Независимая антикоррупционная экспертиза нормативных

Независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов
(проектов нормативных правовых актов) как одна из форм участия
Астраханского регионального отделения Ассоциации юристов России в
сфере профилактики коррупционных правонарушений
Астраханское региональное отделение Ассоциации юристов России
аккредитовано в качестве независимого эксперта, уполномоченного на
проведение антикоррупционной экспертизы на коррупциогенность,
распоряжением Министерства юстиции России от 11.08.2009 № 2778-р.
С 2009 года по настоящее время проведение антикоррупционной
экспертизы на коррупциогенность является одним из приоритетных
направлений деятельности регионального отделения Ассоциации.
Независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых
актов (проектов нормативных правовых актов)
проводится членами
отделения в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Анализ коррупциогенных факторов, которые были выявлены в ходе
независимых антикоррупционных экспертиз, показал, что основными
факторами являются: принятие нормативного правового акта за пределами
компетенции и широта дискреционных полномочий.
В 2010 году подготовлены и направлены
разработчикам в
установленном порядке 2 экспертизы о наличии положений,
способствующих созданию условий для проявления коррупции:
- по проекту Административного регламента исполнения Федеральной
службы по труду и занятости государственной функции по контролю за
приёмом на работу инвалидов в пределах установленной квоты;
- по проекту приказа МВД Российской Федерации «Об утверждении
Положения о личном поручительстве в органах внутренних дел Российской
Федерации».
Так, в ходе независимой экспертизы Административного регламента
исполнения Федеральной службы по труду и занятости государственной
функции по контролю за приёмом на работу инвалидов в пределах
установленной квоты, было установлено:
1. Указанный Регламент размещён на сайте Федеральной службы по
труду и занятости с нарушением пункта 8 «Правил проведения экспертизы
проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях
выявления в них положений, способствующих созданию условий для
проявления коррупции», утверждённых постановлением Правительства
Российской Федерации от 05.03.2009 года № 195. Согласно этой нормы,
разработчик документа при размещении его на своём официальном сайте
должен указать дату размещения и указать срок проведения независимой
экспертизы проекта документа.
Однако на официальном сайте Федеральной службы по труду и
занятости в справочной информации к Регламенту не указаны ни дата его
размещения, ни срок проведения независимой экспертизы на
коррупциогенность.
2
Данные обстоятельства могут являться препятствием к проведению
независимыми экспертами независимой экспертизы данного проекта
регламента, и, как следствие, в нём могут быть установлены нормы,
способствующие созданию условий для проявления коррупции.
2. Пунктом 2 Регламента установлено: «Исполнение государственной
функции (контроля за приёмом на работу инвалидов в пределах
установленной квоты) осуществляется органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации (Приложение № 1 к Регламенту), на
которые возложено выполнение переданных полномочий Российской
Федерации в области содействия занятости населения через учреждаемые
ими
государственные
учреждения,
которым
указанные
органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации передали
выполнение функции контроля за приёмом на работу инвалидов в пределах
установленной квоты (далее - ГУ ЦЗН)».
Главой 57 ТК РФ установлены нормы государственного надзора и
контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных
правовых актов, содержащих нормы трудового права. В соответствии с
пунктом 1 статьи 353 ТК РФ: «Государственный надзор и контроль за
соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых
актов, содержащих нормы трудового права, всеми работодателями на
территории Российской Федерации осуществляет федеральная инспекция
труда». Эти же положения закреплены в Законе РФ «О занятости населения
в Российской Федерации». В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи
7.1 данного закона контроль за приёмом на работу инвалидов в пределах
установленной квоты относится к полномочиям Российской Федерации в
области содействия занятости населения, переданным для осуществления
органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Трудовым законодательством и Положением о Федеральной службе по
труду и занятости, утверждённым постановлением Правительства
Российской Федерации от 30.06.2004 года № 324, не предусмотрена передача
полномочий по исполнению государственной функции – контроля за
приёмом на работу инвалидов в пределах установленной квоты
государственным учреждениям, в частности, центрам занятости населения.
