Разграничение бюджетных полномочий и возможности
реклама
Министерство образования и науки Российской федерации Федеральное агентство по образованию Центр социальных исследований и инноваций Материалы итогового семинара-совещания: Целевые индикаторы и показатели эффективности механизма нормативного подушевого финансирования лиц с ограниченными возможностями здоровья Москва 2006 1 Авторский коллектив: Типенко Н.Г. руководитель авторского коллектива, Никитина Е.Н., Крауш В.А. ,Тер-Григорьянц Р.Г. Материалы итогового семинара-совещания: Целевые индикаторы и показатели эффективности механизма нормативного подушевого финансирования лиц с ограниченными возможностями здоровья Материал подготовлен в рамках работ по Проекту «Научное обоснование методики подушевого финансирования обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы» Мероприятия 34 «Внедрение специальных повышенных нормативов финансирования обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья в образовательных учреждениях всех уровней образования» Задачи IV «Совершенствование экономических механизмов в сфере образования» Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 годы. Издано Центром социальных исследований и инноваций, тираж 500 экз., объем – 1п.л. Москва 2006 2 Введение ..................................................................................................................................4 Стоимость выполнения основных общеобразовательных программ: особенность оплаты труда работников специальных (коррекционных) учреждений ........................5 Формы включения детей в образовательный процесс ....................................................10 Результативность специального (коррекционного) образования..................................12 Показатели эффективности бюджетных расходов ......................................................17 Перечень целевых индикаторов .........................................................................................19 ПРИЛОЖЕНИЕ ...................................................................................................................26 Перечень показателей эффективности финансирования обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья по критерию затраты / качество обучения:...............................................................................................................................26 3 Введение Центром социальных исследований и инноваций в ноябре 2006 года был проведен семинар-совещание «Целевые индикаторы и показатели эффективности механизма нормативного подушевого финансирования лиц с ограниченными возможностями здоровья» с участием: - представителей региональных органов управления образованием, - руководителей специальных (коррекционных) образовательных учреждений На семинаре были рассмотрены вопросы адаптации нормативного принципа к практике финансирования специальных (коррекционных) учреждений, а также вопросы оценки эффективности финансирования образования для лиц с ограниченными возможностями здоровья.В настоящей брошюре собраны материалы, которые были представлены и обсуждены на семинаре. Вопрос эффективности бюджетных расходов является едва ли не основным при анализе бюджетных расходов вообще и в образовании, в частности. С вопросом эффективности тесным образом связан способ доведения бюджетных средств до бюджетополучателя. На сегодняшний день общепризнано, что не финансирование бюджетного учреждения, а финансирование бюджетной услуги на подушевой основе является более эффективным. Нормативное подушевое финансирование - механизм, который присутствует как в программе модернизации образования, так и в программе реформирования бюджетного сектора в целом. Образование лиц с ограниченными возможностями здоровья имеет свои существенные особенности, которые оказывают влияние на оценку стоимости таких услуг, а также подходов к оценке результата этих услуг. В этой связи для данной категории потребителей образовательных услуг крайне важно правильно сформулировать показатели эффективности с учетом целевых индикаторов этого вида образования. Эффективность традиционно воспринимается как соотношение затрат и результатов. В случае оценки эффективности услуги общего образования это максимальный результат при фиксированных затратах, так как в условиях бюджетных ограничений затраты фиксированы определенным образом и ограничены возможностями бюджета. Для лиц, с ограниченными возможностями здоровья затраты имеют свои особенности, учет которых обязателен, так как образование таких лиц более дорогое по сравнению со стандартной образовательной услугой. Тем не менее такие затраты являются обязательными для реализации конституционно гарантированной нормы - предоставления бесплатного образования, для этой категории граждан России. Факторов, которые увеличивают стоимость обучения лиц, с ограниченными возможностями здоровья много. Например, большее количество специалистов, таких как логопедов, сурдопедагогов и т.д., и вспомогательного персонала; расширенный учебный план; особый режим обучения, содержания; круглосуточное пребывание учащихся и увеличение времени работы воспитателей; участие в медицинской реабилитации, санаторно-курортное лечение, летний отдых детей; большее количество часов за счет коррекции – индивидуальной и групповой и другие. Все эти факторы зависят от вида и тяжести заболевания, они должны быть учтены при определении стоимости образовательной услуги. Таким образом, при определении стоимости образовательной услуги для лиц с ограниченными возможностями , необходимо рассчитывать значения норматива для различных категорий учащихся, учитывать вид и тяжесть заболевания, а также другие факторы, влияющие на стоимость образовательной услуги (стоимость выполнения основных общеобразовательных 4 программ, стоимость материально-технического оснащения учебного процесса, стоимость содержания зданий и сооружений). Не менее важное значение имеют формы включения детей в образовательный процесс (интегрированное или дифференцированное обучение) а также тип и вид специального (коррекционного) учреждения. Анализ факторов, влияющих на стоимость образовательной услуги для лиц с ограниченными возможностями здоровья, проводился на основе законодательства, регулирующего специальное (коррекционное) образование, с учетом региональных показателей социально-экономического положения региона, типов образовательных учреждений, форм включения детей с ограниченными возможностями здоровья в образовательный процесс. В соответствии с типовыми положениями о различных типах и видах общеобразовательных учреждений (детские сады, школы и т.д.) и Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 26 марта 2003 г. №24 «О введении в действии санитарноэпидемиологических правил и нормативов СанПин 2.4.1.1249-03» определена различная наполняемость классов в зависимости от вида и тяжести заболевания. Государство гарантирует для всех единый стандарт общеобразовательных программ, т.к. образовательное учреждение обязано обучать учащихся в соответствии с учебной программой, прописанной в Базисном учебном плане, в то же время к факторам, влияющим на стоимость образовательной услуги для лиц с ограниченными возможностями здоровья, относятся и формы включения детей в образовательный процесс, и тип образовательных учреждений ( образовательных программ) . Стоимость выполнения основных общеобразовательных программ: особенность оплаты труда работников специальных (коррекционных) учреждений Норматив расходов на реализацию основных общеобразовательных программ в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях в расчете на одного обучающегося определяется на основе: расходов на оплату труда педагогического и учебно-вспомогательного персонала; расходов на обеспечение образовательного процесса (расходы на приобретение наглядных пособий, технических средств обучения, расходных материалов, канцелярских товаров, хозяйственные расходы). Расчет расходов на оплату труда педагогического и учебно-вспомогательного персонала осуществляется на обучающегося по основным общеобразовательным программам, по ступеням общего образования (в соответствии с количеством часов в учебных планах специальных (коррекционных) образовательных учреждений для обучающихся с отклонениями в развитии, а также коэффициентов удорожания стоимости образовательной услуги, исходя