Заключение Счетной палаты РФ
реклама
СЧЕТНАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «10» октября 2012 г. № ЗСП-26/06-01 ЗАКЛЮЧЕНИЕ на проект федерального закона № 137443-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и установлении требований к работникам специализированной финансовой организации, учреждаемой Правительством Российской Федерации» (утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 5 октября 2012 г. № 41К (874), п.8) По результатам рассмотрения проекта федерального закона № 137443-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и установлении требований к работникам специализированной финансовой организации, учреждаемой Правительством Российской Федерации», поступившего в Счетную палату в соответствии с решением Совета Государственной Думы от 20 сентября 2012 г. № 46 (далее – законопроект), Счетной палатой Российской Федерации составлено следующее заключение. Рассмотренный законопроект направлен на создание правовых оснований для выполнения специализированной финансовой организацией функций по управлению средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, а также по размещению, выкупу, обмену, обслуживанию, погашению и учету государственных долговых обязательств Российской Федерации по государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации. Законопроект предусматривает возможность передачи вышеуказанных функций специализированной финансовой организации, учреждаемой Правительством Российской Федерации в форме открытого акционерного общества. По состоянию на 1 сентября 2012 года объем Резервного фонда составил 1 953,11 млрд. рублей (60,5 млрд. долларов США), Фонда национального 2 благосостояния (далее - ФНБ) - 2 772,45 млрд. рублей (85,6 млрд. долларов США). В долларовом выражении Резервный фонд и ФНБ суммарно составляют 146,1 млрд. долларов США, или 28,4% от величины международных резервов Российской Федерации (514,6 млрд. долларов США). Государственный долг Российской Федерации составил 5 761,4 млрд. рублей (9,5% прогнозируемого ВВП на 2012 год (60 590,0 млрд. рублей), в том числе внутренний долг - 4 427,5 млрд. рублей, внешний долг - 1 333,9 млрд. рублей. Таким образом, речь идет о значительных объемах государственных ресурсов. Бюджетным кодексом установлено, что государственные заимствования Российской Федерации – это государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты организаций, иных (заимствования), субъектов международных международного права, финансовых иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации. Законопроектом предусмотрена передача на аутсорсинг функций по управлению лишь частью государственных долговых обязательств Российской Федерации, а именно, в виде государственных ценных бумаг, выпущенных от имени Российской Федерации, что не решает задачу комплексного управления государственным долгом Российской Федерации, так как не предусматривает передачи аналогичных функций по управлению остальными долговыми обязательствами, входящими в структуру государственного долга Российской Федерации. Таким образом, возникает логический разрыв в управлении государственным долгом. Право осуществления государственных внутренних и внешних заимствований от имени Российской Федерации в соответствии со статьей 103 Бюджетного кодекса Российской Федерации принадлежит Правительству Российской Федерации либо уполномоченному им Министерству финансов Российской Федерации. Процесс планирования государственных внутренних и 3 внешних заимствований неразрывно связан с процессом формирования федерального бюджета, функция по организации и составлению которого возложена статьей 165 Бюджетного кодекса Российской Федерации на Министерство финансов Российской Федерации. Государственные заимствования осуществляются в соответствии с программами государственных внутренних заимствований Российской Федерации, являющихся приложением к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В связи с изложенным, передача функций по управлению государственным долгом на аутсорсинг специализированной финансовой организации нарушает целостность бюджетного процесса и противоречит действующему законодательству, в связи с чем нецелесообразна. При этом в законопроекте необходимо предусмотреть критерии оценки эффективности деятельности специализированной финансовой организацией по управлению активами государства. Одним из таких критериев может являться показатель разницы между стоимостью государственных заимствований и доходностью от размещения резервных средств бюджета. В пояснительной записке к законопроекту отмечено, что, кроме того, к полномочиям указанной организации могут быть отнесены размещение и учет средств пенсионных накоплений граждан Российской Федерации. Однако законопроект соответствующих положений не содержит. Следует отметить, что законопроектом предполагается принятие целого ряда дополняющих его нормативных документов. Вместе с тем обилие отсылочных норм затрудняет оценку последствий его принятия. Законопроектом предусматривается внесение в Бюджетный кодекс Российской Федерации следующих изменений. 1. Подпункт «а» пункта 1 статьи 1 законопроекта предлагает изложить в новой редакции пункт 1 статьи 9611 Бюджетного кодекса Российской Федерации и установить, что Министерство финансов Российской Федерации по решению Правительства Российской Федерации для выполнения функций по размещению и учету средств Резервного фонда и Фонда национального 4 благосостояния привлекает специализированную финансовую организацию. Указанная специализированная финансовая организация учреждается Правительством Российской Федерации в форме открытого акционерного общества. Предусматривается, финансовая организация что в указанные форме функции открытого специализированная акционерного общества осуществляет в соответствии с договорами, заключаемыми Министерством финансов Российской Федерации с указанной организацией. Устанавливается перечень условий указанных договоров, которые определяет Правительство Российской Федерации. Предусматривается также установить, что Правительством Российской Федерации утверждаются принципы финансовой политики, структура и компетенция органов управления, а инвестиционная декларация указанной специализированной финансовой организации - Правительством Российской Федерации или Министерством финансов Российской Федерации. Проект не содержит норм, определяющих особенности правового положения учреждаемой Правительством Российской Федерации специализированной финансовой организации. Использованный в проекте термин «специализированная организация» не вносит какой-либо специфики в правовой статус указанной организации, поскольку, очевидно, что в отношении нее будут распространяться все без исключения положения законодательства Российской Федерации об акционерных обществах. Это означает, что вновь созданная организация будет обладать общей правоспособностью юридического лица без каких-либо ограничений в деятельности. В то же время, деятельность специализированной финансовой организации обладает спецификой, требующей применения установленных законом ограничений. производственной, Так, торговой например, и банкам страховой запрещено заниматься деятельностью. Указанные ограничения вводятся для того, чтобы устранить риски, которые несет в себе деятельность, прямо не связанная со специальными видами деятельности, для осуществления которых такой вид организаций создается. 5 Представляется, что определенные ограничения по видам деятельности должны быть предусмотрены проектом и для специализированной финансовой организации. В противном случае создаваемое акционерное общество будет нести риски, связанные с заключением сделок, не связанных с выполнением функций агента Правительства Российской Федерации по размещению и учету государственных финансовых активов. Кроме того, считали бы целесообразным дополнить пункт 1 статьи 9611 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормой, в соответствии с которой порядок привлечения специализированной финансовой организации в форме открытого акционерного общества, а также требования, предъявляемые к ней, устанавливаются Правительством Российской Федерации. 2. Подпунктом «б» пункта 1 статьи 1 законопроекта предлагается изложить в новой редакции пункт 41 статьи 9611 Бюджетного кодекса Российской Федерации и установить, что средства Фонда национального благосостояния могут передаваться в доверительное управление специализированной финансовой организации, учреждаемой Правительством Российской Федерации в форме открытого акционерного общества, а также иным специализированным финансовым организациям в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Предусматривается, что специализированная финансовая организация в форме открытого акционерного общества может выступать от имени Российской Федерации в правоотношениях в связи с учреждением доверительного управления средствами Фонда национального благосостояния и передавать их в доверительное управление иным специализированным финансовым организациям на основании договоров, заключаемых Министерством финансов Российской Федерации со специализированной финансовой организацией в форме открытого акционерного общества. По нашему мнению, вопрос о предоставлении законопроектом такого права специализированной финансовой организация в форме открытого акционерного общества требует дополнительного рассмотрения. Заключение договоров Министерством финансов Российской Федерации с иными 6 специализированными предусматривается. финансовыми организациями Законопроектом законопроектом не установить, что предлагается специализированная финансовая организация в форме открытого акционерного общества обязана только уведомлять Министерство финансов Российской Федерации о заключении и расторжении таких договоров с иными специализированными финансовыми организациями. В предлагаемой законопроектом новой редакции пункта 41 статьи 9611 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривается также, что договор доверительного управления средствами Фонда национального благосостояния прекращается, в том числе, в случае признания доверительного управляющего банкротом. Кроме того, предусматривается, что перечень и структура объектов доверительного управления, а также требования к объектам доверительного управления указываются в инвестиционной декларации, которая утверждается Правительством Российской Федерации или уполномоченным им Министерством финансов Российской Федерации. По нашему мнению, указанная формулировка представляется неоднозначной и нуждается в уточнении. Полагаем, что утверждение инвестиционной декларации специализированной финансовой организации должно находиться в компетенции Правительства Российской Федерации. Аналогичное замечание можно отнести и к норме новой редакции пункта 41 статьи 9611 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой порядок определения и выплаты вознаграждения доверительным управляющим, перечень необходимых расходов, произведенных ими при управлении средствами Фонда национального благосостояния и подлежащих возмещению, и Правительством порядок возмещения Российской этих Федерации расходов или устанавливаются уполномоченным им Министерством финансов Российской Федерации. 3. Подпунктом в» пункта 1 статьи 1 законопроекта предусматривается уточнить редакцию пункта 5 статьи 9611 Бюджетного кодекса Российской Федерации и установить, что требования к финансовым активам, в которые 7 могут размещаться средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, перечень операций с ними и их предельные доли в общем объеме размещенных средств отдельно для Резервного фонда и Фонда национального благосостояния устанавливаются Правительством Российской Федерации или уполномоченным им Министерством финансов Российской Федерации. По нашему мнению, указанные требования должны устанавливаться Правительством Российской Федерации. 4. Пункт 2 статьи 1 законопроекта предлагает дополнить пункт 1 статьи 101 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормой, в соответствии с которой Министерство финансов Российской Федерации по решению Правительства Российской Федерации для выполнения функций по размещению, выкупу, государственных обмену, долговых обслуживанию, обязательств погашению Российской и учету Федерации по государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации, привлекает специализированную финансовую организацию, учреждаемую Правительством Российской Федерации в форме открытого акционерного общества, в соответствии с договорами, заключаемыми Министерством финансов Российской Федерации с указанной организацией. Полагаем целесообразным в указанной статье также установить, что порядок привлечения специализированной финансовой организации в форме открытого акционерного общества и требования, предъявляемые к ней, устанавливаются Правительством Российской Федерации. 