Грудцына Л.Ю., Иванова С.А. Экономические и правовые

Л.Ю. ГРУДЦЫНА,
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры «Гражданское право»
Финансового университета при Правительстве РФ
С.А. ИВАНОВА,
доктор юридических наук, профессор, декан юридического факультета
и заведующая кафедрой «Гражданское право» Финансового университета
при Правительстве РФ
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ВЫСШИМИ УЧЕБНЫМИ
ЗАВЕДЕНИЯМИ В РОССИИ
Вследствие
перехода
к
рыночной
экономике
учебное
заведение
стало
рассматриваться как предприятие, производящее определенный продукт, уровень качества
которого позволяет конкурировать с другими производителями. Выбирая высшее учебное
заведение для поступления, абитуриенты оценивают его по качеству образования
выпускаемых специалистов, поэтому для повышения уровня этого показателя необходимо
прикладывать все усилия, в частности, использовать новые информационные технологии.
Ключевые слова: учебное заведение, образовательный процесс, новые методы
менеджмента, программное обеспечение, организационно-экономические процессы.
L.YU. GRUDTSINA,
doctor of legal sciences, associate professor, professor of the department
«Civil law» Finance of the university under the Government
of the Russian Federation
S.A. IVANOVA,
doctor of legal sciences, professor, dean of the faculty of law
and head of the chair of «Civil law» Finance of the university
under the Government of the Russian Federation
ECONOMIC AND LEGAL ASPECTS OF
THE MANAGEMENT SYSTEM OF HIGHER EDUCATION
IN RUSSIA
Due to the transition to a market economy institution came to be regarded as
an enterprise producing a certain product, the level of quality which allows us to
compete with other producers. Choosing a higher educational institution for
admission, applicants assess his quality of education specialists, therefore, to
increase the level of this parameter it is necessary to make every effort, in
particular, the use of new information technologies.
Key words: educational institution, the educational process, new methods of
management, software, organizational-economic processes.
Произошедшая в России конца XX века смена характера системы
экономических отношений с планового на рыночный повлекла за собой
серьезные изменения во всей системе образования. Сложная экономическая
ситуация в стране, инфляция, отсутствие должного финансирования со
стороны государства поставили многие учебные заведения на грань
выживания. К сожалению, экстренные меры, на которые вынуждено было
пойти руководство большинства высших учебных заведений Российской
Федерации, были направлены лишь на привлечение финансирования, что
отрицательно сказывалось на качестве образования в целом.
Однако время кризиса прошло, и высшим учебным заведениям
необходимо переходить на новый этап управления своей деятельностью,
адаптированной к современным реалиям. Вследствие перехода к рыночной
экономике учебное заведение стало рассматриваться как предприятие,
производящее определенный продукт, уровень качества которого позволяет
конкурировать с другими производителями. Выбирая высшее учебное
заведение для поступления, абитуриенты оценивают его по качеству
образования выпускаемых специалистов, поэтому для повышения уровня
этого показателя необходимо прикладывать все усилия, в частности,
использовать новые информационные технологии.
В период господства плановой экономики все высшие учебные
заведения
финансировались
из
одного
государственного
источника,
подготавливая при этом строго лимитированное государством количество
специалистов с определенным набором знаний. Нетрудно заметить, что за
последние 15–20 лет положение вещей кардинально изменилось, и те задачи,
которые решались на уровне государственного управления образованием,
теперь возложены непосредственно на руководство высшего учебного
заведения. Появилась возможность нахождения дополнительных источников
финансирования,
распределенная
работа
с
которыми
требует
дополнительных управленческих ресурсов. В текущем управлении высшим
учебным заведением появился ряд новых проблем, таких, как распределение
учащихся
по
уменьшенному
количеству
помещений
вследствие
необходимости сдачи части площадей в аренду, усложнение графика работы
преподавателей, поскольку тем приходится совмещать несколько рабочих
мест для получения достойного дохода.