из следующих показателей: количество обучающихся в классе в соответствии с нормативной наполняемостью с учетом групп заболеваний; количество часов по учебным планам при 6-дневной рабочей неделе для специальных (коррекционных) начальных школ-детских садов и специальных (коррекционных) общеобразовательных школ, при 7-дневной рабочей неделе для специальных (коррекционных) общеобразовательных школ-интернатов; Расходы по оплате труда работников специальных (коррекционных) учреждений варьируются в зависимости от применяемой в конкретном регионе системы оплаты труда, поскольку Федеральными законами от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» значительно расширены права субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по 5 определению размеров и условий оплаты труда работников бюджетных учреждений. В соответствии с этими федеральными законами органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления получили возможность самостоятельно выбирать системы оплаты труда для педагогических и других работников финансируемых ими образовательных учреждений. Большинство субъектов РФ на данный момент формируют тарифную систему оплаты труда аналогичную применявшейся до 1 января 2005 года единой тарифной сетке, состоящей из 18 разрядов и межразрядных тарифных коэффициентов, устанавливающих соотношение ставок первого и восемнадцатого разрядов 1:4,5. Федеральными законами от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» значительно расширены права субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по определению размеров и условий оплаты труда работников бюджетных учреждений. В соответствии с этими федеральными законами органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления получили возможность самостоятельно выбирать системы оплаты труда для педагогических и других работников финансируемых ими образовательных учреждений. Основным нормативным документом, на основе которого определяется количество штатных единиц по административному, учебно-вспомогательному и обслуживающему персоналу являются типовые штаты, которые были введены в 1979 году и не отвечают задачам сегодняшнего дня в обеспечении реализации образовательных программ коррекционных общеобразовательных учреждений1. Количество педагогических ставок в расчете на один класс зависит от на максимально допустимого количества часов в неделю на общеобразовательные предметы при шестидневной рабочей неделе в соответствии с приложением к письму Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации и Министерства здравоохранения Российской Федерации от 29.09.97 № 15/736-2 . Число учебных часов в неделю на один класс устанавливается по Базисному учебному плану коррекционного общеобразовательного учреждения, утвержденному Министерством образования Российской Федерации2. В коррекционных школах-интернатах количество воспитателей устанавливается из расчета 2 единицы на каждую группу воспитанников. Штатная численность по административному, учебно-вспомогательному и обслуживающему персоналу определяется на основе Типовых штатов специальных школинтернатов для детей с дефектами умственного или физического развития, утвержденных Министерства просвещения СССР от 29.08.79 № 165. На величину Фонда оплаты труда будет влиять, также, то, где обучается воспитанник – в школе дневного пребывания или в школе-интернате, т.к. сильно будут различать штаты учреждений (в соответствии с типовыми штатами), необходимо будет вводить доплаты и надбавки персоналу за работу в ночное время в школах-интернатах и т.д. Каждый час работы в ночное время (в период с 10 часов вечера до 6 часов утра) Типовые штаты специальных школ-интернатов для детей с дефектами умственного или физического развития Министерство просвещения СССР Приказ № 165 от 29 августа 1979 года 2 «Об утверждении учебных планов специальных (коррекционных) образовательных учреждений для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии» Министерство образования РФ Приказ N 29/2065-п от 10 апреля 2002г. 1 6 Классы для умственно отсталых детей 12 Нарушение слуха От 6 до 107 Нарушение зрения От 8 до 12 15-20 Нарушение опорнодвигательного аппарата 10 Умственно отсталые 12 С глубокой умственной отсталостью 10 Классы для детей с задержкой психического развития Классы для детей со сложным дефектом 12 5 Надбавки Надбавки за высокую результативность работы, качество работы, напряженность и интенсивность труда выплачиваются из надтарифного фонда (не превышает 25% фонда оплаты труда) и определяются общеобразовательным учреждением самостоятельно Классы для детей с недостаткам и физического развития Нарушение речи Повышени е ставок заработно й платы, % 35% - за работу в ночное время, 12% - за тяжелые и вредные условия труда, 24% - за особо тяжелые и особо вредные условия труда, двойной размер оплаты за работу в выходные и праздничные дни, 25% - за работу в образовательных учреждениях в сельской местности Виды классов Наполняемость классов, чел. Доплаты оплачивается в повышенном размере не ниже 35% часовой ставки (оклада) 3; за работу в сельских дошкольных образовательных учреждениях специалисты и руководящие работники получает 25%-ную надбавку. В нижеследующей таблице рассмотрены такие факторы формирования ФОТ, как наполняемость классов,4, повышение ставок 5,6 заработной платы; доплаты ; надбавки . Письмо Министерства образования и науки РФ и Профсоюза работников народного образования и науки РФ от 26 октября 2004 г. №АФ-947/96 «О размерах и условиях оплаты труда работников образовательных учреждений в 2005 году». 4 Постановление Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г. № 1237 «Об утверждении типового положения о вечернем (сменном) общеобразовательном учреждении» (в ред. Постановления Правительства РФ от 09.09.96 N 1058) 5 Там же 6 Письмо Министерства образования Российской Федерации от 3 марта 1995 г. N 16-М «О формировании средств на установление доплат и надбавок работникам учреждений образования» 7 Здесь и далее количество детей в классе зависит от тяжести заболевания 3 7 Не менее важна для расчета норматива нагрузка на педагога. Постановление Правительства РФ от 3 апреля 2003 г. N 191 «О продолжительности рабочего времени (норме часов педагогической работы за ставку заработной платы) педагогических работников образовательных учреждений (в ред. Постановления Правительства РФ от 01.02.2005 N 49)» регламентирует недельную нагрузку учителей. На формирование ФОТ традиционным способом влияют такие федеральные законодательные акты, как типовые штатные расписания и положения об образовательных учреждениях. Типовые штаты являются примерными и носят рекомендательный характер при формировании штатной численности конкретного образовательного учреждения. А так как нет четкого внутреннего лимитирующего фактора по штатной численности персонала, кроме внешнего бюджетного ограничения, существующий традиционный подход к планированию ФОТ поддерживает стимулы к расширению штатной численности персонала. При переходе на нормативное подушевое финансирование исчезнут стимулы к расширению штатной численности персонала и увеличению числа классов за счет снижения их наполняемости, т.к. одним из основных факторов, влияющих на величину стоимости норматива на обучение лиц с ограниченными возможностями здоровья, является соотношение долей оплаты педагогического и прочего персонала в общем фонде оплаты труда. Это соотношение будет отличаться от соотношения, определенного для обычных классов, т. к. имеются значительные различия в структуре штатов, что обусловлено особенностями образовательных программ. С другой стороны, та часть фонда оплаты труда, которая формируется опираясь на штатное расписание образовательных учреждений и которая зависит не от преподаваемых учебных часов (а в большей мере от размера образовательного учреждения) четко не регламентируется нормами федерального законодательства, и для расчета норматива финансовых затрат здесь представляется возможным применять среднюю оценочную норму. Либо среднюю фактически сложившуюся норму, подкрепленную финансами региона/муниципалитета. Доплаты и надбавки работникам специальных (коррекционных) учреждений. В соответствии с письмом Министерства образования РФ от 3 марта 1995 г. N 16-М «О формировании средств на установление доплат и надбавок работникам учреждений образования» в каждом образовательном учреждении формируется надтарифный (дополнительный) фонд (на установление надбавок за высокую результативность работы, успешное выполнение наиболее сложных работ, высокое качество работы, напряженность, интенсивность труда, а также на оплату дополнительных видов работ, т.