и право» (1946–1990 гг.) показывает, что публикация административно-правовых исследований началась лишь в конце 1940 гг. (См.:
Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления // Советское государство и право. — 1947. — № 12. — С. 39–47). Постепенно объем публикаций возрастал (особенно в конце 1960–1970-х
гг.), в 1970-е гг. выделилась отдельная рубрика, посвященная государственному управлению и советскому строительству.
2
Волков Н.А. Органы советского государственного управления в современный период. — Казань: Изд-во Казанского ун-та, 1962. — С. 59, 60.
1
8
недопустима в праве советском. П.Т. Василенков советский государственный орган рассматривал как такая организация, «которая,
являясь частью государственного аппарата в собственном смысле
этого слова, имеет определенную компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом, обладает определенным методом в работе, наделена полномочиями выступать от имени государства и призвана
осуществлять основные функции социалистического государства»1. Он, правда, вслед за Ц.А. Ямпольской2 не указывал на тождество государственного органа и государственной организации.
Они сторонники иной точки зрения, которая стала доминировать в
последующие годы: четкое деление государственных организаций
и государственных органов, но включение в состав последних руководителей (администрации) первых как выразителей государственной воли3.
Вместе с тем наблюдалось укоренение концепции «хозяйственного права». Так, А.В. Венедиктов считал, что «социалистический хозяйственный госорган может и должен быть определен
как организованный государством коллектив рабочих и служащих
во главе с ответственным руководителем, на который государство
возложило выполнение определенных государственных задач»,
которому оно «предоставило для осуществления этих задач соответствующую часть единого фонда государственной собственности»4. Это подтверждал и С.Н. Братусь: «В деятельности государственного органа выражается не только деятельность данного коллектива трудящихся, но и деятельность всего трудового народа в
целом, организующего и обеспечивающего через другие органы
выполнение возложенных на данный орган функций»5. В.К. Мамутов относил к органам государства предприятие, комбинат, трест,
Василенков П.Т. О понятии и сущности органа Советского социалистического государства // Вестник Московского университета. Серия общественных наук. — 1952. — № 2. — С. 164.
2
Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. — М.: АН СССР, 1954. — С. 30.
3
Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. — М.: Юридическая
литература, 1972. — С. 88.
4
Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. —
М.–Л., 1948. — С. 591.
5
Братусь С.Н. Юридические лица. — М., 1947. — С. 115.
1
9
фирму1. Аналогичной точки зрения придерживались и некоторые
административисты (С.С. Студеникин, И.И. Евтихиев)2, а также
многие цивилисты (С.Н. Братусь, Е.А. Флейшиц и другие), она
стала официальной (именно так интерпретировали состав государственных органов Большая Советская Энциклопедия и Юридический словарь).
Резко против такой правовой позиции выступала Ц.А. Ямпольская, обоснованно, как представляется, полагавшая, что в данном
случае «не отражена специфика государственного органа как органа, через который проявляется государственная власть, что понятие органа берется в отрыве от государственной власти»3. Именно
в трудах Ц.А. Ямпольской и Б.М. Лазарева указывалось на существенные отличия не только в методе, но и, прежде всего, в предмете правового регулирования деятельности органов государственной власти.
Теория органа в 1960-е гг. переживала своеобразный «ренессанс». Это было вызвано политическими и социальными условиями развития советского права в этот период. Возникла необходимость переосмыслить систему государственного управления, в том
числе ее конституционно-правовые основы. В науке устанавливается баланс позиций административистов и цивилистов (в том числе хозяйственников). Вместе с тем и законодатели, и исследователи в описании правового статуса государственных органов стали
активно использовать конструкцию юридического лица: эта конструкция была закреплена исключительно нормами Гражданского
кодекса РСФСР. Более того, в рамках финансового и гражданского
права развивалась точка зрения на возможности финансирования
государственных органов как из бюджетных средств, так и путем
хозяйственного расчета. Отчасти на данном периоде развития советского общества и государства, при почти полном обобществлении собственности, это было справедливо. Но чем больше становилось форм производственной деятельности, тем больше отличались они от государственно-служебной деятельности.
Мамутов В.К. Компетенция государственных органов в решении хозяйственных вопросов. — М.: Юрид. лит., 1964. — С. 15–25.
2
Ц.А. Ямпольская говорила в данном случае о существенном влиянии
цивилистов на такую позицию в административно-правовой науке. См.:
Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. — М.: Изд-во АН СССР, 1954. — С. 28.
3
Ямпольская Ц.А. Указ. соч. — С. 27.
1
10
В это время была предпринята попытка сформировать комплексную теорию государственного управления (Г.В. Атаманчук,
М.И. Пискотин, И.Л. Бачило, Б.П. Курашвили, Ю.А. Тихомиров,
Г.С. Яковлев и др.), теорию органа государства (Ю.М. Козлов,
Б.М. Лазарев), исследовались вопросы конституционно-правового
статуса государственных органов (Б.П. Габричидзе), порядка формирования государственных органов и статуса государственной
службы (В.М. Манохин), взаимодействия государственных органов и общества (Ц.А. Ямпольская, А.Е. Лунев, А.Г. Лашин).