В соответствии с пунктом 92 «Административного регламента
Федеральной службы по труду и занятости по предоставлению
государственной услуги содействия гражданам в поиске подходящей работы,
а работодателям в подборе необходимых работников», утверждённого
приказом Минздравсоцразвития от 03.07.2006 года № 514: «Федеральная
служба по труду и занятости и территориальные органы по вопросам
занятости населения по субъектам Российской Федерации организуют и
осуществляют контроль за предоставлением государственной услуги
государственными учреждениями службы занятости (центрами занятости
населения)».
Из вышесказанного следует:
- передача государственной функции – контроля за приёмом на работу
инвалидов в пределах установленной квоты государственным учреждениям,
3
предусмотренной Регламентом, не соответствует требованиям федерального
законодательства;
- отсутствуют правовые основания для исполнения пункта 5 Регламента
в части – составления протокола об административном правонарушении и
его направлении в суд общей юрисдикции, как юридического факта
окончания исполнения государственной функции государственным
учреждением и пункта 17 Регламента.
В случае передачи этой государственной функции ГУ ЦЗН будут
нарушены требования подпунктов 16 и 87 пункта 2 статьи 28.3 КоАП РФ о
праве составления протоколов об административном правонарушении,
предусмотренном статьёй 5.42 Нарушение прав инвалидов в области
трудоустройства и занятости КоАП РФ, только должностными лицами
федеральной инспекции труда и подведомственных ей государственных
инспекций труда и должностными лицами органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия
Российской Федерации в области содействия занятости населения, в
результате составленные государственными учреждениями протоколы об
административном правонарушении по фактам нарушений этой нормы не
будут иметь законной силы.
По этой причине, возникнут условия для не исполнения
государственной функции – контроля за приёмом на работу инвалидов в
пределах установленной квоты, а также созданы возможности нарушения
прав этих лиц, и, как следствие, для коррупционных злоупотреблений.
В 2011 году в трех случаях выявлены факторы, способствующие
проявлению коррупции:
- проект приказа Минспорттуризма России «Об утверждении
Административного регламента Министерства спорта, туризма и
молодежной политики Российской Федерации по предоставлению
государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению
своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений
граждан, принятие по ним решений и направление ответов в установленный
законодательством Российской Федерации срок»;
- приказ министерства здравоохранения Астраханской области
от 26.11.2010 № 672-Пр «Об организации работы по аккредитации граждан и
организаций, привлекаемых Министерством здравоохранения Астраханской
области в качестве экспертов к проведению мероприятий по контролю в
сфере здравоохранения»;
- постановление Министерства социального развития и труда
Астраханской области от 28.02.2007 № 1 «О Порядке предоставления
материальной помощи гражданам, находящимся в трудной жизненной
ситуации,
и
иным
категориям
граждан,
проведения
праздничных и социально значимых мероприятий».
В целях обеспечения эффективного взаимодействия и взаимного
информационного обмена сведениями, непосредственно связанными с
выполнением задач в сфере проведения антикоррупционной экспертизы в
2011 году было заключено соглашение между Астраханским региональным
4
отделением Ассоциации юристов России и Управлением Министерства
юстиции Российской Федерации по Астраханской области.
Заключение указанного соглашения позволило отделению, как
независимому эксперту, получать методические материалы Минюста России
по проведению антикоррупционной экспертизы, тексты проектов социально
значимых нормативных правовых актов Астраханской области; принимать
участие в совещаниях, семинарах, круглых столах, организуемых
Управлением, по вопросу проведения антикоррупционной экспертизы.
В 2012 году выявлены коррупциогенные факторы в:
- приказе Министерства экономического развития Российской
Федерации
«Об
административном
регламенте
Министерства
экономического развития Российской Федерации по предоставлению
государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению
своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений
граждан, принятию по ним решений и направлению ответов заявителям в
установленный законодательством Российской Федерации срок»;
- проекте приказа Минобрнауки России «Об утверждении
Административного регламента Минобрнауки России по предоставлению
государственной услуги по присвоению ученых званий профессора по
кафедре, доцента по кафедре, выдаче аттестатов о присвоении указанных
ученых званий, а также лишению, восстановлению указанных ученых
званий».
Так, в ходе антикоррупционной экспертизы проекта приказа
Минобрнауки России были выявлены коррупциогенные факторы.
Пунктом 10 проекта предусмотрено, что с момента приема документов,
необходимых для предоставления государственной услуги, заявитель имеет
право на получение сведений о ходе предоставления государственной услуги
по телефону, по почте (по электронной почте).