е. доплат за: классное руководство, проверку письменных работ, заведование учебными кабинетами и другую дополнительную работу, непосредственно не входящую в круг должностных обязанностей работника), который не должен превышать 25 процентов фонда оплаты труда. Но в некоторых случаях может не выдерживаться норма по размеру надтарифного фонда, когда при отсутствии бюджетных средств или вследствие неэффективного их распределения у местного бюджета не хватает ресурсов на выплату 25 % надтарифа работникам образовательных учреждений. Таким образом, величина оплаты труда в образовательных учреждениях одного размера, типа и вида, находящихся на территории одного населенного пункта может отличаться в разы. Учебные расходы. Материально-техническое обеспечение учебного процесса. Стоимость содержания зданий и сооружений. Учебные расходы при обучении лиц с ограниченными возможностями здоровья варьируются в зависимости от типа заболеваний. Важнейшей особенностью любого специального коррекционного учреждения является создание безбарьерной среды внутри 8 учреждения. Кроме того, ресурсное обеспечение учреждения включает те же ресурсы, которые необходимы обычному учреждению данного профиля, и в дополнение к ним ресурсы, зависящие от нозологических групп заболеваний реабилитантов. Различаются требования к материально-техническому обеспечению специальных коррекционных учреждений разных видов. Следует выделить такие дополнительные требования к МТО специальных коррекционных учреждений, как: Площадь и высота учебно-жилых и общешкольных помещений Количество учебных мастерских Кабинет ЛФК для групповых занятий Игровая комната Наличие медицинских кабинетов Наличие специальных кабинетов (для музыкально-ритмических занятий, лингафонный кабинет, машинописи, электротехники) Лечебный плавательный бассейн Прочие необходимые помещения (Пищеблок, изолятор, гардеробная и пр.) Специальное освещение (яркое) Слухоречевая аппаратура Специальная мебель Световая пожарная сигнализация для глухих Звуковая пожарная сигнализация для слепых Площадь земельного участка Высота заборов и ограждений и т.д. На величину коммунальных расходов оказывают влияние многие факторы, учет которых необходим при оценке величины коммунальных расходов как фактически произведенных, так и оплаченных, в частности, объем и площадь помещений, количество учащихся и др. Коммунальные расходы различаются по видам и типам образовательных учреждений, в городских и сельских населенных пунктах. В то же время, факторы, оказывающие влияние на величину стоимости обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья те же, что и для обычных общеобразовательных учебных заведений. Особенности минимальны. Например, существуют повышенные нормативы освещенности для учреждений третьего и четвертого типа. Единственной особенностью является более низкая нормативная наполняемость в классах для детей с ограниченными возможностями здоровья, а также повышенные нормативы общей площади зданий. В качестве примера приведем структуру расходов в коррекционных учреждениях 8 вида по некоторым субъектам РФ. Таблица . Средние фактические расходы на одного учащегося по регионам в специальных (коррекционных) учреждениях 8 вида, 2006 год (руб. на чел.) На МатериальноНаименование На оплату труда содержание технические Всего региона с начислениями зданий и расходы сооружений Астраханская 57 225 3 173 14 079 74 477 область Воронежская 44 368 11 784 13 271 70 996 область Карачаево36 290 2 425 415 39 131 Черкесская 9 республика Московская 89 054 206 905 8 649 118 100 область Пензенская 46 207 Прочие – 39 182 85 389 область Саратовская 23 278 Прочие – 1 023 24 302 область Тамбовская 48 156 Прочие – 22 301 70 458 область Итого в среднем 53 550 56 072 9 104 76 425 по регионам: На стоимость образования лиц с ограниченными возможностями здоровья оказывает влияние форма включения детей в образовательный процесс. Очевидно, что содержание специализированных коррекционных учебных заведений в несколько раз более дорого, чем финансирование обычных учебных заведений. При этом существует опасность что при реализации « интегрированного образования» дети будут переведены в обычные учебные заведения без адекватного финансового обеспечения. В результате они могут лишиться тех дополнительных ( но обязательных) условий, без которых их обучение и воспитание не возможно. В этой связи определение повышенной стоимости обучения детей с ограниченными возможностями здоровья в виде повышенных нормативов - способ защиты их конституционных прав на образование вне зависимости от того в специальном или обычном учебном заведении они обучаются, то есть, каковы формы включения детей в образовательный процесс. Формы включения детей в образовательный процесс Специальное образование обеспечивает лицам с физическими и (или) психическими недостатками возможность развить свои физические и психические возможности в целях приспособления к социальной среде, подготовке к трудовой деятельности, самообслуживанию и семейной жизни. Специальное образование является частью системы комплексной, медико-педагогической, профессиональной и социальной реабилитации лиц, имеющих физические или психические недостатки. Оно гарантирует бесплатность обучения независимо от его форм в пределах государственного образовательного стандарта; свободный доступ к образованию любого уровня, получаемого в условиях интегрированного обучения в соответствии с психолого-педагогическими показателями; обучение с возможно минимальной изоляцией для общества. Образовательные учреждения, органы социальной защиты населения, учреждения связи, информации, физической культуры и спорта, обеспечивают непрерывность воспитания и образования, социально-бытовую адаптацию детей-инвалидов. Интегрированное обучение - это совместное обучение лиц, имеющих физические и (или) психические недостатки, и лиц, не имеющих таких недостатков, с использованием специальных средств и методов и при участии педагоговспециалистов. Для нашей страны задача интегрированного обучения требует своего решения на государственном уровне, чтобы обеспечить детям с проблемами в развитии равные с их здоровыми сверстниками возможности в получении образования, необходимого для максимальной адаптации и полноценной интеграции в обществе. Сегодня в России сосуществуют два пути развития специального образования: дифференциация и интеграция. Дифференциация идет за счет совершенствования 10 8 видов специальных (коррекционных) учреждений, а также появления новых, таких как разные психолого-педагогические медико-социальные центры, специальные школы для детей с девиантным поведением и др. Интеграция предполагает социальную интеграцию, т. е. интеграцию в наше общество, социум, а также интегрированное обучение. Наиболее распространенным путем развития специального образования пока является дифференцированное обучение как более адекватный путь к ныне существующей системе подготовки кадров и сложившемуся в нашем обществе стереотипу отношения к детям с проблемами и инвалидам. Интегрированное обучение требует от педагога другого уровня подготовки, высокого профессионализма, творчества, опыта и мастерства. Нельзя сегодня насильственно запретить дифференциацию, так как она является в настоящее время почти единственной основой индивидуального подхода в обучении ребенка. Нельзя насильственно внедрить интеграцию, так как без соответствующего научного, организационного, кадрового и методического обеспечения это неизбежно обернется профанацией идеи. Немаловажное значение в необходимости развития интегрированного обучения имеют финансовые аспекты. Так, анализ данных о фактических расходах в год на содержание одного ребенка в разных странах показывает, что в специальной школе они в несколько раз выше, чем в общеобразовательной, т. е. обучение проблемного ребенка в массовой школе обходится дешевле. Имеются и другие причины, свидетельствующие в пользу обучения детей с проблемами в развитии не в специальной, а массовой школе: не все, даже дети с инвалидностью, нуждаются в специальном обучении в условиях специальных (коррекционных) учреждений (около 25% детей-инвалидов могут обучаться в массовых школах); пребывание детей с отклонениями в развитии в интернатных учреждениях (более 80% специальных учреждений в России - школы-интернаты), несмотря на наличие в них ряда положительных условий для коррекции нарушений развития, ограничивает возможности контактов с нормально развивающимися сверстниками, отрывает детей от семьи и затрудняет у них формирование готовности к преодолению жизненных трудностей, социальной адаптации и реабилитации. Однако, не смотря на привлекательность интегрированного обучения, вызывают особую педагогическую озабоченность вопросы организации специальной помощи и поддержки детям с проблемами в развитии в массовой школе. Рост числа детей с трудностями в обучении, не успешность в попытках их преодоления в общеобразовательной школе, неизбежно ставят перед учеными, такие вопросы, как: можно ли эффективно помочь этим детям в условиях массовой школы; каким образом выявить имеющиеся проблемы; как организовать специальную помощь в коррекции недостатков в развитии, проблем в обучении, общении, поведении; как обеспечить усвоение предметов учебного плана; каким образом подготовить ребенка с трудностями в обучении к социально-трудовой деятельности после школы и т.д. Эти вопросы далеки от своего решения не только в нашей стране, но и в других странах, ставших на путь интеграции в обучении детей со специальными нуждами. В массовых школах, особенно в малых городах и сельской местности, находится сегодня немало детей с проблемами в развитии. Это естественная, а иногда и просто вынужденная в силу разных обстоятельств, модель интеграции в среду нормально развивающихся сверстников. Причинами этой интеграции могут быть следующие: отсутствие специальных (коррекционных) учреждений; их отдаленность от мест проживания ребенка; нежелание родителей обучать ребенка в специальном учреждении. 11 Статистической информации о количестве детей с нарушением слуха, зрения и другими отклонениями, обучающихся в массовых школах, в целом по стране нет. Большинство этих детей в массовых школах не получают никакой специальной помощи. Родителям, у которых оказался ребенок с отклонениями, рекомендуют поместить его с самого начала в специальное учреждение. До сих пор в России к интеграции в образовании относятся с определенной сдержанностью. Причины, которые при этом обычно указываются, относятся к тому, что общеобразовательные школы не укомплектованы специальными кадрами, и что дети не смогут получать полный набор необходимой помощи, если они будут посещать обычные классы в этих школах. Когда детей переводят из специального образования в массовое, то должны быть взвешены все «за» и «против». Несмотря на финансовые расчеты, неправомерно в отношении обучения ребенка рассматривать интеграцию в массовую школу как более дешевую альтернативу специальной школе. Зачастую ребенок в условиях интеграции не может получить все необходимое для обучения и коррекции. Специальные школы имеют специальное оборудование, определенный уровень специальных (коррекционных) технологий, подготовленных педагогов, медиков, психологов. Многое из этого не может быть перенесено в массовую Школу. Поэтому не всегда следует рассматривать интеграцию как лучшую перспективу в обучении ребенка с проблемами в развитии по сравнению со специальной школой. Образовательное учреждение общего типа не вправе отказать лицам с физическими и (или) психическими недостатками в приеме по мотиву наличия у них недостатка при отсутствии противопоказаний к обучению и (или) профессиональному образованию. Совместное обучение лиц с недостатками и лиц, не имеющих их, не должно отрицательно сказываться на результатах обучения последних. Для оказания индивидуальной помощи детям со специальными образовательными потребностями создаются коррекционные кабинеты, финансируемые из бюджета субъекта Российской Федерации. Каждый такой кабинет обслуживает одно или несколько образовательных учреждений, общее число классов (групп) в которых должно быть не более 40, а количество обучающихся со специальными потребностями не менее . Для оказания помощи детям, имеющим различные нарушения устной и письменной речи, организуются логопедические пункты, финансируемые из бюджета субъектов РФ. Такой один пункт обслуживает одно или несколько образовательных учреждений, суммарное число начальных классов в которых должно быть не более 25. Также создаются разнопрофильные центры реабилитации (не в возрасте до 21 года с тяжелыми и сложными недостатками развития менее одного в каждом субъекте РФ) для обучения и воспитания детей и взрослых. Задачами таких центров являются формирование навыков общения и самообслуживания, элементарных трудовых навыков и проведение образовательных занятий по индивидуальным программам обучения. Занятия в центрах организуются в группах с количеством детей от 3 до 10, общее число обучающихся в центре не должно превышать 100 человек. Результативность специального (коррекционного) образования При оценке эффективности расходов на образование труднее всего оценить эффекты, или результативность. Связано это с тем, что результат в образовании носит комплексный характер и проявляется через ряд лет. Традиционно считается, что мерой результативности является успеваемость учащихся. Однако представляется не совсем правильным при оценке результативности и эффективности говорить только об уровне успеваемости. Успеваемость – слишком комплексный показатель, чтобы на его основе судить о работе того или иного образовательного учреждения. Оснащенность школы, 12 уровень подготовки учащихся, социальная среда, из которой они вышли, – все эти факторы оказывают сильное влияние на результат, на итоговую оценку8. Для оценки результативности в образовании нужно определить цели такой оценки. Результативность можно рассматривать, во-первых, как соответствие целям и поставленным задачам, как степень достижения этих целей. Именно такой подход к оценке результативности применяется при разработке системы бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Услуга, в том числе и образовательная, имеет определенную стоимость, и мы можем сравнивать затраты и результаты в том случае, если полученные результаты соответствуют первоначально поставленной задаче. То есть мы не говорим о «результатах образования вообще», или в целом для общества , мы говорим о соответствии полученного результата поставленным задачам. Например, поставлена задача предоставления образовательной услуги определенного объема, в рамках Базисного учебного плана. Следовательно, финансовые ресурсы должны обеспечить выполнение этой поставленной задачи. Они должны быть предоставлены в объеме, достаточном для решения этой задачи 9. Кроме того, предоставленные средства должны быть не только определенного объема, но и иметь соответствующую структуру. Нельзя говорить о предоставлении услуги если, например, электричество подается только половину нужного времени (или оплачивается только половина потребления, что одно и то же с точки зрения поставленной проблемы). Точно также нельзя говорить о предоставлении стандартной услуги, если учитель не имеет возможности использовать проекторы, компьютеры и прочие виды технического обеспечения учебного процесса. В этом случае, результативностью будет соответствие финансового обеспечения поставленной задаче, то есть определенный финансовый норматив на учащегося, который обеспечит обучение в рамках базисного учебного плана. Особенно это важно при обучении лиц с ограниченными возможностями здоровья. Мерой результативности может являться также и степень доступности, и уровень качества предоставленной услуги. Степень доступности образования на сегодня не является стандартным показателем для системы образования. Неравенство в финансировании – первый признак нарушения равенства доступа. Особую значимость этот фактор приобретает для лиц с ограниченными возможностями здоровья. Введение нормативного финансирования повышает степень доступности посредством предоставления равных финансовых возможностей. А также повышением прозрачности при финансировании общего образования. Таким образом, показателем результативности будет снижение дифференциации в расходах на учащегося. Принято при оценке результативности работы школы концентрироваться на вопросах качества подготовки, то есть уровне успеваемости. Несомненно, это очень важный показатель. Но показатель результирующий, в котором «сосредоточены» различные факторы, связанные не только с деятельностью образовательного учреждения. Для оценки стоимости услуги и ее эффективности существует задача отхода от результата, как комплексного показателя, и использование показателей, простых для измерения и более тесно связанных с работой самого образовательного Доказательств того, что школа влияет на результат хотя бы на 50%, нет, а следовательно нельзя говорить о прямой связи качества подготовки учащихся с работой образовательного учреждения. 