Очевидно, что система управления высшими учебными заведениями
должна развиваться, чтобы эффективно организовывать образовательный
процесс. При этом есть возможность пользоваться существующими
наработками в области менеджмента, созданными как в России, так и в
зарубежных
странах,
где
высшие
учебные
заведения
имеют
продолжительный опыт функционирования в условиях рыночной экономики.
Внедрение подобных технологий способно систематизировать возникающие
вопросы и повысить оперативность их решения.
Следует отметить, что применение новых методов менеджмента в
управлении
высшим
учебным
заведением
позволяет
дополнительно
формализовать организацию образовательного процесса, подвести четко
организованную теоретическую базу под создание специализированного
программного обеспечения, которое позволит автоматизировать решение
многих управленческих задач. Уже существует ряд информационных
решений, поступивших и
от зарубежных фирм, и от российских
разработчиков,
лучше
способных
учитывать
специфику
управления
высшими учебными заведениями в России.
В
условиях
многоканального
финансирования
существенным
изменениям в сторону усложнения подвергается бухгалтерия высших
учебных заведений, что также должно компенсироваться использованием
специализированного программного обеспечения. У руководства появляется
возможность использования комплексных информационно-технологических
разработок, охватывающих как организационные задачи, так и финансовые
вопросы. Однако переход к использованию столь глобальных систем может
быть
сопряжен
с
существенными
трудностями,
в
первую
очередь
финансовыми, что приводит к необходимости сохранить баланс между
эффективностью и затратами на внедрение. Не следует забывать также, что
процесс информатизации в высших учебных заведениях происходит прямо
сейчас, необходимо лишь повернуть его в нужное русло.
Важность внедрения информационных технологий в организацию
образования отмечал и Президент РФ в своей речи на заседании Госсовета
«О развитии образования в Российской Федерации»: «…тема, которую
считаю нужным затронуть, – это внедрение в образование современных
информационных технологий. Вопрос, как вы понимаете, жизненно важный.
Но лет тридцать назад у нас уже был период "компьютеризации всей
страны". Разрыв между грандиозностью этого замысла и тем, что получилось
в жизни, известен. Должен сказать, что мы не имеем права на повторение
этого негативного опыта»1.
Действительно, внедрение информационных технологий в высших
учебных заведениях происходит порой недостаточно эффективно. С одной
Цит. по: Модернизация российского образования: документы и материалы / Редакторсоставитель Э.Д. Днепров. М.: ГУ ВШЭ, 2002. С. 9.
1
стороны, необходимость комплексной автоматизации (информатизации)
хозяйственных и организационно-экономических процессов, которые в
учебных заведениях достаточно сложны, рутинны и регламентированы
всевозможными ведомственными инструкциями, как правило, не вызывает у
руководителей никаких сомнений. С другой стороны, учебные заведения не
обладают достаточной совокупностью необходимых ресурсов (финансовых,
кадровых,
технических)
для
построения
мощной
и
эффективной
информационной системы управления, а главное, отсутствуют однозначные
и проверенные временем методики определения эффективности построения
таких систем в высших учебных заведениях, которые позволили бы
руководителю принять стратегически верное и обоснованное в вышестоящей
организации (с целью получения финансирования на эти цели)2.
Образовательные системы по своей природе, способам существования
и функционирования традиционно консервативны. Они в числе последних из
институтов общества приспосабливаются к меняющимся экономическим,
политическим и социальным структурам и тем самым до известной степени
способствуют сохранению преемственности сложившихся и нарождающихся
экономических и нравственных ценностей. И даже после значительных
исторических сдвигов в той или иной стране образовательные учреждения
еще достаточно долго сохраняют прежний механизм функционирования3.
Такая консервативность приводит к тому, что в высших учебных
заведениях используется в основном функциональный подход к управлению.
Функции управления осуществляются любым субъектом при управлении
любыми объектами или процессами. Считается, что управление включает ряд
сменяющих друг друга этапов: целеопределение, анализ, прогнозирование,
планирование,
организация
исполнения,
контроль,
регулирование
и
коррекция. Соотнесение функций управления относительно деятельности
См.: Беляев Д.А. Применение информационных систем управления как необходимый
элемент стратегического управления экономическими процессами в вузе //
Университетское управление. 2004. № 5, 6.