В свою очередь Перечень документов, необходимых для
предоставления государственной услуги, подлежащих представлению
заявителем рассматриваемого проекта регламента предусматривает, что в
случае если заявитель желает получать информацию о ходе предоставления
государственной услуги по почте, заявитель
представляет почтовые
конверты с указанием почтового адреса заявителя и марки, стоимость
которых достаточна для пересылки из Минобрнауки России в адрес
заявителя соответствующих уведомлений.
Согласно подпункту «ж» пункта 3 и подпункту «а» пункта 4 Методики
проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением
Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 №96, коррупциогенным
фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие
пределы усмотрения или возможность необоснованного применения
исключений из общих правил, является неполнота административных
процедур, акоррупциогенным фактором, содержащим неопределенные,
трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и
организациям, является наличие завышенных требований к лицу,
5
предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление
неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к
гражданам и организациям.
По результатам проведения независимых антикоррупционных экспертиз
составлены экспертные заключения, которые направлены разработчикам
проектов с предложениями о внесении соответствующих изменений в
проекты нормативных правовых актов, об устранении положений,
содержащих признаки коррупциогенности.
По антикоррупционным экспертизам, проведенным региональным
отделением Ассоциации юристов России в 2010-2011 г., все замечания
разработчиками проектов нормативных правовых актов устранены.
По антикоррупционным экспертизам, проведенным региональным
отделением Ассоциации юристов России в 2012-2013 г., информации об
устранении замечаний от разработчиков не поступало.
Кроме того, следует отметить, что в соответствии с пунктом 5 Правил,
утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от
26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых
актов и проектов нормативных правовых актов» в целях обеспечения
возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы
проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской
Федерации, проектов постановлений Правительства Российской Федерации
федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы
и организации - разработчики проектов нормативных правовых актов в
течение рабочего дня, соответствующего дню направления указанных
проектов на согласование в государственные органы и организации в
соответствии с пунктом 57 Регламента Правительства Российской
Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской
Федерации от 01.06.2004 № 260, размещают эти проекты на сайте
regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»,
созданном для размещения информации о подготовке федеральными
органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и
результатах их общественного обсуждения, с указанием дат начала и
окончания
приема
заключений
по
результатам
независимой
антикоррупционной экспертизы.
Указанные требования федеральными органами государственной власти
очень часто не соблюдаются. Так, на официальных сайтах Минюста РФ,
Минобороны РФ и Минздравсоцразвития РФ размещено ряд проектов с
указанием даты размещения, но не указана дата завершения проведения
независимой экспертизы. На официальном сайте МЧС РФ был размещён
проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон
«О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера» без указания даты размещения и даты окончания
экспертизы.
Следует также отметить, что Федеральным законом от 17.07.2009
№ 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов
и проектов нормативных правовых актов» (статья 5) и принятым в его
6
развитие постановлением Правительства Российской Федерации от
26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых
актов и проектов нормативных правовых актов» (пункты 4-7) институты
гражданского общества и граждане могут проводить независимую
антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов
нормативных правовых актов) только федерального уровня.
Вышеуказанное федеральное законодательство не регулирует
правоотношения, связанные с проведением такой экспертизы в отношении
нормативных правовых актов и их проектов регионального уровня и не
предусматривают полномочий органов государственной власти субъектов
Российской Федерации в области определения порядка проведения этой
экспертизы.
В связи с этим не все субъекты Российской Федерации пошли по пути
восполнения указанного правового пробела и предусмотрели механизм
вовлечения институтов гражданского общества в указанную деятельность
органов власти.
Таким образом провести объективную независимую экспертизу не
всегда представляется возможным.
В настоящее время деятельность регионального отделения по
проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов является актуальной и социально значимой, так как
способствует совершенствованию нормативных правовых актов и является
специальным инструментом не только противодействия коррупции, но и ее
предупреждения.
Учитывая изложенное, Астраханское региональное отделение
Ассоциации юристов России как институт гражданского общества намерено
продолжить в дальнейшем работу по проведению антикоррупционных
экспертиз на коррупциогенность.
Астраханское региональное отделение
Ассоциации юристов России