9 Регион, у которого недостаточно финансовых средств, не может на этом основании заменить обязательное 9 летнего образование на 7 летнее или 5 летнее. Следовательно, финансовые средства школе должны быть предоставлены в объеме достаточном для выполнении программы 9 -летки. 8 13 учреждения. Особенно ярко это проявляется при подходе , где требование к результату очень конкретны ( число пролеченных больных, время получения помощи, время рассмотрения жалобы и т.д.). В этом контексте представляется не совсем правильным при оценке результативности и эффективности использовать в качестве основного показатель успеваемости. Успеваемость – слишком комплексный показатель, чтобы на его основе можно было судить о работе того или иного образовательного учреждения (уровень подготовки учащихся, оснащенность школы, социальная среда, из которой вышли учащиеся). Все эти факторы оказывают сильное влияние на результат – на итоговую оценку. 10 Особенно важное значение это приобретает в нашем случае, когда речь идет о детях с ограниченными возможностями здоровья. Приведем в качестве примера подход, применяемый в Великобритании, где действует принятая на государственном уровне система индикаторов измерения результативности образовательной политики на местном уровне. Такие Индикаторы позволяют осуществлять непрерывный мониторинг деятельности образовательных учреждений, сравнивать результаты различных территорий и принимать своевременные решения. Чтобы на основе индикативных показателей можно было составить сбалансированное представление о сфере государственных услуг, правительство выделило пять видов деятельности: Стратегические цели: почему существует данных вид услуги и на что он нацелен Издержки/эффективность: издержки данного вида услуги и эффективность использования этих ресурсов Результат предоставления услуги: насколько хорошо была выполнена услуга с точки зрения достижения стратегической цели Качество: качество предоставленной услуги, квалификация пользователей услуги Условие доступа: простота и доступность к услуге Общепринятым способом разработки показателей результатов деятельности является использование трех аспектов – экономии, эффективности и продуктивности (economy, efficiency and effectiveness). Используются следующие показатели: Издержки: средства., потраченные на приобретение ресурсов; Вклад муниципалитета: ресурсы (персонал, материалы и помещения) для оказания услуг; Результат: услуги, предоставляемые общественности; Итог: реальный эффект и ценность предоставляемых услуг. Три аспекта результатов деятельности описываются как: Экономия: приобретение человеческих и материальных ресурсов надлежащего качества и в надлежащем количестве с наименьшими издержками. Эффективность: получение максимального результата при заданном наборе ресурсов или использование минимальных ресурсов для получения необходимого количества и качества предоставляемых услуг. Продуктивность: удовлетворение потребностей граждан и выполнение программой или работой установленных задач или достижение намеченных целей. Другими словами, продуктивность оценивает, достигает ли реально данная услуга того, для чего она предназначена. Доказательств того, что школа влияет на результат хотя бы на 50% нет., а следовательно нельзя и говорить о прямой связи качества подготовки учащихся с работой образовательного учреждения. 10 14 Для образовательной услуги особую значимость приобретает еще один показатель - равнодоступности (equality). Этот показатель определяет степень, в которой осуществляется равный доступ к данной услуге, а также подходит ли данная услуга всем, кто должен иметь возможность ею воспользоваться. Для нас данные показатель представляется крайне важным в связи с большой неравномерностью в распределении средств и неравенством « обеспеченности» бюджетными ресурсами на уровне каждого образовательного учреждения. Еще один подход, первоначально разработанный в частном секторе, применяется для оценки результатов деятельности, получивший название «сбалансированный протокол», который состоит в том, что должен быть обеспечен взгляд на результаты деятельности организации с различных сторон, для отражения всех точек зрения: Точка зрения потребителей услуг: как организация удовлетворяет нужды и ожидания потребителей? Точка зрения внутреннего руководства: выявление и отслеживание ключевых процессов, посредством которых предоставляются эффективные услуги хорошего качества. Точка зрения достижения постоянных улучшений: обеспечение постоянного процесса обучения и улучшений в системах и людях, а значит, и услугах. Точка зрения финансов (налогоплательщиков): насколько экономичным и эффективным образом используются ресурсы для достижения целей организации. Таким образом, результат может быть разным, соответственно его оценки также различаются. При этом, очевидно, что не может быть единого показателя результата / результативности. Только система показателей, комплексный характер оценки имеет смысл. На наш взгляд, важным показателем продуктивности услуг специального коррекционного образования является социальная адаптация детей с ограниченными возможностями здоровья. Специальное образование обеспечивает лицам с физическими и (или) психическими недостатками возможность развить свои физические и психические возможности в целях приспособления к социальной среде, подготовке к трудовой деятельности, самообслуживанию и семейной жизни. Специальное образование является частью системы комплексной, медико-педагогической, профессиональной и социальной реабилитации лиц, имеющих физические или психические недостатки. Соответственно, показателем продуктивности этой системы будут: коммуникативные навыки выпускников навыки самообслуживания степень готовности к трудовой деятельности количество выпускников, продолживших образование В ходе обсуждения на Итоговом семинаре-совещании было проведено анкетирование участников семинара. В результате были сформулированы следующие показатели социальной адаптации выпускников специальных (коррекционных) учреждений. Результаты обсуждения представлены по типам заболеваний. Показатели социальной адаптации детей с умственной отсталостью (Умственно отсталые дети - одна из самых многочисленных категорий детей, отклоняющихся в своем развитии от нормы. Они составляют около 2,5% от общей численности детей): - Выработка законопослушного стереотипа поведения; - Трудовые навыки; 15 - Умение обслуживать себя; - Умение сдержанно и адекватно вести себя в обществе; - Необходимость профессиональной подготовки; - Получение профессии; - Трудоустройство. Показатели социальной адаптации детей с нарушением опорно-двигательного аппарата (ОДА) (Дети с нарушением опорно-двигательного аппарата составляют около 10% от всех детей-инвалидов. Среди всех нарушений, связанных с нарушением ОДА, самым распространенным является детский церебральный паралич): - Получение образования; - Умение вести себя в обществе; - Адекватное поведение в сложных жизненных ситуациях; - Продолжение обучения в средне-специальных и высших учебных заведения; - Профессиональная подготовка и трудоустройство; - Способность самостоятельно обеспечить прожиточный уровень; - Протезирование; - Участие в активной общественной жизни. Показатели социальной адаптации детей с заболеванием внутренних органов (Заболевания внутренних органов наблюдается у 20% детей. Основными причинами этих заболеваний являются нарушения и расстройства питания, заболевания сердечно-сосудистой и дыхательных систем, нарушения функций почек и мочевыделения, заболевания системы крови, вичинфицирование с вторичным имуннодефицитным состоянием): - Получение средне-специального и высшего образования; - Получение профессии и трудоустройство; - Возможная коррекция заболевания; - Участие в