3
Там же.
2
органа управления означает направление их на решение задач, связанных со
спецификой управляемых объектов, переводя их на уровень функций органа
управления, каждая из которых, в свою очередь, проходит все этапы
управленческого
цикла.
Применительно
к
педагогическим
системам,
включение такого механизма, с учетом изменения целей и характера задач
обеспечивается за счет моделирования содержания новых функций в
муниципальной системе, связанных с функциями управления развитием
различных образовательных систем4.
Подобный
интегрировать
подход
задачи
к
управлению
стратегического
не
позволяет
управления
и
комплексно
оперативной
деятельности функциональных подразделений и администрации учреждения
высшего профессионального образования. А в контексте такой интеграции
необходимо проектировать и строить информационную систему управления
высшим учебным заведением, для чего должен применяться процессный
подход к управлению. В отличие от функционального, процессный
потоковый подход рассматривает всю деятельность учреждения высшего
профессионального образования как последовательность взаимосвязанных
процессов, проходящих через все подразделения, задействующих все службы
и
ориентированных
на
реализацию
стратегических
целей,
которые
учреждение высшего профессионального образования ставит перед собой.
Управляя процессами, высшее учебное заведение добивается максимально
эффективного использования всех имеющихся в его распоряжении ресурсов5.
Представляется, что при функциональном подходе к управлению
эффективность использования информационных средств не максимальна.
Отсутствие
интеграции
между
системами,
реализующими
функции
отдельных органов управления, приводит к сложности взаимодействия
программных продуктов в едином информационном поле высшего учебного
заведения. Программисты ориентируются на конкретных пользователей,
См.: Регион: Управление образованием по результатам. Теория и практика / Под ред.
П.И. Третьякова. М.: Новая школа, 2001.
5
См.: Беляев Д.А. Указ. соч.
4
автоматизируя отдельные процессы, что не позволяет сформировать из них
общий программный продукт, комплексно решающий задачи всей системы
управления и финансирования.
Перевод современных высших учебных заведений на многоканальное
финансирование
ставит
перед
информационно-технологические
его
руководством
проблемы
по
дополнительные
привлечению,
учету,
эффективному распоряжению дополнительными инвестициями. С конца 90-х
годов XX в. отчетливо проявилась тенденция к росту массового спроса на
высшее образование, как единственно возможного способа социального
продвижения молодежи в условиях всеобщего среднего образования и
практически полного переключения школы с задачи подготовки к жизни на
функцию
подготовки
к
поступлению
в
учреждения
высшего
профессионального образования. Альтернативы учреждениям высшего
профессионального образования не развиты, число учреждений высшего
профессионального образования и студентов резко увеличились, однако
государственная организация финансирования к такому вызову оказалась не
готовой, практика многоканального финансирования обществу оказалась не
знакома. Под мощным давлением спроса появилось и в течение 5–7 лет
преобладающим стало частное финансирование. Налицо был кризис
государственной системы финансирования и неумение власти должным
образом организовать тот объем ресурсов, которое общество в целом может и
готово выделить на высшую школу (ВШ)6.
В
результате
повышается
вероятность
ошибок,
вызванных
человеческим фактором. При этом обычные бухгалтерские программы, как
правило, не могут удовлетворять всем требованиям ведения бухгалтерского
учета высшего учебного заведения, поскольку помимо принадлежности
учебных заведений к бюджетным организациям, в них существуют факторы
внебюджетного финансирования, специфические особенности ведения учета
См.: Колесов В.П. Возможности финансирования высшего образования без ГИФО //
Экономика. Социология. Менеджмент. 2004. № 9.
6
для работы со студентами, аспирантами, преподавателями, для ведения
научно-исследовательских разработок.