5. Российской В статье 2 проекта предусмотрена возможность для Правительства Федерации устанавливать дополнительные требования к работникам специализированной финансовой организации, в том числе в виде определенных ограничений их прав. В соответствии с положениями Гражданского кодекса Российской Федерации ограничения гражданских прав могут быть введены только федеральным законом. Таким образом, ограничения гражданских прав работников специализированной финансовой организации должны быть прямо 8 указаны в тексте проекта без указания на то, что такие ограничения может установить Правительство Российской Федерации. Из текста Проекта следует, что специализированная финансовая организации для осуществления деятельности от имени Российской Федерации будет заключать с Российской Федерацией в лице Министерства Финансов Российской Федерации агентский договор по схеме договора поручения. Проект предусматривает, что существенные условия такого договора, включая инвестиционную декларацию, как приложение к договору, определяются Правительством Российской Федерации. Таким образом, создаваемое Правительством Российской Федерации юридическое лицо будет осуществлять полномочия поверенного в гражданскоправовых сделках, заключаемых при размещении государственных финансовых средств. При этом отношения сторон в вопросах ответственности за ненадлежащее исполнение обязательств будут регулироваться нормами действующего гражданского законодательства Российской Федерации. Учитывая масштабы предполагаемых финансовых операций, специфику указанных операций, обусловленную особенностями совершения сделок на финансовых рынках, а также то, что специализированная финансовая организация не будет иметь имущества, способного выступить адекватным обеспечением исполнения обязательств по договору, и, соответственно, возместить возможный ущерб от своей деятельности, возникают существенные риски потерь. В то же время проект не содержит норм, направленных на управление и контроль рисками, возникающими в деятельности специализированной финансовой организации. Полагаем что, предусматривающие в законопроекте публичность при следует предусмотреть управлении средствами нормы, Фонда национального благосостояния и долговыми обязательствами Российской Федерации, предусмотреть эффективностью механизм использования осуществления указанных средств, контроля в том за числе инвестиционной декларации специализированной финансовой организации, с 9 целью недопущения неоправданных рисков их вложения, а также исключения возможности банкротства доверительного управляющего. Кроме того, представляется необходимым предусмотреть положение о включении данной специализированной финансовой организации в Перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, распространив на нее требования, предъявляемые к таким предприятиям и обеспечив тем самым возможность влияния на деятельность данной организации со стороны Президента Российской Федерации. В целях снижения возможных финансовых рисков целесообразно предусмотреть проектом закона открытие специализированной финансовой компанией счета в российских рублях в подразделении Банка России и использования его для всех рублевых операций, а также определить Банк России основным контрагентом специализированной финансовой компании по покупке/продаже иностранной валюты. Как следует из пояснительной записки к законопроекту, осуществление специализированной финансовой организацией в форме открытого акционерного общества деятельности по управлению государственным долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации будет способствовать повышению качества и эффективности управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, а также государственным долгом Российской Федерации, позволит минимизировать процентные и валютные риски для федерального бюджета. При этом в пояснительной записке к законопроекту соответствующие обоснования и расчеты не приведены. Вызывает сомнение утверждение, содержащееся в пояснительной записке к проекту о том, что его принятие не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета. В частности, в законопроекте указано на право доверительного управляющего на вознаграждение, предусмотренное договором доверительного управления, а также на возмещение необходимых расходов, произведенных им при доверительном управлении средствами. 10 Также остается неясным порядок формирования уставного капитала данного акционерного общества и предполагается ли в нем участие государства, что нельзя исключать, учитывая характер возлагаемых на данную организацию задач. Например, если в уставный фонд специализированной финансовой организации будут переданы облигации внешнего облигационного займа Российской Федерации с окончательным сроком погашения облигаций в 2030 году, находящиеся в настоящее время в портфеле Минфина России, это приведет к недополучению Российской Федерацией ежегодно вплоть по 2030 год доходов в суммах, равных объемам средств, направляемых Российской Федерацией на погашение и обслуживание облигаций указанного займа. Помимо этого, законопроектом (пункт б) части 1 статьи 1) допускается возможность передачи средств Фонда национального благосостояния в доверительное управление иным специализированным финансовым организациям, что, на наш взгляд, нецелесообразно в случае создания специализированной структуры, предназначенной для выполнения указанных функций, и может привести к дополнительным и неэффективным расходам средств федерального бюджета. По привести изложенным в выше причинам финансово-экономическом представляется обосновании целесообразным к законопроекту предварительную оценку указанных затрат. Таким образом, представляется, что рассмотренный Проект федерального закона требует существенной доработки с учетом изложенных замечаний и необходимости минимизации возможных рисков и неоправданных расходов федерального бюджета. Аудитор М.И.Бесхмельницын