Многие исследования посвящались проблеме компетенции
государственного органа. Характеризуя компетенцию с точки зрения ее содержания, Б.М. Лазарев отмечал, что она «включает в себя обязанность (перед государством) и право (по отношению к
управляемым объектам) выполнять определенные управленческие
задачи и функции применительно к этим объектам; элементами
компетенции являются не сами по себе управленческие функции и
не управляемые объекты, а право и обязанность осуществлять указанные в законе функции применительно к определенного рода
объектам»1.
Одним из первых указывал на ослабление административноправовой позиции в отношении правого статуса органов государственной власти Г.С. Яковлев (по вопросу об ответственности органов и должностных лиц, как за принятие, так и непринятие решений в рамках своей компетенции). Орган управления, на его
взгляд, является субъектом прав-обязанностей, «поскольку совокупность полномочий, вытекающих из компетенции органа, — это
не его субъективные права, которыми он может пользоваться или
отказаться от использования по своему смотрению, а обязанности,
возложенные на него для обеспечения не собственных, а общественных или общественно признаваемых личных интересов и целей»2.
В советской правовой науке вопрос финансирования органов
государства рассматривался как существенный для определения
органов управления как юридических лиц. Традиционно бюджетно-сметный порядок финансирования применялся к «учреждениям
Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. — М.: Юрид. лит.,
1972. — С. 101.
2
Яковлев Г.С. Аппарат управления: принципы организации. — М.: Юрид.
лит., 1974. — С. 172.
1
11
просвещения, здравоохранения и физической культуры, социального обеспечения, органам государственной власти и управления,
обороны и некоторым учреждениям и мероприятиям сельского хозяйства»1. В зависимости от источника финансирования предлагалось разделить все государственные органы на бюджетные и хозрасчетные. В.М. Манохин2, связав проблему источников финансирования государственных органов с общими проблемами их формирования и организации (в том числе и юридическом оформлении компетенции органа), предложил иную классификацию:
1) органы, финансируемые из государственного бюджета;
2) органы, финансируемые из отчислений от себестоимости продукции; 3) органы, финансируемые из получаемых непроизводственных доходов; 4) органы, финансируемые из разных источников. Таким образом, уже в рамках административного права было
распространено цивилистское понимание правового статуса органа
государственного управления как «неполноценного» юридического лица.
В последние годы в исследованиях публичноправовой (административное, финансовое, бюджетное право) и частноправовой
направленности отсутствовал какой-либо подробный анализ положения органа государственного управления (государственной власти, местного самоуправления) как юридического лица. Как правило, использовались формулировки нормативных актов без указания на соотношение с общеправовым пониманием юридического
лица. Единственное известное нам исследование интересующего
нас круга проблем носило исключительно методический характер3.
Сегодня вновь встает вопрос об определении существенных
признаков органа государства, поскольку условия их формирования и функционирования существенно изменились. В частности,
большинство ученых разделяют мнение о том, что орган государства представляет собой основную часть механизма государства,
непосредственно и от имени государства выполняющего его задачи и функции посредством определенного вида государственной
Государственный бюджет СССР / Под ред. Г.Л. Рабиновича, М.В. Романовского. — М.: Финансы и статистика, 1988. — С. 231.
2
Манохин В.М. Порядок формирования органов государственного управления. — М.: Госюриздат, 1963. — С. 168.
3
Жиляков В.В., Безруков В.П. Контроль за расходованием средств на содержание аппарата управления. — М.: Финансы и статистика, 1981.
1
12
деятельности. В этих целях орган наделен государственновластными полномочиями.
Однако, ставя проблему определения правового статуса органов власти центральной в упорядочении их организации и деятельности и используя традиционные понятия, некоторые авторы
не могут порвать с хозяйственно-правовой трактовкой правоотношений с участием органов публичной власти: с одной стороны,
предлагая деление органов на бюджетные и хозрасчетные1, с другой — соглашаясь с гражданско-правовой характеристикой статуса
органов власти2.
В нормативных правовых актах, регламентирующих правовое
положение органов государственной власти и местного самоуправления, законодатель продолжает активно использовать конструкцию юридического лица в ее гражданско-правовом смысле.
Подобное восполнение пробелов в праве недопустимо, это нарушает правовой порядок, поэтому необходимо исследовать возможности применения общеправовой категории «юридическое лицо» в
пределах публичноправовых общественных отношениях, используя те положительные примеры опыта правового регулирования
отношений, которые даны в зарубежном законодательстве и правовой практике. Фактически речь идет о создании (или восстановлении) правовой конструкции «юридическое лицо публичного
права», которая выступала бы легитимной «маской» публичноправовых образований и их органов в рамках комплексных правоотношений. Развитие административно-правовой теории государственного органа должно получить логическое заключение в установлении правового статуса органов публичной власти как публичноправовых юридических лиц — это настойчивое требование
практики правового регулирования и правоприменения правового
демократического государства.
Функционирование государственного аппарата управления / Отв. ред.
Ю.А. Ткаченко. — М.: Дело, 1998. — С. 6, 27.
2
Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации. — М.: Юстицинформ, 2003. — С. 90, 95.
1
13