активной общественной жизни. Социальная адаптация детей с заболеванием органов чувств (Расстройство функции различных анализаторов, особенно, таких как зрительный, слуховой и речевой относятся к одним из самых тяжелых видов нарушений, ведущих к социальной недостаточности) Показатели социальной адаптации глухих и слабослышащих детей: - Умение слышать и говорить на расстоянии 6 м со спены; - Полная интеграции в мир слышащих; - Внятная речь и слуховое восприятие; - Умение самостоятельно общаться со слышащими; - Наличие современной индивидуальной аппаратуры и протезирование; - Умение пользоваться средствами реабилитации (индивидуальными); - Поступление в средне-специальные и высшее учебные заведения; - Профессиональная подготовка и трудоустройство; - Поддержка органов социальной защиты; - Результативность (участие) спортивных, художественных, прикладных занятий; - Участие в активной общественной жизни; - Семейное положение. Показатели социальной адаптации слепых и слабовидящих детей: - получение образования; - Участие в соревнованиях и творческих конкурсах; - Профессиональная подготовка и трудоустройство; 16 - Самостоятельная жизнедеятельность; - Активное участие в жизни коллектива; - Протезирование. Показатели социальной адаптации детей с расстройством устной и письменной речи: - Интеграция в общество; - Коммуникативные навыки; - Способность выражать свои мысли понятным для окружающих образом; - Умение пользоваться устной и письменной речью; - Профессиональная подготовка и трудоустройство; - Овладение ИКТ; - Повышение заработной платы. Показатели эффективности бюджетных расходов Для оценки эффективности в образовании существует задача отхода от результата как комплексного показателя и использование показателей, более простых для измерения и тесно связанных с работой самого образовательного учреждения. Особенно ярко это проявляется в случае оценки эффективности бюджетных расходов коррекционных образовательных учреждений . Если ставится задача предоставить образовательную услугу определенного качества, то финансовые ресурсы должны обеспечивать выполнение этой задачи, т.е. они должны быть определенного объема и определенной структуры. Нельзя говорить о предоставлении услуги, если, например, электричество подается только половину нужного времени (или оплачивается только половина потребления, что одно и то же с точки зрения поставленной проблемы). Точно так же нельзя говорить о предоставлении стандартной услуги, если учитель не имеет возможности использовать проекторы, компьютеры и т.д. для технического обеспечения учебного процесса. Одним из показателей эффективности является наполняемость классов. Для общеобразовательных школ низкая наполняемость, ниже нормативной, является признаком неэффективной организации образовательной сети региона. Работа по реструктуризации и повышению наполняемости классов является важной при повышении эффективности бюджетных расходов в общем образовании. Для специальных учебных заведений вопрос наполняемости также крайне важен. В то же время, учитывая специфику детей в коррекционных образовательных заведениях, превышение нормативной наполняемости классов может трактоваться как снижение эффективности обучения, а следовательно не может поощряться. С учетом нормативной наполняемости была проанализирована фактическая наполняемость классов по видам заболеваний и по регионам. Анализ средней фактической наполняемости по видам заболеваний и регионам показал, что наполняемость или равна или ниже нормативной. В то же время, наполняемость по учреждениям одного и того же вида по регионам может сильно различаться. Различная наполняемость будет сильно сказываться на стоимости бюджетной услуги при переходе от финансирования учреждений к финансированию услуги на одного обучающегося. Этот фактор необходимо учитывать при определении норматива бюджетного финансирования. Следующим важным показателем эффективности использования бюджетных средств является структура фонда оплаты труда: доля ФОТ педагогического персонала , учебно-вспомогательного и АУП. В отличие от обычных общеобразовательных учреждений, где рекомендуемое соотношение между педагогами и прочим персоналом составляет 70 на 30 , в коррекционных учебных заведениях соотношение иное, определяемое с учетом необходимости и значимости воспитательной работы . То есть педагогов должно быть меньше, а прочего 17 персонала больше, что обусловлено особенностями процесса обучения и воспитания детей в коррекционных учебных заведениях, что и находит подтверждение в статистических показателях по регионам.. Таблица . Доли фонда оплаты труда по группам персонала Виды коррекционных Доля ФОТ Доля ФОТ учебно- Доля ФОТ АУП педагогического вспомогательного обслуживающего персонала, % персонала, % персонала, % I-VI 40 25 35 VII-VIII 45 25 30 учреждений и Ниже в таблицах приводится свод доли ФОТ педагогического персонала по регионам и видам заболеваний. Обращает на себя внимание тот факт, что доля ФОТ педперсонала различается не только от региона к региону, но и внутри своей группы заболеваний. Хотя, по логике, казалось бы, что определенный вид заболеваний требует стандартной доли ПП за счет дополнительных воспитателей, помощников психологов и другого персонала, необходимого для обеспечения обучения и воспитания детей в данном виде коррекционного учреждения. Таблица. Доля ФОТ педагогического персонала по регионам и видам специальных (коррекционных) общеобразовательных учреждений. Вид специальных (коррекционных) учреждений Наименование региона 1 2 3 4 5 6 7 8 Астраханская 28 37 17 35 область Воронежская 60 64 58 60 60 59 60 область КарачаевоЧеркесская 62 69 республика Московская 35 48 28 65 41 59 43 57 область Пензенская 47 31 область Саратовская 59 область Итого в среднем по видам 46 50 28 47 51 55 51 52 учреждений: В целом можно утверждать, что несмотря на то, бюджеты коррекционных образовательных заведений формируются с использованием федеральных норм и нормативов (обеспеченность, площади, доплаты и др.), и региональное законодательство оказывает минимальное влияние, велика дифференциация в удельных расходах на учащегося по регионам и видам образовательных коррекционных заведений. Следовательно, перевод на норматив финансирования специальных образовательных учреждений будет затруднен, так как не прослеживается 18 единая основа стоимости, которая расходов. может быть использована для нормирования Судя по всему, на расходы оказывают существенное влияние факторы субъективного характера, поэтому, важным параметром для построения системы целевых индикаторов и показателей эффективности является собственно цель перехода на нормативное подушевое финансирование образования лиц с ограниченными возможностями здоровья:Обеспечение гарантии того, что каждый учащийся вне зависимости от места проживания, возможностей бюджета и прочих условий, получит образовательную услугу стандартного качества и объема Для оценки продуктивности специального коррекционного образования в условиях перехода на нормативное подушевое финансирование необходим инструментарий мониторинга качества образования. Создание такого инструментария, даже при известных показателях результата – невозможно до тех пор, пока не будет разработан Государственный стандарт специального коррекционного образования – как стандарт образовательной услуги для лиц с ограниченными возможностями, включающий: Общие требования к содержанию базового и профильного общего образования (образовательных программ) Нормативы учебной нагрузки обучающихся Порядок определения уровня подготовки выпускников Условия предоставления услуг – детальное закрепление того, как оказывается услуга. Только имея четкий стандарт того, какой должна быть образовательная услуга, стандарт, определяющий ее параметры, мы сможем судить об эффективности финансирования обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья.Индикаторы должны охватывать весь процесс обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья: На входе Требования к процессу На выходе Стоимость Общие требования к коммуникативные общеобразовательных содержанию базового и навыки выпускников программ профильного общего навыки образования Материальносамообслуживания техническое обеспечение (Нормы учебной степень готовности к учебного процесса нагрузки обучающихся трудовой деятельности Коммунальные Порядок количество расходы определения уровня выпускников, подготовки выпускников продолживших образование Условия предоставления услуг Перечень целевых индикаторов В рамках работы над проектом был разработан перечень целевых индикаторов и показателей эффективности механизма нормативного подушевого финансирования обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья по критерию затраты/качество обучения. Целевые индикаторы и показатели эффективности механизма нормативного подушевого финансирования позволяют осуществлять мониторинг деятельности образовательных учреждений, сравнивать результаты различных территорий и принимать своевременные решения. 19 В основе предложенной системы индикаторов лежит общий классификационный подход, используемый большинством развитых западных стран с точки зрения увязывания показателей затрат и показателей результата – качественно предоставленной услуги лицам с ограниченными возможностями здоровья: индикаторы затрат (input), продукта (output), результата (outcome – польза, выгода, эффект), результативности (effectiveness), эффективности (efficiency, productivity). При разграничении бюджетных полномочий были отменены многие нормы федерального законодательства, напрямую влияющие на стоимость образовательной услуги лицам с ограниченными возможностями здоровья (например, единая тарифная сетка, надбавки к заработной плате педагогам, работающим с лицами с ограниченными возможностями здоровья, и т.д.). Все эти нормы влияли на целевые индикаторы затрат в специальном (коррекционном) образовании. Часть федеральных норм осталась, но нормативно-правовые акты, вводившие их, в настоящее время не могут носить даже рекомендательный характер регионам и муниципалитетам при определении нормативных затрат. Это такие нормы, как наполняемость классов, соотношение ставок групп персонала и т.п. Это тоже затрудняет определений целевых индикаторов на региональном и муниципальном уровнях. Показатели и целевые индикаторы эффективности НПФ обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья Целевые индикаторы Законодательно Показатели (факт, план) Ориентировочная установленная норма норма11 Затрат (оценка обеспеченность Отсутствует Может ресурсов, которые специальных устанавливаться на требуются для (коррекционных) школ муниципальном предоставления современными или региональном образовательной материалами и уровнях услуги не ниже оборудованием гарантированного Отсутствует Ориентир на минимума) среднее соотношение по коэффициентразвитым странам соотношение ученик/ учитель По примерным Может типовым штатам в устанавливаться зависимости от исходя из размера школы нормативного соотношения численность штатной персонала, численности занимающегося административного, административной обслуживающего и работой, прочего персонала обслуживанием здания с численностью и т.п. работой, педагогического несвязанной с персонала, 11 Нормы федерального законодательства. 20 преподаванием часов получающего учебную нагрузку В % к средней Устанавливается номинальной регионом начисленной заработной плате в субъекте РФ Отсутствует - средняя номинальная начисленная заработная плата учителей в коррекционных образовательных учреждениях - доля преподавателей в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях, прошедших повышение квалификации и переподготовку в текущем году, в общей их численности Продукта (объем - средний размер класса 5-12 человек предоставляемых на 1, 2, 3 ступенях услуг) обучения Отсутствует процент детей, обучающихся сверх государственного стандарта (на факультативных занятиях, кружках) Определяется исходя из норм федерального законодательства: число часов размер школы, кружковой работы учебная педагогическая Может устанавливаться на муниципальном или региональном уровнях Возможна ориентация на меньшую наполняемость в малокомплектных сельских школах Может устанавливаться на муниципальном или региональном уровнях Возможно увеличение числа часов кружковой работы на часы, финансируемые за счет дополнительных 21 нагрузка, бюджетных предусмотренные внебюджетных типовыми штатами средств ставки Определяется региональном Отсутствует уровне - охват детей в возрасте 5-18 лет программами Отсутствует специального (коррекционного) образования - доля детей в возрасте Отсутствует 5-18 лет с ограниченными возможностями здоровья, получающих образование в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях, в общей их численности - доля детей в возрасте 5-18 лет с ограниченными возможностями здоровья, получающих образование в оздоровительных учреждениях для детей, нуждающихся в длительном лечении, в общей их численности Результата (польза - процент поданных Отсутствует от предоставления школами заявок, услуги) получивших одобрение на финансирование по стандарту Отсутствует - доля выпускников специальных (коррекционных) образовательных учреждений, Отсутствует и на Может устанавливаться на муниципальном или региональном уровнях Может устанавливаться на муниципальном или региональном уровнях Может устанавливаться на муниципальном или региональном уровнях Может устанавливаться на муниципальном или региональном уровнях Может 22 Результативности (степень достижения общественно значимых целей – доступности и бесплатности) продолживших обучение устанавливаться на муниципальном или региональном уровнях - доля выпускников Отсутствует специальных (коррекционных) образовательных учреждений, сдавших итоговую аттестацию в форме ЕГЭ, в общей численности выпускников Может устанавливаться на муниципальном или региональном уровнях - доля трудоустроенных выпускников специальных (коррекционных) образовательных учреждений, в общей численности выпускников - процент превышения числа учеников в соответствии с возможностями школ - процент школьных уроков, не проведенных в году по причине отмены занятий в связи с неблагоприятными погодными условиями По нормам Ориентир на нормы СанПиН площадь федерального учебного законодательства помещения на ребенка 3,5 кв.м. Основания для Отсутствует осуществления «актировок» регламентируются местными и региональными законодательными актами Отсутствует Сравнение со средними показателями по муниципалитету, региону, стране - уровень посещаемости Эффективности - доля финансовых Отсутствует (затраты, средств, переданных необходимые для школе на подушевой Сравнение средними показателями со по 23 получения результата) основе затраты централизованное администрирование расчете на ученика муниципалитету, региону, стране Отсутствует Сравнение со средними показателями по региону, стране Отсутствует Сравнение со средними показателями по муниципалитету, региону, стране на в - доля расходов на содержание зданий и ремонт в структуре Отсутствует расходов образовательного учреждения Отсутствует - удельные расходы на специальное (коррекционное) образование на единицу населения Отсутствует (рекомендательный характер с целью общая величина расчета капитальных ресурсов в образовательных год в расчете на ученика субвенций) Сравнение со средними показателями по муниципалитету, региону, стране Сравнение со средними показателями по муниципалитету, региону, стране Определяется на региональном и муниципальном уровнях Нормы примерных Ориентир на нормы типовых штатов, федерального СанПиН законодательства и общая величина финансовые подушевых затрат возможности муниципалитета Отсутствует Определяется на муниципальном уровне - издержки на единицу площади по уборке здания 24 затраты по содержанию здания на единицу площади (электричество, водоснабжение, отопление и т.д.) Основные критерии качества обучения должны соответствовать задачам государственной политики в области специального (коррекционного) образования, определенным на федеральном уровне в Концепции специального (коррекционного) образования. К таким задачам специального (коррекционного) образования относят: - коррекцию первичных и вторичных нарушений развития; - социальную адаптацию, - интеграцию детей в общество; - профессиональную подготовку; - лечебно-профилактические задачи. В качестве примера приведем подход к оценке значений некоторых показателей и индикаторов по оценке предоставления доступной бесплатной образовательной услуги в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях на уровне не ниже конституционно-гарантированного минимума. Допустим, фактическое значение коэффициента ученик/учитель в специальном (коррекционном) образовательном учреждении составляет 6 учеников на 1 педагога. Этот показатель может быть оценен с помощью целевого индикатора, установленного в качестве ориентира на региональном уровне. Если он установлен на уровне 5 учеников на 1 учителя, то значение фактического показателя удовлетворяет потребностям региона в педагогических кадрах с учетом заданного регионом уровнем качества и эффективности бюджетных расходов на оплату труда педагогического персонала. Еще пример. Допустим, доля фонда оплаты труда персонала, занимающегося административной работой, обслуживанием зданий и т.