Помимо усложнения ведения бухгалтерской отчетности, руководство
высших учебных заведений сталкивается с необходимостью расчета своей
политики привлечения инвестиций. Разработка данной политики привносит
дополнительные проблемы в систему управления учебным заведением,
поскольку приходится учитывать:
- динамику спроса и предложений на подготовку специалистов,
научно-техническую продукцию, иные услуг и. работы и товары, производимые высшим учебным заведением:
- качеству
и
цену
"продукции"
учреждения
высшего
профессионального образования;
- особенности
общей
стратегии
учреждения
высшего
профессионального образования в привлечении инвестиций;
- финансово-экономическое
положение
образовательного
учреждения;
- возможность получения поддержки (из бюджетов других уровней,
юридических и физических лиц. иностранных инвесторов);
- наличие собственных финансовых инвестиционных ресурсов;
- наличие достаточного кадрового, материально-технического и
интеллектуального потенциала для реализации инвестиционных проектов;
- наличие современной системы управления и информационной
инфраструктуры7.
Дополнительные проблемы приносит высшим учебным заведениям
финансирование
на
государственной
основе,
ведь
большинство
университетов РФ остаются бюджетными организациями. Следовательно,
организация управления экономическими процессами в них должна строго
согласовываться с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Отметим,
См.: Методические рекомендации по определению потребности вузов в инвестиционных
ресурсах // Университетское управление: практика и анализ. 2002. № 1.
7
что с последним зачастую входят в противоречие отдельные положения
других законодательных федеральных актов: обеими частями Налогового
кодекса Российской Федерации, инструкций Министерства финансов
Российской Федерации и других. Поэтому часто складывается ситуация,
когда руководитель учреждения высшего профессионального образования,
как работник бюджетной сферы, часто не может не нарушать положения
инструкций, законов и т.д., так как в них заложены противоречия либо
сложные финансовые ситуации не прописаны или трактуются разными
контролирующими органами по-разному. Сложность управления в таких
условиях дополнительно возрастает, требуя строгого следования всем
законодательным
актам,
поэтому
лишь
четко
структурированная
информационная система может существенно облегчить этот процесс8.
Кроме того, организацию финансирования высших учебных заведений
нет возможности назвать стабилизировавшейся и неизменной. Тенденция к
сокращению государственной поддержки высшей школы, объясняющаяся
снижением внешней и внутренней эффективности высшего образования,
вносит постоянные изменения в пропорции финансирования университетов.
Это связано и с характером неоправданно преобладающего бюджетного
финансирования (как известно, не самого эффективного в принципе), и со его
традиционными формами, в частности нормативными (низкий норматив
обязательно влечет за собою низкую отдачу, так и присущими по сути
советской высшей школы перекосами (например, избыточность набора и
выпуска по многим «специальностям», устаревшая структура ступеней и
дипломов, и многое другое).
Архаичный
преподавателей
современных
менеджмент,
и
студентов
средств
расточительное
(сложившееся
коммуникации,
во
соотношение
времена
недостатка
числа
отсутствия
учебников
и
квалифицированных преподавателей), сокращение отживших структур,
См.: Беляев Д.А. Особенности управления экономическими процессами в вузе //
Корпоративный менеджмент, http://www.cfin.ru/management/practice/hs_process.shtml.
8
неэффективное управление персоналом (большой удельный вес людей
пенсионного
возраста,
отсутствие
территориальной
мобильности,
фиктивность конкурсного отбора и т.д.), невозможность изменения заданной
постатейной структуры и переноса экономии за пределы финансового года –
все это также постоянно ведет к изменениям принципов финансирования
высшего учебного заведения. Ориентироваться в подобной изменяющейся
обстановке крайне сложно даже для опытного финансиста. Лишь гибкая,
постоянно обновляемая информационная система может служить серьезным
подспорьем в условиях подобных проблем9.
Таким образом, существует комплекс проблем в плане текущего
управления
учебным
заведением,
предполагающих
автоматизацию
с
помощью информационных технологий.
Очевидно, что предшествовать выбору оптимального программного
комплекса
управления
учебным
заведением
должен
анализ
тех
инновационных наработок в управленческой сфере, которые он будет
реализовывать.