п. работой, несвязанной с преподаванием учебных часов составляет 31%. Поскольку отсутствует федеральное законодательство жестко регламентирующее эту норму, она должна определяться самим регионом, администрация которого может определить долю непедагогического персонала в фонде оплаты труда как исходя из сложившегося соотношения, так и опираясь на собственных представления эффективного расходования ограниченных средств местного бюджета. По примерным типовым штатам такое значение может быть оценено12 на уровне 30% - 35%. В эту долю не входит учебно-вспомогательный персонал. Средняя наполняемость классов может сопоставляться с величиной по Типовому положению о специальном (коррекционном) образовательном учреждении – 5-12 человек. Наполняемость ниже 5 человек может являться условием некачественного предоставления образовательной услуги, а также может являться сигналом к укрупнению классов при закладывании в норматив нормы 5-12 человек, как в Типовом положении, либо, в результате анализа причин невозможности укрупнения таких классов, сигналом включения в норматив нормы ниже 5 человек в классе. В любом случае, нормативная величина наполняемости коррекционных классов должна утверждаться регионом. По нормам СанПиН площадь учебного помещения на ребенка составляет 3,5 м2. Соответственно, если фактическая величина ниже, то исходя из этого можно утверждать, что в специальном (коррекционном) образовательном учреждении наблюдается нехватка учебных помещений: общее число детей превышает число мест в классах, удовлетворяющих нормам СанПиН. 12 Экспертная оценка. 25 Величина удельных расходов на специальное (коррекционное) образование в расчете на одного учащегося может сопоставляться с такими целевыми индикаторами, как средние удельные расходы на специальное (коррекционное) образование по Российской Федерации в группе регионом с одинаковым социально-экономическим положением, или как средние удельные расходы на общее образование по основным общеобразовательным программам в обычных классах общеобразовательных школ, умноженные на коэффициент удорожание стоимости обучения специальным (коррекционным) программам в начальных и основных общеобразовательных школах. Таким образом, используя целевые индикаторы и показатели эффективности механизма нормативного подушевого финансирования обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья по критерию затраты / качество можно контролировать уровень эффективности бюджетных расходов в осуществлении образовательной политики города по предоставления услуги в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях с точки зрения качества условий предоставления «равной», бесплатной и доступной образовательной услуги. Это позволит своевременно обнаруживать «слабые» места в финансировании стандартной образовательной услуги, контролировать уровень доступности качественного образования, социальной справедливости, а также бюджетной обеспеченности в процессе оптимизации бюджетных расходов на специальное (коррекционное) образование и эффективного распределения имеющихся ограниченных бюджетных ресурсов. ПРИЛОЖЕНИЕ Перечень показателей эффективности финансирования обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья по критерию затраты / качество обучения: 1. Показатели затрат (ресурсов) по критериям качества, доступности и эффективности: Все ресурсы анализируются через показатели самих ресурсов, а не услуг. Опосредованное влияние на качество предоставляемой услуги в системе специального (коррекционного) образования. Кадровые ресурсы Качество кадровых ресурсов: Доля педагогов с высшим образованием Доля по категориям Доля с вышей категорией в общем числе педагогического состава Число часов повышения квалификации на педагога в течение года (среднегодовое за 5 лет) Доля преподавателей до 5 лет стажа, 15, 25 и свыше лет (показатель возобновления ресурсов) Доля женщин Процент часов, которые ведут не по профилю Доля АУП в общем числе занятых Доступность кадровых ресурсов: Среднее время заполнения вакансий Доля ваканский от общего количества ставок (за анализируемый период) 26 Отношение средней заработной платы в образовании к средней заработной плате в регионе Эффективность кадровых ресурсов: Количество учеников на одного учителя Количество учеников на 1 АУПа Доля фонда оплаты труда педагогов в общем ФОТ учреждения Доля фонда оплаты труда воспитателей в общем ФОТ учреждения Доля фонда оплаты труда в общем бюджете Финансовые ресурсы Качество финансовых ресурсов: Доля внебюджетных средств в величине бюджетных поступлений коррекционных школ Дифференциация стоимости специальных (коррекционных) образовательных услуг (удельных расходов) Доля финансовых средств, переданных специальной (коррекционной) школе на подушевой основе Стоимость содержания единицы площади зданий Структура подушевых затрат Структура затрат на текущее финансирование, капитальные вложения, инвестиционные программы (инновационные) Величина капитальных расходов на одного обучающегося Доступность финансовых ресурсов: Доля средств, подвергнувшихся корректировке к общей сумме средств, в течение года Доля школ, имеющих собственные счета в банках, лицевые счета в казначействе Формы бухгалтерского обслуживания Процент неисполнения сметы Процент исполнения бюджета по кварталам Эффективность финансовых ресурсов: Удельные расходы на учащегося, на единицу площади Дифференциация в удельных расходах по специальным (коррекционным) образовательным учреждениям одного вида Доля финансовых средств, переданных коррекционной школе на нормативноподушевой основе Коэффициенты стоимости специальных (коррекционных) образовательных услуг (удельных расходов) Материальные и информационные ресурсы Качество материальных и информационных ресурсов: Процент детей, пользующихся Интернетом Среднее время, которое может быть затрачено на использование оборудованных спортивных ресурсов Степень удовлетворенности ресурсами (логопедическими и др.) 27 Доля обязательной учебной программы, которая обеспечена оборудованием и материалами Доступность материальных и информационных ресурсов: Доля учителей, имеющих адреса электронной почты Среднее время доступа к Интернет-ресурсам с системе образования специальным (коррекционным) школам Место доступа к компьютерным ресурсам по Эффективность материальных и информационных ресурсов: Кв. метры спортивных залов на одного учащегося Среднее время, которое может быть затрачено на использование оборудованных спортивных ресурсов Среднее время доступа к Интернет-ресурсам с системе образования по специальным (коррекционным) школам 2. Показатели качества обучения (результата) Возможные показатели: Средний балл ЕГЭ по предмету к среднему баллу по региону Динамика среднего балла Число детей, которое переходит из 9 коррекционных в 10 классы обычных школ Доля выпускников специальных (коррекционных) школ, продолжающих образование, от общего числа выпускников Доля трудоустроенных выпускников специальных (коррекционных) школ, продолжающих образование, от общего числа выпускников Процент детей охваченных программами коррекционного образования в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях, от общего числа лиц с ограниченными возможностями здоровья Процент охвата детей специальным (коррекционным) образованием в разных возрастных группах, от общего числа детей в возрасте от 5 до 18 лет по соответствующим возрастным группам Процент детей с специальных (коррекционных) образовательных учреждениях охваченных дополнительными видами образования Процент детей с ограниченными возможностями здоровья, которые обучаются интегрировано по общеобразовательным программам в обычных классах Число жалоб родителей в динамике Доля учащихся, получающих специальное (коррекционное) образование вне рамок своего муниципалитета 28