Анализ тенденций изменений и проблем управления развитием
образования показывает наличие бессистемности, а порой и стихийности в
управлении развитием образовательных систем различного уровня. Наличие
многих проблем объясняется пренебрежением некоторыми элементами
управленческого цикла, стихийностью в выборе управляющих воздействий,
средств, способов, отсутствием целенаправленно осуществляемых связей
между ними, пренебрежением необходимостью учета изменения условий, в
которых протекают процессы управления. Снизить случайность результатов
и стихийность процессов управления призван системный подход к текущему
управлению10.
См.: Колесов В.П. Финансирование и доступность высшего образования //
Университетское управление: практика и анализ. 2004. № 6.
10
См.: Регион: Управление образованием по результатам Теория и практика / Под
редакцией П.И. Третьякова. М.: Новая школа, 2001. С. 103.
9
Этот подход в таких своих основных формах, как аналитическая и
синтетическая, широко используется в исследованиях различных социальных
явлений и процессов. Наибольшее распространение, развитие и значение
системный подход приобретает в теории и практике управления.
Одно из первых положений системного подхода заключается в том, что
окружающая действительность состоит из множества явлений, процессов,
предметов,
которые
по
своей
природе
отнюдь
не
отделенные
и
изолированные друг от друга объекты, а определенные целостные системные
образования.
Такая система представляет собой совокупность объектов,
взаимодействие которых обусловливает наличие новых интеграционных
качеств, не свойственных образующим ее частям, компонентам11.
Определим систему управления высшим учебным заведением как
социально обусловленную целостность взаимодействующих на основе
сотрудничества
между
преподавательским
составом,
обучающимися,
работниками и руководителями учебного заведения, направленную на
формирование и развитие личности обучающихся, а также максимизации
прибыли12.
Использование
управленческие
теории
процессы
классификации
на
отдельные
позволяет
элементы
и
разделить
выделить
группообразующие признаки.
Функция управления – особый вид управленческой деятельности,
продукт процесса разделения и специализации труда в сфере управления,
представляющий собой часть процесса управления, выделенный по
определенному
признаку.
Наибольшее
распространение
получила
классификация по общности предмета управления (качество, труд, зарплата,
научно-технический прогресс, охрана труда) и экономических ресурсов
См.: Афанасьев В.Г. Системность и общество. М.: Политиздат, 1980. С. 45.
См.: Сероштанов В.П. Социально-педагогические факторы развития процесса
трудового становления сельских школьников. Новые исследования в педагогических
науках. Вып. 1. М., 1991. С. 53–57.
11
12
(трудовые, материальные, технические, финансовые и др.). Обычно
выделяется от 10 до 25 функций управления организацией.
Комплекс задач – часть функции управления, выделяемая по признаку
основных
функций
управления
(нормирование,
планирование,
учет,
контроль, анализ, регулирование). Комплекс задач объединяет совокупность
задач, относящихся к конкретной функции и, как правило, реализуется
небольшим функциональным подразделением (отделом, бюро, группой),
например, планирование подбора персонала для организации. Число
комплексов задач составляет около 200 для уровня организации.
Задача управления – совокупность организационно взаимосвязанных
операций переработки
информации, осуществляемых
персоналом
с
помощью технических средств, результатом выполнения которых является
принятие управленческого решения, например, расчет потребности в
персонале на год по организации. Задача является основным элементом
процесса управления, а в ее реализации участвуют, как правило, несколько
работников управления. В управлении организацией решается несколько
тысяч задач управления.
Операция
направленных
управления
на
изменение
–
совокупность
формы
или
трудовых
содержания
действий,
информации,
выполняемых одним работником с помощью определенного набора
технических средств. Операция конкретизирует содержательную часть
задачи и может быть представлена в виде типовой схемы13.
Этими принципами руководства образовательным учреждением могут
пользоваться совет образовательного учреждения, попечительский совет,
общее собрание, педагогический совет и др. Порядок выборов органов
самоуправления
образовательного
учреждения
и
их
компетенция
определяются уставом образовательного учреждения. Важным условием
развития самоуправления в сфере образования является максимально
См.: Менеджмент, маркетинг и экономика образования: Учебное пособие / Под ред.
А.П. Егоршина. Н. Новгород: НИМБ, 2001. С. 37.
13
возможное привлечение коллектива к управлению учебным заведением.
Очевидно, это не просто дань моде на демократизацию всех сфер деятельности, но, в первую очередь, максимально возможное использование
потенциала педагогов для развития учебного процесса, определения
стратегических направлений развития учебного заведения. И в этом смысле в
организации управления учебным заведением может постепенно повышаться
роль таких коллективных форм управления, как общее собрание и/или
конференция, в деятельности которых принимает участие весь коллектив
учебного заведения14.
Важно отметить, что применение системного подхода позволяет
формализованно разделить управление высшим учебным заведением на
отдельные элементы, реализация каждого из которых в виде программного
инструмента позволит создать комплексную информационную среду
управления учебным заведением.
Под созданием информационной среды высшего учебного заведения
понимается комплекс мероприятий по внедрению во все сферы деятельности
учреждения высшего профессионального образования информационных
технологий
как
совокупности
организационных
мер,
программно-
технических средств вычислительной техники, а также приемов, способов и
методов их применения при выполнении функций сбора, хранения,
обработки, передачи и использования информации. Можно выделить
следующие
основные
задачи,
выполнение
которых
направлено
на
формирование информационной среды:
-
формирование организационной структуры информатизации;
-
создание информационной инфраструктуры учреждения высшего
профессионального образования;
-
информатизация учебного процесса;
-
информатизация
управления
учреждением
высшего
профессионального образования;
14
См.: Беляков С.А. Лекции по экономике образования. М.: ГУ-ВШЭ, 2002. С. 70.
-
информатизация научных исследований и проектов;
-
повышение
уровня
компетентности
персонала
в
области
информационных технологий15.
Библиографический список:
1. Афанасьев В.Г. Системность и общество. М.: Политиздат, 1980. С. 45.
2. Беляев Д.А. Применение информационных систем управления как необходимый
элемент стратегического управления экономическими процессами в вузе //
Университетское управление. 2004. № 5, 6.
3. Беляев Д.А. Особенности управления экономическими процессами в вузе //
Корпоративный
менеджмент,
http://www.cfin.ru/management/practice/hs_process.shtml.
4. Беляков С.А. Лекции по экономике образования. М.: ГУ-ВШЭ, 2002. С. 70.
5. Крюков В.В., Шахгельдян К.И. Развитие информационной инфраструктуры вуза для
решения задач управления // Университетское управление: практика и анализ.
2004. № 4.
6. Колесов В.П. Возможности финансирования высшего образования без ГИФО //
Экономика. Социология. Менеджмент. 2004. № 9.
7. Колесов В.П. Финансирование и доступность высшего образования //
Университетское управление: практика и анализ. 2004. № 6.
8. Менеджмент, маркетинг и экономика образования: Учебное пособие / Под ред.
А.П. Егоршина. Н. Новгород: НИМБ, 2001. С. 37.
9. Методические рекомендации по определению потребности вузов в
инвестиционных ресурсах // Университетское управление: практика и анализ. 2002.
№ 1.
10. Модернизация российского образования: документы и материалы / Редакторсоставитель Э.Д. Днепров. М.: ГУ ВШЭ, 2002. С. 9.
11. Регион: Управление образованием по результатам. Теория и практика / Под ред.
П.И. Третьякова. М.: Новая школа, 2001.
12. Регион: Управление образованием по результатам Теория и практика / Под
редакцией П.И. Третьякова. М.: Новая школа, 2001. С. 103.
13. Сероштанов В.П. Социально-педагогические факторы развития процесса
трудового становления сельских школьников. Новые исследования в
педагогических науках. Вып. 1. М., 1991. С. 53–57.
См.: Крюков В.В., Шахгельдян К.И. Развитие информационной инфраструктуры вуза
для решения задач управления // Университетское управление: практика и анализ. 2004.
№ 4.
15